BVerwG, Urteil vom 10.06.2026 – 8 C 4.25

Der Kläger und vormalige Beklagte, der den wegen der Eröffnung des Insolvenzverfahrens über das Vermögen der F. GmbH unterbrochenen Rechtsstreit um die Rücknahme und Rückforderung von Zuwendungen an diese Gesellschaft aufgenommen hat, begehrt die Feststellung zweier Zuwendungsrückforderungen zur Insolvenztabelle.

Im April 2017 teilte der Kläger der Europäischen Kommission mit, er beabsichtige der F. GmbH Zuwendungen für Betriebsausgaben im Zeitraum 2017 bis 2021 zu gewähren. Mit Beschluss vom 31. Juli 2017 - C(2017) 5289 final - erklärte die Europäische Kommission, keine Einwendungen gegen die Gewährung von Beihilfeleistungen in Form von Betriebsbeihilfen als nicht rückzahlbarer Zuschuss für die Jahre 2017 bis 2024 zu erheben. Die beabsichtigten Zuwendungen seien gemäß Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar. Mit Bescheid vom 23. März 2018 gewährte der Kläger der F. GmbH eine Zuwendung in Höhe von bis zu 25,3 Mio. € zur Verringerung ihrer Betriebsverluste in den Jahren 2017 bis 2021. Die Auszahlung der Zuwendung sollte in Teilbeträgen jeweils nach Erlass jährlicher Einzelzuwendungsbescheide erfolgen.

Am 29. März 2018 erhob die D. AG vor dem Gericht der Europäischen Union Nichtigkeitsklage gegen den Beschluss der Europäischen Kommission vom 31. Juli 2017.

Mit Einzelzuwendungsbescheid vom 23. Oktober 2018 gewährte der Kläger der F. GmbH eine Zuwendung von 7 021 000 € für das Jahr 2017 und zahlte diese aus. Mit weiterem Einzelzuwendungsbescheid vom 20. April 2020 gewährte der Kläger der F. GmbH eine weitere Zuwendung von 3 284 944,72 €. Von diesem Betrag zahlte er nach Verrechnung einer Rückforderung in Höhe von 96 847,99 € nebst 1 418,61 € Zinsen 3 188 096,73 € an die F. GmbH aus.

Mit Urteil vom 19. Mai 2021 (T-218/18) erklärte das Gericht der Europäischen Union den Beschluss der Europäischen Kommission vom 31. Juli 2017 für nichtig. Der Kläger legte dagegen in der Hauptsache Rechtsmittel beim Gerichtshof der Europäischen Union ein und beantragte erfolglos einstweiligen Rechtsschutz.

Am 19. Oktober 2021 beantragte die F. GmbH die Eröffnung des Insolvenzverfahrens über ihr Vermögen. Mit Beschluss vom 18. November 2021 hat das Insolvenzgericht den Beklagten zum vorläufigen Insolvenzverwalter bestellt und einen Einwilligungsvorbehalt zu seinen Gunsten angeordnet.

Mit Bescheid vom 17. Dezember 2021 nahm der Kläger seine Bescheide vom 23. März 2018, vom 23. Oktober 2018 und vom 20. April 2020 zurück, forderte die F. GmbH zur Rückzahlung von 10 209 096,73 € auf und setzte Rückforderungszinsen dem Grunde nach fest.

Die F. GmbH hat am 20. Januar 2022 mit Zustimmung des Beklagten Klage gegen den Bescheid vom 17. Dezember 2021 erhoben.

Am 1. Februar 2022 hat das Insolvenzgericht das Insolvenzverfahren über das Vermögen der F. GmbH eröffnet und den Beklagten zum Insolvenzverwalter bestellt.

Am 10. März 2022 meldete der Kläger die mit Bescheid vom 17. Dezember 2021 festgesetzten Zuwendungsrückforderungen gegen die F. GmbH nebst Zinsen in Höhe von insgesamt 10 508 987,45 € zur Insolvenztabelle an. Der Beklagte bestritt diese Forderungen.

Mit Urteil vom 14. September 2023 hob der Gerichtshof der Europäischen Union das Urteil des Gerichts der Europäischen Union vom 19. Mai 2021 auf und verwies die Sache zur erneuten Entscheidung an das Gericht der Europäischen Union zurück.

Am 28. September 2023 hat der Kläger das Verfahren aufgenommen. Er hat die Abweisung der Anfechtungsklage und, widerklagend, die Feststellung der von ihm zur Insolvenztabelle angemeldeten Forderungen beantragt. Am 20. Oktober 2023 hat der Beklagte das Verfahren vorsorglich aufgenommen und die vom Kläger geltend gemachte Forderung in Höhe von 103 831,35 € (95 429,38 € nebst 8 401,97 € Zinsen) anerkannt, nicht jedoch die darüber hinausgehenden, unter der laufenden Nr. 165 zu 1.) und 2.) zur Insolvenztabelle angemeldeten Forderungen.

Mit Teilanerkenntnis- und Schlussurteil vom 12. März 2024 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid vom 17. Dezember 2021 hinsichtlich der für die Jahre 2017 und 2018 gewährten Zuwendungen in Höhe von 10 209 096,73 € aufgehoben. Auf entsprechendes Anerkenntnis des Beklagten hat es festgestellt, dass dem Kläger die von ihm unter laufender Nr. 165 zu 3.) zur Insolvenztabelle angemeldete Forderung in Höhe von 95 429,38 € nebst Zinsen in Höhe von 8 401,97 € zusteht. Im Übrigen hat es die Widerklage abgewiesen.

Mit Urteil vom 10. Dezember 2024 hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert, die Anfechtungsklage des Beklagten abgewiesen und auf die Widerklage des Klägers hin festgestellt, dass dem Kläger die von ihm zur Insolvenztabelle angemeldete Forderung über den anerkannten Betrag hinaus in Höhe von insgesamt 10 508 987,45 € zusteht.

Zur Begründung hat es ausgeführt, der Bescheid vom 17. Dezember 2021 finde seine rechtliche Grundlage in § 1 LVwVfG RP i. V. m. § 48 VwVfG. Im hier maßgeblichen Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage seien die zurückgenommenen Verwaltungsakte wegen eines Verstoßes gegen das Durchführungsverbot des Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV rechtswidrig gewesen. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung ihrer Rechtmäßigkeit sei der Zeitpunkt des Erlasses des Rücknahmebescheides. Das folge aus der Verpflichtung mitgliedstaatlicher Gerichte, die volle Wirksamkeit des Unionsrechts gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV sicherzustellen, und aus der unionsrechtlichen Pflicht einer nationalen Behörde, aus eigener Initiative eine unionsrechtswidrig gewährte Beihilfe erforderlichenfalls zurückzufordern. Würde auf den Zeitpunkt des Erlasses des Zuwendungsbescheides abgestellt, könne die unionsrechtliche Pflicht, im Einzelfall erforderliche Schutzmaßnahmen zu treffen, nicht erfüllt werden. Bei rechtskräftiger unionsgerichtlicher Bestätigung der Rechtmäßigkeit des die Zuwendungen billigenden Beschlusses der Europäischen Kommission habe die zuständige nationale Stelle im Rahmen ihres Ermessens nach § 51 Abs. 5 i. V. m. § 48 Abs. 1 VwVfG über die dann gegebenenfalls erforderliche Aufhebung der getroffenen Schutzmaßnahme zu entscheiden. Die Rücknahme der Bescheide vom 23. März 2018, vom 23. Oktober 2018 und vom 20. April 2020 sei auch nicht durch § 48 Abs. 2 VwVfG ausgeschlossen. Der Beklagte könne sich nicht auf schutzwürdiges Vertrauen berufen. Insbesondere begründe die Kommissionsentscheidung vom 31. Juli 2017 kein überwiegendes schutzwürdiges Vertrauen, weil sie bisher nicht bestandskräftig sei. Die Rückforderung der ausgezahlten Zuwendungen sei von § 1 Abs. 1 LVwVfG RP i. V. m. § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG gedeckt. Die geltend gemachte Verzinsung ergebe sich aus § 49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG. Die Widerklage sei gemäß §§ 179, 180 Abs. 2 InsO i. V. m. § 185 Satz 2 InsO zulässig. Sie sei auch begründet, weil der Rückforderungsbescheid rechtmäßig sei.

Am 17. Januar 2025 hat der Beklagte die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Mit Urteil vom 30. April 2025 wies das Gericht der Europäischen Union die Nichtigkeitsklage der D. AG gegen den Beschluss der Kommission vom 31. Juli 2017 rechtskräftig ab.

Zur Begründung seiner Revision führt der Beklagte aus, das Oberverwaltungsgericht habe fehlerhaft angenommen, für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der zurückgenommenen Bescheide komme es auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung über den Rücknahmebescheid an. Unionsrecht gebiete, insoweit auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung abzustellen. Andernfalls könnten bis zu diesem Zeitpunkt ergehende unionsgerichtliche Entscheidungen nicht berücksichtigt und eine unionsrechtmäßige Zuwendung zurückgefordert werden. Hier sei der vom Kläger angenommene Verstoß der Gewährung der Zuwendung gegen das Durchführungsverbot bereits mit der unionsgerichtlichen Aufhebung der Nichtigerklärung des Kommissionsbeschlusses rückwirkend entfallen. Die vom Kläger ausgesprochene Rücknahme der Zuwendungsbescheide sei schließlich keine Schutzmaßnahme im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Union. Sie wirke endgültig und nicht nur vorübergehend bis zur Klärung der Gültigkeit des Beschlusses der Europäischen Kommission vom 31. Juli 2017. Jedenfalls sei sie unverhältnismäßig.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 10. Dezember 2024 zu ändern und die Berufung gegen das Teilanerkenntnis- und Schlussurteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 12. März 2024 mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass die Insolvenzfeststellungsklage betreffend die unter der laufenden Nr. 165 zu 1.) und 2.) zur Insolvenztabelle angemeldeten Forderungen abgewiesen wird.

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er verteidigt das Urteil des Oberverwaltungsgerichts.

1. Der Senat hat das Rubrum von Amts wegen berichtigt. Der vormalige Beklagte und jetzige Kläger hat den durch die Insolvenzeröffnung unterbrochenen Rechtsstreit (a) aufgenommen (b). Dies hat zur Umwandlung des gesamten Rechtsstreits in einen Insolvenzfeststellungsstreit mit gewechselten Parteirollen geführt (c).

a) Die Eröffnung des Insolvenzverfahrens über das Vermögen der F. GmbH am 1. Februar 2022 hat das Verfahren gemäß § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 240 Satz 2 ZPO insgesamt unterbrochen. Die Unterbrechung war nicht schon gemäß § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 240 Satz 2 ZPO mit der Bestellung des Beklagten zum vorläufigen Insolvenzverwalter am 18. November 2021 eingetreten, weil das Insolvenzgericht der F. GmbH in dem Bestellungsbeschluss vom 18. November 2021 kein allgemeines Verfügungsverbot gemäß § 22 Abs. 1 Satz 1 InsO auferlegt, sondern lediglich einen Einwilligungsvorbehalt gemäß § 22 Abs. 2 InsO ausgesprochen hat. Die Eröffnung des Insolvenzverfahrens am 1. Februar 2022 hat zur Unterbrechung der Anfechtungsklage gegen den Rücknahme- und den Rückforderungsbescheid geführt. Die Verfahrenseröffnung führt zur Unterbrechung aller Gerichtsverfahren, die die Insolvenzmasse betreffen (§ 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 240 Satz 1 ZPO). Hierfür genügt, dass der Rechtsstreit mittelbaren Bezug zur Insolvenzmasse aufweist (BVerwG, Beschluss vom 7. Juni 2018 - 6 B 1.18 - NVwZ 2018, 1483 Rn. 13). Sowohl die Anfechtungsklage gegen die Rückforderung der Zuwendung als auch die Anfechtungsklage gegen die Rücknahme ihrer Bewilligung weisen einen solchen Bezug auf. Für die Anfechtungsklage gegen die Rücknahme der Bewilligung der Zuwendung folgt dies aus deren präjudizieller Wirkung für die Anfechtungsklage gegen die Rückforderung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Juni 2008 a. a. O. Rn. 14).

b) Das Verfahren ist durch die Aufnahmeerklärung des Klägers und vormaligen Beklagten am 28. September 2023 gemäß §§ 87, 180 Abs. 2 InsO insgesamt aufgenommen worden. Nach §§ 87, 180 Abs. 2 InsO können Passivprozesse, die zum Zeitpunkt der Eröffnung des Insolvenzverfahrens anhängig waren und nach § 240 Satz 1 ZPO unterbrochen wurden, aufgenommen werden, soweit sie Forderungen betreffen, die rechtzeitig zur Insolvenztabelle angemeldet, geprüft und bestritten wurden. Aufnahmebefugt ist grundsätzlich der Gläubiger der Forderung (§ 179 Abs. 1 InsO). Liegt für die Forderung ein vollstreckbarer Schuldtitel oder ein Endurteil vor, so obliegt es dem Bestreitenden den Widerspruch zu verfolgen.

Das Klageverfahren gegen den Rücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 17. Dezember 2021 ist ein Passivprozess. Maßgeblich ist insoweit, ob in dem anhängigen Rechtsstreit über die Pflicht zu einer Leistung gestritten wird, die in die Masse zu gelangen hat (vgl. BGH, Urteil vom 7. Dezember 2017 - VII ZR 101/14 - BGHZ 217, 103 Rn. 16). Das ist hier nicht der Fall. Im Anfechtungsverfahren gegen die Rückforderung wird vielmehr darum gestritten, ob die Masse um den zurückgeforderten Betrag vermindert wird (BGH, Beschluss vom 14. April 2005 - IX ZR 221/04 - NJW-RR 2005, 989). Der Anfechtungsprozess gegen die Rücknahme der Bewilligung der zurückgeforderten Zuwendungen ist wegen seiner Präjudizialität für die Rückforderung ebenfalls als Passivprozess einzuordnen.

Der Kläger war als Gläubiger der verfahrensgegenständlichen Forderung befugt, den Rechtsstreit aufzunehmen (§ 179 Abs. 1 InsO). § 179 Abs. 2 InsO greift nicht ein, weil der Rücknahme- und Rückforderungsbescheid nicht sofort vollziehbar ist.

Die Aufnahmeerklärung des Klägers vom 28. September 2023 hat zur Aufnahme des gesamten Prozesses geführt. Die darauf gerichtete Aufnahmeerklärung ist von § 180 Abs. 2 InsO gedeckt. Dieser ermächtigt zur Aufnahme eines Rechtsstreits über eine Forderung, der zur Zeit der Eröffnung des Insolvenzverfahrens anhängig war, und setzt die Identität der angemeldeten Forderung mit dem Gegenstand des Rechtsstreits voraus (vgl. Preuß, in: Jaeger, Kommentar zur Insolvenzordnung, 2. Aufl. 2023, § 180 InsO Rn. 36). Die erforderliche Übereinstimmung ist anhand der insolvenzrechtlichen Vorschriften zu beurteilen, die insoweit den allgemeinen Regeln der Zivilprozessordnung vorgehen. Dabei kommt es darauf an, ob die zur Tabelle angemeldete Forderung Gegenstand des unterbrochenen Rechtsstreits ist und der Rechtsstreit Fragen betrifft, die für die Feststellung der Forderung zur Tabelle erheblich sind (BGH, Urteil vom 11. August 2022 - IX ZR 78/21 - NVwZ-RR 2022, 1350 Rn. 20). Sowohl die Anfechtungsklage gegen die Rückforderung als auch die Anfechtungsklage gegen die Rücknahme der Zuwendungsbewilligungen betreffen Fragen, die für die Feststellung der vom Kläger zur Tabelle angemeldeten Forderung erheblich sind. Weil die ursprünglich angefochtene Rücknahme der Zuwendungsgewährung einen Erstattungsanspruch nach § 49a Abs. 1 VwVfG auslöst, über dessen Bestehen nicht entschieden werden kann, ohne die Rechtmäßigkeit der Rücknahme zu prüfen, erstreckt sich die Aufnahmebefugnis nach § 180 Abs. 2 InsO auch auf die Anfechtung der Rücknahme. Dies entspricht dem weit gefassten Begriff der Forderung im Sinne von §§ 174, 180 Abs. 2 InsO, der wesentlich durch das Begehren und den zugrunde liegenden Lebenssachverhalt bestimmt wird (vgl. BGH, Urteil vom 25. Juni 2020 - IX ZR 47/19 - NJW 2020, 3102 Rn. 15; Depré, in: Kayser/Thole, Insolvenzordnung, 11. Aufl. 2023, § 174 Rn. 14). Hier bildet die Rücknahme den Rechtsgrund der angemeldeten Rückforderung.

c) Die Aufnahme des aufgrund der Insolvenzeröffnung über das Vermögen der F. GmbH unterbrochenen Rechtsstreits durch den Kläger hat kraft Gesetzes eine Umwandlung des ursprünglichen Anfechtungsverfahrens in ein Insolvenzfeststellungsverfahren bewirkt; damit ging ein Wechsel der Parteirollen der Beteiligten einher (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Mai 2022 - 10 C 4.21 - juris Rn. 30, BFH, Urteile vom 13. November 2007 - VII R 61/06 - BFHE 220, 289 <292 f.> und vom 18. August 2015 - V R 39/14 - BFHE 251, 125 Rn. 17). Dies betrifft das Anfechtungsverfahren insgesamt, also auch hinsichtlich der Rücknahme der Zuwendungsgewährungen. Die Umwandlung des gesamten Anfechtungsprozesses entspricht dem Umfang der Verfahrensunterbrechung und trägt, wie dieser, der präjudiziellen Wirkung der Anfechtung der Rücknahme der Zuwendungsbewilligungen für die Anfechtung des Erstattungs- und Zinsverlangens Rechnung (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Mai 2022 - 10 C 4.21 - a. a. O. Rn. 30). Streitgegenstand der Insolvenzfeststellungsklage, bei der es sich um eine allgemeine Feststellungsklage im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO handelt, ist das Bestehen der vom Beklagten und vormaligen Kläger bestrittenen Forderung dem Grunde und der Höhe nach (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Mai 2022 - 10 C 4.21 - a. a. O. Rn. 30; Jungmann, in: K. Schmidt, InsO, 21. Aufl. 2026, § 184 Rn. 4; Schumacher/Hidding, in: MüKo InsO, 5. Aufl. 2025, § 184 Rn. 3). Dabei ist die Rechtmäßigkeit der Rücknahme der Zuwendungsbewilligungen inzident zu prüfen.

2. Die zulässige Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt Bundesrecht (a), beruht auf dieser Verletzung (b) und stellt sich nicht aus anderen Gründen als richtig dar (c). Die Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz erlauben eine abschließende Sachentscheidung (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO). Sie führt zur Zurückweisung der Berufung mit der Maßgabe der Abweisung der Insolvenzfeststellungsklage (d).

a) Das angegriffene Urteil steht mit Prozessrecht nicht in Einklang, soweit es die Umstellung des Anfechtungsprozesses auf einen Insolvenzfeststellungsstreit mit vertauschten Parteirollen nicht berücksichtigt hat (aa). Außerdem verletzt es materielles revisibles Recht, soweit es annimmt, für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der zurückgenommenen Bescheide sei nach § 48 Abs. 1 VwVfG hier wegen Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV i. V. m. Art. 4 Abs. 3 EUV die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung über die Rücknahme maßgeblich. Schließlich berücksichtigt es nicht, dass seiner Annahme, die zurückgenommenen Beihilfebescheide seien rechtswidrig, bereits durch die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 19. Mai 2021 mit Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 14. September 2023 rückwirkend die Grundlage entzogen wurde (bb).

(aa) Das angegriffene Urteil verletzt § 180 Abs. 2 InsO, § 42 Abs. 1 und § 88 VwGO, weil es trotz der Aufnahme des insolvenzbedingt unterbrochenen Rechtsstreits durch den damaligen Beklagten und jetzigen Kläger weiterhin von einer zulässigen Anfechtungsklage ausgegangen ist. Es hätte das Verfahren aus den oben zu 1. dargelegten Gründen gemäß § 180 Abs. 2 i. V. m. § 185 InsO als Insolvenzfeststellungsstreit mit gewechselten Parteirollen fortführen, den Feststellungsantrag des vormaligen Beklagten als Insolvenzfeststellungsbegehren auslegen und die inzwischen vorgenommene, sachgerechte Umstellung der vorherigen Anträge des damaligen Klägers auf einen Berufungszurückweisungsantrag anregen müssen. Für die Annahme eines selbstständigen, auf Anfechtung oder Feststellung der Rechtswidrigkeit der Rücknahme gerichteten Begehrens blieb wegen der Umwandlung des gesamten Anfechtungsprozesses kein Raum. Wegen der Titelfunktion der Forderungsfeststellung (§ 178 Abs. 3 InsO) und der erweiterten Rechtskraftwirkung des Insolvenzfeststellungsurteils auch gegenüber anderen Insolvenzgläubigern hätte für einen solchen Antrag auch kein Rechtsschutzbedürfnis bestanden.

Die Insolvenzfeststellungsklage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zulässig.

Der Kläger hat seinen Antrag zusammen mit seiner Aufnahmeerklärung vom 28. September 2023 der Sache nach zutreffend auf die ab der Aufnahme des Verfahrens statthafte Insolvenzfeststellungsklage gemäß § 180 Abs. 2 InsO i. V. m. § 43 Abs. 1 VwGO umgestellt. Das in dem Aufnahmeschriftsatz des Klägers zum Ausdruck kommende Klagebegehren zielt auf die Feststellung der von ihm zur Insolvenztabelle angemeldeten und vom Beklagten bestrittenen Forderung. Das ergibt sich aus dem nach §§ 133, 157 BGB auszulegenden Aufnahmeschriftsatz. Dass der Kläger den Feststellungsantrag lediglich widerklagend gestellt und zudem einen Antrag auf Abweisung der Anfechtungsklage gestellt hat, steht dem nicht entgegen, denn das Gericht ist an die Fassung der von den Beteiligten angekündigten und gestellten Anträge nicht gebunden (§ 88 VwGO).

(bb) Das Oberverwaltungsgericht geht zutreffend davon aus, dass es für die Frage, ob ein nach § 48 VwVfG zurückgenommener Bescheid rechtswidrig ist, grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt seines Erlasses ankommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2021 - 7 C 1.20 - Buchholz 406.256 TEHG Nr. 5 Rn. 16). Nachträgliche Änderungen der tatsächlichen oder rechtlichen Voraussetzungen für den Erlass eines Verwaltungsaktes lassen diesen nicht rechtswidrig werden. Solche Änderungen können lediglich einen Widerruf nach § 49 VwVfG rechtfertigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2021 - 7 C 1.20 - a. a. O. Rn. 16). Etwas anderes gilt nur für Rechtsänderungen, die auf den Erlasszeitpunkt des Verwaltungsaktes zurückwirken. In diesen Fällen ist der Verwaltungsakt so zu behandeln, als sei er unter der rückwirkend geänderten Rechtslage wirksam geworden (vgl. BVerwG, Urteile vom 29. November 1979 - 3 C 103.79 - BVerwGE 59, 148, <159 ff.> und vom 16. November 1989 - 2 C 43.87 - BVerwGE 84, <113 f.> m. w. N.).

Dem Grundsatz der effektiven Durchsetzung des Unionsrechts (Art. 4 Abs. 3 EUV) in Verbindung mit dem Durchführungsverbot gemäß Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV kann auch in Fällen, in denen ein Zuwendungen gemäß Art. 107 Abs. 3 AEUV billigender Beschluss der Europäischen Kommission durch eine unionsgerichtliche Entscheidung für nichtig erklärt wird, in vollem Umfang Rechnung getragen werden, ohne für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Zuwendungsgewährung auf den Zeitpunkt der Rücknahmeentscheidung statt, wie von § 48 Abs. 1 VwVfG vorgesehen, auf den Zeitpunkt ihres Erlasses abzustellen. Dabei bedürfen die aus Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV abzuleitenden Rückforderungspflichten keiner abschließenden Klärung (1). Jedenfalls ergibt sich aus der Rückwirkung nicht nur der Nichtigerklärung, sondern auch der sie gegebenenfalls aufhebenden Rechtsmittelentscheidungen, dass die jeweils aktuelle unionsgerichtliche Beurteilung der Wirksamkeit der Kommissionsentscheidung auf die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Zuwendungsgewährung im Zeitpunkt ihres Erlasses durchschlägt (2).

(1) Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV gewährleistet, dass keine mit dem Binnenmarkt unvereinbaren staatlichen Beihilfen durchgeführt werden. Die Mitgliedstaaten dürfen Zuwendungen mit Beihilfencharakter deshalb nicht ohne vorherige Notifizierung nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV, nicht vor Abschluss des Prüfungsverfahrens der Europäischen Kommission gemäß Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 2 i. V. m. Art. 107 AEUV und nicht entgegen einem abschließenden - negativen – Beschluss der Kommission gewähren. Darauf bezieht sich die vom Berufungsgericht zitierte unionsgerichtliche Rechtsprechung, nach der Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV gebieten kann, eine unter Verstoß gegen diese Pflichten gewährte Beihilfe aus eigener Initiative zurückzufordern (EuGH, Urteil vom 5. März 2019 - C-349/17 [ECLI:EU:C:2019:172], Eesti Pagar AS - Rn. 83 und 94).

Die verfahrensgegenständliche Beihilfe wurde jedoch erst nach Notifizierung und ausdrücklicher Billigung durch Beschluss der Kommission vom 31. Juli 2017 gewährt. Eine solche Entscheidung der Kommission bindet die für die Zuwendungsgewährung zuständigen nationalen Behörden nach dem Grundsatz der Vermutung der Rechtmäßigkeit von Gemeinschaftsakten, solange sie nicht zurückgenommen, im Rahmen einer Nichtigkeitsfeststellungsklage für nichtig erklärt oder infolge eines Vorabentscheidungsersuchens oder einer Rechtswidrigkeitseinrede für ungültig erklärt worden ist (EuGH, Urteile vom 5. Oktober 2004 - C-475/01 [ECLI:EU:C:2004:585], Kommission ./. Griechenland - Rn. 18 und vom 12. Februar 2008 - C-199/06 [ECLI:EU:C:2008:79] CELF I - Rn. 60; BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2016 - 10 C 3.15 - BVerwGE 156, 199 Rn. 29). Hier kann offen bleiben, ob eine unionsgerichtliche, noch nicht rechtskräftige Nichtigerklärung eines Billigungsbeschlusses der Europäischen Kommission dieselben Rücknahmepflichten auslöst wie das Fehlen einer Notifizierung oder eine vorzeitige Durchführung der Beihilfe. Dafür könnte sprechen, dass die Nichtigerklärung die Wirkung des Billigungsbeschlusses mit Verkündung des Urteils für alle Rechtsbürger rückwirkend beseitigt (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Februar 2008 - C-199/06 - Rn. 61). Die von der für nichtig erklärten Kommissionsentscheidung gebilligte Zuwendung ist daher vom Zeitpunkt der gerichtlichen Nichtigerklärung an als - von Anfang an - unionsrechtswidrig anzusehen (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Februar 2008 - C-199/06 - Rn. 63). Die Einlegung eines Rechtsmittels ändert daran nichts, denn Rechtsmittel gegen die Entscheidung des Unionsgerichts haben nach Art. 278 Satz 1 AEUV, Art. 60 Abs. 1 EuGH-Satzung keine aufschiebende Wirkung (Wegener, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2022, AEUV Art. 279 Rn. 2).

Allerdings ist zweifelhaft, ob Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV i. V. m. Art. 4 Abs. 3 EUV schon vor rechtskräftiger Entscheidung über die Wirksamkeit oder Nichtigkeit des Billigungsbeschlusses stets eine sofortige und endgültige Rücknahme und Rückforderung der gebilligten Zuwendung gebieten. Das Unionsrecht verpflichtet die für die Gewährung von Zuwendungen zuständigen nationalen Stellen, diejenigen Maßnahmen zu ergreifen, die geeignet sind, die Auswirkungen der Unionsrechtswidrigkeit einer Zuwendung wirksam zu beseitigen (vgl. EuGH, Urteile vom 12. Februar 2008 - C-199/06 - Rn. 46, 55 und vom 11. März 2010 - C-1/09 [ECLI:EU:C:2010:136] CELF II - Rn. 29 f.). Diese Pflicht gilt, solange die Gewährung der Beihilfe unionsrechtlich als rechtswidrig anzusehen ist (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Februar 2008 - C-199/06 - Rn. 53). Bis zur Klärung der Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Unionsrecht sind die für die Gewährung von Zuwendungen zuständigen nationalen Stellen verpflichtet, den Vorteil des Zuwendungsempfängers zu beseitigen, den dieser aus einer vorzeitigen Durchführung der Beihilfe ziehen kann. Das kann durch dessen Verpflichtung erfolgen, Zinsen für die Dauer der Rechtswidrigkeit der Zuwendung zu zahlen (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Februar 2008 - C-199/06 - Rn. 55) oder durch eine vorübergehende Rückforderung der Zuwendung bis zur endgültigen Klärung ihrer Vereinbarkeit mit Unionsrecht.

Ob vor einer solchen Klärung über die genannten Schutzmaßnahmen hinaus eine Pflicht zur endgültigen Rückforderung der Zuwendung bestehen kann, muss hier nicht abschließend entschieden werden. Jedenfalls setzt eine solche Pflicht aus Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV i. V. m. Art. 4 Abs. 3 EUV voraus, dass - zumindest aufgrund der letzten, wenn auch noch nicht rechtskräftigen unionsgerichtlichen Entscheidung - von einem Verstoß gegen das Durchführungsverbot ausgegangen werden kann. Daran fehlt es, wenn eine unionsgerichtliche Nichtigerklärung des Bewilligungsbeschlusses der Kommission im Rechtsmittelverfahren aufgehoben wird.

(2) Wird das unionsgerichtliche Urteil, das den Kommissionsbeschluss für nichtig erklärt, im Rechtsmittelverfahren aufgehoben, wirkt das Urteil des Rechtsmittelgerichts auf den Zeitpunkt der Verkündung des aufgehobenen Urteils zurück (Dörr, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der europäischen Union, Stand April 2026, Art. 264 AEUV Rn. 9) und beseitigt dessen Wirkung rückwirkend. Die Entscheidung der Kommission stellt sich ab diesem Zeitpunkt wieder als von vornherein rechtmäßig dar. Ein Verstoß der durch die Kommissionsentscheidung gebilligten Beihilfe gegen Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV liegt damit nicht vor.

Die Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Zuwendungsbescheiden anhand der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt ihres Erlasses stellt sicher, dass diese unionsrechtlichen Vorgaben eingehalten werden können. Solange eine unionsgerichtliche Entscheidung wirksam ist, die die Kommissionsentscheidung für nichtig erklärt, verstößt die Gewährung der Zuwendung ab dem Zeitpunkt ihrer Gewährung gegen das Durchführungsverbot des Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV und stellt sich damit im Sinne von § 48 Abs. 1 VwVfG als von Anfang an rechtswidrig dar. Wird die die Kommissionsentscheidung für nichtig erklärende unionsgerichtliche Entscheidung aufgehoben, entfällt der Verstoß gegen Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV rückwirkend. Der Zuwendungsbescheid stellt sich dann als von Anfang an unionsrechtmäßig im Sinne von Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV dar.

Hier war bei Ergehen der berufungsgerichtlichen Entscheidung bereits das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 14. September 2023 ergangen, das die den Billigungsbeschluss für nichtig erklärende Entscheidung des Gerichts der Europäischen Union aufhob mit der Folge, dass der Beschluss (wieder) als von Anfang an wirksam zu betrachten war und die Gewährung der Zuwendung nicht gegen Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV verstieß.

b) Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts beruht auf den aufgezeigten Verletzungen von Bundesrecht. Es enthält keine revisionsrechtlich fehlerfreie Alternativbegründung. Soweit das Oberverwaltungsgericht für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der zurückgenommenen Zuwendungsbescheide hilfsweise (UA S. 11) auf den Zeitpunkt seiner mündlichen Verhandlung abgestellt hat, ist seine Annahme, die Bescheide seien in diesem Zeitpunkt rechtswidrig, aus den oben dargelegten Gründen ebenfalls bundesrechtswidrig. Gleiches gilt für seine Annahme, eine dauerhafte, nicht nur vorübergehende Rückforderung einer Zuwendung sei als bloße Schutzmaßnahme einzuordnen.

c) Die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts stellt sich nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die verfahrensgegenständlichen Forderungen gemäß § 49a VwVfG sind nicht begründet. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 48 Abs. 1 VwVfG liegen nicht vor. Die zurückgenommenen Zuwendungsbescheide vom 23. März 2018, vom 23. Oktober 2018 und vom 20. April 2020 sind rechtmäßig. Sie verstoßen insbesondere nicht gegen das Durchführungsverbot des Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV, weil sie von der Kommission mit Beschluss vom 31. Juli 2017 gebilligt wurden. Der Kommissionsbeschluss ist als von Anfang an rechtmäßig und wirksam anzusehen, nachdem der Gerichtshof der Europäischen Union die Nichtigerklärung im Urteil des Gerichts der Europäischen Union am 14. September 2023 aufgehoben hat und danach keine weitere, die Nichtigkeit der Kommissionsentscheidung aussprechende unionsgerichtliche Entscheidung ergangen ist.

d) Der Senat kann in der Sache selbst entscheiden (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO), weil kein Vorabentscheidungsersuchen gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV erforderlich ist und kein weiterer Aufklärungsbedarf besteht. Eines Vorabentscheidungsersuchens an den Gerichtshof der Europäischen Union gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV bedarf es nicht, weil die hier entscheidungserheblichen Fragen in der oben zitierten Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union zum Durchführungsverbot aus Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV und zur Verpflichtung, dem Unionsrecht gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV durch loyale Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Kommission und den europäischen Gerichten einerseits und den nationalen Gerichten andererseits zur Wirksamkeit zu verhelfen, geklärt sind.

Die vom Kläger in der Revisionsverhandlung formulierten Fragen rechtfertigen keine andere Beurteilung. Die erste ist auf der Grundlage der oben zitierten unionsgerichtlichen Rechtsprechung zu bejahen mit dem Hinweis, dass der Rücknahme nachfolgende unionsgerichtliche Entscheidungen betreffend die Rechtmäßigkeit der Beihilfe nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union auf den Zeitpunkt der Rücknahme ihrer Gewährung und darüber hinaus auf den Zeitpunkt eines die Durchführung billigenden Beschlusses der Europäischen Kommission zurückwirken können, und dass Art. 4 Abs. 3 EUV auch die Beachtung solcher Gerichtsentscheidungen bei der Anwendung des Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV und des § 48 Abs. 1 VwVfG gebietet.

Die zweite vom Kläger aufgeworfene Frage ist hier nicht entscheidungserheblich. Auf die Frage, ob der Kläger unionsrechtlich verpflichtet war, die Rücknahme der Beihilfegewährung aufzuheben, kommt es nicht an. Die angefochtene Rücknahme wäre, nachdem die Nichtigerklärung des Bewilligungsbeschlusses der Kommission aufgehoben worden war, wegen eigener Rechtswidrigkeit bis zur Insolvenzeröffnung gerichtlich aufzuheben gewesen. Sie kann nun, weil ihre Rechtswidrigkeit bei der inzidenten Prüfung des Rechtsgrunds der zur Insolvenztabelle angemeldeten Forderungen des Klägers zu berücksichtigen ist, keine dieser Forderungen tragen.

Die Rechtswidrigkeit des Rücknahme- und Rückforderungsbescheides führt zur Änderung des Urteils des Oberverwaltungsgerichts und zur Zurückweisung der Berufung gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil mit der Maßgabe, dass die Insolvenzfeststellungsklage betreffend die unter der laufenden Nr. 165 zu 1.) und 2.) zur Insolvenztabelle angemeldeten Forderungen abgewiesen wird. Diese Maßgabe trägt der kraft Gesetzes mit der Aufnahme des Verfahrens eingetretenen Umwandlung der ursprünglich erhobenen Anfechtungsklage in eine Insolvenzfeststellungsklage Rechnung.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.