VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.09.2026 – 14 S 808/26

Die Beteiligten streiten um die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids betreffend die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von zuletzt einer Windenergieanlage (WEA).

Die Klägerin plant die Errichtung und den Betrieb zweier WEA (Vestas V 172, Gesamthöhe 261 m, Nennleistung 7,2 MW) auf dem Grundstück Flst. Nr. … der Gemarkung … der Gemeinde Sulzbach-… im Landkreis Schwäbisch Hall (sog. Windpark …).

Die Vorhabenstandorte befinden sich im Geltungsbereich des vom Regionalverband Heilbronn-Franken am 24.03.2006 beschlossenen Regionalplans Heilbronn-Franken 2020 und dessen am 25.07.2024 beschlossener erster „Teilfortschreibung Windenergie“. Der Regionalplan weist in der Fassung dieser Teilfortschreibung im Bereich der Vorhabenstandorte als Ziel der Raumordnung ein Vorranggebiet für Forstwirtschaft (Plansatz 3.2.4 Abs. 5) aus. Darin sind Standorte für die Errichtung von raumbedeutsamen WEA nach näheren Maßgaben ausnahmsweise zulässig (Plansatz 3.2.4 Abs. 6).

Ein vom Regionalverband am 21.10.2022 beschlossenes Verfahren zur „Teilfortschreibung Windenergie II“ ist noch nicht abgeschlossen. Nach dem derzeitigen Stand des Verfahrens, in dem die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung zum ersten Entwurf der Teilfortschreibung 2024 durchgeführt wurde, befände sich der südliche Vorhabenstandort (WEA 2) nach wie vor außerhalb von Vorranggebieten für regionalbedeutsame WEA, der nördliche (WEA 1) läge künftig innerhalb eines solches Gebiets (VRG „SHA_33_II ‚Südwestlich Sulzbach-xxx-… (Kernort)‘“).

Beide Vorhabenstandorte liegen im Geltungsbereich des vom Beigeladenen, einem Gemeindeverwaltungsverband, am 01.12.2014 beschlossenen und am 16.11.2015 vom Landratsamt Schwäbisch Hall (im Folgenden: Landratsamt) genehmigten sachlichen Teilflächennutzungsplans „Windenergie Limpurger Land“ (im Folgenden: Teilflächennutzungsplan), aber außerhalb der darin dargestellten sog. Konzentrationszonen für WEA. Die Genehmigung des Landratsamts machte der Beigeladene erstmals am 17.12.2015 öffentlich bekannt.

Am 18.09.2024 beantragte die Klägerin die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids gemäß § 9 Abs. 1a BImSchG zur Beantwortung der auf Standorte WEA 1 und WEA 2 bezogenen Frage: „Ist das Vorhaben nach § 35 Abs. 1 i. V. m Abs. 3 S. 2 und 3 BauGB zulässig, namentlich: Stehen dem Vorhaben Festsetzungen des Flächennutzungsplanes oder höherrangiger Planungen (Regionalplanung, Landesplanung) entgegen?“

Mit Bescheid des Landratsamts vom 06.02.2025 stellte der Beklagte fest, dass dem Vorhaben öffentliche Belange nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegenstünden, weil die Standorte der geplanten WEA außerhalb der Konzentrationszonen des Teilflächennutzungsplans lägen.

Am 24.02.2025 erhob die Klägerin Klage (14 S 329/25) zum erkennenden Gerichtshof zunächst mit dem Antrag, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 06.02.2025 zu verpflichten, ihr den begehrten immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid zu erteilen. Mit Schreiben vom 16.04.2025 beantragte die Klägerin außerhalb des Gerichtsverfahrens 14 S 329/25 bei dem Landratsamt, das „laufende § 9 Abs. 1a BImSchG Verfahren“ auf § 9 Abs. 1 BImSchG „umzustellen“. Im gerichtlichen Verfahren 14 S 329/25 beantragte die Klägerin zuletzt, den Beklagten zu verpflichten, ihr auf ihren Antrag vom 16.04.2025 einen Vorbescheid auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 BImSchG zu erteilen. Am 25.02.2026 fand im Verfahren 14 S 329/25 die mündliche Verhandlung vor dem erkennenden Senat statt. Zu diesem Zeitpunkt war zwischen den Beteiligten u. a. umstritten, ob die Klage zulässig sei, ob der Antrag vom 16.04.2025 inzwischen entscheidungsreif sei oder von der Klägerin noch Unterlagen einzureichen und fachbehördliche Stellungnahmen abzuwarten seien, ob der Teilflächennutzungsplan der Erteilung eines Vorbescheids entgegenstehe, insbesondere, ob dessen Genehmigung am 17.12.2015 wirksam bekannt gemacht worden sei, und ob die Voraussetzungen für die im Rahmen von § 9 Abs. 1 BImSchG erforderliche sog. positive Gesamtbeurteilung im Hinblick auf artenschutz- und waldrechtliche Vorschriften erfüllt seien.

Mit Urteil vom 25.02.2026 wies der erkennende Gerichtshof die Klage 14 S 329/25 ab. Zur Begründung führt er aus, die von der Klägerin erklärte Klageänderung sei unzulässig und aus diesem Grund sei die Klage als unzulässig abzuweisen; über die ursprünglich erhobene Klage sei nicht mehr zu entscheiden. Dieses Urteil erlangte am 08.04.2026 Rechtskraft.

Im zeitgleich zu dem Gerichtsverfahren 14 S 329/25 weiter- und nach dessen Abschluss fortgeführten Verwaltungsverfahren betreffend den Antrag der Klägerin vom 16.04.2025 auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids nach § 9 Abs. 1 BImSchG teilte der Beklagte der Klägerin am 10.03.2026 mit, dass nach nochmaliger Prüfung die positive Gesamtprognose für das geplante Vorhaben aus natur- und artenschutzrechtlicher Sicht bestätigt werden könne. Am 12.03.2026 erklärte er, dass dem Vorhaben nach erfolgter Vorlage ergänzender Unterlagen nunmehr auch aus Sicht der höheren Forstbehörde keine unüberwindlichen Hindernisse mehr entgegenstünden.

Am 25.03.2026 teilte der Beklagte der Klägerin „zur weiteren Vorgehensweise“ mit, er werde nun „im ersten Schritt“ auf den Beigeladenen zugehen, „damit das Heilungsverfahren des (voraussichtlichen) Bekanntmachungsfehlers des sachlichen Teilflächennutzungsplans“ in die Wege geleitet werden könne.

Mit Schreiben vom 30.03.2026 hörte der Beklagte die Standortgemeinde Sulzbach-… zu einer Ersetzung ihres verweigerten gemeindlichen Einvernehmens (nur) für die WEA 1 an und gab ihr Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 21.04.2026.

Bereits am 20.04.2026 hat die Klägerin die vorliegende Klage (14 S 808/26) als Untätigkeitsklage erhoben und erklärt, sie begehre damit eine Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung eines Vorbescheids (nur) für die WEA 2, weil sie angesichts der vom Beklagten am 30.03.2026 durchgeführten Anhörung der Standortgemeinde davon ausgehe, dass der Vorbescheid für die WEA 1 ohnehin zeitnah erteilt werde.

Am 30.04.2026 hat die Beigeladene die Genehmigung des Teilflächennutzungsplans vom 16.11.2015 neu und mit einem von der Bekanntmachung vom 17.12.2015 abweichenden Text bekannt gemacht.

Mit Vorbescheid des Landratsamts Schwäbisch Hall vom 12.05.2026 hat der Beklagte auf den Antrag der Klägerin vom 16.04.2025 in Bezug auf die WEA 1 „über die Antragsfrage zur Zulässigkeit gem. § 35 Abs. 1 i. V. m. Abs. 3 S. 2 und 3 BauGB positiv“ und in Bezug auf die WEA 2 „negativ entschieden.“ Zur Begründung hat der Beklagte ausgeführt, für die WEA 1 könne ein positiver Vorbescheid ergehen. Nach § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB sei die WEA 1 privilegiert zulässig, da sie keinen Zielen der Raumordnung widerspreche. Die Planung liege zwar vollständig im Vorranggebiet für Forstwirtschaft nach Plansatz 3.2.4 des Regionalplans. Mit der „Teilfortschreibung Windenergie II“ des Regionalplans habe der Regionalverband aber bereits die in der ersten Teilfortschreibung festgelegten Ausnahmevoraussetzungen geprüft und bejaht. Dies werde auch hier zugrunde gelegt. Der WEA 1 stünden auch keine öffentlichen Belange nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegen. Die WEA 1 befinde sich zwar außerhalb des Teilflächennutzungsplans (gemeint: außerhalb der darin dargestellten Konzentrationszonen). Nach § 245e Abs. 4 BauGB greife dessen Ausschlusswirkung aber nicht, weil für den Standort der WEA 1 nach dem Entwurf der „Teilfortschreibung Windenergie II“ im Regionalplan eine Ausweisung für WEA vorgesehen und anzunehmen sei, dass das Vorhaben „WEA 1“ den künftigen Ausweisungen entspreche. Auch im Hinblick auf die sog. positive Gesamtbeurteilung im Sinne von § 9 Abs. 1 BauGB seien keine der Zulässigkeit entgegenstehenden Anhaltspunkte ersichtlich. Das für die WEA 1 fehlende Einvernehmen der Standortgemeinde sei zu ersetzen gewesen. Für die WEA 2 falle der Vorbescheid dagegen negativ aus. Die WEA 2 sei zum einen nach § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB nicht zulässig, weil sie den Zielen der Raumordnung widerspreche. Die Planung liege vollständig im Vorranggebiet für Forstwirtschaft nach Plansatz 3.2.4 des Regionalplans. Dort seien Standorte für regionalbedeutsame WEA nur ausnahmsweise zulässig. Die Klägerin habe nicht nachgewiesen, dass die Ausnahmevoraussetzungen vorlägen. Der WEA 2 stünden außerdem öffentliche Belange nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegen, weil sie sich außerhalb des Teilflächennutzungsplans (gemeint: außerhalb seiner Konzentrationszonen) befinde. Etwaige Bekanntmachungsfehler dieses Plans seien zwischenzeitlich in einem ergänzenden Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB geheilt und der Plan sei damit rückwirkend in Kraft gesetzt worden. Auch § 245e Abs. 4 BauGB ändere an der Ausschlusswirkung des Teilflächennutzungsplans nichts, weil der Standort der WEA 2 sich außerhalb der ausgewiesenen Flächen der in Aufstellung befindlichen „Teilfortschreibung Windenergie II“ des Regionalplans befinde.

Die Klägerin macht zur Begründung ihrer Klage zuletzt geltend, diese sei von Anfang an als Untätigkeitsklage zulässig gewesen und weiterhin zulässig. Sie sei auch begründet. Dem Vorbescheidsantrag stünden keine vom Regelungsgegenstand umfassten bauplanungsrechtlichen Hindernisse entgegen. Das gelte insbesondere für den Teilflächennutzungsplan. Es könne dahinstehen, ob sich dies bereits aus § 245e Abs. 4 BauGB ergebe und die diesbezügliche Angabe des Beklagten, die WEA 2 liege außerhalb des Entwurfs der „Teilfortschreibung Windenergie II“ des Regionalplans, überhaupt zutreffe. Der Flächennutzungsplan sei jedenfalls wegen offenkundiger Bekanntmachungsfehler nicht wirksam geworden und im Übrigen sowohl im Abwägungsvorgang als auch im Abwägungsergebnis fehlerhaft, was sie, die Klägerin, auf Grund unzutreffender Belehrung über die Rügefristen auch weiterhin rügen könne. Einer rückwirkenden Heilung dieses Bekanntmachungsfehlers in einem ergänzenden Verfahren stehe § 245e Abs. 1 BauGB entgegen. Unabhängig davon sei auch die neue Bekanntmachung vom 21.04.2026 selbst wieder fehlerhaft. Dem geplanten Vorhaben stünden auch keine Ziele der Raumordnung und Landesplanung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB entgegen. Insbesondere stünden nicht etwa Ziele der Raumordnung deshalb entgegen, weil Plansatz 3.2.4 des Regionalplans in der Gestalt der ersten „Teilfortschreibung Windenergie“ die Zielvorgabe enthalte, dass in Vorranggebieten für Forstwirtschaft die Errichtung von regionalbedeutsamen WEA nur ausnahmsweise zulässig sei, sofern u. a. eine ausreichende Windgeschwindigkeit und eine gute Standorteignung gegeben seien und keine freiraumschonenderen Alternativen bestünden. Die Voraussetzungen für eine Ausnahme vom Plansatz 3.2.4 des Regionalplans lägen hier vor. Das habe sie, die Klägerin, bereits in einer dem Beklagten im Verwaltungsverfahren vorgelegten fachgutachterlichen Stellungnahme (…, …, … GmbH, „Prüfung und Darlegung der Ausnahmevoraussetzungen hinsichtlich der Lage in einem Gebiet für Forstwirtschaft“ vom 01.09.2025; im Folgenden: Stellungnahme der S. GmbH vom 01.09.2025) dargelegt und sei von der Stabsstelle Energiewende, Windenergie und Klimaschutz beim Regierungspräsidium Stuttgart im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange (Stellungnahme vom 06.08.2025) nicht in Zweifel gezogen worden. Auch die im Rahmen von § 9 Abs. 1 BImSchG anzustellende sog. vorläufige Gesamtbeurteilung falle positiv aus.

Die Klägerin beantragt,

den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin den am 16. April 2025 beantragten immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid zu erteilen, und den Vorbescheid des Landratsamts Schwäbisch Hall vom 12. Mai 2026 aufzuheben, soweit er dem entgegensteht.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Vorbescheid und macht ergänzend geltend, § 245e Abs. 1 BauGB stehe einer rückwirkenden Heilung einer fehlerhaften Bekanntmachung eines Flächennutzungsplanes mit Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht entgegen. Für die hier zu beurteilende Konstellation sei entscheidend, dass der Beigeladene die planerische Entscheidung über die Konzentrationsflächen bereits vor dem in dieser Vorschrift genannten Stichtag 01.02.2024 getroffen habe und durch die nachträgliche Bekanntmachung keine neue Konzentrationsflächenplanung geschaffen und auch keine neue Ausschlusswirkung beschlossen werde. Zu den im geltenden Regionalplan normierten Voraussetzungen für eine Ausnahme von dem grundsätzlichen Ausschluss von WEA fehle es nach wie vor an substantiiertem Vortrag der Klägerin zur Frage, warum hier keine freiraumschonenden Alternativen vorlägen. Wenn der Regionalverband, wie hier (im Zuge der „Teilfortschreibung Windenergie II“) geschehen, in unmittelbarer Nähe bereits Ausnahmeflächen im Vorranggebiet Forstwirtschaft geprüft und ausgewiesen und dabei neben anderen Faktoren sichergestellt habe, dass nur solche Ausnahmeflächen im Vorranggebiet für Forstwirtschaft zugelassen werden, bei denen eine besonders hohe Eignung ein nahes Heranrücken an ein FFH-Gebiet rechtfertige, sei nicht ersichtlich, wie trotzdem das Tatbestandsmerkmal der fehlenden freiraumschonenderen Alternativen erfüllt sein solle. Die Kosten des Verfahrens seien der Klägerin aufzuerlegen, weil sie verfrüht Untätigkeitsklage erhoben habe. Ihr komme insbesondere „§ 161 Abs. 3 VwGO nicht zugute“, weil sie vor Klageerhebung nicht mit der Bescheidung ihres Antrags vom 16.04.2025 habe rechnen dürfen.

Der Beigeladene stellt keinen Antrag, schließt sich den Ausführungen des Beklagten an und macht ergänzend geltend, dass einem Vorhaben im Anwendungsbereich des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB auch solche Ziele der Raumordnung entgegenstünden, die noch nicht verfestigt, sondern in Aufstellung befindlich seien. Zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Vorbescheidsfrage hätten bereits hinreichend konkretisierte und verfestigte raumordnerische Planungen des Regionalplans Heilbronn-Franken (gemeint: der „Teilfortschreibung Windenergie II“) vorgelegen, die dem Vorhaben der Klägerin entgegenstünden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen und die vom Beklagten vorgelegte Verwaltungsakte des Landratsamts (1 PDF-Datei mit 1368 Blatt) sowie die von der Beigeladenen vorgelegten Verwaltungsvorgänge betreffend den Teilflächennutzungsplan (280 PDF- bzw. JPEG-Dateien mit der Dateinummerierung 1.1.1 bis 8.12. sowie den zum ergänzenden Verfahren vorgelten Vorgang mit 26 Blatt) Bezug genommen. Dem Senat hat außerdem die Gerichtsakte 14 S 329/25 nebst Anlagen vorgelegen.

I. Die Klage, über die der erkennende Gerichtshof gemäß § 48 Abs. 1 Nr. 3a VwGO erstinstanzlich entscheidet, ist zulässig, aber nur teilweise begründet.

Die im Vorbescheid des Beklagten vom 12.05.2026 erfolgte Ablehnung des die WEA 2 betreffenden Antrags der Klägerin vom 16.04.2025 auf Erteilung eines positiven immissionsrechtlichen Vorbescheids nach § 9 Abs. 1 BImSchG ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO), soweit der Beklagte darin die von der Klägerin zu § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB gestellte Frage negativ beschieden hat. Im Übrigen, soweit er auch die § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB betreffende Frage negativ beantwortet hat, ist der Bescheid dagegen rechtswidrig und verletzt er die Klägerin in ihren Rechten; insoweit hat sie einen Anspruch gegen den Beklagten auf Erteilung eines Vorbescheids nach § 9 Abs. 1 BImSchG, mit dem die von ihr zur Entscheidung gestellte Frage in dem von ihr gewünschten Sinn positiv beantwortet wird.

1. Nach § 9 Abs. 1 BImSchG soll auf Antrag – wie hier vom 16.04.2025 – durch Vorbescheid über einzelne Genehmigungsvoraussetzungen sowie über den Standort der Anlage entschieden werden, sofern die Auswirkungen der geplanten Anlage ausreichend beurteilt werden können und ein berechtigtes Interesse an der Erteilung eines Vorbescheids besteht. Die danach für eine Vorbescheidung in Betracht kommenden Genehmigungsvoraussetzungen ergeben sich aus § 6 BImSchG (vgl. § 9 Abs. 3 BImSchG). Nach § 6 Abs. 1 BImSchG ist die Genehmigung zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImSchG und einer auf Grund des § 7 BImSchG erlassenen Rechtsverordnung ergebenden Pflichten erfüllt werden (Nr. 1) und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften – darunter insbesondere die bauplanungsrechtlichen Vorschriften (vgl. zum Vorbescheidsverfahren nur OVG NRW, Urteil vom 21.04.2020 - 8 A 311/19 - ZNER 2020, 274, juris Rn. 37; NdsOVG, Urteil vom 12.11.2008 - 12 LC 72/07 - juris Rn. 39) – und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegenstehen (Nr. 2).

Die Entscheidung über das Vorliegen der mit dem Vorbescheidsantrag vom jeweiligen Antragsteller zum Verfahrensgegenstand gemachten Genehmigungsvoraussetzungen nimmt der Vorbescheid als Ausschnitt aus dem feststellenden Teil einer etwaigen späteren Genehmigung vorweg (vgl. Senat, Urteil vom 28.07.2026 - 14 S 2029/25 - juris Rn. 42; Urteil vom 25.02.2026 - 14 S 329/25 - BauR 2026, 1210, juris Rn. 32 m. w. N.). Die vom Antragsteller zur Vorbescheidung vorgelegten Einzelfragen sind deshalb abschließend zu prüfen. Prüfungsumfang und -maßstab entsprechen insoweit denen der Vollgenehmigung (vgl. Senat, Urteil vom 24.05.2023 - 14 S 1705/22 - ZNER 2023, 343, juris Rn. 26 m. w. N.). Mit der zusätzlichen Voraussetzung in § 9 Abs. 1 BImSchG, dass die Auswirkungen der geplanten Anlage „ausreichend beurteilt werden können“ müssen, verlangt der Gesetzgeber darüber hinaus eine sog. vorläufige positive Gesamtbeurteilung der Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.06.2026 - 4 C 3.19 - BVerwGE 169, 39, juris Rn. 26 m. w. N.). In deren Rahmen ist zu prüfen, ob insbesondere in Bezug auf die übrigen, vom Antragsteller nicht zum Gegenstand des Vorbescheidsverfahrens gemachten Genehmigungsvoraussetzungen (vgl. Peschau/Czajka in Dittenheber, BImSchG, Stand 01.08.2025, § 9 Rn. 15) eine hinreichende Wahrscheinlichkeit der Genehmigungsfähigkeit der Anlage besteht (vgl. OVG NRW, Urteil vom 20.01.2026 - 22 D 102/25.AK - juris Rn. 31; Jarass, BImSchG, 15. Aufl., § 9 Rn. 11 m. w. N.) oder dem Vorhaben von vornherein unüberwindliche Hindernisse entgegenstehen (vgl. Senat, Urteil vom 25.02.2026 - 14 S 329/25 - BauR 2026, 1210, juris Rn. 31; Enders in Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, 79. Ed., § 9 BImSchG Rn. 12 m. w. N.).

2. An diesen Maßstäben gemessen liegen die Voraussetzungen für den Erlass eines Vorbescheids mit dem von der Klägerin begehrten Inhalt nur teilweise vor.

Mit der von ihr mit dem Antrag vom 16.04.2025 zur Vorbescheidung gestellten Frage – „Ist das Vorhaben nach § 35 Abs. 1 i. V. m Abs. 3 S. 2 und 3 BauGB zulässig, namentlich: Stehen dem Vorhaben Festsetzungen des Flächennutzungsplanes oder höherrangiger Planungen (Regionalplanung, Landesplanung) entgegen?“ – hat sie eine Entscheidung über mehrere Genehmigungsvoraussetzungen beantragt. Sie begehrt zum einen die verbindlich feststellende Beantwortung der Frage, ob das von ihr geplante, im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB privilegierte Vorhaben, die WEA 2 zu errichten und zu betreiben, die Genehmigungsvoraussetzung aus § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG i. V. m. § 35 Abs. 1 und 3 Satz 2 BauGB erfüllt (dazu a)). Sie begehrt zum anderen eine Entscheidung zu den Genehmigungsvoraussetzungen aus § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG i. V. m. § 35 Abs. 1 und 3 Satz 3 BauGB (b)). Der Beklagte hat die erste dieser beiden Fragen in dem angefochtenen Vorbescheid rechtsfehlerfrei verneint, zu Unrecht aber auch die zweite negativ beschieden.

a) Die sich aus § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG i. V. m. § 35 Abs. 1 und 3 Satz 2 VwGO ergebenen Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt das Vorhaben der Klägerin nicht.

Nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB ist ein Vorhaben, das der Nutzung der Windenergie dient, im – wie hier – bauplanungsrechtlichen Außenbereich nicht zulässig, wenn öffentliche Belange entgegenstehen. Nach § 35 Abs. 3 Satz 2 VwGO dürfen raumbedeutsame Vorhaben – wie die hier fragliche WEA – den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen, wobei öffentliche Belange raumbedeutsamen Vorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB nicht entgegenstehen, soweit die Belange bei der Darstellung dieser Vorhaben als Ziele der Raumordnung abgewogen worden sind.

Ziele der Raumordnung (vgl. zum Begriff § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG) ergeben sich im vorliegenden Fall aus dem vom Regionalverband Heilbronn-Franken am 24.03.2006 beschlossenen Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 in der Fassung der am 25.07.2014 beschlossenen ersten „Teilfortschreibung Windenergie“ (aa)). Diesen Zielen widerspricht das Vorhaben der Klägerin (bb)).

aa) Der Regionalplan weist im Bereich des geplanten Standorts der WEA 2 als Ziel der Raumordnung ein Vorranggebiet für Forstwirtschaft aus (vgl. Plansatz 3.2.4 Abs. 5 des Regionalplans i. V. m. der Raumnutzungskarte; als konsolidierte Fassung mit Stand 15.08.2025 abrufbar unter https://www.rvhnf.de/rp2020). Dazu heißt es in dem ebenfalls als Ziel festgelegten Plansatz 3.2.4 Abs. 6 in Unterabsatz 1:

„Die Vorranggebiete für Forstwirtschaft sind vorrangig für die waldbauliche Nutzung und die Erfüllung standortgebundener wichtiger ökologischer und gesellschaftlicher Funktionen in ihrem Bestand zu sichern und zu erhalten. In den Vorranggebieten sind andere raumbedeutsame Nutzungen ausgeschlossen, soweit sie mit der waldbaulichen Nutzung und den ökologischen und gesellschaftlichen Funktionen nicht vereinbar sind.“

In dem im Zuge der ersten „Teilfortschreibung Windenergie“ eingefügten Unterabsatz 2, dem der Satzungsgeber ausweislich des Zusatzes „(Z)“ ebenfalls Zielqualität zugesprochen hat, heißt es weiter:

„In Vorranggebieten für Forstwirtschaft sind ausnahmsweise Standorte für die Errichtung von regionalbedeutsamen Windkraftanlagen zulässig, sofern eine ausreichende Windgeschwindigkeit und eine gute Standorteignung gegeben sind, keine freiraumschonenderen Alternativen bestehen, insbesondere die Funktionen zur Erhaltung der biologischen Vielfalt, zur Erhaltung der Erholungseignung und des Landschaftsbildes sowie zum Schutz des Bodens und der Holzproduktion durch das Vorhaben einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Planungen und Maßnahmen nicht in Frage gestellt werden und teilräumliche Überlastungen vermieden werden.“

Diese Ausnahmevoraussetzungen in Plansatz 3.2.4 Abs. 6 UAbs. 2 des Regionalplans hat der Satzungsgeber in der Begründung der „Teilfortschreibung Windenergie“ weiter erläutert. Dort heißt es u. a. (vgl. Regionalplan, konsolidierte Fassung, Stand 15.08.2025, S. 114):

„Fehlen freiraumschonenderer Alternativen

Für jeden Standort ist der Nachweis zu leisten, dass im gleichen Landschafts- oder Planungsraum insbesondere außerhalb der Vorranggebiete für Forstwirtschaft keine freiraumschonenderen Alternativen bestehen, die die natürlichen Schutzgüter und Landschaftsfunktionen in erheblich geringerem Umfang in Anspruch nehmen.“

Die Auslegung dieser Festlegungen des Regionalplans ergibt, dass nicht lediglich die Festlegung der Vorranggebiete für Forstwirtschaft (Plansatz 3.2.4 Abs. 5 i. V. m. Abs. 6 UAbs. 1), sondern auch die die Errichtung von WEA betreffende Ausnahmeregelung in Plansatz 3.2.4 Abs. 6 UAbs. 2 die Qualität eines Ziels der Raumordnung (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG) und nicht etwa nur eines Grundsatzes der Raumordnung (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG) aufweist. Dafür spricht als Indiz bereits der Umstand, dass der Regionalverband als Plangeber auch den zuletzt genannten Plansatz ausdrücklich als Ziel („Z“) der Raumordnung gekennzeichnet hat (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 4 ROG) und seinem daraus ersichtlichen Willen im Rahmen der Auslegung grundsätzlich Rechnung zu tragen ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.05.2021 - 4 BN 49.20 - ZfBR 2021, 764 Rn. 10 m. w. N.). Unabhängig von dieser – nicht konstitutiven – Kennzeichnung sind die sich aus § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG ergebenden Voraussetzungen eines Ziels der Raumordnung erfüllt. Nach dieser Vorschrift sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Die o. g. Plansätze einschließlich des Plansatzes 3.2.4 Abs. 6 UAbs. 2 erfüllen dieser Voraussetzungen.

Soweit die Klägerin dies in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat sinngemäß mit der Erwägung in Frage gestellt hat, den im zuletzt genannten Plansatz enthaltenen Festlegungen fehle es möglicherweise an der hinreichenden Bestimmbarkeit, dringt sie damit nicht durch.

Das aus dem Rechtsstaatsgebot abzuleitende Gebot der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit von Normen fordert vom Normgeber, seine Regelungen so genau zu fassen, dass der Betroffene die Rechtslage, d. h. Inhalt und Grenzen von Gebots- oder Verbotsnormen, in zumutbarer Weise erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann. Der Normgeber darf dabei grundsätzlich auch auf unbestimmte Rechtsbegriffe zurückgreifen. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen, solange die Erkennbarkeit der Rechtslage durch den Betroffenen dadurch nicht wesentlich eingeschränkt ist und die Gerichte in der Lage bleiben, den Regelungsinhalt mit den anerkannten Auslegungsregeln zu konkretisieren (vgl. BVerfG, Urteil vom 27.07.2005 - 1 BvR 668/04 -, BVerfGE 113, 348; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 23.07.2020 - 1 S 1584/28 - juris Rn. 59 m. w. N.). Diese für die Normsetzung allgemein geltenden Maßstäbe gelten im Grundsatz auch für Festlegungen in einem Raumordnungsplan mit der Besonderheit, dass eine im Einzelfall nicht bestimmte oder wenigstens bestimmbare (vgl. § 3 Nr. 2 ROG) Vorgabe in einem Raumordnungsplan nicht wie eine unbestimmte ungültig, sondern „nur“ als Grundsatz der Raumordnung (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG) anzusehen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.09.2003 - 4 CN 20.02 - juris Rn. 26; speziell zu Festlegungen mit Regel-Ausnahme-Struktur BVerwG, Urteil vom 22.06.2011 – 4 CN 4/10 – juris Rn. 26 m. w. N.). Insbesondere folgt auch im Raumordnungsrecht aus dem Gebot der Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit nicht, dass der Satzungsgeber ein Höchstmaß an Konkretisierung leisten muss. Es genügt vielmehr, wenn der Adressat des Ziels diesem auf der Grundlage des Inhalts und durch Auslegung entnehmen kann, was er bei seinen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen als verbindliche Vorgaben der Raumordnung zu beachten hat (vgl. Runkel in Spannowsky/Runkel/Goppe, ROG, 2. Aufl., § 3 Rn. 24, 30 ff. m. w. N.), wobei bei der Auslegung neben dem Wortlaut der Festlegung und der Systematik des Raumordnungsplans insbesondere dessen Begründung heranzuziehen ist (vgl. BVerwG Urteil vom 07.12.2023 - 4 CN 6.22 -, juris Rn. 30; Beckmann in Stüer/Beckmann, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, 6. Aufl., Rn. 485 m. w. N.). In diesem Rahmen können auch Aussagen in einem Raumordnungsplan, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen, wenn der Planungsträger neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt (vgl. erneut BVerwG, Urteil vom 18.09.2003 - 4 CN 20.02 - juris Rn. 26 ff.; Urteil vom 22.06.2011 – 4 CN 4/10 – juris Rn. 26 ff. m. w. N.).

An diesen Maßstäben gemessen erweisen sich die o. g. Plansätze als hinreichend bestimmt, um als Ziel der Raumordnung eine verbindliche Vorgabe zu machen. Das gilt insbesondere auch für die die Errichtung von WEA betreffende und einer Auslegung zugänglichen Ausnahmeregelung in Plansatz 3.2.4 Abs. 6 UAbs. 2 des Regionalplans und die dortigen Ausnahmevoraussetzung, wonach in Vorranggebieten für Forstwirtschaft Standorte für die Errichtung von regionalbedeutsamen Windkraftanlagen ausnahmsweise zulässig sind, sofern (u. a.) „keine freiraumschonenderen Alternativen“ bestehen. Der Plangeber hat damit sowie mit den weiteren in Plansatz 3.2.4 Abs. 6 UAbs. 2 normierten Anforderungen an eine Ausnahme neben der Regel in Unterabsatz 1 auch die Voraussetzungen der Ausnahme mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch Bestimmbarkeit selbst festgelegt, sodass auch in Anbetracht der Regel-Ausnahme-Struktur noch von einer verbindlichen Zielvorgabe ausgegangen werden kann. Das gilt sowohl für die Frage, welche Gegenstände im Rahmen der normierten Alternativenprüfung zu vergleichen sind, als auch für den räumlichen Maßstab dieser Prüfung als auch für deren weiteren materiellen Gehalt:

Der inhaltliche Vergleichsgegenstand der im Plansatz vorausgesetzten Alternativenprüfung ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Festlegung selbst, die auf die Schonung der „Funktionen (des Vorranggebiets) zur Erhaltung der biologischen Vielfalt, zur Erhaltung der Erholungseignung und des Landschaftsbildes sowie zum Schutz des Bodens und der Holzproduktion“ abstellt, und wird durch die oben zitierte Planbegründung bestätigt („keine freiraumschonenderen Alternativen …, die die natürlichen Schutzgüter und Landschaftsfunktionen in erheblich geringerem Umfang in Anspruch nehmen.“).

Der räumliche Vergleichsmaßstab der Alternativenprüfung wird in der Begründung des Plansatzes ebenfalls hinreichend bestimmt oder jedenfalls bestimmbar bezeichnet. Die Frage, ob freiraumschonende Alternativen bestehen, ist danach in räumlicher Hinsicht auf Alternativstandorte „im gleichen Landschafts- oder Planungsraum“ zu beziehen. Diese Begriffe werden zwar in dem Regionalplan selbst nicht weiter erläutert. Aus § 3 Abs. 1 LplG ergibt sich aber, dass als „Planungsraum“ eines Regionalplans dessen gesamter räumlicher Geltungsbereich zu verstehen ist. Der Begriff des „Landschaftsraums“ wird in dem Landesentwicklungsplan als dem landesweiten Raumordnungsplan (vgl. § 6 Abs. 1 Nr. 1, § 7 LplG), aus dem die Regionalpläne zu entwickeln sind, verwendet und bezeichnet dort überregional bedeutsame naturnahe Landschaftsräume wie beispielsweise unzerschnittene Räume mit hohen Waldanteil und einer Größe von über 100 km2 (vgl. LEP 2002, Plansatz 5.1.2 [Z] mit Anhang 4). Hieran zeigt sich, dass sich eine Suche nach „freiraumschonenden Alternativstandorten“ im Sinne von Plansatz 3.2.4 Abs. 6 UAbs. 2 des Regionalplans nicht auf die unmittelbare Umgebung eines geplanten Standorts beschränken kann, sondern im Ansatz großräumigere Betrachtungen anstellen muss, wobei dies allerdings in jedem Einzelfall durch den jeder Planung zugrunde liegenden, im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) wurzelnden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begrenzt wird.

Die Alternativenprüfung hat der Satzungsgeber schließlich durch die Erläuterung in der Planbegründung, dass für jeden Standort „der Nachweis zu leisten“ ist, dass keine freiraumschonenderen Alternativen bestehen, eigenständig weiter konkretisiert. Durch diese Erläuterung ist erkennbar, dass es im ersten Schritt dem jeweiligen Vorhabenträger obliegt, sich mit den genannten Ausnahmevoraussetzungen bezogen auf seinen Einzelfall und den gewünschten Standort auseinanderzusetzen und aufzuzeigen, welche Alternativen er in Betracht gezogen hat, weshalb ggf. weiträumigere Betrachtungen seines Erachtens aus Verhältnismäßigkeits- oder anderen Gründen ausscheiden und weshalb die in Betracht gezogenen Alternativen nicht freiraumschonender sind oder sonst als Standorte ausscheiden. Im zweiten Schritt obliegt es dem Regionalverband bzw. nach Beteiligung desselben der jeweiligen Genehmigungsbehörde zu prüfen, ob sie die Ausnahmevoraussetzung auf der Grundlage des Vortrags des Vorhabenträgers als erfüllt ansieht oder aus welchen ggf. dann von ihr ebenfalls zu substantiierenden Gründen dies (noch) nicht der Fall ist. Von einer solchen, einen eigenständigen materiellen Gehalt aufweisenden Vorgabe zur Nachweisführung und damit einer der Sache nach dialogischen Prüfung der Ausnahmevoraussetzung ist im Ergebnis und zu Recht auch der Regionalverband als Satzungsgeber in seinem zum vorliegenden Fall abgegebenen Stellungnahmen, in denen er die Klägerin wiederholt zu einem substantiierten Vortrag aufgefordert hatte, ausgegangen (vgl. Schreiben vom 31.10.2024, Bl. 96 d. Verw.-Akte des Beklagten „…_Verfahrensakte_WP_…“, vorgelegt im Verfahren 14 S 329/25; Schreiben vom 07.08.2025, Bl. 135 d. Verw.-Akte des Beklagten „Verfahrensakte_Behördenbeteiligung“, vorgelegt im Verfahren 14 S 329/25 = Bl. 385 der im Verfahren 14 S 808/26 vorgelegten Verw.-Akte „Behördenakte“ Stand 13.05.2026; E-Mail vom 26.09.2025, Bl. 189 der zuvor genannten Verw.-Akte).

bb) An den vorstehenden Maßstäben gemessen ist der Beklagte in dem angefochtenen Vorbescheid rechtsfehlerfrei davon ausgegangen, dass die von der Klägerin geplante WEA 2 mit den Zielen der Raumordnung aus Plansatz 3.2.4 des Regionalplans nur dann vereinbar ist, wenn das Vorhaben die Ausnahmevoraussetzungen aus dessen Abs. 6 UAbs. 2 erfüllt. Der Beklagte hat weiter ohne Rechtsfehler sinngemäß angenommen, dass die Voraussetzung, dass zu der von der Klägerin beabsichtigten Errichtung und dem Betrieb der WEA 2 in dem Vorranggebiet für Forstwirtschaft „keine freiraumschonenderen Alternativen bestehen“, nicht erfüllt ist, weil die Klägerin keinen dahingehenden Nachweis im oben genannten Sinn geführt hat. Ihrer dahingehenden Obliegenheit hat die Klägerin im Verwaltungsverfahren nicht entsprochen und sie hat zu der genannten Ausnahmevoraussetzung auch im Gerichtsverfahren – unabhängig von der Frage, ob dies für die gerichtliche Prüfung des angefochtenen Vorbescheids noch relevant gewesen wäre – nicht substantiiert vorgetragen.

Die Klägerin macht im Kern geltend, dass die o. g. Ausnahmevoraussetzungen vorlägen, sei bereits durch die von ihr eingeholte und dem Beklagten im Verwaltungsverfahren vorgelegte fachgutachterliche Stellungnahme der S. GmbH vom 01.09.2025 bestätigt worden. Dieses Klagevorbringen führt unabhängig davon, dass sich die Klägerin von dieser Stellungnahme bereits während des Verwaltungsverfahrens gegenüber dem Regionalverband teils selbst wieder distanziert hatte, inhaltlich nicht weiter. Denn die Stellungnahme (dazu (1)) geht an den sich aus den Ausnahmevoraussetzungen in Plansatz 3.2.4 Abs. 6 UAbs. 2 ergebenden Prüfungsmaßstäben vorbei (dazu (2)). Im Einzelnen:

(1) Der Beklagte hatte den Regionalverband erstmals in dem ursprünglichen, durch den auf § 9 Abs. 1a BImSchG gestützten Vorbescheidsantrag der Klägerin vom 18.09.2024 eingeleiteten Verwaltungsverfahren beteiligt. Der Regionalverband hatte in diesem Verfahren mit Schreiben vom 31.10.2024 darauf hingewiesen, dass u. a. der Standort der WEA 2 in dem Vorranggebiet für Forstwirtschaft nach Plansatz 3.2.4 liege, dass gleichwohl die „Möglichkeit einer Vereinbarkeit“ mit den Zielen der Raumordnung bestehe und dazu im Verfahren die Ausnahmevoraussetzungen aus dem Plansatz „geprüft und erfüllt werden müssten“ (Stellungnahme vom 31.10.2024, Bl. 96 d. Verw.-Akte des Beklagten „…_Verfahrensakte_WP_…“, vorgelegt im Verfahren 14 S 329/25). Hierzu verhielt sich die Klägerin in dem nach § 9 Abs. 1a BImSchG geführten Verfahren nicht mehr weiter.

Nachdem die Klägerin am 16.04.2025 ihren neuen, auf § 9 Abs. 1 BImSchG gestützten Vorbescheidsantrag gestellt hatte, beteiligte der Beklagte den Regionalverband erneut. Er führte mit Schreiben vom 07.08.2025 (Bl. 135 d. Verw.-Akte des Beklagten „Verfahrensakte_Behördenbeteiligung“, vorgelegt im Verfahren 14 S 329/25 = Bl. 385 der im Verfahren 14 S 808/26 vorgelegten Verw.-Akte „Behördenakte“ Stand 13.05.2026) unter Bezugnahme auf seinen Hinweis aus seinem Schreiben vom 18.09.2024, dass die Ausnahmevoraussetzungen geprüft werden müssten, aus:

„Trotz der vorherigen Benennung dieses Sachverhaltes, enthalten die [von der Klägerin im Verfahren vorgelegten, Anm. d. Senats] Unterlagen weiterhin keinerlei erkennbare Befassung mit diesem Sachverhalt. Dies ist insbesondere für den Standort WEA 2 relevant, da dieser nicht innerhalb eines im Rahmen der Teilfortschreibung Windenergie II geplanten Vorranggebietes (siehe mehr hierzu unten) liegt. Hier obliegt die Prüfung und Darlegung der Einhaltung der Ausnahmevoraussetzungen dem Vorhabenträger. Für WEA 1 hingegen sieht der [Regionalverband] RVHNF aufgrund der Lage innerhalb eines geplanten Vorranggebietes nach der Teilfortschreibung Windenergie II aufgrund der durch den RVHNF in seiner Planung durchgeführten Prüfungen die Einhaltung der Ausnahmevoraussetzungen als gegeben an.

Nach derzeitigem Stand gehen wir davon aus, dass auf Grundlage der vorgelegten Unterlagen eine Vereinbarkeit mit den Zielen der Raumordnung lediglich für WEA 1 gegeben ist. Aufgrund der ausstehenden Thematisierung und Prüfung der Lage im Vorranggebiet für Forstwirtschaft kann hingegen für den Standort WEA 2 eine Vereinbarkeit mit den Zielen der Raumordnung nicht festgestellt werden. Soll der Standort trotz der Lage außerhalb der regionalen Planung weiterverfolgt werden, ist eine entsprechende Prüfung der Ausnahmevoraussetzungen für den Standort WEA 2 durch den Vorhabenträger nachzureichen. Besonderes Augenmerk wäre dabei auf die Ausnahmevoraussetzung zu richten, dass keine freiraumschonenderen Alternativen vorhanden sind. Hierbei ist zu begründen, warum bei sieben geplanten Vorranggebieten für regionalbedeutsame Windkraftanlagen im Umfeld von weniger als 10 km (davon das näheste [sic] lediglich ca. 550 m entfernt) ein Standort außerhalb dieser Gebiete im Vorranggebiet für Forstwirtschaft alternativlos sei.“

Die Klägerin nahm dies zum Anlass, die o. g. Stellungnahme der S. GmbH vom 01.09.2025 einzuholen (Bl. 842 d. Verw.-Akte des Beklagten „Verfahrensakte_Schriftverkehr“, vorgelegt im Verfahren 14 S 329/25). Darin heißt es zu der Ausnahmevoraussetzung „Fehlen freiraumschonender Alternativen“ (vgl. a. a. O., S. 3; Bl. 844 d. Verw.-Akte):

„Fehlen freiraumschonender Alternativen

Nahezu alle bewaldeten Flächen im Umfeld des geplanten Standortes sind als Vorranggebiete für Forstwirtschaft ausgewiesen, einschließlich des überwiegenden Teils der im Entwurf vorliegenden Vorranggebiete für regionalbedeutsame Windkraftanlagen (…). Nicht bewaldete Flächen befinden sich überwiegend in Siedlungsnähe und / oder in Tallagen und scheiden damit als Standortalternativen aus. Bei der Auswahl der WEA-Standorte im geplanten Windpark war neben der Topografie des Geländes die Einhaltung des Turbulenzabstandes zwischen den beiden WEA ausschlaggebend. Bei einer Verschiebung der WEA 2 nach Norden käme diese zunehmend im Turbulenzbereich der WEA 1 zum Liegen, was zu deutlichen Einbußen hinsichtlich der Effizienz führen würde. Innerhalb des geplanten Vorranggebietes SHA_33_II ist aus Gründen der Topografie, der einzuhaltenden Turbulenzabstände zwischen den einzelnen WEA und aufgrund der Verfügbarkeit von Flächen neben der WEA 1 kein zweiter Standort möglich.“

Der Regionalverband nahm zu diesen Ausführungen in einer E-Mail vom 05.09.2025 an die Klägerin Stellung. Er teilte ihr mit, dass eine Einschätzung zu den Ausnahmevoraussetzungen später folgen werde, gab aber Folgendes vorab zu bedenken (vgl. Bl. 191 d. Verw.-Akte des Beklagten „Verfahrensakte_Behördenbeteiligung“, vorgelegt im Verfahren 14 S 329/25):

„Allerdings möchte ich Ihnen doch eine gewisse Irritation unsererseits über Aussagen aus der vorgelegten Prüfung der Ausnahmevoraussetzungen mitteilen. So wird in dieser mehrfach erwähnt, dass in dem von uns geplanten SHA_33_II neben der WEA 1 keine weiteren Windkraftanlagen möglich seien. Als Gründe werden die Topographie und notwendige Turbulenzabstände genannt. Hier bitten wir um eine weitere Erläuterung, da dies für uns sehr überraschend ist. Immerhin haben sie uns im bisherigen Verfahrensverlauf für SHA_33_II deutlich mehr durch Sie geplante Standorte gemeldet. Auch in Ihrer Stellungnahme zur Beteiligung der Teilfortschreibung Windenergie II haben Sie für SHA_33_II tendenziell eher eine Vergrößerung gefordert und mit keinem Wort erwähnt, dass dort aus topographischen Gründen keine Standorte möglich wären.

Sollte sich dies tatsächlich bewahrheiten, so wird von unserer Seite ernsthaft zu prüfen sein, ob an dem geplanten Vorranggebiet in der Form festgehalten werden kann oder dieses nicht zur nochmaligen Prüfung in das Annexverfahren geschoben werden müsste. Dies könnte ggf. natürlich auch die weiteren nahe liegenden Gebiete mit vergleichbarer Topographie und Eignung berühren.“

Die Klägerin erwiderte hierauf mit E-Mail vom 05.09.2025 wie folgt (Bl. 190 der zuvor genannten Verw.-Akte, Schreibweisen jeweils im Original):

„Ich denke, da liegt ein gewaltiges Missverständnis vor, da es um den unmittelbaren Bereich um die WEA 2 herum (vor allem im südlichen Teil) aus topographischen Gründen keine Erweiterungs Möglichkeit gibt und daher der Standort der geplanten WEA 2 im Projekt … ein sogenannter „Zwangs Standort“ wäre.

Das hat mit dem von Ihnen genannten und geplanten Gebiet SHA_33_II in Gänze rein gar nichts zu tun und wurde demnach von unseren Gutachtern falsch formuliert. Deren Aussage befasst sich rein in Bezug auf die Forstflächen südlich der Kreisstraße …-…, der das geplante Vorranggebiet in welchem unsere WEA 1 steht vom Rest des geplanten Vorranggebietes SHA_33_II trennt.

Wir betrachten in diesen Stellungnahmen „rein“ das Gebiet des Projektes WP … und keine anderen. Bitte dies zu beachten, dass sich die Gutachter rein auf das Gebiet des WP … fokussieren, da sie die anderen Gebiete und die anderen Projekte nicht untersucht haben, da wir diese Aufträge anderweitig vergeben haben.

Sehr wohl befinden sich nördlich unserer WEA 1 im gleichen Gebiet sehr gut geeignete Standorte. Bitte nicht falsch verstehen und auch einer Revision des geplanten Vorranggebietes bedarf es hierzu nicht. Und sie haben recht, wir haben versucht, das Vorranggebiet bis auf den Standort der WEA 2 zu vergrößern, da wir unserer Meinung nach dort einen sehr effizienten WEA-Standort sonst verzichten müssten.

Aber westlich, östlich und vor allem südlich der WEA 2 lässt die Topographie keinen anderen Standort zu. Und das ist die Aussage des Gutachtens, da das Gutachten sich rein mit dem Planungsgebiet des Projektes WP … befasst ohne eine andere Planung zu inkludieren.

Es geht, oder sollte, rein um die Betrachtung des Gebiets südlich der WEA 1 in … gehen, welches topographisch lediglich den Standort der WEA 2 „ermöglicht“ welcher aber leider außerhalb der Vorranggebietskulisse liegt.“

Der Regionalverband führte vor diesem Hintergrund mit E-Mail vom 26.09.2025 aus (Bl. 189 der zuvor genannten Verw.-Akte):

„Die Ausführungen des Gutachtens können von Seiten des RVHNF weitgehend nachvollzogen und akzeptiert werden. Nicht mitgetragen werden kann jedoch die Position der Alternativenprüfung. Diese lediglich auf die Basis einer zwingenden Notwendigkeit zwei Anlagen innerhalb eines Windparks positionieren zu wollen zu stellen und so zu begründen, dass, um die zweite Anlage unterzubringen dieser Standort notwendig sei, kann aus regionalplanerischer Sicht keine Ausnahmeregelung rechtfertigen. Der Regionalverband hat eine überörtliche die gesamte Raumschaft einbeziehende Sicht einzunehmen, so dass mindestens die gesamte Kommune im Regelfall jedoch auch die darüberhinausgehende Situation zu betrachten ist. Zwar ist in dem Gutachten richtig dargelegt, dass auch weitere Waldflächen in der Raumschaft in erheblichem Umfang als Vorranggebiet für Forstwirtschaft festgelegt sind. Allerdings ist hierbei, wie bereits in unserer Stellungnahme vom 07.08.2025 benannt, zu diskutieren, warum es raumordnerisch zwingend notwendig ist, bei im Umkreis von weniger als 10 Kilometern vorhandenen sieben neu geplanten Vorranggebieten weitere Standorte außerhalb dieser Gebiete und in den verbleibenden Vorranggebieten für Forstwirtschaft zu ermöglichen. Insbesondere kommt erschwerend hinzu, dass in der betroffenen Kommune Sulzbach-… selbst zwei dieser geplanten Vorranggebiete verortet sind (eines nur ca. 500 m entfernt). Direkt angrenzend auf Gaildorfer Gebiet sind zwei weitere geplante Vorranggebiete. Aus Sicht des RVHNF hat er mit all diesen Gebieten für diese Raumschaft ausreichend Möglichkeiten zur Umsetzung von Windkraftvorhaben geschaffen (bzw. ist dabei dies zu machen). Aus hiesiger Sicht sind ausreichend planerisch vorbereitete Möglichkeiten zur Umsetzung von Windkraftanlagen vorhanden. Der RVHNF vertritt die Position, dass durch die regionale Planung, die in der gesamten Region Flächen für die Windkraft von deutlich über 1,8% bereitstellen wird, der Windkraft ausreichend Raum zur Verfügung gestellt wird. Diese Position ist auch durch den Gesetzgeber, unabhängig von § 2 EEG, in § 249 BauGB angelegt. § 2 EEG so zu interpretieren, dass jeder Anlage an jedem Standort eine Umsetzung ermöglicht werden muss geht aus hiesiger Sicht fehl. Insbesondere in dieser Raumschaft sind, wie oben bereits ausgeführt, in erheblichem Umfang geplante Vorranggebiete vorgesehen. Allgemein wird darauf hingewiesen, dass der Regionalverband, wo ihm entsprechende Mittel zur Verfügung stehen, den Steuerungsgehalt seiner Planung bewahren wird um Schaden von seiner Planung fernzuhalten (etwa aufgrund unkalkulierbarer Risiken durch nachgelagerte Kriterienverletzungen wie Umfassung/ Überlastung die die regionale Planung in Frage stellen). Es kann darüber hinaus weder den Kommunen noch der Bevölkerung vor Ort vermittelbar sein, dass der RVHNF in diesem Umfang Gebiete für Windkraft plant und trotzdem unbenommen hiervon unbeeindruckt weiter Standorte außerhalb umgesetzt werden. Dies führt die regionale Planung ad absurdum. Aus den genannten Gründen sieht der RVHNF Vorhaben außerhalb seiner Gebiete insgesamt kritisch. Aus Sicht des RVHNF stehen ausreichend alternative Flächen für Windkraft zur Verfügung, so dass eine Gewährung von Ausnahmelösungen für die Verletzung von Zielfestlegungen im Regelfall nicht länger notwendig ist.“

Der Beklagte hat sich dieser Rechtsauffassung im angefochtenen Vorbescheid vom 12.05.2026 der Sache nach angeschlossen (vgl. näher dazu S. 7 f. des Vorbescheids; Bl. 590 f. der im Verfahren 14 S 808/26 vorgelegten Verw.-Akte).

(2) Die im angefochtenen Vorbescheid so begründete sinngemäße Annahme des Beklagten, die Ausnahmevoraussetzung „Nachweis eines Fehlens freiraumschonender Alternativen“ aus Plansatz 3.2.4 Abs. 6 UAbs. 2 des Regionalplans sei nicht erfüllt, ist im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden. Die Klägerin selbst hat einen dahingehenden Nachweis (vgl. erneut die Begründung der „Teilfortschreibung Windenergie“, konsolidierte Fassung des Regionalplans, Stand 15.08.2025, S. 114) nicht, insbesondere nicht durch Vorlage der Stellungnahme der S. GmbH vom 01.09.2025 erbracht, die bereits an den sich aus dem Regionalplan ergebenden Voraussetzungen vorbeigeht.

Die Frage, ob freiraumschonende Alternativen bestehen, ist nach dem Regionalplan in räumlich Hinsicht, wie gezeigt, auf Alternativstandorte „im gleichen Landschafts- oder Planungsraum“ zu beziehen, wobei der konkrete Betrachtungsraum einzelfallabhängig im Licht des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit begrenzt werden kann und wovon ausgehend die vom Regionalverband in dessen Stellungnahme vom 26.09.2025 gewählte räumliche Bezugsgröße („mindestens die gesamte Kommune im Regelfall jedoch auch die darüberhinausgehende Situation“) jedenfalls im Ansatz nicht zu eng bemessen ist. An diesem Prüfungsmaßstab geht die Stellungnahme des S. GmbH vom 01.09.2025 und gehen auch die ergänzenden Erläuterungen der Klägerin im Verwaltungsverfahren weit vorbei. Die S. GmbH beschränkt sich im Wesentlichen auf Ausführungen zum „Umfeld des geplanten Standorts“ und etwaigen Verschiebungen des Standorts der WEA 2 hin zu dem der WEA 1 sowie Überlegungen zu den innerhalb der künftigen Vorranggebiets „SHA_33_II“. Das greift in räumlicher Hinsicht deutlich zu kurz, wie im Kern sowohl der Regionalverband als auch der Beklagte zutreffend bemängelt haben, ohne dass die Klägerin dies im Verwaltungs- oder wenigstens Gerichtsverfahren zum Anlass für eine zumal substantiierte Ergänzung ihres Vortrags genommen hat.

Insbesondere folgt aus den Erläuterungen der Klägerin in der o. g. E-Mail vom 05.09.2025 an den Regionalverband nichts anderes. Die Klägerin ist darin ersichtlich bemüht, die Kritik der S. GmbH an dem Vorranggebiet „SHA_33_II“ im eigenen Interesse zu relativieren („von unseren Gutachtern falsch formuliert“), räumt in diesem Zug aber selbst ein, dass sich die Stellungnahme „rein mit dem Planungsgebiet des Projekts WP …“ und hier sogar in erster Linie nur mit den Forstflächen „südlich der Kreisstraße …“ befasst habe. Wenigstens ansatzweise Betrachtungen zu dem Planungsraum des Regionalplans oder wenigstens einzelnen Landschaftsräumen oder auch nur der betroffenen Kommune selbst hat die Klägerin auch in diesem Rahmen nicht geleistet. Sie hat insbesondere den nachvollziehbaren Ausführungen des Regionalverbands dazu, dass es nicht ersichtlich sei, „warum es raumordnerisch zwingend notwendig ist, bei im Umkreis von weniger als 10 Kilometern vorhandenen sieben neu geplanten Vorranggebieten weitere Standorte außerhalb dieser Gebiete und in den verbleibenden Vorranggebieten für Forstwirtschaft zu ermöglichen“, zumal eines davon nur 500 m entfernt und weitere in der Nachgemeinde vorhanden seien, nichts – erst recht nichts Substantiiertes – entgegengesetzt.

Soweit die Klägerin dem in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat sinngemäß – und nochmals in dem allerdings bereits nach der Entscheidung des Senats eingegangenen Schriftsatz vom 09.09.2026 – entgegengehalten hat, in der Praxis sei bekannt, dass Flächen weiträumig durch „Ausschluss-Flächennutzungspläne“ und eine „Ausschlussflächen-Regionalplanung“ gesperrt seien und/oder aufgrund schon von Konkurrenten geschlossener zivilrechtlicher Nutzungsverträge nicht mehr zur Verfügung stünden und/oder verbleibende „Positivflächen“ vollkommen ungeeignet oder zumindest nicht vergleichbar windhöffig seien, führt das nicht weiter. Erst recht gilt dies, soweit der Bevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung in einem diesen Vortrag konkretisierenden Nachsatz sinngemäß ausgeführt hat, er müsse vor dem Hintergrund seiner Erfahrungen in anderen räumlichen Zusammenhängen davon ausgehen, dass dies auch hier so sei. Die dem zugrunde liegende Annahme der Klägerin, sie sei von einem substantiierten Vortrag zur Frage nach freiraumschonenderen Alternativstandorten befreit, weil solche Standorte „offensichtlich“ und „praxisbekannt“ andernorts und so wohl auch hier nicht vorhanden seien, findet in dem Regionalplan, dessen Ausnahmeregelungen die Klägerin für sich in Anspruch nehmen möchte, keine Stütze. Auch wenn ein Vorhabenträger meint oder befürchtet, dass Alternativen nicht vorhanden sind, obliegt es ihm nach diesem Plan zumindest, dem Beklagten substantiiert aufzuzeigen, welche Flächen er dafür betrachtet hat, weshalb er (nur) den von ihm gewählten Betrachtungsraum für relevant hält, wie er ihn gewählt hat, und weshalb dort seines Erachtens keine Alternativen vorhanden sind. Ohne einen solchen wenigstens ansatzweise konkret prüfenden Vortrag ist der Beklagte von vornherein nicht in der Lage, die Ausnahmevoraussetzung zu prüfen und würde der Vorhabenträger – hier die Klägerin – dem Beklagten die Möglichkeit abschneiden, sich mit von vom Vorhabenträger ausgeschiedenen Flächen seinerseits konkret auseinanderzusetzen und ihm etwaige Alternativen aufzuzeigen oder solche mit ihm zumindest vor einer abschließenden Entscheidung zu erörtern. Exemplarisch wird dies auch durch die sinngemäßen Erläuterungen der Klägerin in der mündlichen Verhandlung unterstrichen, wonach sie bei ihrer Standortauswahl darum bemüht sei, großzügige Abstände zugunsten von Wohnbebauung zu wahren. Denn dies wirft nach dem hier einschlägigen Maßstab die Frage auf, ob diese Abstände zwingend erforderlich sind. Dies zu bewerten kann aber nur einer konkreten, standortbezogenen Betrachtung vorbehalten sein. Der Sache nach verlangt die Klägerin mit ihrem Rechtsstandpunkt von dem Beklagten, auf eine konkrete Prüfung der fraglichen Ausnahmevoraussetzungen zu verzichten. Dafür bietet der Regionalplan keine Stütze.

Im vorliegenden Einzelfall konnte die Klägerin sich umso weniger auf ein Schweigen und die Annahme, es müsse bekannt sein, dass „allgemein“ keine alternativen Flächen zur Verfügung stünden, zurückziehen, als der Regionalverband ihr, wie gezeigt, in seinen Stellungnahmen mehrere konkrete Alternativstandorte aufgezeigt und sie aufgefordert hatte, wenigstens darzulegen, „warum es raumordnerisch zwingend notwendig ist, bei im Umkreis von weniger als 10 Kilometern vorhandenen sieben neu geplanten Vorranggebieten weitere Standorte außerhalb dieser Gebiete und in den verbleibenden Vorranggebieten für Forstwirtschaft zu ermöglichen“, insbesondere, da „in der betroffenen Kommune Sulzbach-… selbst zwei dieser geplanten Vorranggebiete verortet sind (eines nur ca. 500 m entfernt)“ und „[d]irekt angrenzend auf Gaildorfer Gebiet … zwei weitere geplante Vorranggebiete“ vorhanden seien (vgl. erneut E-Mail des Regionalverbands vom 26.09.2025 a. a. O.). Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat sinngemäß eingewandt hat, sie müsse sich zu Standorten in Vorranggebieten für Windenergie, die noch nicht wirksam beschlossen, sondern erst Gegenstand einer laufenden Regionalplanung, hier der „Teilfortschreibung Windenergie II“ seien, nicht substantiiert äußern, solange das Verfahren nicht abgeschlossen und dementsprechend nicht sicher absehbar sei, ob diese Voranggebiete künftig bestehen würden, verkennt sie auch dabei den Umfang ihrer Nachweisobliegenheit aus dem Regionalplan. Wenn ein Regionalplanverfahren – wie hier die „Teilfortschreibung Windenergie II“ – bereits so weit fortgeschritten ist, dass ein Planentwurf vorliegt, für den bereits eine Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 9 Abs. 2 ROG durchgeführt wurde, kann ein solcher Planentwurf bereits vor dem Inkrafttreten des Regionalplans nach näherer Maßgabe von § 245e Abs. 4 BauGB zur Genehmigungsfähigkeit der WEA beitragen. Das war und ist der Klägerin bekannt, denn von eben dieser Regelung hat sie in Bezug auf den Standort der sog. WEA 1, für die ihr der Beklagte einen positiven Vorbescheid erteilt hat, profitiert. Vor diesem Hintergrund erschließt sich nicht, weshalb es der Klägerin nicht möglich oder zumutbar sein sollte, Standorte im Sinne von § 245e Abs. 4 BauGB auch im Rahmen der o. g. Alternativenprüfung in ihre Betrachtung einzubeziehen und dazu substantiiert vorzutragen.

Kein anderes Ergebnis rechtfertigt der Einwand der Klägerin – den sie im Schriftsatz vom 09.09.2026 zwar erst nach dem bereits am 08.09.2026 ergangenen Urteil des Senats formuliert, im Kern aber bereits in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat –, das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen habe in seinem Urteil vom 29.11.2022 - 22 A 1184/18 - (ZNER 2023, 53, juris) entschieden, dass für die Prüfung nach § 45 Abs. 7 Satz 2 i. V. m. § 45b Abs. 8 Nr. 3 BNatSchG, ob innerhalb eines Radius von 20 km um das Vorhaben zumutbare Alternativen nicht gegeben sind, „aufgrund der zwangsläufig vorhandenen, im Tatsächlichen liegenden Schwierigkeiten allein der Maßstab der Plausibilität anzulegen“ sei. Dieser Hinweis führt im vorliegenden Fall nicht weiter. Unabhängig davon, dass diese Rechtsprechung eine andere Norm aus einem anderen Rechtsgebiet als das hier fragliche Raumordnungsrecht und den konkreten Regionalplan betrifft (vgl. näher zu § 45b Abs. 8 Nr. 3 BNatSchG Senat, Urteil vom 09.12.2025 - 14 S 1896/24 - NuR 2026, 205, juris Rn. 50 ff.), führt der Verweis auf sie, selbst dann, wenn der dort formulierte Plausibilitätsmaßstab auf die vorliegende Konstellation zu übertragen wäre, im vorliegenden Fall nicht auf eine Erfüllung der fraglichen Ausnahmevoraussetzung aus dem Regionalplan. In Ermangelung eines hinreichend substantiierten, auf mögliche konkrete Standorte bezogenen Vortrags im Verwaltungsverfahren und auch im gerichtlichen Verfahren hat es die Klägerin gerade nicht plausibel gemacht, dass keine zumutbaren Alternativstandorte gegeben sind. Falls sie dem genannten Urteil des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen entnehmen will, dass ein Vorhabenträger bei Geltung eines Plausibilitätsmaßstabs auf jeglichen substantiierten Vortrag zu Alternativen verzichten kann, geht das an diesem Urteil vorbei (vgl. OVG NRW, Urteil vom 29.11.2022 - 22 A 1184/18 -, ZNER 2023, 53, juris Rn. 389) und trifft das auch für § 45b Abs. 8 Nr. 3 BNatSchG in der Sache nicht zu (vgl. erneut Senat, Urteil vom 09.12.2025 - 14 S 1896/24 - NuR 2026, 205, juris Rn. 50 ff.).

Auch der Hinweis der Klägerin, die Stellungnahme der S. GmbH sei vom Regierungspräsidium Stuttgart - Stabsstelle Energiewende, Windenergie und Klimaschutz - (im Folgenden: StEWK) „nicht in Zweifel gezogen“ gezogen worden, verhilft ihrer Klage in dieser Hinsicht nicht zum Erfolg. Der Beklagte hatte die StEWK bereits in dem ersten, von der Klägerin auf § 9 Abs. 1a BImSchG gestützten Vorbescheidsverfahren beteiligt. Darin hatte die StEWK mit Schreiben vom 04.11.2024 – d. h. vor der Stellungnahme der S. GmbH vom 01.09.2025 – auf das Vorranggebiet für Forstwirtschaft im Regionalplan und die genannten Ausnahmevoraussetzungen hingewiesen und dazu lediglich ausgeführt: „Die Ausnahmevoraussetzungen sehen wir vor dem (gemeint wohl: Hintergrund) des § 2 EEG iVm. §§ 7 und 22 KlimaG als erfüllt an. Die Unterlagen sollten nichtsdestotrotz hierzu im weiteren Genehmigungsverfahren erfüllt sein“ (Bl. 100 d. Verw.-Akte „…_Verfahrensakte_WP-…“ der Beklagten, vorgelegt im Verfahren 14 S 329/25). Diese Stellungnahme der StEWK bot ebenfalls keine wenigstens ansatzweisen Überlegungen konkreten Standortalternativen zumal im maßgeblichen Bezugsraum und führt deshalb für die Prüfung der Ausnahmevoraussetzungen inhaltlich nicht weiter. Insbesondere kann diese Prüfung, wie der Regionalverband in seiner Stellungnahme vom 26.09.2025 und der Beklagten im angefochtenen Bescheid im Kern zutreffend ausgeführt haben, nicht durch einen schlichten Verweis auf § 2 EEG ersetzt werden. Der Beklagte beteiligte die StEWK in dem zweiten, nun auf § 9 Abs. 1 BImSchG gestützten Vorbescheidsverfahren zwar ein zweites Mal. Auch die von der StEWK darin abgegebene Stellungnahme erging aber zeitlich vor der Stellungnahme der S. GmbH vom 01.09.2025 bereits am 06.08.2025 und beschränkte sich inhaltlich unabhängig davon im Wesentlichen darauf, die, wie gezeigt, unergiebige Einschätzung aus dem ersten Verfahren zu wiederholen (vgl. Bl. 122 d. Verw.-Akte).

Soweit die Klägerin ergänzend vorbringt, der Bereich um den Standort der WEA 2 sei ihres Erachtens „fast ausschließlich mit einer Fichten-Monokultur bestanden“, die „in Teilen bereits erhebliche Schäden aufweist und langfristig nicht zu retten ist“, ist auch dieses Vorbringen nicht dazu geeignet, die Rechtmäßigkeit der Entscheidung des Beklagten zur Vorbescheidsfrage nach der Vereinbarkeit des Vorhabens der Klägerin mit den Zielen der Raumordnung aus dem Regionalplan in Frage zu stellen. Falls die Klägerin mit diesem Einwand geltend machen will, der Regionalplan sei in Bezug auf das fragliche Vorranggebiet für Forstwirtschaft funktionslos geworden (vgl. zur grundsätzlichen Möglichkeit einer Funktionslosigkeit von Regionalplänen VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 14.11.2001 - 3 S 605/21 - VBlBW 2002, 200 juris Rn. 34 m. w. N.), ist dafür weder ihrem vagen Vortrag etwas zu entnehmen noch sind dafür sonst wenigstens ansatzweise Anhaltspunkte ersichtlich. Die Klägerin nimmt insoweit bereits nicht ausreichend in den Blick, dass der Plangeber mit der Festlegung des Vorranggebiets mehrere Ziele verfolgt, wie die Vertreter des Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung zutreffend hervorgehoben haben, und deren Erreichbarkeit nicht allein von einer zumal zeitlich punktuellen und räumlich kleinteiligen Betrachtung eines konkreten Baumbestands abhängt. Falls die Klägerin mit dem Einwand in der mündlichen Verhandlung erläuterte Überlegung unterstreichen will, der von ihr geplante Standort komme für eine Ausnahme aus ihrer Sicht besonders gut in Betracht, weil der Baumbestand dort geschädigt sei, geht das teils an den Prüfungsmaßstäben aus dem fraglichen Plansatz des Regionalplans vorbei. Dieser Plansatz ermöglicht es dem Vorhabenträger, wie gezeigt, gerade nicht, sich auf Betrachtungen zur Eignung des gewünschten Standorts zu beschränken, sondern verlangt ihm vergleichende Betrachtungen auch zu etwaigen Alternativstandorten ab.

b) Rechtswidrig ist der angefochtene Vorbescheid allerdings, soweit er auch die von der Klägerin zur Vorbescheidung gestellte Frage verneint, ob die Genehmigungsvoraussetzung aus § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG i. V. m. § 35 Abs. 1 und 3 Satz 3 VwGO dem geplanten Vorhaben entgegensteht. Insoweit verletzt der Vorbescheid die Klägerin auch in ihren Rechten und hat die Klage deshalb Erfolg. Die Klägerin hat nach den dazu eingangs (unter 1.) dargestellten Maßstäben einen Anspruch auf Erteilung eines Vorbescheids, der diese Frage in dem von ihr gewünschten Sinne entscheidet, also bejaht.

aa) Das von § 9 Abs. 1 BImSchG vorausgesetzte Sachbescheidungsinteresse liegt insoweit vor. Ein im Sinne dieser Norm „berechtigtes Interesse“ an der Erteilung eines Vorbescheids besteht jedenfalls dann, wenn der Vorhabenträger einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung beabsichtigt, die Vorabklärung der im Vorbescheidsverfahren gestellten Fragen ohne die Vorlage der vollständigen Antragsunterlagen möglich ist und verfahrensökonomische, wirtschaftliche oder technische Gründe dafür bestehen, das Genehmigungsverfahren gestuft vorzunehmen (vgl. Senat, Urteil vom 28.07.2026 - 14 S 2029/25 - juris Rn. 46 m. w. N.). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Insbesondere kann sich die Beigeladene auf verfahrensökonomische und wirtschaftliche Gründe für ein Vorgehen nach § 9 BImSchG berufen, weil sie auf diese Weise ihr Investitionsrisiko verringern kann.

bb) Die von der Klägerin zur Vorbescheidung gestellte Frage nach dem Vorliegen der Genehmigungsvoraussetzung aus § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG i. V. m. § 35 Abs. 1 und 3 Satz 3 VwGO ist anders als im angefochtenen Vorbescheid geschehen zu bejahen.

Nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stehen öffentliche Belange stehen einem Vorhaben nach (u. a.) § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB in der Regel entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Insbesondere steht der Teilflächennutzungsplan des Beigeladenen dem Vorhaben der Klägerin nicht entgegen. Dieser weist zwar als sachlicher Teilflächennutzungsplan sog. Konzentrationszonen für WEA aus, denen der Beigeladene eine Ausschlusswirkung für andere Standorte im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB beimessen wollte, und der Standort der geplanten WEA 2 liegt auch außerhalb der Konzentrationszonen. Eine Ausschlusswirkung ergibt sich daraus gleichwohl nicht.

Das folgt zwar nicht bereits aus § 245e Abs. 4 Satz 1 BauGB, denn der Standort der WEA 2 liegt nicht in einem Gebiet im Sinne dieser Vorschrift, in dem nach einem Planentwurf eine Ausweisung vor WEA vorgesehen ist. Insbesondere liegt der Standort in keinem der nach dem Stand der „Teilfortschreibung Windenergie II“ geplanten Vorranggebiete für WEA, wie der Beklagte im angefochtenen Vorbescheid zutreffend festgehalten hat. Soweit die Klägerin dazu in ihrer ursprünglichen Klageschrift noch ausgeführt hat, es könne dahinstehen, ob § 245e Abs. 4 BauGB einschlägig sei und die Angabe des Beklagten, die WEA 2 liege „außerhalb des Entwurfs der ‚Teilfortschreibung Windenergie II‘ des Regionalplans“, überhaupt zutreffe, ist das nicht nachvollziehbar. Auch die von der Klägerin selbst beauftragte S. GmbH ist in ihrer Stellungnahme vom 01.09.2025 davon ausgegangen, dass der Standort (deutlich) außerhalb der geplanten Vorranggebiete liegt. Das trifft zu.

Eine Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bewirken die Konzentrationszonen des Teilflächennutzungsplans aber deshalb nicht, weil dieser Plan nicht wirksam bekannt gemacht wurde und damit nie Wirksamkeit erlangte und dieser Mangel auch nicht nachträglich geheilt wurde.

(1) Nach § 6 Abs. 5 Satz 1 BauGB ist die Erteilung der Genehmigung eines Flächennutzungsplans ortsüblich bekannt zu machen. Mit der Bekanntmachung wird der Flächennutzungsplan gemäß § 6 Abs. 5 Satz 2 BauGB wirksam. Das Bekanntmachungserfordernis des § 6 Abs. 5 Satz 1 BauGB setzt u. a. voraus, dass die mit der Ausweisung von Konzentrationszonen einhergehende unmittelbar rechtsverbindliche Ausschlusswirkung für WEA im übrigen Gemeindegebiet und damit das Inkrafttreten neuen Bebauungsrechts bereits in der Bekanntmachung der Genehmigung selbst hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht wird (vgl. Senat, Urteil vom 10.05.2023 - 14 S 396/22 - juris Rn. 61 m. w. N.). Dem genügte die Bekanntmachung vom 17.12.2015 nicht. Denn darin wurde weder auf § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB hingewiesen noch von Konzentrationszonen gesprochen oder sonst auf irgendeine Weise die beabsichtigte Ausschlusswirkung inhaltlich oder räumlich erläutert oder auch nur angesprochen (vgl. zum Bekanntmachungstext in der vom Beigeladenen übermittelten Verwaltungsakte die Datei „7.1 Amtliche Bekanntmachung Beschluss und Genehmigung der sachlichen TFNP-Änerung [sic] 17.12.2015.pdf“ sowie zu den Bekanntmachungen in den Gemeindeblättern der Mitgliedsgemeinden des Beigeladenen die Dateien Nrn. 7.2 bis 7.6).

(2) Dieser Bekanntmachungsfehler, durch den der mit dem Bekanntmachungserfordernis verfolgte Hinweiszweck verfehlt wurde, wurde auch nicht durch Zeitablauf unbeachtlich. Denn hierbei handelt es sich um einen sog. Ewigkeitsfehler (vgl. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB und den Umkehrschluss aus § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB jeweils in der vom 01.01.2007 bis 30.09.2017 geltenden Fassung).

(3) Der Beigeladene hat diesen Fehler auch nicht durch das von ihm nach Abschluss des Gerichtsverfahrens 14 S 329/25 durchgeführte, auf § 214 Abs. 4 BauGB gestützte ergänzende Verfahren geheilt. Er hat die Genehmigung des Teilflächennutzungsplans vom 16.11.2015 zwar am 30.04.2026 in den Amtsblättern (Gemeindeblättern) seiner Mitgliedsgemeinden erneut bekannt gemacht und in der Bekanntmachung nun anders als zuvor u. a. ausgeführt (vgl. Anlagenkonvolut des Beigeladenen vom 11.08.2026):

„Der Geltungsbereich des sachlichen Teilflächennutzungsplanes ‚Windenergie Limpurger Land‘ umfasst das gesamte Verbandsgebiet (gesamtes Gebiet der Mitgliedsgemeinden Gaildorf, Fichtenberg, Oberrot und Sulzbach …). Innerhalb der im sachlichen Teilflächennutzungsplan dafür ausgewiesenen Flächen dürfen Windenergieanlagen errichtet werden (Konzentrationswirkung), für alle anderen Flächen des gesamten Verbandsgebietes entfaltet diese Planung eine Ausschlusswirkung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB.

Im Rahmen eines ergänzenden Verfahrens wird der sachliche Teilflächennutzungsplan rückwirkend gemäß § 214 Abs. 4 BauGB zum ursprünglichen Bekanntmachungstermin, dem 17.12.2014, in Kraft gesetzt.“

Die Durchführung eines ergänzenden Verfahrens war aber nach § 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB ausgeschlossen. Nach dieser Übergangsvorschrift gelten die Rechtswirkungen eines Raumordnungs- oder Flächennutzungsplans gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in der bis zum 01.02.2023 geltenden Fassung für Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Windenergie dienen, vorbehaltlich des § 249 Abs. 5 Satz 2 BauGB fort, „wenn der Plan bis zum 1. Februar 2024 wirksam geworden ist.“ Diese Stichtagsregelung aus § 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB lässt keinen Raum für ein ergänzendes Verfahren, mit dem ein Flächennutzungsplan nach dem Stichtag – wie es der Beigeladene hier versucht hat – rückwirkend in Kraft gesetzt werden soll (vgl. Senat, Urteil vom 17.01.2025 - 14 S 376/24 - juris Rn. 128; Urteil vom 13.09.2024 - 14 S 1686/23 - juris Rn. 220; OVG NRW, Urteil vom 27.09.2024 - 22 D 48/24.NE - BauR 2025, 561, juris Rn. 100; Beschluss vom 17.06.2024 - 22 B 286/24.NE - juris Rn. 62). Dem steht bereits der Wortlaut der Norm, wonach nur bis zum Stichtag 01.02.2024 „wirksam gewordene“ Flächennutzungspläne eine Ausschlusswirkung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entfalten können, und wonach § 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB ggf. eine „Fort-Geltung“ anordnet, entgegen. Auch Sinn und Zweck der Vorschrift, nur noch „die aufgrund von Bestandsplanungen bei Inkrafttreten dieses Gesetzes schon vorhandenen Wirkungen des § 35 Absatz 3 Satz 3 BauGB übergangsweise weiter Anwendung finden“ (BT-Drs. 20/2355, S. 31) zu lassen, sowie der Charakter der Vorschrift als Ausnahmeregelung sprechen dagegen, am 01.02.2024 gerade nicht wirksam gewesene Flächennutzungspläne als nach diesem Stichtag – potentiell zeitlich unbeschränkt – rückwirkend heilbar anzusehen (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17.06.2024 - 22 B 286/24.NE - juris Rn. 62). Vor diesem Hintergrund führen auch die Erwägungen der Beigeladenen zu dem allgemeinen Sinn und Zweck der Heilungsvorschriften aus §§ 214 f. BauGB und insbesondere § 214 Abs. 4 BauGB zu keinem anderen Ergebnis, weil der Gesetzgeber in § 245e Abs. 1 BauGB für den besonderen Bereich der Rechtsvorschriften zum Ausbau der Windenergie an Land spezielle, im Kern auf eine Förderung dieses Ausbaus zielende Vorschriften normiert hat.

Keiner weiteren Ausführungen bedarf es vor diesem Hintergrund zur Frage, ob die am 30.04.2026 erfolgte neue Bekanntmachung der Genehmigung des Teilflächennutzungsplans überhaupt ihrerseits wirksam war oder ob dem entgegensteht, dass es in dem neuen Bekanntmachungstext heißt, dass „der sachliche Teilflächennutzungsplan rückwirkend … zum ursprünglichen Bekanntmachungstermin, dem 17.12.2014, in Kraft gesetzt“ werde, obwohl die Genehmigung des Plans zu diesem Zeitpunkt noch nicht vorlag, sondern erst am 16.11.2015 erfolgte und dementsprechend erstmals am 17.12.2015 bekannt gemacht wurde.

cc) Die im Rahmen von § 9 Abs. 1 BauGB darüber hinaus erforderliche sog. vorläufige Gesamtbeurteilung (vgl. oben unter 1.) steht der Erteilung eines positiven Vorbescheids zu der Genehmigungsvoraussetzung aus § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG i. V. m. § 35 Abs. 1 und 3 Satz 3 VwGO ebenfalls nicht entgegen. Von vornherein unüberwindliche Hindernisse, die eine etwaige spätere Genehmigung des Vorhabens der Klägerin als bereits ausgeschlossen erscheinen lassen, bestehen nicht.

(1) In diesem Sinne unüberwindliche Hindernisse ergeben sich insbesondere nicht aus dem Umstand, dass das Vorhaben der Klägerin bislang, wie gezeigt, die Voraussetzungen des Plansatzes 3.2.4 Abs. 6 UAbs. 2 des o. g. Regionalplans nicht erfüllt. Denn derzeit kann auch nicht sicher ausgeschlossen werden, dass die Klägerin dieses Defizit in einem späteren Verfahren noch beseitigen könnte (vgl. allgemein zur Möglichkeit eines Antragstellers, mit einem Vorbescheidsantrag nach § 9 Abs. 1 BImSchG mehrere Genehmigungsvoraussetzungen zur Prüfung stellen, und zur Möglichkeit, dass in einem solchen Fall bei negativer Beantwortung einer Frage abhängig von den Einzelfallumständen die andere/n Frage/n gleichwohl positiv zu bescheiden sein können, Dietlein in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand 109. EL, § 9 BImSchG Rn. 55).

(2) Von vornherein unüberwindliche Hindernisse ergeben sich auch nicht mit Blick auf die Genehmigungsvoraussetzung aus § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG i. V. m. § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB aus dem Umstand, dass der Regionalverband die o. g. „Teilfortschreibung Windenergie II“ betreibt und darin neue Vorranggebiete für Windenergie plant, denen eine Ausschlusswirkung für andere Flächen zukommen soll.

Zwar können einem Vorhaben im Einzelfall in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung (vgl. zum Begriff § 3 Abs. 1 Nr. 4a ROG) als unbenannter öffentlicher Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB entgegenstehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.01.2005 - 4 C 5.04 - BVerwGE 122, 364, juris Rn. 27 ff. zu WEA; Rieger in Schrödter, BauGB, Stand 01.01.2026, § 35 Rn. 271 m. w. N.). Auch lag in dem vom Regionalverband Heilbronn-Franken betriebenen Verfahren zur „Teilfortschreibung Windenergie II“ des Regionalplans im – für die vorliegende gerichtliche Prüfung grundsätzlich maßgeblichen (vgl. Senat, Urteil vom 28.07.2026 - 14 S 2029/25 - juris Rn. 107 m. w. N.) – Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Vorbescheids am 12.05.2026 ein Planentwurf vor, der die Ausweisung von Vorranggebieten für regionalbedeutsame WEA als Ziel der Raumordnung vorsieht und bereits Gegenstand einer frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 9 Abs. 2 ROG und § 12 Abs. 2 und 3 LplG war (s. zum Verfahrensstand der genannten Teilfortschreibung https://www.rvhnf.de/tfs-windenergie, zuletzt abgerufen am 08.09.2026; vgl. ferner die Stellungnahme des Regionalverbands vom 07.08.2025, Bl. 385 der im Verfahren 14 S 808/26 vorgelegten Verw.-Akte „Behördenakte“). Auch wird der geplante Standort der WEA 2 gemessen an dem am 12.05.2026 zu verzeichnenden (und auch dem aktuellen) Planungsstand nach der „Teilfortschreibung II“ außerhalb der künftigen Vorranggebiete für WEA liegen und soll der Plan die regionalen Teilflächenziele zum Flächenbeitragswert des Landes Baden-Württemberg aus dem Windenergieflächenbedarfsgesetz erfüllen und sollen deshalb die künftigen Vorranggebiete für WEA für außerhalb gelegene Flächen die Ausschlusswirkung im Sinne von § 249 Abs. 2 BauGB erzielen (vgl. die dementsprechenden Erläuterungen des Regionalverbands https://www.rvhnf.de/tfs-windenergie: „Die Rechtskraft und damit die Steuerungswirkung in Verbindung mit § 249 (2) BauGB ist … etwa 3 bis 4 Monate nach dem Satzungsbeschluss gegeben.“).

Dieser Befund erlaubt jedoch nicht den Schluss, dass dem Vorhaben der Klägerin im maßgeblichen Zeitpunkt der Erteilung des angefochtenen Vorbescheids bereits von vornherein unüberwindliche Hindernisse in Bezug auf die Genehmigungsvoraussetzung aus § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG i. V. m. § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB entgegenstanden. Unabhängig davon, dass Ziele der Raumordnung, die noch nicht beschlossen wurden, sondern nur in Aufstellung befindlich sind, noch keine verbindlichen Vorgaben darstellen (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG) und deshalb noch keine strikte Beachtenspflicht (vgl. § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB), sondern im Anwendungsbereich des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB lediglich eine Berücksichtigungspflicht begründen (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.07.2010 - 4 C 4.08 - BVerwGE 137, 247, juris Rn. 10 m. w. N.), ist im Rahmen einer vorläufigen Gesamtbeurteilung nach § 9 Abs. 1 BImSchG in Rechnung zu stellen, dass § 249 Abs. 2 BauGB für Flächen, die außerhalb von Windenergiegebieten liegen, keine absolute Ausschlusswirkung begründet. Außerhalb solcher Gebiete können WEA vielmehr nach näherer Maßgabe dieser Vorschrift ausnahmsweise nach § 35 Abs. 2 BauGB zugelassen werden, wenn ausgeschlossen ist, dass die in § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB genannten Belange oder das Orts- und Landschaftsbild berührt sind (vgl. § 249 Abs. 2 Satz 1 BauGB). Ob § 249 Abs. 2 BauGB der Errichtung einer WEA von vornherein entgegensteht, hängt deshalb von der Prüfung mehrerer Voraussetzungen ab, die im Rahmen einer vorläufigen Gesamtbeurteilung nach § 9 Abs. 1 BImSchG jedenfalls in der Regel nicht bereits so vertieft geprüft werden können, dass sie den Schluss erlauben, eine etwaige spätere Genehmigung des geplanten Vorhabens werde mit ausreichender Sicherheit an § 249 Abs. 2 BauGB scheitern. So liegt der Fall auch hier.

(3) Dass dem Vorhaben der Klägerin, die WEA 2 zu errichten und zu betreiben, in Bezug auf andere, von ihr nicht zum Gegenstand des Vorbescheidsverfahrens gemachten Genehmigungsvoraussetzungen von vornherein unüberwindliche Hindernisse entgegenstehen, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Insbesondere bestehen solche Hindernisse nicht in Bezug auf die im Verfahren 14 S 329/25 zwischen Beteiligten im Rahmen der vorläufigen Gesamtbeurteilung noch umstrittene Genehmigungsvoraussetzungen aus den Rechtsgebieten des Artenschutzes und des Waldrechts (vgl. die entsprechenden fachbehördlichen Stellungnahmen vom 10.03.2026 und 12.03.2026, Bl. 1311, 1320 d. Verw.-Akte). Das steht zwischen ihnen inzwischen – nachdem die Klägerin teils ergänzende Unterlagen vorgelegt und der Beklagte erneute Sach- und Rechtsprüfungen durchgeführt hat – auch nicht mehr im Streit.

3. Erweist sich nach alledem, dass der angefochtene Vorbescheid des Beklagten vom 12.05.2026 hinsichtlich der darin getroffenen Feststellung zu der Genehmigungsvoraussetzung aus § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG i. V. m. § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB rechtmäßig, hinsichtlich der Feststellung zu § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG i. V. m. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB aber rechtswidrig ist, führt das zu der aus dem Tenor des vorliegenden Urteils ersichtlichen Teilstattgabe. Denn der Vorbescheid ist mit seinen beiden Feststellungen zu den eigenständigen Genehmigungsvoraussetzungen aus § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG i. V. m. § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB einerseits und aus § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG i. V. m. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB andererseits materiell teilbar. Er kann mit der ersten (rechtmäßigen) Feststellung auch ohne die zweite (rechtswidrige) Feststellung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben (vgl. allg. zu diesem Maßstab BVerwG, Beschluss vom 29.03.2022 - 4 C 4.20 - BVerwGE 175, 184, juris Rn. 8 ff.; Senat, Urteil vom 19.11.2025 - 14 S 103/25 - ZNER 2026, 53, juris Rn. 54 ff. m. w. N.).

II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und § 162 Abs. 3 VwGO. Da der Beigeladene keinen Antrag gestellt und damit kein Kostenrisiko übernommen hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO), entspricht es nicht der Billigkeit, seine außergerichtlichen Kosten für erstattungsfähig zu erklären und den übrigen Beteiligten aufzuerlegen.

Eine andere Kostenentscheidung ergibt sich auch nicht aus § 161 Abs. 3 VwGO. Nach dieser Vorschrift fallen in den Fällen des § 75 VwGO die Kosten stets dem Beklagten zur Last, wenn der Kläger mit seiner Bescheidung vor Klageerhebung rechnen durfte. Es bedarf keiner Entscheidung, ob die Klägerin hier, wie sie unter Verweis auf verfahrensrechtliche Fristvorgaben aus § 10 Abs. 6a BImSchG und § 7 Abs. 1 Satz 4 der 9. BImSchV meint, vor der Erhebung der Klage mit einer Bescheidung ihres Vorbescheidsantrags vom 16.04.2025 rechnen durfte. Denn § 161 Abs. 3 VwGO findet von vornherein keine Anwendung, wenn das gerichtliche Verfahren nach – wie hier geschehen – negativer Bescheidung durch die Behörde fortgesetzt wird und das Gericht streitig über die Sache entscheidet. Denn in einem solchen Fall erweist sich die verzögerte Bescheidung durch den Beklagten als nicht mehr kausal für den nach dem Erlass des Verwaltungsakts sich fortsetzenden Prozess (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23.07.1991 - 3 C 56.90 - NVwZ 1991, 1180, juris Rn. 13; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18.01.2006 - 13 S 2220/05 - VBlBW 2006, 200, juris Rn. 57 m. w. N.). In einem solchen Fall sind deshalb die allgemeinen Vorschriften für die Kostenentscheidung maßgebend (vgl. Clausing in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht - VwGO, 48. EL, § 161 Rn. 41 m. w. N.).

III. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Beschluss

vom 8. September 2026

Der Streitwert des Verfahrens wird auf 300.000 Euro festgesetzt.

Gründe

Die Festsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG unter Berücksichtigung der Empfehlung in Nr. 19.1.2, 19.1.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 21.02.2025 (5 % der geschätzten Herstellungskosten) und der von der Klägerin von der Klägerin im Verfahren 14 S 329/25 dargelegten Herstellungskosten für eine WEA in Höhe von 6 Mio. Euro.