VG Schwerin, Urteil vom 22.09.2026 – 2 A 1689/23 SN

Der Kläger wendet sich gegen einen Bescheid des Beklagten, mit welchem die Anwendbarkeit des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes (TEHG) für die … festgestellt wurde.

Der Kläger ist Insolvenzverwalter , die in … bis Mai 2023 eine Anlage zum Brennen keramischer Erzeugnisse betrieb.

Die Anlage wurde seit Anfang des Jahres 1903 betrieben, war im Zweiten Weltkrieg der größte …-produzent Europas und wurde im Jahr 1952 zum volkseigenen Betrieb der Deutschen Demokratischen Republik. Nach der deutschen Wiedervereinigung wurde das Unternehmen privatisiert und die ….. gegründet. Diese zeigte am 28.02.1991 bei dem Rechtsvorgänger des Beklagten den Betrieb einer genehmigungsbedürftigen Anlage nach der 4. BImSchV an (sog. „Altanlagenanzeige“). Diese Anzeige umfasste ein Altwerk und ein Neuwerk; die Kapazität bzw. Leistung der Anlage für das Altwerk betrug 2,5 Millionen m2 bzw. für das Neuwerk 2,3 Millionen m2 keramische Erzeugnisse pro Jahr.

Mit Bescheid vom 02.08.1993 erteilte der Rechtsvorgänger des Beklagten eine Änderungsgenehmigung für eine wesentliche Änderung einer Drittbrandanlage im sog. „Dekorwerk“, das Teil des Neuwerks war. Das Dekorwerk wird seit dem 31.01.2020 nicht mehr betrieben.

In den 1990er Jahren erteilte der Landrat des Landkreises … verschiedene Baugenehmigungen zur Erweiterung von Hallen und Werken und Anfang der 2000er Jahre verschiedene weitere Baugenehmigungen. Diese Vorhaben wurden jeweils immissionsschutzrechtlich angezeigt. Hinsichtlich der diesbezüglichen Einzelheiten, den Baugenehmigungen und immissionsschutzrechtlichen Anzeigen wird auf Bl. 776 ff. des Verwaltungsvorgangs verwiesen. Seitens des Beklagten bzw. der Vorgängerbehörde bestand in dieser Hinsicht zunächst die Einschätzung, dass die Anlage mit Blick auf die nach der Altanlagenanzeige zulässigen Produktionsmengen unter Ziffer 2.10.2 der 4. BImSchV bzw. die Vorgängerregelung der Ziffer 2.10, Spalte 2 der 4. BImSchV falle und daher nicht genehmigungsbedürftig im Sinne des BImSchG und der 4. BImSchV sei.

Nach mehreren Betreiberwechseln und einem Insolvenzverfahren ab dem Jahre 2008 wurde die …. am 01.09.2011 gegründet und unter derselben Firma im Jahr 2016 an die letzte Betreiberin verkauft. Zum 01.01.2021 übernahm die …. das Portfolio der … – einem …handel – unter der Dachmarke „…“, nachdem beide Unternehmen bereits zuvor kooperierten.

Beginnend im Juli des Jahres 2019 und in den Folgejahren 2020 und 2021 fanden Besprechungen der … und des Beklagten statt, in welchen es um eine umfassende Bestandsaufnahme und Prüfung der Anlage hinsichtlich der Genehmigungslage ging. Ziel der Beteiligten war es, den Anlagenbetrieb in seiner derzeitigen Form den aktuellen Genehmigungsbedürfnissen anzupassen. Hinsichtlich näherer Einzelheiten wird auf die Besprechungsnotizen und das Ergebnisprotokoll auf Bl. 481 ff. des Verwaltungsvorgangs verwiesen.

Die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) bat den Beklagten mit E-Mail vom 19.11.2021 vor dem Hintergrund einer Konkurrentenanfrage um Prüfung, ob die Anlage emissionshandels- und überwachungspflichtig im Sinne des Gesetzes über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (TEHG) sei. Im Zuge der Festlegung nationaler Mengenkontingente für Emissionsberechtigungen der 1. Handelsperiode von 2005 bis 2007 hätten die damaligen Anlagenbetreiber freiwillige Auskunft bezüglich der Produktionsmengen gegenüber der DEHSt erteilt, woraus sich eine Genehmigungspflicht nach dem TEHG ergebe. Mit E-Mail vom 11.05.2022 bat der Beklagte die …. aufgrund der Anfrage der DEHSt um Zuarbeit hinsichtlich der Produktionsmengen in den Jahren 2020 und 2021, die die … mit E-Mail vom 20.05.2022 mit jährlich 59.929,838 Tonnen (2020 bzw. 164,19 Tonnen pro Tag) und 58.147,373 Tonnen (2021 bzw. 159,31 Tonnen pro Tag) angab. Diese Produktionsmengen meldete der Beklagte mit E-Mail vom 24.05.2022 an die DEHSt.

Mit E-Mail vom 03.08.2022 bat die DEHSt um ergänzende Auskunft und Feststellung, ab wann die Anlage(n) dem Anwendungsbereich des TEHG unterliege. Eine genaue Auskunft sei unerlässlich, damit sie – die DEHSt – genau bestimmen könne, ab wann die Anlage den Berichts- und Abgabepflichten nach dem TEHG unterfalle. Mit E-Mail vom 12.08.2022 erfragte der Beklagte bei unter anderem die jährlichen Produktionsmengen an … für die Jahre 2011 bis 2019, die die … mit Schreiben vom 23.09.2022 wie folgt mitteilte (Produktionsmengen in Tonnen pro Jahr):

Anteilig 2011 (ab Betriebsübernahme zum 01.09.2011): 20.191 Tonnen

2012: 53.015 Tonnen

2013: 52.607 Tonnen

2014: 54.307 Tonnen

2015: 49.811 Tonnen

2016: 33.077 Tonnen

2017: 57.121 Tonnen

2018: 54.414 Tonnen

2019: 58.746 Tonnen

2020: 59.929 Tonnen (bereits mit E-Mail vom 20.05.2022 übermittelt)

2021: 58.147 Tonnen (bereits mit E-Mail vom 20.05.2022 übermittelt).

Mit E-Mail vom 23.09.2022 übermittelte der Beklagte diese Angaben der DEHSt.

Der Beklagte teilte mit E-Mail vom 27.10.2022 mit, dass sich aus den übermittelten Angaben ergebe, dass die …. ab 2012 die Grenze von 75 Tonnen pro Tag, was 27.375 Tonnen pro Jahr entspreche, überschreite. Auf dieser Grundlage sei nun die Feststellung der Emissionshandelspflicht für die … zu prüfen und zu bescheiden.

Mit am 23.12.2022 bei dem Beklagten eingegangenen Unterlagen stellte die …. infolge der Besprechungen aus den Jahren 2020 und 2021 einen Antrag zur wesentlichen Änderung des …werks wegen einer Kapazitätserweiterung auf 315 Tonnen pro Tag und die Installation einer Abgasreinigung und beantragte zugleich eine Genehmigung zur Freisetzung von Treibhausgasemissionen im Sinne des § 4 TEHG. Der Beklagte forderte mit Schreiben vom 30.01.2023 bei sodann die Antragsunterlagen nach § 4 Abs. 3 TEHG an.

Am 06.02.2023 fragte die DEHSt erneut bei dem Beklagten nach, ob dieser über die Emissionshandelspflicht der Anlagen entschieden habe und ab welchem Jahr das …werk darunterfalle. Es ginge aus den Antragsunterlagen zum Änderungsgenehmigungsverfahren nach § 16 BImSchG hervor, dass die …werke schon länger der Emissionshandelspflicht unterlägen. Die DEHSt benötige entsprechende Angaben, um Nachforderungen zu Emissionsberichten und Nachweise an Schulungen an die …. richten zu können.

Mit E-Mail vom 15.02.2023 hörte der Beklagte die …. hinsichtlich des beabsichtigten Erlasses eines feststellenden Verwaltungsakts zur Anwendbarkeit des TEHG auf den Betrieb der Anlage an und bat um Auskunft, ob der Rauminhalt der Brennanlage 4 m3 oder mehr und eine Besatzdichte von 300 kg/m2 oder mehr betrage. Mit Schreiben vom 01.03.2023 teilte die …. dem Beklagten mit, dass das Kriterium der Besatzdichte unter 300 kg/m2 liege.

Mit Schreiben vom 28.02.2023, am 06.03.2023 bei dem Beklagten eingegangen, teilte die DEHSt im Rahmen der Stellungnahme im Genehmigungsverfahren nach dem BImSchG mit, dass die beantragte wesentliche Änderung des …werks in Gestalt der Kapazitätserweiterung gebrannter Waren auf 315 Tonnen pro Tag jährlich und die Installation einer Abgasreinigung keinen Einfluss auf die Emissionshandelspflicht habe. Die Anlage sei vor und nach dieser Änderung emissionshandelspflichtig.

Mit Bescheid vom 03.03.2023 stellte der Beklagte gegenüber … fest, dass diese seit dem 01.01.2013 dem Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes (TEHG) unterliege. Aus der im Jahr 1991 erfolgten Anzeige mit der Angabe einer Produktionsmenge keramischer Produkte in Millionen m2 pro Jahr könne keine eindeutige Angabe der rechtlich maximalen Produktionsmengen in Tonnen pro Tag berechnet werden. Daher sei die tatsächlich mögliche Produktionsleistung heranzuziehen. Anhand der von mitgeteilten Produktionsmengen ergebe sich, dass die Mengenschwelle von 75 Tonnen pro Tag bzw. vereinfacht bei 365 Tagen eines Jahres, die Schwelle von 27.375 Tonnen pro Jahr ab dem Jahr 2011 (dort anteilig) in allen Jahren hinsichtlich der tatsächlich möglichen Produktionsleistungen überschritten sei. Aufgrund älterer Fassungen des TEHG seien in den Jahren 2011 und 2012 neben der Produktionsleistung weitere Bedingungen Voraussetzung für eine Emissionshandelspflicht gewesen, die die … aber nicht erfülle. Hieraus ergebe sich, dass die Anlage ab dem 01.01.2013 emissionshandelspflichtig sei. Hinsichtlich der weiteren Begründung wird auf den Bescheid verwiesen.

Mit am 30.03.2023 bei dem Beklagten eingegangenem Schreiben legte die …. gegen diesen Bescheid Widerspruch ein.

Im Mai 2023 wurden die Öfen im Werk aufgrund stark angestiegener Energiepreise abgeschaltet, die Produktion eingestellt und ein Antrag auf Eröffnung des Insolvenzverfahrens über das eigene Vermögen gestellt

Am 01.06.2023 fand unter anderem zwischen …, dem Beklagten und Vertretern des Wirtschaftsministeriums des Landes Mecklenburg-Vorpommern ein Gespräch zur Einordnung des Unternehmens als CO2-Emmitent im Rahmen des TEHG bzw. der Genehmigung nach dem BImSchG statt. Seit dem russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine sei ein Umsatzeinbruch von 20 bis 40 % zu verzeichnen. Es bestehe eine angespannte Liquidität, sodass Förderungen und Privatdarlehen erforderlich seien. Diese würden jedoch nicht vor Klärung der Emissionshandelspflicht erfolgen. Im Raum stünden aufgrund der festgestellten Emissionshandelspflicht ab 2013 erhebliche Sanktionen, die für die Jahre 2013 bis 2020 wegen einer Fristenregelung zwar ausgeschlossen werden könnten, für die Jahre 2021 und 2022 aber ca. 4 Millionen Euro betragen könnten. Ferner bestünde eine Abgabepflicht von nicht abgegebenen Emissionsberechtigungen. Hierzu sei es fraglich, ob Zertifikate für eine abgelaufene Handelsperiode (von 2013 bis 2020) nachgekauft werden könnten. Auch könnten Bußgelder für Ordnungswidrigkeiten anfallen.

Mit Beschluss vom 21.06.2023 hat das Amtsgericht Schwerin den Kläger zum vorläufigen Insolvenzverwalter bestellt (Az. 580 II …/23). Die Sachmittel des Betriebs wurden an die „…“ veräußert, die … in einem Werk in Bremerhaven produziert.

Mit Schriftsätzen vom 02.06.2023 und 25.08.2023 begründete die … den eingelegten Widerspruch und verwies dabei unter anderem auch darauf, die Produktionsanlagen seien seit einigen Monaten nicht mehr in Betrieb. Der Betrieb sei bereits eingestellt gewesen, als das Amtsgericht Schwerin den vorläufigen Insolvenzverwalter bestellt habe. Eine Wiederinbetriebnahme sei während des Insolvenzverfahrens nicht vorgesehen. Bereits die Genehmigungslage nach BImSchG und TEHG stehe dem entgegen. Ferner stünde es völlig außer Streit, dass für jeden zukünftigen Betrieb der Anlage eine TEHG-Genehmigung erforderlich sei.

Der Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 31.08.2023 – zugestellt am selben Tage – als unbegründet zurück (Nr. 1), legte die Kosten für den Feststellungsbescheid auf (Nr. 2) und setzte diese auf jeweils 579,00 Euro fest (Nr. 3). Ferner legte er die Kosten des Widerspruchsverfahren auf (Nr. 4) und setzte die Kosten des Widerspruchsverfahrens auf (ebenfalls) 579,00 Euro fest (Nr. 5). Hinsichtlich der Begründung wird auf den Widerspruchsbescheid verwiesen.

Mit Beschluss vom 01.09.2023 hat das Amtsgericht Schwerin das Insolvenzverfahren über das Vermögen wegen Zahlungsunfähigkeit eröffnet und den Kläger zum Insolvenzverwalter bestellt.

Während des laufenden Insolvenzverfahrens ist eine Wiederinbetriebnahme der Anlagen in … nach den Angaben des Klägers nicht vorgesehen. Das im Dezember 2022 beantragte Änderungsverfahren nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz wurde aufgrund des Insolvenzverfahrens nicht mehr weitergeführt.

Mit am 29.09.2023 bei Gericht eingegangenem Schriftsatz hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben.

Er ist der Ansicht, es fehle an einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage für den Feststellungsbescheid. Eine solche sei dem TEHG explizit nicht zu entnehmen. Auch durch eine Auslegung könne dem TEHG keine solche Ermächtigungsgrundlage entnommen werden. Zwar könne sich aus Genehmigungsvorbehalten eine Befugnis zur Feststellung der Genehmigungsbedürftigkeit ergeben. Dies sei aber kein Automatismus, sondern müsse sich aus dem Normbestand ergeben. Das sei hier im TEHG nicht der Fall. Jedenfalls gelte eine ungeschriebene Befugnis zur Feststellung der Genehmigungsbedürftigkeit nur für die Zukunft, nicht aber rückwirkend. Unabhängig der Frage einer Ermächtigungsgrundlage sei der Bescheid formell und materiell rechtswidrig. In formeller Hinsicht sei der Beklagte nicht zuständig gewesen. Die Zuständigkeit des Beklagten erstrecke sich nur auf den Vollzug des § 4 TEHG. Für den Vollzug des Anwendungsbereiches des TEHG sei das Umweltbundesamt und dort die DEHSt zuständig. Der Bescheid sei auch aus anderen Gründen rechtswidrig. Dies folge aus einer Verletzung der Beratungs-, Anregungs- und Auskunftspflicht des Beklagten im Zusammenhang mit den von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen der Nachsichtgewährung. Der Beklagte habe sich in einer Besprechung im Zusammenhang mit dem Änderungsgenehmigungsverfahren selbst gebunden, die Frage der Feststellung der Emissionshandelspflicht (nur) im Änderungsgenehmigungsverfahren zu klären. Schließlich sei die Feststellung, dass die … seit dem 01.01.2013 dem TEHG unterliege, unzutreffend. Es dürfe nicht allein auf die tatsächlich mögliche Produktionsleistung abgestellt werden. Maßgeblich sei der konkrete Genehmigungsbestand, der aufgrund der verschiedenen Betreiberwechsel und der Überführung der Anlage nach DDR-Recht in das das BImSchG-Regime komplex, unübersichtlich und unklar sei. Der Beklagte habe diese unklare Genehmigungssituation nicht auf sich beruhen lassen dürfen. Zudem habe der Beklagte ermessensfehlerhaft gehandelt, weil er überhaupt kein Ermessen ausgeübt habe. Zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids sei eine Ermessensüberschreitung gegeben. Es habe kein Bedürfnis mehr zum Erlass eines Feststellungsbescheids aufgrund des eingestellten Betriebs im Mai 2023, der Bestellung eines vorläufigen Insolvenzverwalters im Juni 2023 und der Erkenntnis, es werde wohl nicht gelingen, das Unternehmens mit der Zielrichtung der Fortsetzung des Betriebs zu veräußern. Höchst hilfsweise sei die Tenorierung zu beanstanden. Der Beklagte habe allenfalls feststellen können, dass für die Wiederaufnahme des Produktionsbetriebs eine Genehmigung nach dem TEHG erforderlich sei. Dass die … dem Anwendungsbereich unterliege, habe der Beklagte nicht zulässigerweise tenorieren können, weil nur Anlagen, nicht aber Unternehmen dem Anwendungsbereich des TEHG unterlägen.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 03.03.2023 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 31.08.2023 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er tritt den klägerischen Ausführungen im Wesentlichen dahingehend entgegen, dass sich die Befugnis zu einem feststellenden Verwaltungsakt – auch für Zeiträume in der Vergangenheit – nach Auslegung der Vorschriften des TEHG ergebe. In formeller Hinsicht lägen keine Fehler vor: Er, und nicht die DEHSt, sei für den Erlass des Bescheids zuständig gewesen. Die DEHSt sei nur für die Sanktionierung auf der Emissionshandelsseite zuständig. Ein Verstoß gegen die Beratungs-, Auskunfts- oder Hinweispflicht nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz liege ebenfalls nicht vor. Ein Anspruch auf Nachsichtgewährung bestünde ebenso wenig. In materieller Hinsicht sei das Anknüpfen an die tatsächlich mögliche Produktionsleistung zulässig. Ermessensfehler seien nicht ersichtlich. Bei § 4 TEHG handele sich um eine gebundene Entscheidung. Hinsichtlich der Tenorierung sei der Bescheid durch dessen Begründung auszulegen. Hiernach ergebe sich, dass auf die Anlage Bezug genommen werde und dieser dem Anwendungsbereich des TEHG unterfalle.

Hinsichtlich der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und auf den Verwaltungsvorgang (6 Aktenordner) des Beklagten verwiesen, die jeweils Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

A. Die zulässige Klage hat nur hinsichtlich der Kostenentscheidungen Erfolg; im Übrigen ist sie unbegründet.

I. Die Klage ist zulässig.

Sie ist als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft und auch im Übrigen zulässig.

1. Insbesondere bedurfte es für die im Klageantrag mitumfasste Anfechtung der Gebührenentscheidung, die den Ausgangsbescheid betrifft und erstmals im Widerspruchsbescheid getroffen wurde (vgl. Nr. 2 und Nr. 3 des Tenors des Widerspruchsbescheids), keines separaten Vorverfahrens nach §§ 68 ff. VwGO.

Aus prozessökonomischen Erwägungen ist bei einer nicht gegenständlich begrenzten Anfechtung von Teilen der Entscheidungen im Widerspruchsbescheid die Klage unmittelbar auch gegen die Gebührenentscheidung zulässig, da die Rechtmäßigkeit der Gebühren festsetzenden Entscheidung grundsätzlich von der Rechtmäßigkeit des Widerspruchsbescheides selbst beeinflusst wird. Wegen dieses engen Zusammenhangs zwischen der eigentlichen Sach- und Kostengrundentscheidung und deren Gebührenentscheidung ist es daher zweckmäßig und sachgerecht, über die Rechtmäßigkeit dieser Verwaltungsakte einheitlich zu entscheiden. Diese Sichtweise wird auch durch § 22 Abs. 1 Hs. 2 des Verwaltungskostengesetzes des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Landesverwaltungskostengesetz – (VwKostG M-V)) gestützt, wonach sich der Rechtsbehelf gegen eine Amtshandlung auch auf die Kostenentscheidung erstreckt, wenn die Entscheidung über die Amtshandlung und die Kostenentscheidung in einem „Verbund“ (vgl. dazu Prömper/Stein, BGebG, § 20 Rn. 8 m. w. N.) – wie hier im Widerspruchsbescheid – zusammen erlassen wurde (vgl. VG A-Stadt, Gerichtsbescheid v. 14.10.1997, 1 A 482/96, KStZ 1998, 29; VG Meinigen, Beschl. v. 20.03.1998 – 8 K 193/97.Me, juris Rn. 18).

Auch für die Kostengrundentscheidung und Kostenfestsetzung im Widerspruchsbescheid (Nr. 4 und Nr. 5 des Widerspruchsbescheids) bedurfte es keines separaten Vorverfahrens aufgrund der Bestimmungen des § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i. V. m. § 22 Abs. 1 VwKostG M-V und § 14 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 VwKostG M-V sowie § 15 Abs. 3 Satz 2 VwKostG M-V (vgl. VG Greifswald, Urt. v. 12.12.2013 – 3 A 810/12, juris Rn. 13).

2. Zweifel am Rechtsschutzbedürfnis bestehen nicht. Auch wenn der Feststellungsbescheid nur das verbindlich tenoriert, was nach Ansicht der Behörde bereits kraft Gesetzes gilt, so belastet der Feststellungsbescheid den Kläger in der Weise, dass ein bestandsbzw. rechtskräftiger Feststellungsbescheid für nachfolgende Verwaltungsverfahren, etwa Sanktionsmaßnahmen, Bindungswirkung zulasten des Klägers entfalten kann.

II. Die Klage ist nur zu einem geringen Teil begründet.

Die Klage ist hinsichtlich der Feststellung zur Anwendbarkeit des Gesetzes über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz – TEHG) vom 21.07.2011 (BGBl. I. S. 1475, im Folgenden: TEHG 2011) auf die … unbegründet und nur hinsichtlich der Kostenentscheidungen begründet. Der Feststellungsbescheid ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (dazu unter 1.). Allerdings erweisen sich die Kostenentscheidungen im Widerspruchsbescheid als rechtswidrig. Sie verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, dazu unter 2.)

1. Der Feststellungsbescheid ist rechtmäßig.

a) Es liegt eine taugliche Ermächtigungsgrundlage zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes vor.

Maßgeblich ist vorliegend das TEHG 2011, das zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids am 31.08.2023 in Kraft war und mit Ablauf des 05.03.2025 durch die Neufassung des TEHG 2025 aufgehoben wurde.

Weil mit der Feststellung, dass die … seit dem 01.01.2013 unter den Anwendungsbereich des TEHG fällt, nachteilige Rechtsfolgen einhergehen (vgl. etwa die Pflichten in §§ 6 und 7 TEHG 2011), stellt sich der angegriffene Bescheid als belastender Verwaltungsakt dar, der nach dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes (GG)) einer gesetzlichen Grundlage bedarf. Dieses Erfordernis gilt auch für feststellende Verwaltungsakte (vgl. OVG Thüringen, Urt. v. 19.08.2014 – 2 KO 400/14, juris Rn. 47; siehe näher Druschel, Die Verwaltungsaktsbefugnis, 1999, S. 204 ff. mit zahlreichen Nachweisen zur Rechtsprechung).

Feststellende Verwaltungsakte bedürfen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts einer gesetzlichen Grundlage, wenn ihr Inhalt etwas als rechtens feststellt, was der Betroffene erklärtermaßen für nicht rechtens hält. Es ist allerdings keine ausdrückliche gesetzliche Grundlage erforderlich, vielmehr genügt eine Grundlage, die sich im Wege der Auslegung ermitteln lässt (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.11.1985 – 8 C 105/83, BVerwGE 72, 265 = NJW 1986, 1120). Eine stillschweigende Ermächtigung für sog. Positivbzw. Negativatteste wird im Zusammenhang mit präventiven Verboten bei entsprechenden Genehmigungs- oder Erlaubnisvorbehalten angenommen und aus den Vorschriften über die Genehmigungsbzw. Erlaubnisbedürftigkeit abgeleitet (vgl. BVerwG, Urt. v. 09.05.2001 – 3 C 2/01, BVerwGE 114, 226 = juris Rn. 13; Beschl. v. 02.07.1991 – 1 B 64/91, NVwZ-RR 1992, 192 zu § 6 HeimG; Beschl. v. 10.10.1991 – 1 B 131/90, NVwZ 1991, 267 zu § 34c Abs. 1 Nr. 1 GewO; Urt. v. 22.06.1979 – 4 C 40/75, NJW 1980, 718 zu § 6 LuftVG sowie Urt. v. 29.03.1966 – I C 19/65, NJW 1967, 70 zu §§ 16 ff. GewO in der damaligen Fassung).

Ob ein feststellender Verwaltungsakt im Einzelfall zulässig ist, ergibt sich mithin maßgeblich nach der Auslegung des jeweiligen Fachrechts, d. h. hier des TEHG 2011, und zwar nicht nur am ausschließlichen Wortlaut (so aber wohl VG Würzburg, Urt. v. 09.11.2004 – W 4 K 04.948, juris Rn. 78 und W 4 S 04.1030, juris Rn. 83), sondern (auch) anhand des Sinn und Zwecks der jeweiligen Vorschriften (vgl. zu einer versammlungsrechtlichen Norm OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 02.05.2006 – OVG 1 B 4.05, juris Rn. 18, 19).

Vorliegend lässt sich durch Auslegung des § 4 TEHG 2011 eine solche Ermächtigung entnehmen. So enthält § 4 TEHG 2011 selbst das Tatbestandsmerkmal, das für die Voraussetzung der Genehmigungsbedürftigkeit nach § 4 Abs. 1 TEHG 2011 notwendig ist: Eine Tätigkeit nach Anhang 1 Teil 2 Nummer 1 bis 32. Mit dieser Genehmigungsbedürftigkeit geht zugleich die Befugnis der Behörde einher, Anlagenbetreibern rechtsverbindlich deren Genehmigungsbedürftigkeit festzustellen. Denn § 4 TEHG 2011 ist in rechtsdogmatischer Hinsicht durch den dort enthaltenen Genehmigungsvorbehalt als präventives Verbot mit Erlaubnisbzw. hier Genehmigungsvorbehalt zu verstehen, wodurch das ökonomische Instrument des Emissionshandels einen ordnungsrechtlichen Rahmen erhält (vgl. Ehrmann, in: Säcker/Ludwigs, Berliner Kommentar zum Energierecht, 5. Aufl. 2022, § 4 TEHG Rn. 2; Guckelberger, in: Fellenberg/Guckelberger, Klimaschutzrecht, § 4 Rn. 6) und die Aufnahme der Tätigkeit von der vorherigen Durchführung einer behördlichen Prüfung abhängig macht (vgl. Theuer, in: Frenz, Emissionshandelsrecht, Kommentar zum TEHG und ZuG, 2. Aufl. 2008, § 4 Rn. 2).

Die Zulässigkeit eines feststellenden Verwaltungsakts nach § 4 TEHG 2011 trägt neben dessen präventiven Schutzzwecken auch dem Interesse des Anlagenbetreibers Rechnung, weil sich ein feststellender Verwaltungsakt gegenüber Sanktionen, wie etwa zur Durchsetzung der Berichtspflicht (vgl. § 29 TEHG 2011), zur Durchsetzung der Abgabepflicht (vgl. § 30 TEHG 2011) oder einem Bußgeld (vgl. § 32 TEHG 2011), aus Verhältnismäßigkeitsgründen als das mildere Mittel darstellt (vgl. allgemein dazu Kracht, Feststellender Verwaltungsakt und konkretisierende Verfügung, 2002, S. 150, 277 f.). Die behördlicherseits vorgenommene verbindliche Festschreibung dessen, was kraft Gesetzes bereits gilt, nimmt dem Betroffenen nämlich auch das Risiko der Fehleinschätzung von Rechtspflichten, die ihm durch das Gesetz aufgebürdet werden, wenn eine Sanktionierung von Pflichtverletzungen ansonsten ohne vorherige Feststellung per Verwaltungsakt unmittelbar durch ein Bußgeld erfolgt (vgl. dazu näher Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 35 Rn. 27a).

Zudem entspricht es dem Gebot der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit, dass gegenüber dem Anlagenbetreiber zum Ausdruck gebracht werden kann, ob er unter die Genehmigungspflicht des TEHG 2011 fällt bzw. welche – bei Feststellung der Anwendbarkeit des TEHG insgesamt – Verpflichtungen von ihm nach dem TEHG zu erfüllen sind (z. B. die Ermittlungs- und Berichtspflicht nach § 5 TEHG 2011 und den zu erstellenden Überwachungsplan nach § 6 TEHG 2011).

Schließlich wird dieses Auslegungsergebnis auch durch den allgemeinen Rechtsgrundsatz „a maiore ad minus“ (vom Größeren zum Kleineren) gestützt. Denn ein Feststellungsbescheid verselbstständigt nur einen Teil der vom Gesetz ausdrücklich vorgesehenen Konkretisierung der bereits kraft Gesetzes bestehenden Rechtslage (vgl. Kracht, Feststellender Verwaltungsakt und konkretisierende Verfügung, 2002, S. 275), d. h. hier die Genehmigungsbedürftigkeit nach § 4 TEHG 2011 einer CO2-emittierenden Tätigkeit ab einer bestimmten Schwelle.

Dass der Beklagte vorliegend nicht (nur) die Genehmigungspflichtigkeit, sondern den Anwendungsbereich des TEHG 2011 verbindlich festgestellte, ist von § 4 TEHG 2011 ebenfalls noch gedeckt. Denn § 4 Abs. 1 TEHG 2011 nimmt auf eine Tätigkeit nach dem Anhang 1 Teil 2 Nummer 1 bis 32 Bezug, der (ebenfalls) Gegenstand des Anwendungsbereiches nach § 2 Abs. 1 TEHG 2011 ist. Daraus ergibt sich, dass bei der Emissionsgenehmigung nach § 4 Abs. 1 TEHG 2011 inhaltlich nur entschieden wird, ob eine Anlage dem Anwendungsbereich des TEHG unterliegt, und ob der Anlagenbetreiber die Befugnis zur Freisetzung von Emissionen erwirbt (vgl. Guckelberger, in: Fellenberg/Guckelberger, Klimaschutzrecht, 2022, § 4 Rn. 6 unter Verweis auf BT-Drs. 17/5296, S. 31). In der Prüfung der Genehmigungspflichtigkeit bzw. deren Feststellung nach § 4 TEHG ist also nur die Frage des Anwendungsbereiches nach § 2 TEHG relevant, sodass es unschädlich ist, dass der Beklagte im verfügenden Tenor anstelle der Genehmigungspflichtigkeit den Anwendungsbereich des TEHG verbindlich feststellte. Beides ist vorliegend deckungsgleich: Unterfällt ein Anlagenbetreiber dem Anwendungsbereich des TEHG, so ist er genehmigungspflichtig nach dem TEHG; ist er genehmigungspflichtig nach dem TEHG, so unterfällt er auch dem Anwendungsbereich des TEHG.

b) Der Feststellungsbescheid ist formell rechtmäßig.

Er wurde von der zuständigen Behörde erlassen.

Der Beklagte war für den Erlass des Feststellungsbescheids zuständig. Dies ergibt sich aus § 19 Abs. 1 Nr. 1 TEHG 2011 i. V. m. § 4 des Bundesimmissionsschutzgesetzes (BImSchG) i. V. m. § 4 Abs. 3 Satz 1 der Landesverordnung zur Bestimmung der zuständigen Behörden zur Ausführung von Bundesrecht auf dem Gebiet des Klimaschutzes (Klimaschutzzuständigkeitslandesverordnung – KlimaschutzZustLVO M-V). Danach ist der Beklagte die zuständige Behörde für den Vollzug des § 4 TEHG 2011 bei genehmigungsbedürftigen Anlagen nach § 4 Abs. 1 Satz 3 BImSchG. Die immissionsschutzrechtliche Genehmigungspflichtigkeit der Anlagen ergibt sich aus Nr. 2.10.1 des Anhangs 1 der 4. BImSchV, wonach Anlagen zum Brennen keramischer Erzeugnisse mit einer Produktionskapazität von 75 Tonnen oder mehr je Tag genehmigungspflichtig sind. Nach den Angaben überschritten die Anlagen diese Schwelle seit 2011 jährlich.

Soweit der Kläger auf eine Entscheidung des VG Augsburg (Beschl. v. 01.09.2004 – Au 4 E 04.1237, BeckRS 2004, 35322) Bezug nimmt und der Auffassung ist, dass für die Frage der Emissionshandelspflichtigkeit von Anlagen, die vor Inkrafttreten des TEHG bereits nach dem BImSchG genehmigt wurden, allein die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) zuständig sei, so dringt er damit nicht durch.

Zum einen handelt es sich bei den Anlagen um keine Anlagen, die nach dem BImSchG vor Inkrafttreten des TEHG genehmigt wurden. Es findet sich in den Verwaltungsvorgängen des Beklagten unter anderem nur eine Anzeige nach § 67a BImSchG vom 28.02.1991. Mit dieser Anzeige ging – unabhängig der Frage, ob sie überhaupt fristgerecht i. S. d. § 67a Abs. 1 BImSchG bei dem (Rechtsvorgänger des) Beklagten einging – keine genehmigungsartige Legalisierungswirkung einher, sondern die betroffenen Anlagen wurden (nur) von dem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungserfordernis freigestellt (vgl. Führ, in: Führ, GK-BImSchG, 3. Aufl. 2024, § 67a Rn. 17 m. w. N.). Weil solche Anlagen über keine immissionsschutzrechtliche Genehmigung verfügen, ist für sie eine (separate) Emissionsgenehmigung nach § 4 Abs. 1 TEHG 2011 notwendig (vgl. Guckelberger, in: Fellenberg/Guckelberger, Klimaschutzrecht, § 4 Rn. 20 m. w. N), wofür der Beklagte zuständig ist. Die Änderungsgenehmigung vom 02.08.1993 (Aktenzeichen: 49/93) fingiert die TEHG-Genehmigung nach § 4 Abs. 4 Satz 1 TEHG 2011 vorliegend deshalb nicht, weil sich die Änderungsgenehmigung von 1993 gerade nicht auf die bzw. alle Anlagen in ihrer Gesamtheit bezieht, sondern nur auf die Drittbrandanlage im sog. „Dekorwerk“, das Teil des Neuwerks war und sich ausweislich Ziffer 3 der Änderungsgenehmigung auf die folgenden Anlagen bzw. Anlagenteile bezog: Siedbrucklinie mit 4 Farben, kurze Glasierlinie (30m), Dekoration von Siebdrucktafeln, Brennofen mit Sortierlinie und Anlage zur manuellen Dekoration mit Abziehbildern.

Zum anderen erging die Entscheidung des VG Augsburg zum TEHG 2004. Der Gesetzgeber hat mit der Novellierung des TEHG im Jahre 2011 den § 4 Abs. 4 Satz 2 TEHG eingefügt, wonach Betreiber von Bestandsanlagen, die vor dem 01.01.2013 nach den Vorschriften des BImSchG genehmigt worden sind, eine Emissionsgenehmigung beantragen können. Für diese gesonderte Emissionsgenehmigung ist nach der Novellierung des TEHG nunmehr die jeweilige Landes-Immissionsschutzbehörde – d. h. der Beklagte – sachlich zuständig (vgl. Ehrmann, in: Säcker/Ludwigs, Berliner Kommentar zum Energierecht, 5. Aufl. 2022, § 19 TEHG Rn. 5), was auch für den hier angegriffenen Feststellungsbescheid hinsichtlich des Anwendungsbereiches bzw. der Genehmigungspflichtigkeit nach § 4 TEHG 2011 gilt. Damit hat sich die in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung umstrittene Frage geklärt, ob die Landes-Immissionsschutzbehörde oder das Umweltbundesamt für eine behördliche Feststellung zuständig ist, ob eine bestimmte Anlage nach § 4 TEHG 2011 genehmigungspflichtig ist (vgl. Ehrmann, in: Säcker/Ludwigs, Berliner Kommentar zum Energierecht, 5. Aufl. 2022, § 19 TEHG Rn. 5).

Weil die Voraussetzungen für den Anwendungsbereich (§ 2 TEHG 2011) mit den Voraussetzungen der Genehmigungspflichtigkeit (§ 4 TEHG 2011) deckungsgleich sind (siehe oben), konnte und durfte der Beklagte auch über den Anwendungsbereich des TEHG 2011 feststellend entscheiden.

c) Der Feststellungsbescheid ist auch materiell rechtmäßig.

Der Tenor des Feststellungsbescheids ist nicht zu beanstanden (dazu unter aa)). Es liegen auch die Tatbestandsvoraussetzungen für den Anwendungsbereich nach § 2 TEHG 2011 bzw. die Genehmigungspflichtigkeit nach § 4 TEHG 2011 vor (dazu unter bb)). Eine Rechtswidrigkeit aufgrund der behaupteten Beratungs-, Anregungs- und Auskunftspflichtverletzungen i. V. m. den Grundsätzen der Nachsichtgewährung (dazu unter cc)) bzw. aus Gründen der Selbstbindung der Verwaltung (dazu unter dd)) ergibt sich ebenfalls nicht. Auch konnte der Feststellungsbescheid für die Vergangenheit erlassen werden (dazu unter ee)).

aa) Zunächst ist der Tenor des Bescheids, wonach die … seit dem 01.01.2013 unter den Anwendungsbereich des TEHG 2011 fällt, entgegen der Ansicht des Klägers nicht zu beanstanden.

Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 TEHG 2011 bedürfen Anlagenbetreiber i. S. d. § 3 Nr. 2 TEHG 2011 einer Emissionsgenehmigung. Diese wird anlagenbezogen und standortspezifisch erteilt (vgl. Ehrmann, in: Säcker/Ludwigs, Berliner Kommentar zum Energierecht, 5. Aufl. 2022, § 4 TEHG Rn. 3). Zwar ist dem Kläger zuzugestehen, dass sich der Anwendungsbereich nicht auf Unternehmen als solche bzw. auf juristische Personen bezieht. Der Anwendungsbereich des TEHG erstreckt sich jedoch auf Anlagenbetreiber. Nach § 3 Nr. 2 TEHG 2011 ist Anlagenbetreiber eine natürliche oder juristische Person oder rechtsfähige Personengesellschaft, die die unmittelbare Entscheidungsgewalt über eine Anlage innehat, in der eine Tätigkeit nach Anhang 1 Teil 2 Nummer 1 bis 32 durchgeführt wird, und die dabei die wirtschaftlichen Risiken trägt (Hs. 1); wer im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes eine genehmigungsbedürftige Anlage betreibt, in der eine Tätigkeit nach Anhang 1 Teil 2 Nummer 1 bis 30 durchgeführt wird, ist (ebenfalls) Anlagenbetreiber nach Halbsatz 1 (Hs. 2). Anlagenbetreiber kann nach allgemeinem Wortverständnis nur derjenige sein, der über Anlagen verfügt, die die in der Anhang 1 Teil 2 genannten Tätigkeiten, etwa wie hier das Brennen keramischer Erzeugnisse, verrichtet bzw. ausführen kann.

Weil die …. nach Nr. 2.10.1 des Anhangs 1 der 4. BImSchV immissionsschutzrechtlich genehmigungspflichtig und damit immissionsschutzrechtlicher Betreiber der Anlagen i. S. d. § 3 Abs. 5 BImSchG ist, ist die …. nach § 3 Nr. 2 Hs. 2 TEHG 2011 zugleich Anlagenbetreiber im Sinne des TEHG hinsichtlich derjenige(n) Anlage(n), die die keramischen Erzeugnisse brennen bzw. brennt und auf die sich die Tenorierung des Bescheids bezieht.

Das ergibt sich auch aus der Auslegung der Begründung des Feststellungsbescheids in der Gestalt des Widerspruchsbescheids. Bei der Auslegung des verfügenden Teils des Bescheides ist nicht allein am Wortlaut zu haften, sondern der wirkliche Wille der Behörde zu erforschen, soweit er im Bescheid erkennbar seinen Niederschlag gefunden hat. Für die Ermittlung des erklärten Willens sind dabei auch die Umstände und Gesichtspunkte heranzuziehen, die zur Klärung des Inhalts der Verfügung beitragen können und die den Beteiligten bekannt sind, wenn der Verwaltungsakt sich erkennbar auf sie bezieht. Maßstab der Auslegung ist insofern der verständige und Zusammenhänge berücksichtigende Beteiligte. Die Begründung des Verwaltungsakts bestimmt dabei den Inhalt der getroffenen Regelung mit, sodass sie in aller Regel unverzichtbares Auslegungskriterium ist (vgl. OVG D-Stadt, Urt. v. 31.01.2025 – 2 B 278/24, juris Rn. 26 m. w. N.).

Ausgehend hiervon stellt der Beklagte in seinem Ausgangsbescheid auf der ersten Seite in der Überschrift auf einen konkreten Standort, nämlich die … in …., ab. Im Widerspruchsbescheid wird auf diesen Standort ebenfalls Bezug genommen, denn dort wird an einigen Stellen auf eine „Anlage“ abgestellt (vgl. Widerspruchsbescheid, S. 2 = Bl. 10 GA), die dem Anwendungsbereich des TEHG 2011 unterfällt (vgl. Widerspruchsbescheid, S. 6, vorletzter Absatz = Bl. 14 GA und S. 9, vorletzter Absatz = Bl. 17 GA). Hierunter können nach objektivem Verständnis nur alle Anlagen in seiner Gesamtheit fallen, d. h. das „…werk“ mit seinen Anlagen insgesamt, und zwar am Standort in der …. in … .

Wie bereits oben im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage ausgeführt, war es dem Beklagten auch nicht verwehrt, festzustellen, dass die … dem Anwendungsbereich des TEHG 2011 unterliegt. Denn – wie aufgezeigt – sind zum einen der Anwendungsbereich und die Genehmigungspflichtigkeit nach dem TEHG 2011 identisch und zum anderen ist – nach der hier vorgenommenen Auslegung des Bescheidtenors – nicht die juristische Person „…“ vom Anwendungsbereich des Gesetzes erfasst, sondern die am Standort in der …. in … zugehörigen Anlagen.

bb) In materieller Hinsicht liegen auch die Tatbestandsvoraussetzungen für den Anwendungsbereich bzw. die Genehmigungspflichtigkeit vor. Denn die Anlagen unterlagen seit dem 01.01.2013 aufgrund der tatsächlichen Produktionsmenge pro Tag im Rahmen der bei der Herstellung der keramischen Erzeugnisse freigesetzten Treibhausgase dem TEHG 2011.

Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 TEHG 2011 gilt das TEHG 2011 für die Emissionen der in Anhang 1 Teil 2 genannten Treibhausgabe durch die dort genannten Tätigkeiten. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 TEHG 2011 bedarf der Anlagenbetreiber zur Freisetzung von Treibhausgasen durch eine Tätigkeit nach Anhang 1 Teil 2 Nummer 1 bis 32 einer Genehmigung. Nach Anhang 1 Teil 2 Nr. 17 bedürfen Anlagen zum Brennen keramischer Erzeugnisse mit einer Produktionsleistung von mehr als 75 Tonnen je Tag einer Genehmigung bzw. unterfallen dem Anwendungsbereich des TEHG 2011.

Hierunter fällt die … seit dem 01.01.2013. Ausweislich der durch die …. an den Beklagten übermittelten tatsächlichen Produktionsmengen ab dem Jahr 2013 bis 2021 lagen die tatsächlichen Produktionsmengen pro Jahr bzw. pro Tag bei:

2013: 52.607 Tonnen = 144,13 Tonnen pro Tag (52.607/365 Tage)

2014: 54.307 Tonnen = 148,79 Tonnen pro Tag (54.307/365)

2015: 49.811 Tonnen = 136,47 Tonnen pro Tag (49.811/365)

2016: 33.077 Tonnen = 90,62 Tonnen pro Tag (33.077/365)

2017: 57.121 Tonnen = 156,50 Tonnen pro Tag (57.121/365)

2018: 54.414 Tonnen = 149,08 Tonnen pro Tag (54.414/365)

2019: 58.746 Tonnen = 160,95 Tonnen pro Tag (58.746/365)

2020: 59.929 Tonnen = 164,19 Tonnen pro Tag (59.929/365)

2021: 58.147 Tonnen = 159,31 Tonnen pro Tag (58.147/365)

Für das Jahr 2022 ergibt sich die Anwendbarkeit des TEHG 2011 aus der Tatsache, dass die …. in ihrem Änderungsgenehmigungsantrag vom 23.12.2022 angab, derzeit über eine Produktionskapazität von 190 Tonnen pro Tag zu verfügen (vgl. die Antragsunterlagen zum Änderungsverfahren nach § 16 BImSchG, S. 87 f. = CD-Rom Nr. 2 mit der Bezeichnung „00365).

Entgegen der Ansicht des Klägers durfte der Beklagte für die Genehmigungspflichtigkeit bzw. Anwendbarkeit des TEHG 2011 zutreffend auf die tatsächlich angefallene Produktionsmenge abstellen und war nicht gehalten, kumulativ die rechtlich maximal mögliche Produktionsmenge als Maßstab heranzuziehen.

Zwar ist dem Kläger zuzustimmen, dass § 3 Nr. 13 TEHG 2011 in seinen Begriffsbestimmungen die in Anhang 1 Teil 2 Nr. 17 genannte Produktionsleistung definiert als die tatsächlich und rechtlich maximal mögliche Produktionsmenge pro Jahr. Für die maßgeblichen Schwellenwerte für die Genehmigungspflichtigkeit bzw. den Anwendungsbereich des TEHG 2011 sind aber nicht allein die Festlegungen der BImSchG-Genehmigung ausschlaggebend. Bleibt die tatsächliche Produktionsmenge vielmehr hinter der rechtlich zulässigen zurück, so ist nur die geringere Bezugsgröße maßgeblich (vgl. Gerbig, in: Fellenberg/Guckelberger, Klimaschutzrecht, 2022, § 3 Rn. 29 und Ehrmann, in: Säcker/Ludwigs, Berliner Kommentar zum Energierecht, 5. Aufl. 2022, § 3 Rn. 44). Dies deckt sich auch mit dem Zweck des TEHG 2011. Denn das Gesetz verfolgt den Zweck, für die in Anhang 1 Teil 2 genannten Tätigkeiten, durch die in besonderem Maße Treibhausgase emittiert werden, die Grundlagen für den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen in einem gemeinschaftsweiten Emissionshandelssystem zu schaffen, um damit durch eine kosteneffiziente Verringerung von Treibhausgasen zum weltweiten Klimaschutz beizutragen (§ 1 Satz 1 TEHG 2011). Durch die Betonung auf Treibhausgase, die im besonderen Maße emittiert werden, wird deutlich, dass eine gewisse Schwelle überschritten sein muss, um vom Anwendungsbereich des Gesetzes bzw. von der Genehmigungspflichtigkeit umfasst zu sein. Wenn der Anlagenbetreiber seine Produktionsmenge – aus welchen Gründen auch immer – nämlich auf ein Maß begrenzt, sodass die Schwelle zur Emissionshandelspflicht unterschritten wird, so ist die Anlage ohne technische Veränderung nicht länger emissionshandelspflichtig und scheidet aus dem Emissionshandel aus (vgl. Vollmer, in: BeckOK Klimaschutzrecht, Stand: 01.06.2025, § 3 TEHG Rn. 15).

Würde man der klägerischen Ansicht, dass es zwingend auf eine Ermittlung der tatsächlich und rechtlich maximal möglichen Produktionsmenge pro Jahr ankommt, folgen, würden Anlagen, deren rechtliche Genehmigungslage unter dem Schwellenwert liegt, nicht unter den Anwendungsbereich des TEHG 2011 fallen, auch wenn sie tatsächlich mit ihren Produktionsmengen bzw. -kapazitäten über diesem Schwellenwert liegen. Gleiches gilt für Anlagen, die über keine BImSchG-Genehmigung oder keine TEHG-Genehmigung verfügen. Auch diese würden nicht unter den Anwendungsbereich des TEHG 2011 fallen und damit auch nicht dem Sanktionsregime der §§ 29 ff. TEHG 2011 unterliegen. Denn eine rechtlich maximal mögliche Produktionsmenge gibt es bei – wie hier – ungenehmigten Anlagen nicht. Die klägerische Ansicht würde nicht nur dem Zweck des Gesetzes (§ 1 Satz 1 TEHG 2011) zuwiderlaufen und diejenigen Anlagenbetreiber begünstigen, die sich gesetzeswidrig verhalten, was aus rechtsstaatlichen Gründen gegenüber denjenigen Anlagenbetreibern, die sich gesetzeskonform verhalten, nicht gewollt sein kann. Dieses Verständnis der Vorschrift würde auch den unionsrechtlichen Zielen des Treibhaugasemissionshandels widersprechen.

cc) Die von dem Kläger vorgetragenen Verletzungen der Beratungs-, Anregungs- und Auskunftspflicht sowie der Überwachungspflicht i. V. m. den Grundsätzen der Nachsichtgewährung führen vorliegend nicht dazu, dass der Feststellungsbescheid rechtswidrig ist.

Unabhängig davon, ob der Beklagte etwaig bestehende Beratungs-, Anregungs- und Auskunftspflichten nach §§ 24, 25 des Verwaltungsverfahrens-, Zustellungs- und Vollstreckungsgesetzes des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Landesverwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG M-V) oder die Überwachungspflicht aus § 52 BImSchG verletzt hat, würden sich etwaige Verletzungen dieser Art nicht auf den hier vorliegenden Feststellungsbescheid auswirken. Der Feststellungsbescheid beschränkt sich mit seinem verfügenden Teil darauf, das Ergebnis des behördlichen Subsumtionsvorgangs verbindlich festzuschreiben (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.11.2003 – 3 C 29.02, juris Rn. 19; Urt. v. 05.11.2009 – 4 C 3/09, juris Rn. 15). Er ändert also nicht die materielle Rechtslage, sondern stellt das verbindlich fest, was bereits nach der Rechtsordnung gilt (vgl. Kreuter-Kirchof, in: Kahl/Ludwigs, Handbuch des Verwaltungsrechts, Band V, 2023, § 143 Rn. 12 m. w. N.). Der hier angegriffene Feststellungsbescheid schreibt folglich verbindlich nieder, was nach Ansicht des Beklagten bereits kraft Gesetzes gilt, nämlich, dass die Anlagen der …. dem Anwendungsbereich des TEHG 2011 seit dem 01.01.2013 unterliegen. Mit diesem Feststellungsbescheid gehen insofern aufgrund der bloßen Feststellung der gesetzlichen Lage keinerlei über bereits kraft Gesetzes bestehende Belastungen oder Grundrechtsbeeinträchtigungen einher, sodass etwaige Verletzungen der Beratungs-, Anregungs- und Auskunftspflicht sowie der Überwachungspflicht keine Auswirkungen auf einen im Einzelfall diese gesetzliche Lage feststellenden Verwaltungsakt haben.

Aus den gleichen Gründen kann sich der Kläger auch nicht auf die vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Grundsätze der Nachsichtgewährung berufen.

Zwar bedient sich die Rechtsprechung im Falle schuldlos versäumter wiedereinsetzungsfeindlicher Fristen zur Gewährung materieller Gerechtigkeit des Instituts der Nachsichtgewähr (vgl. BVerwG, Urt. v. 08.02.1974 – VII C 35.73, juris; Urt. v. 10.12.2013 – 8 C 24/12, juris Rn. 28 ff.). So ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass sich Behörden unter Berücksichtigung des in den §§ 242, 161 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) niedergelegten Rechtsgedankens ausnahmsweise dann nicht auf die Versäumung einer die Anspruchsberechtigung vernichtenden Frist berufen dürfen, wenn sie die Einhaltung der Frist durch eigenes Fehlverhalten treuwidrig verhindert haben (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.03.1996 – 7 C 28/95, juris Rn. 17 mit zahlreichen Nachweisen aus der höchstrichterlichen Rechtsprechung; siehe auch HessVGH, Urt. v. 13.9.2016 – 6 A 53/15, BeckRS 2016, 53383 Rn. 61). Im Recht der offenen Vermögensfragen wurde insofern eine Versäumung der Ausschlussfrist ausnahmsweise als unbeachtlich angesehen, wenn sie erstens auf staatliches Fehlverhalten bei der Anwendung von Rechtsvorschriften zurückzuführen ist, ohne deren korrekte Beachtung der Anmelder seine Rechte nicht wahren kann, und wenn zweitens durch die Berücksichtigung der verspäteten Anmeldung die Normzwecke des § 30a Abs. 1 VermG nicht verfehlt werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 24.04.2013 – 8 B 81/12, juris Rn. 12). Die Voraussetzungen der Nachsichtgewährung sind eng auszulegen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 08.12.2016 – 8 B 15/16, juris Rn. 19).

Dem hier zugrundliegenden Verfahren liegt schon keine wiedereinsetzungsfeindliche Frist zugrunde, sondern ein Feststellungsbescheid hinsichtlich der Anwendbarkeit eines Gesetzes. Dem Beklagten ist darüber hinaus auch kein staatliches Fehlverhalten mit Blick auf den Erlass des Feststellungsbescheids zu konstatieren. Denn – wie bereits ausgeführt – stellt dieser nur das Ergebnis eines Subsumtionsvorgangs fest. Selbst wenn sich der Beklagte staatlich fehlverhalten hätte mit Blick auf die Verletzung etwaiger Beratungs-, Anregungs- und Auskunftspflicht sowie der Überwachungspflicht, so würde dies die gesetzliche Regelung(en) zur Genehmigungspflichtigkeit und des Anwendungsbereichs des TEHG 2011 nicht verdrängen können.

dd) Auch dringt der Kläger nicht mit der Ansicht durch, der Feststellungsbescheid habe aufgrund einer Selbstbindung der Verwaltung nicht separat erlassen dürfen, sondern der Beklagte habe über die Genehmigungspflicht nach § 4 Abs. 1 TEHG 2011 nur im beantragten Änderungsgenehmigungsverfahren nach § 16 BImSchG durch die mit dieser Genehmigung einhergehenden Konzentrationswirkung (mit)entscheiden dürfen.

Anhaltspunkte dafür, dass sich der Beklagte dahingehend selbst gebunden hätte, liegen nicht vor. Insbesondere liegt keine Zusicherung des Beklagten i. S. d. § 38 Abs. 1 VwVfG M-V vor. Eine Zusicherung ist eine von der zuständigen Behörde erteilte Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen (vgl. Bumke, in: Voßkuhle/Eifert/Möllers, Grundlagen des Verwaltungsrechts, 3. Aufl. 2023, Band II, § 34 Rn. 118 mit zahlreichen weiteren Nachweisen). Vorliegend hat der Beklagte gegenüber schon nicht geäußert, einen Feststellungsbescheid über die Genehmigungspflicht bzw. Anwendbarkeit des TEHG 2011 später (etwa im Rahmen der Änderungsgenehmigung nach § 16 BImSchG) zu entscheiden oder ihr gegenüber etwa gar geäußert, keinen solchen Feststellungsbescheid zu erlassen. Soweit der Kläger auf eine Besprechung zwischen den Beteiligten am 11.02.2021 verweist, so ergibt sich aus dem von ihm gefertigten Besprechungsprotokoll nicht, dass eine solche Äußerung durch den Beklagten getätigt wurde. Vielmehr war dort nur die „Gesamtgenehmigungslage“ und hierzu das zwischen den Beteiligten als Ziel erfasste Änderungsgenehmigungsverfahren nach § 16 BImSchG Gesprächsgegenstand. Dies geht insbesondere aus dem abgestimmten Zeitplan für das Jahr 2021 hervor. An keiner Stelle des Gesprächsprotokolls oder der Präsentation zum Änderungsgenehmigungsverfahren wird eine Genehmigungspflicht nach dem TEHG 2011 in einer Art und Weise thematisiert, wie der Kläger der Auffassung ist. Vielmehr lassen sich weder dem Gesprächsprotokoll noch der Präsentation überhaupt Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass die Genehmigungspflicht nach dem TEHG explizit und gesondert besprochen wurde (vgl. Bl. 490 ff. VV). Es war (einzig und allein) das Änderungsgenehmigungsverfahren nach § 16 BImSchG Gesprächsgegenstand. Auch wenn mit § 13 BImSchG eine Konzentrationswirkung einhergeht, sodass mit der Änderungsgenehmigung nach § 16 BImSchG zugleich die Genehmigung nach § 4 TEHG 2011 umfasst ist, bedeutet das nicht zugleich, dass es der Behörde verwehrt wäre, vorab einen Feststellungsbescheid über einen Teilaspekt dieses Änderungsgenehmigungsverfahren zu erlassen. Selbst wenn es in diesem Gespräch mündlich Andeutungen, Bekräftigungen oder Garantien hierzu gegeben haben könnte – wofür nach Aktenlage keine Anhaltspunkte bestehen – so fehlt es jedenfalls an der notwendigen Schriftform der Zusicherung (vgl. § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG M-V).

ee) Der Feststellungsbescheid erweist sich auch nicht deswegen als rechtswidrig, weil er dahingehend für die Vergangenheit erlassen wurde, dass die Anwendbarkeit des TEHG 2011 für die … ab dem 01.01.2023 festgestellt wurde.

Ein Feststellungsbescheid ist nach seinem Sinn und Zweck zwar danach ausgerichtet, im Sinne einer präventive Kontrollen Rechtssicherheit und Rechtsklarheit – auch zugunsten des Betroffenen hinsichtlich der fachgesetzlichen Verpflichtungen nach dem TEHG 2011 – zu bewirken. Hieraus lässt sich erkennen, dass der Feststellungsbescheid nach Sinn und Zweck auf die Zukunft gerichtet ist und für Pflichtverletzungen, die in der Vergangenheit begangen wurden, grundsätzlich das Sanktionsregime der §§ 29 ff. TEHG 2011 greift.

Der Umstand, dass die Nichtbefolgung eines gesetzlichen Ge- oder Verbotes als Ordnungswidrigkeit für Pflichtverstöße in der Vergangenheit (vgl. dazu auch die klägerseits zitierte Entscheidung OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 15.02.1996 – 4 B 1043/95, juris Rn. 15) geahndet werden kann (wie hier über Bußgelder nach der Vorschrift zu den Ordnungswidrigkeiten, die in § 32 TEHG 2011 aufgeführt sind), schließt es aber auch nicht aus, dass eine Behörde zugleich befugt ist, mittels Verwaltungsaktes die Ausführung des Gesetzes zu verlangen oder für den Bestand der Pflicht erhebliche Tatsachen festzustellen (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.10.1972 – VIII C 112.71, BVerwGE 41, 106 (110) = BeckRS 1972, 30423267; Urt. v. 24.06.1976 – I C 56.74, GewArch 1976, 293 (294 f.); näher Kracht, Feststellender Verwaltungsakt und konkretisierende Verfügung, 2002, S. 406 f.), also hier die Tatsache und Feststellung, dass die … seit dem 01.01.2013 unter den Anwendungsbereich des TEHG 2011 fällt. Beide Maßnahmen – Feststellungsbescheid und Bußgeldbescheid – sind unterschiedlicher Art und können nebeneinander ergehen; eine Reihenfolge – etwa mit der Maßgabe, dass die eine Maßnahme erst nach der anderen erlassen werden darf – ist gesetzlich nicht festgelegt (vgl. allgemein BVerwG, Urt. v. 24.06.1976 – I C 56.74, GewArch 1976, 293 (294 f.).

Auch besteht kein gesetzliches Handlungsformverbot dahingehend, Feststellungsbescheide für Zeiträume in der Vergangenheit zu erlassen. Das TEHG 2011 erlaubt dem Beklagten die Nutzung der in diesem Gesetz verfügbaren Handlungsformen – Feststellungsbescheid und Bußgeldbescheid – im Sinne freier Auswahl dieser Optionen (sog. „Wahlfreiheit“ bzw. „Optionenwahl“; vgl. dazu ausführlich allgemein Hoffmann-Riem/Becker, in: Voßkuhle/Eifert/Möllers, Grundlagen des Verwaltungsrechts, 3. Aufl. 2023, Band II, § 32 Rn. 123 ff., 134). Zwar hat die Behörde die Wahl der Handlungsmöglichkeit an dem Zweck zu orientieren, die mit der Wahl der Handlungsmöglichkeit verfolgt werden (dürfen). Doch diese Wahl ist (nur) im Rahmen der Ermessensausübung relevant (vgl. Hoffmann-Riem/Becker, in: Voßkuhle/Eifert/Möllers, Grundlagen des Verwaltungsrechts, 3. Aufl. 2023, Band II, § 32 Rn. 134 und hierzu im vorliegenden Fall siehe unten).

Schließlich geht ein Feststellungsbescheid für Zeiträume in der Vergangenheit auch nicht ins Leere, sondern weist einen Regelungsgehalt auf. Wird er bestandsbzw. rechtskräftig, können die zuständigen Behörden durch diese bestandsbzw. rechtskräftig entschiedene Feststellung weitergehende Maßnahmen mitunter effektiver ergreifen, etwa Sanktionsmaßnahmen nach den §§ 29 ff. TEHG 2011, bei denen ebenfalls maßgeblich ist, ob der Anlagenbetreiber mit seinen Anlagen unter den Anwendungsbereich des TEHG 2011 fällt bzw. nach § 4 Abs. 1 TEHG 2011 genehmigungspflichtig ist (vgl. etwa die Ordnungswidrigkeit nach § 32 Abs. 3 Nr. 1 TEHG 2011). Zwar ist die für Sanktionen nach den §§ 29 und 30 TEHG 2011 zuständige DEHSt (vgl. § 19 Abs. 1 Nr. 3 TEHG 2011) an (Vor-)Entscheidungen der Landesimmissionsschutzbehörden nicht gebunden (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.05.2007 – 1 BvR 2036/05, juris Rn. 24), sie kann sich jedoch auf diese Vorentscheidung berufen und sich darauf stützen. Bei Bestandsbzw. Rechtskraft ist es dem Betroffenen verwehrt, das bereits Festgestellte noch einmal zum Gegenstand einer gerichtlichen Prüfung zu machen: Ein vorangehender materiell bestandsbzw. rechtskräftiger Verwaltungsakt entfaltet nach Art. 20 Abs. 3 GG und § 43 VwVfG M-V Bindungswirkung.

d) Entgegen der Ansicht des Klägers liegen auch keine nach § 114 Satz 1 VwGO überprüfbare Ermessensfehler vor.

aa) Ob eine Ermessensnorm vorliegt, folgt aus den zugrunde liegenden Normen oder aus dem Sachzusammenhang des relevanten Gesetzes. Entscheidend ist dabei, wie konkret das Verwaltungshandeln gesetzlich vorgeformt wird. Dies ist im Wege der gerichtlich vollständig überprüfbaren Auslegung zu ermitteln (vgl. Wolff/Humberg, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 114 Rn. 68).

Für den hier vorliegenden feststellenden Verwaltungsakt ist es kennzeichnend, dass er sich mit seinem verfügenden Teil darauf beschränkt, das Ergebnis eines behördlichen Subsumtionsvorgangs verbindlich festzuschreiben (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.11.2003 – 3 C 29.02, NVwZ 2004, 349; Urt. v. 05.11.2009 – 4 C 3/09, juris Rn. 15). Insofern folgt – zwingend – aus dem Ergebnis des jeweiligen Subsumtionsvorgangs bei Bejahung einer Genehmigungspflicht nach § 4 TEHG 2011 und dem Vorliegen des Anwendungsbereiches nach § 2 TEHG 2011, zugleich, dass der Behörde keine andere Wahl bleibt, als diese Feststellung per Verwaltungsakt verbindlich festzuschreiben. Raum für eine nähere Ermessensausübung besteht in solchen Konstellationen nicht (vgl. BayVGH, Beschl. v. 18.02.2026 – 12 CS 26.2, BeckRS 2026, 1810 Rn. 26).

Das Entschließungsermessen des Beklagten war vorliegend darauf beschränkt, nichts zu tun oder einen Feststellungsbescheid zu erlassen.

Eine gleichartige Handlungsmöglichkeit in Form einer Sanktion durch Erlass eines Bußgeldbescheids (vgl. § 32 TEHG 2011), der – im Gegensatz zu den anderen Sanktionsmöglichkeiten nach den §§ 29 und 30 TEHG 2011, wofür die DEHSt zuständig ist (vgl. oben) – in die Zuständigkeit des Beklagten fällt (vgl. § 4 Abs. 3 Satz 2 KlimaschutzZustLVO M-V), bestand demgegenüber nicht. Der Bußgeldbescheid mit dem Bußgeld als Verwaltungssanktion gehört nicht zum Kanon der verwaltungsrechtlichen Lehre der Handlungsformen der Verwaltung (vgl. Waldhoff, in: Voßkuhle/Eifert/Möllers, Grundlagen des Verwaltungsrechts, 3. Aufl. 2023, Band II, § 44 Rn. 12, 165), sondern stellt einen Verwaltungsakt eigener Art dar, der dem Strafbefehl nachgebildet ist (vgl. Gassner, in: Gassner/Seith, OWiG, 3. Aufl. 2025, § 65 Rn. 5; in diese Richtung wohl auch: Krause, Rechtsformen des Verwaltungshandelns, 1974, S. 236 f.). Auf der Primärstufe steht der Bescheid, der eine bestimmte verwaltungsrechtliche Pflicht festlegt oder – wie hier – verbindlich etwas gegenüber einem Privaten feststellt. Erst auf der – im Verhältnis zur Pflichtenkonkretisierung und -durchsetzung nachrangigen – Sekundärstufe steht die Ahndung der sich aus der Nichtbeachtung des im Bescheid geregelten bzw. festgestellten Inhalts ergebenden Ordnungspflichtverletzung (vgl. Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2000, Band 2, § 65 Rn. 4a). Mit dem Bußgeld geht nicht nur eine nachdrückliche Pflichtenmahnung und eine förmliche Missbilligung einher, sondern ist auch mit einem staatlichen Tadel rechtswidrigen vorwerfbaren Fehlverhaltens verbunden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.02.2009 – 1 BvR 2492/08, NVwZ 2009, 441 Rn. 120). Er wirkt – im Gegensatz zum Feststellungsbescheid – in erster Linie repressiv.

Erweisen sich demnach Feststellungsbescheid und Bußgeldbescheid nicht als gleichartig, können die Anforderungen an die Ermessensbetätigung, dass von der Befugnis zum Erlass eines Feststellungsbescheids Gebrauch gemacht wird und weshalb die Behörde nicht untätig bleibt, mit Blick auf die Systematik des Gesetzes und den Zweck der Norm gering ausfallen. Im vorliegenden Fall zeigt die Systematik des TEHG 2011, dass dem Beklagten einerseits und der DEHSt andererseits jeweils nur partielle Zuständigkeiten eingeräumt werden und mithin in ihren Handlungsmöglichkeiten – insbesondere hinsichtlich des „Ob’s“ einer Maßnahme – jeweils beschränkt sind.

bb) Ausgehend davon hat der Beklagte sein Ermessen vorliegend nicht fehlerhaft ausgeübt.

Nach § 114 Satz 1 VwGO überprüft das Gericht, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Zu dieser Prüfung zählt auch, ob die Behörde ihr zustehendes Ermessen überhaupt erkannt hat. Bei einem Ermessensausfall liegt ein nach § 114 Satz 1 VwGO relevanter Fehler vor, der zur Rechtswidrigkeit des angefochtenen Verwaltungsakts führt (vgl. OVG Niedersachsen, Beschl. v. 29.08.2019 – 13 PA 231/19, BeckRS 2019, 20167 Rn. 7; Ruthig, in: Kopp/Schenke, VwGO, 31. Aufl. 2025, § 114 Rn. 7 f.). Erkennt die Behörde nicht, dass die Norm ein Ermessen eröffnet und enthält der Bescheid daher nur Ausführungen zu den tatbestandlichen Ausführungen, liegt ein Fall des Ermessensnichtgebrauchs vor (vgl. BayVGH, Beschl. v. 20.01.2015 – 2 ZB 14.887, BeckRS 2015, 42393 Rn. 4).

Das ist hier nicht der Fall. Zwar sah sich der Beklagte ausweislich der Ausführungen in der Klageerwiderung (dort auf Seite 31 f. = Bl. 216 f. GA) und im Widerspruchsbescheid auf Seite 10 gebunden, den Feststellungsbescheid zu erlassen. Dort heißt es unter anderem wie folgt:

„Die Erteilung einer Genehmigung nach […] ist eine gebundene Entscheidung. Demnach ist bei Vorliegen der Voraussetzungen auch die Feststellung des Anwendungsbereichs des TEHG eine Entscheidung ohne Auswahlermessen (Anm.: Unterstreichung durch das Gericht). Ermessenserwägungen waren im Feststellungsbescheid von 3. März 2023 nicht zu tätigen.“

Dies dürfte zwar naheliegen, von einem Ermessensnichtgebrauch auszugehen. Doch diese Ausführungen beziehen sich erkennbar nur auf das Auswahlermessen und besagen nichts über das Entschließungsermessen des Beklagten. Diesbezüglich hat der Beklagte auf Seite 2 (unten) und Seite 3 (oben) des Ausgangsbescheids sinngemäß zu erkennen gegeben, dass er die Frage der Genehmigungspflichtigkeit bzw. des Anwendungsbereiches des TEHG 2011 betreffend die … nach einem Telefonat mit der DEHSt nunmehr unabhängig vom Änderungsgenehmigungsverfahren entscheiden möchte. Dadurch bringt er zum Ausdruck, erkannt zu haben, außerhalb des Änderungsgenehmigungsverfahrens nach § 16 BImSchG einen Teil des dortigen Prüfungsumfangs aufgrund der Konzentrationswirkung (§ 13 BImSchG), nämlich die Genehmigungspflicht und damit auch die Anwendbarkeit des TEHG 2011, vorab im Wege des Feststellungsbescheids verbindlich feststellen zu wollen. Dies kommt auch auf Seite 8 (unten) und Seite 9 (oben) des Widerspruchsbescheids zum Ausdruck. Dort führt der Beklagte explizit aus, dass er vorliegend mit dem Feststellungsbescheid lediglich einen Teilaspekt, hier die Pflichtigkeit nach dem TEHG, regeln wolle und die Prüfung im Übrigen dem Änderungsgenehmigungsverfahren vorbehalte. Diese, wenngleich knappen, Ausführungen genügen vorliegend aufgrund der begrenzten Handlungsmöglichkeiten des Beklagten, um die Beweggründe der dahingehenden Entschließung, also des „Ob’s“ der einzig verbliebenen Handlungsmöglichkeit zum Erlass eines Feststellungsbescheids nachvollziehen zu können. Diese Ausführungen sind zugleich auch die Begründung dafür, weshalb die Behörde gerade nicht untätig bleiben wollte. Es bedurfte auch keiner weiteren Ermessensbetätigung dahingehend, weshalb nicht ein Bußgeldbescheid erlassen bzw. ein Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeleitet wurde. Denn – wie aufgezeigt – sind Feststellungsbescheid und Bußgeldbescheid keine gleichartigen Handlungsmöglichkeiten. Auch ist zu berücksichtigen, dass sich das begonnene Änderungsgenehmigungsverfahren nach § 16 BImSchG im Zeitpunkt des Erlasses des Feststellungsbescheids noch in einem frühen Verfahrensstadium befand, nämlich in der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange. Der diesem Verfahren zugrundeliegende Antrag war noch nicht bescheidungsreif, sodass es dem Beklagten nicht verwehrt war, einen Teilaspekt des Verfahrensgegenstandes des Änderungsgenehmigungsverfahren, nämlich die explizit mitbeantragte Genehmigung nach dem TEHG, vorab dahingehend feststellend zu bescheiden, dass die Anlagen dem Anwendungsbereich dieses Gesetzes unterliegen.

Ein Auswahlermessen, also ein Ermessen dahingehend, wie die Verwaltung tätig wird, d. h. welche der von der Ermächtigungsnorm erlaubten Maßnahmen sie wählt, bestand nach den obigen Ausführungen nicht. Insofern sind die Ausführungen des Beklagten im Widerspruchsbescheid auf Seite10 (oben) zur Entscheidung ohne Auswahlermessen nicht zu beanstanden. Wie bereits aufgezeigt, konnte der Beklagte entweder nur untätig bleiben oder einen Feststellungsbescheid erlassen, wozu er sich in nicht zu beanstandender Weise entschloss. Andere, gleichartige Handlungsmöglichkeiten lagen nicht vor (siehe oben).

Schließlich bestand für den Beklagten auch kein Auswahlermessen hinsichtlich der zeitlichen Dimension, ab wann eine Anwendbarkeit des TEHG 2011 ausgesprochen wird, wie der Klägerbevollmächtigte in der mündlichen Verhandlung der Ansicht war. Auch der Zeitpunkt, ab wann ein Anlagenbetreiber mit seinen Anlagen unter den Anwendungsbereich des TEHG 2011 fällt, bestimmt das TEHG 2011 dahingehend, ab welchem Jahr die jährlichen Schwellenwerte überschritten werden. Das ist hier nach den nicht zu beanstandenden Feststellungen in materieller Hinsicht (siehe dazu oben) ab dem 01.01.2013 der Fall gewesen. Eine Anwendbarkeit des TEHG 2011 erst zu einem späteren Zeitpunkt festzustellen, würde dem Gesetz zuwiderlaufen, denn die Behörde kann den zeitlichen Anwendungsbereich eines Gesetzes mit Blick auf Art. 20 Abs. 3 GG nicht verlagern.

cc) Die von dem Kläger aufgeworfenen Fragen, ob der Feststellungsbescheid darüber hinaus zweckmäßig ist und welchen volkswirtschaftlichen Sinn mit ihm einhergeht, sind nicht Prüfgegenstand des Gerichts im Rahmen einer Anfechtungsklage.

2. Allerdings erweisen sich die Kostenentscheidung(en) im Widerspruchsbescheid hinsichtlich der Kostengrundentscheidung des Ausgangsbescheids und in Höhe der konkret festgesetzten 579,00 Euro für den Feststellungsbescheid (Nr. 2 und Nr. 3 des Widerspruchsbescheids) sowie hinsichtlich der Kostengrundentscheidung und Kostenfestsetzung für das Widerspruchsverfahren in Höhe von (ebenfalls) 579,00 Euro (Nr. 4 und Nr. 5 des Widerspruchsbescheids) als rechtswidrig und verletzen den Kläger dahingehend in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

a) Den Kostenentscheidungen im Ausgangsbescheid fehlt es an einer Rechtsgrundlage.

Zwar sieht § 2 VwKostG M-V i. V. m. § 1 der Immissionsschutz-Kostenverordnung M-V (ImmSchKostVO) vom 26.10.2010, die im Zeitraum vom 13.05.2022 bis 30.10.2024 – also im maßgeblichen Zeitraum des Erlasses des Feststellungs- und Widerspruchsbescheids – gültig war, vor, dass für Amtshandlungen beim Vollzug der Immissionsschutzgesetze und ihrer Durchführungsverordnungen Gebühren erhoben werden. Dabei ergeben sich die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren sich aus dem anliegenden Gebührenverzeichnis, das Bestandteil dieser Verordnung ist. Die Anlage legt mit seinen verschiedenen Teilen bzw. Abschnitten darüber hinaus fest, welche Gesetze und Durchführungsverordnungen von der ImmSchKostVO umfasst sind. Dies sind nach der hier anzuwendenden ImmSchKostVO für den Zeitraum vom 13.05.2022 bis 30.10.2024 Amtshandlungen nach dem BImSchG (Abschnitt 2), Amtshandlungen nach den Verordnungen zum Bundes-Immissionsschutzgesetz (Abschnitt 3), und Amtshandlungen aus Gesetzen mit Bezug zum Immissionsschutzrecht (Abschnitt 4).

Der Beklagte konnte seine Gebührenentscheidung vorliegend nicht auf die Gebührennummern 1.2 i. V. m. 2.5.34 des Gebührenverzeichnisses der ImmSchKostVO i. V. m. §§ 9 und 10 VwVKostG M-V stützen, wonach sonstige Amtshandlungen und Leistungen im Bereich des gebiets- und anlagenbezogenen Immissionsschutzes, soweit Gebühren nicht besonders bestimmt sind, nach Zeitaufwand bemessen werden. Denn diese Gebührennummer steht im Abschnitt 2 zu den Amtshandlungen nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz. Hierunter fallen aber nicht Amtshandlungen nach dem TEHG 2011. Gesonderte Gebührennummern für Amtshandlungen nach dem TEHG sah die ImmSchKostVO nur in der Fassung vom 26.10.2010, die bis 31.12.2018 galt, vor, und zwar im VI. Teil („Gebühren beim Vollzug des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes“ mit den Gebührennummern 600.1 bis 600.4 zu Amtshandlungen nach § 5 TEHG), die jedoch in der ImmSchKostVO im hier maßgeblichen Geltungszeitraum nicht mehr Teil der Immissionsschutz-Kostenverordnung M-V waren. Vielmehr existier(t)en für den Geltungszeitraum der hier anzuwendenden ImmSchKostVO keinerlei Gebührentatbestände für Amtshandlungen nach dem TEHG 2011. Dies ist in Verwaltungsgebührenordnungen anderer Bundesländer anders, etwa sieht Gebührennummer 1.3.33 der Anlage 1 der Hamburgischen Umweltgebührenordnung vor, dass der Gebührensatz für eine Genehmigung oder Änderung nach § 4 TEHG nach Zeitaufwand berechnet wird. In Baden-Württemberg beträgt die Gebühr für eine Emissionsgenehmigung nach § 4 Abs. 1 TEHG zwischen 1.000 und 12.000 Euro (vgl. Gebührennummer 8.9 der Anlage zur Verordnung des Umweltministeriums über die Festsetzung der Gebührensätze für öffentliche Leistungen der staatlichen Behörden in seinem Geschäftsbereich). An solchen – vergleichbaren – Vorschriften, die auch für solche Feststellungsbescheide gelten könnte, mangelt es im Landerecht Mecklenburg-Vorpommern jedoch, zumal die in Abschnitt 4 genannten Amtshandlungen aus Gesetzen mit Bezug zum Immissionsschutzrecht nur das Benzinbleigesetz (BzBlG), das Landes-Störfallgesetz, das Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm, das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG 2009) und das Gesetz zur Ausführung des Protokolls über Schadstofffreisetzungs- und -verbringungsregister sowie zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 166/2006 nennt, nicht aber das TEHG.

b) Die Kostenentscheidungen im Widerspruchsverfahren teilen das Schicksal der rechtswidrigen Kostenentscheidungen betreffend den Ausgangsbescheid. Sie rechtfertigen sich nicht in § 80 Abs. 1 VwVfG M-V i. V. m. §§ 4 und 15 des VwKostG M-V i. V. m. § 1 ImmSchKostVO. Soweit der Widerspruch gegen eine kostenpflichtige Amtshandlung zurückgewiesen wird, sind von dem Widerspruchsführer für den Erlass des Widerspruchsbescheids Gebühren und Auslagen zu erheben (§ 15 Abs. 3 Satz 1 VwKostG M-V). Dabei darf die Höhe der Gebühr höchstens die Höhe der Ausgangsgebühr entsprechen (§ 15 Abs. 3 Satz 2 VwKostG M-V). Diese Vorgaben sind hier eingehalten worden, insbesondere überschreitet die Widerspruchsgebühr in Höhe von 579,00 Euro nicht die Ausgangsgebühr. Doch weil bereits für die Ausgangsgebühr mangels Gebührentatbestands keine Gebühr hätte festgesetzt werden dürfen, kann für die Widerspruchsgebühr nichts anderes gelten, da Grundlage für die Widerspruchsgebühr eine nach der ImmSchKostVO zulässigerweise erhobene Gebühr für eine dort genannte Amtshandlung ist, woran es hier mangelt.

B. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO und entspricht dem jeweiligen Obsiegen bzw. Unterliegen. Ausgehend von einem Streitwert in Höhe von 5.000,00 Euro für den Feststellungsbescheid (§ 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG)) waren die Kostenentscheidungen in Höhe von 1.158,00 Euro (2x 579,00 Euro, § 52 Abs. 3 Satz1 GKG) streitwerterhöhend zu berücksichtigen (§ 39 Abs. 1 GKG; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 12.07.20214 – 3 S 555/22, juris Rn. 87). Bei einem Streitwert von 6.158,00 Euro unterlag der Beklagte aufgrund der rechtswidrigen Kostenentscheidungen im Umfang von ca. 20 % (1.158,00 Euro / 6.158,00 Euro), mithin zu 1/5.

C. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

D. Gründe, die Berufung zuzulassen (§§ 124, 124a VwGO), liegen nicht vor.