OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 07.05.2026 – OVG 10 B 2/26

Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung und Erhebung eines Sanierungsausgleichsbetrages.

Sie ist Eigentümerin des Flurstücks der Flur der Gemarkung Altstadt (Cottbus), das 293 m² groß ist und als Stellplatzfläche genutzt wird. Es ist gepflastert und unbebaut.

Mit Beschluss vom 28. November 1990 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Cottbus den Beginn vorbereitender Untersuchungen für die Gebiete Karl-Liebknecht-Straße/West, Karl-Liebknecht-Straße/Ost, Taubenstraße/Ostrow und Friedrich-Ebert-Straße. Mit weiterem Beschluss vom 24. April 1991 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Cottbus den Beginn vorbereitender Untersuchungen für das Gebiet „Stadtmitte“, in dem das klägerische Flurstück liegt. Schließlich beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Cottbus mit Beschluss vom 29. Januar 1992 den Beginn vorbereitender Untersuchungen für das Gebiet „Östliches Spreeufer“. Die Ergebnisse der Untersuchungen mündeten in einen Ergebnisbericht von März 1992.

In ihrer Sitzung vom 29. April 1992 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Stadt Cottbus die Satzung über die förmliche Festlegung eines Sanierungsgebietes nach § 142 BauGB (Sanierungssatzung). Die Satzung wurde im Amtsblatt vom 17. Dezember 1992 bekanntgemacht.

Am 24. November 1993 beschloss die Stadtverordnetenversammlung die Rahmenplanung als Handlungsgrundlage für das Gesamtvorhaben Modellstadtsanierung. In dieser wurden die städtebaulichen Ziele und Zwecke der Sanierung konkretisiert, insbesondere die bauliche, freiräumliche und nutzungsstrukturelle Entwicklung beschrieben. Sie wurde mit Beschlüssen in den Jahren 1996, 2003, 2004, 2007, 2012, 2015 und 2017 fortgeschrieben.

Aufgrund befürchteter Verfahrensfehler unternahm der Beklagte mehrere Heilungsversuche. Nach entsprechenden Beschlüssen durch die Stadtverordnetenversammlung wurden am 19. April 2000, 21. Juni 2003, 24. November 2012 und 21. Oktober 2017 Sanierungssatzungen bekanntgemacht, die jeweils rückwirkend zum 17. Dezember 1992 in Kraft traten.

Der Beklagte bediente sich zur Ermittlung des Ausgleichsbetrages verschiedener Gutachten. Auf der Grundlage von Anfangs- und Endwertbeschreibungen der 32 Wertzonen des Sanierungsgebietes durch das Büro H. erstellte der Gutachterausschusses der Stadt Cottbus das Gutachten zur „Aktualisierung der besonderen Bodenrichtwerte gemäß § 196 Abs. 1 S. 7 BauGB Anfangswert- und Endwertqualität im Sanierungsgebiet ‚Modellstadt Cottbus-Innenstadt‘“ zum 31. Dezember 2016 (Gutachten GA 2016). Aufbauend auf dem Gutachten GA 2016 ermittelte der Gutachter Dr. R. U, mit „Gutachten über die grundstücksbezogenen Ausgleichsbeträge gemäß § 154 BGB für diverse, im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet ‚Modellstadt Cottbus-Innenstadt‘ gelegene Grundstücke“ vom Januar 2018 (Gutachten U.) die Höhe der noch zu erhebenden Ausgleichsbeträge.

Im Einzelnen ergab sich für die im vorliegenden Verfahren maßgebliche Wertzone 14 im Gutachten GA 2016 folgende gutachterliche Ermittlung:

Das Gutachten U. änderte die Benotung im Komplex Struktur sowohl für die Missstände als auch die Maßnahmen auf die Klasse 2, im Komplex Umfeld für die Maßnahmen auf die Klasse 6,5 und ließ den Regionalabschlag entfallen. Für die Zone 14 ergab sich nach dieser Berechnung eine Steigerung von 32 EUR/m².

Die dort errechneten Werte, wobei jedes Grundstück ein eigenes Ermittlungsblatt erhielt, machte der Beklagte zur Grundlage der Festsetzung der Sanierungsausgleichsbeträge.

Mit am 21. Oktober 2017 in Kraft getretener „Satzung über die Teilaufhebung der Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebietes ‚Modellstadt Cottbus-Innenstadt‘“ (Teilaufhebungssatzung) hob der Beklagte die Sanierungssatzung teilweise auf.

Mit Schreiben vom 24. Mai 2018 hörte der Beklagte die Klägerin zur beabsichtigten Festsetzung unter Beifügung des grundstücksbezogenen Ermittlungsblatts an und gab Gelegenheit zur Stellungnahme und Geltendmachung ggfs. bestehender Anrechnungsbeträge bis 20. Juni 2018.

Mit Bescheid vom 1. November 2018 setzte der Beklagte einen Ausgleichsbetrag für das klägerische Grundstück in Höhe von 9.376,00 EUR fest. Nach § 154 Abs. 1 BauGB habe der Eigentümer eines im förmlichen Sanierungsgebiet gelegenen Grundstücks zur Finanzierung der Sanierung an die Gemeinde einen Ausgleichsbetrag in Geld zu entrichten, welcher der durch die Sanierung bedingten Erhöhung des Bodenwertes seines Grundstücks entspreche. Die Höhe des Ausgleichsbetrages ergebe sich aus der Differenz zwischen Anfangs- und Endwert, also dem Unterschied zwischen dem Bodenwert, der sich ergeben würde, wenn eine Sanierung weder beabsichtigt noch durchgeführt worden wäre, und dem Bodenwert, der sich durch die rechtliche und tatsächliche Neuordnung des förmlich festgelegten Sanierungsgebiets ergebe. Der Anfangswert betrage 100,00 EUR/qm, der Endwert 132,00 EUR/qm. Die sanierungsbedingte Bodenwerterhöhung wie auch der grundstücksbezogene Ausgleichsbetrag betrage 32,00 EUR/qm, so dass sich insgesamt ein Betrag von 9.376,00 EUR ergebe (293,00 qm x 32,00 EUR/qm). Grundlage für die Wertermittlung sei das Gutachten U. sowie das zugehörige, dem Bescheid beigefügte Ermittlungsblatt für den grundstücksbezogenen Ausgleichsbetrag. Anrechnungsbeträge seien nicht geltend gemacht worden. Dem Ermittlungsblatt ist zu entnehmen, dass das Grundstück in die Bodenwertzone 14 eingeordnet worden ist, keine Abzüge hinsichtlich der anrechenbaren Grundstücksfläche vorgenommen und auch der zonale Ausgleichsbetrag in Höhe von 32,00 EUR/qm nicht reduziert wurde. Weiter heißt es, das Grundstück werde gemeinsam mit angrenzenden Grundstücken, die sich im selben Eigentum befänden, als wirtschaftliche Einheit genutzt. Die Gesamtheit der Grundstücksflächen sei als vollwertiges Bauland zu beurteilen, so dass die gesamte Grundstücksfläche zur Ausgleichsbetragserhebung herangezogen werden müsse. Weitere besondere Merkmale seien nicht zu berücksichtigen.

Gegen den Bescheid erhob die Klägerin unter dem 21. November 2018 Widerspruch.

Mit Vorlagen vom 19. September 2019 schlug der Beklagte der Stadtverordnetenversammlung vor, die „Satzung über die förmliche Festlegung eines Sanierungsgebiets nach § 142 BauGB“ (Heilungssatzung zur Sanierungssatzung, Inkrafttreten rückwirkend zum 17. Dezember 1992) und die „Satzung über die Teilaufhebung der Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebietes ‚Modellstadt Cottbus-Innenstadt‘“ (Heilungssatzung zur Teilaufhebungssatzung, Inkrafttreten rückwirkend zum 21. Oktober 2017) zu beschließen. Beide Beschlussvorlagen enthielten jeweils eine Problembeschreibung und den Text des Satzungsentwurfs beigefügt. Der Vorlage für die Sanierungssatzung war ferner eine „Übersicht Abgrenzung Sanierungsgebiet ‚Modellstadt Cottbus-Innenstadt‘“ ohne Maßstabsangabe beigefügt, in der 22 einzelne Flurstückspläne räumlich verortet sind. Der Vorlage für die Teilaufhebungssatzung beigefügt war ein „Übersichtsplan als verkleinerte Kopie – ohne Maßstab – des Lageplans (im Original M 1:2000) mit Kennzeichnung des räumlichen Geltungsbereiches der Teilaufhebungssatzung“.

Am 30. Oktober 2019 beschloss die Stadtverordnetenversammlung in öffentlicher Sitzung die „Satzung über die förmliche Festlegung eines Sanierungsgebiets nach § 142 BauGB“ und die „Satzung über die Teilaufhebung der Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebietes ‚Modellstadt Cottbus-Innenstadt‘“.

Die Ausfertigungsexemplare der Heilungssatzungen sind vom Beklagten unterzeichnet. Der Sanierungssatzung sind 22 einzelne Flurstückspläne im Maßstab 1:500 beigefügt, die ebenso jeweils einen vom Beklagten unterzeichneten Ausfertigungsvermerk tragen. Der Teilaufhebungssatzung ist ein Gesamt-Lageplan im Maßstab 1:2000 als Anlage 1 und eine Auflistung der Flurstücke als Anlage 2 beigefügt, die jeweils einen vom Beklagten unterzeichneten Ausfertigungsvermerk tragen und mittels Heftstreifen mit der ausgefertigten Satzung verbunden sind.

Die Heilungssatzungen wurden im Amtsblatt der Stadt Cottbus Nr. 14/2019 vom 23. November 2019 bekanntgemacht. Die jeweiligen Anlagen (zur Sanierungssatzung: einzelne Flurstückspläne im Maßstab 1:500 mit der Abgrenzung des räumlich festgelegten Sanierungsgebiets; zur Teilaufhebungssatzung: Gesamt-Lageplan als Anlage 1 sowie Aufstellung der Flurstücke im räumlichen Geltungsbereich der Teilaufhebung als Anlage 2) wurden im Wege der Ersatzbekanntmachung bekannt gemacht, wobei insoweit darauf verwiesen wurde, dass diese zur kostenlosen Einsicht durch jedermann von der Stadtverwaltung bereitgehalten werden. Im Amtsblatt war zu beiden Satzungen jeweils ein Übersichtsplan beigefügt, der ausdrücklich nur zur Orientierung dienen sollte.

Den Widerspruch wies der Beklagte mit Bescheid vom 10. Dezember 2020 zurück.

Die Klägerin hat am 14. Januar 2021 Klage erhoben, die das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 13. Oktober 2022 (VG 3 K 58/21) abgewiesen hat. Zur Begründung hat es insbesondere ausgeführt:

Die Voraussetzungen des § 154 Abs. 1 Satz 1 BauGB für die Erhebung des Ausgleichsbetrages lägen vor. Die Heilungssatzung zur Sanierungssatzung sei wirksam. Insbesondere begegne das rückwirkende Inkrafttreten und die fehlende Bestimmung einer Sanierungsfrist keinen rechtlichen Bedenken. Das rückwirkende Inkraftsetzen sei nach § 214 Abs. 4 BauGB auch dann zulässig, wenn die Sanierungsmaßnahmen bereits durchgeführt seien. Die Stadtverordnetenversammlung sei zur Beschlussfassung über die Satzung ordnungsgemäß geladen worden und auch habe die Klägerin nicht hinreichend substantiiert dargelegt, dass befangene Stadtverordnete an der Beschlussfassung mitgewirkt hätten. Ferner sei das Sanierungsgebiet hinreichend bestimmt worden, da es sich anhand der 22 ausgefertigten Lagepläne eindeutig bestimmen lasse. Der Beklagte sei bei einem bereits laufenden Sanierungsverfahren nicht verpflichtet gewesen, eine Umstellung auf das vereinfachte Sanierungsverfahren nach § 142 Abs. 4 BauGB vorzunehmen. Die Heilungssatzung zur Sanierungssatzung sei ferner ordnungsgemäß ausgefertigt worden. Auf die Frage einer körperlichen oder gedanklichen Schnur zwischen ausgefertigter Satzung und nicht ausgefertigten Plänen komme es daher nicht an. Auch seien durchgreifende Mängel an dem nach § 136 Abs. 4 S. 3 BauGB erforderlichen Abwägungsvorgang nicht erkennbar; solche habe die Klägerin auch nicht innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 BauGB substantiiert geltend gemacht. Schließlich begegne ebenfalls die Heilungssatzung zur Teilaufhebungssatzung keinen rechtlichen Bedenken. Es sei nicht zu beanstanden, dass diese die unter dem Datum ihres rückwirkenden Inkrafttretens bezeichnete Satzung vom 17. Dezember 1992 aufhebe. Der Geltungsbereich der Teilaufhebung sei hinreichend bestimmt, da die betroffenen Flurstücke in der als Anlage 2 beigefügten Liste präzise bezeichnet seien, sodass es auf einen Mindestmaßstab der Karte nicht ankomme.

Mögliche Rechtsfehler bei der Beauftragung des Sanierungsträgers hätten keinen Einfluss auf die Rechtmäßigkeit der Erhebung des Sanierungsausgleichsbetrages, da sich diese allenfalls auf das Vertragsverhältnis zum Sanierungsträger auswirkten und nach § 154 Abs. 1 S. 1 BauGB allein maßgeblich sei, dass das Grundstück in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet liege.

Auch die Wertermittlung in dem angegriffenen Bescheid sei nicht zu beanstanden. Der Gemeinde stehe ein Wertermittlungsspielraum zu, der nur eine eingeschränkte gerichtliche Kontrolle in Form einer Plausibilitätskontrolle erlaube; dieser Spielraum erstrecke sich jedoch nicht auf die rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen der Bewertung, die das Gericht in vollem Umfang überprüfen dürfe. Einwendungen gegen ein auf ein Sachverständigengutachten gestütztes Ergebnis führten nur dann zu dessen Unverwertbarkeit, wenn der Vortrag hinreichend substantiiert sei und das Ergebnis ernsthaft erschüttere. Die Berechnung des Sanierungsausgleichsbetrages habe anhand des sogenannten Niedersachsenverfahrens erfolgen dürfen, bei dem es sich um eine allgemein anerkannte mathematisch-statistische Wertermittlungsmethode handele. Da das nach § 16 Abs. 1 S. 1 ImmoWertV vorrangige Vergleichswertverfahren mangels geeigneter Datenbasis ausgeschieden sei, habe nach einer anderen geeigneten Methode gesucht werden dürfen.

Soweit der Gutachterausschuss zunächst einen Regionalabschlag von 20 Prozent vorgenommen habe, der Gutachter Dr. U. diesen jedoch wieder habe entfallen lassen, führe dies zu keiner anderen Bewertung, da letzterer schlüssig dargelegt habe, dass das Modell bei richtiger Anwendung ohne Abschläge auskomme und die errechneten Werte auch ohne Abschlag geringer ausgefallen seien.

Soweit der ursprünglich festgesetzte Qualitätsstichtag für den Anfangswert vorverlegt worden sei, habe der Gutachter Dr. U. plausibel dargelegt, dass dies einerseits nötig gewesen sei, um einen sanierungsunbeeinflussten Anfangswert zu sichern, andererseits aber nicht zu einer Veränderung des Wertes geführt habe. Er habe dies im Rahmen der mündlichen Verhandlung durch Erläuterungen zu Recherchen beim Planungsamt und beim Sanierungsträger untersetzt. Auch die Fortschreibung des Anfangswertes habe sich als nachvollziehbar erwiesen. Der Gutachterausschuss habe die allgemeinen Bodenrichtwerte zur Anfangswertqualität für die Bodenrichtwertzonen beschlossen und sodann mittels bestimmter Faktoren für die einzelnen Zonen umgerechnet. Dieser Feststellung sei die Klägerin nicht entgegengetreten.

Hinsichtlich des Endwertes seien die von der Klägerin geltend gemachten Rundungsungenauigkeiten nicht zu beanstanden. Der Gutachter Dr. U. habe plausibel erläutert, er habe die vier veröffentlichten Matrizen zum Niedersachsenverfahren genutzt, womit zwangsläufig Ungenauigkeiten verbunden seien. Zwar führe die Anwendung der Regressionsformel zu rechnerisch genaueren Ergebnissen, letztlich wohnten aber jeder Bewertungsmethode Ungenauigkeiten inne. Es liege im Entscheidungsspielraum des Gutachters, ob er auf die pauschalierenden Tabellen des Niedersachsenverfahrens abstelle oder die Regressionsformel nutze; aus Gleichbehandlungsgesichtspunkten sei lediglich erforderlich, dass die Berechnung einheitlich nach einer der beiden Methoden erfolge. Die Klassifikation der Missstände und Maßnahmen sei durch den Gutachterausschuss vorgenommen worden, der die verfügbaren Unterlagen ausgewertet und sich die Begebenheiten vor Ort angesehen habe. Unplausibilitäten habe das Gericht insoweit nicht feststellen können. Ausschließlich im Bereich der Struktur habe der Gutachter Anpassungen vorgenommen, die zwar nicht durch seine Begründung plausibel getragen würden, sich aber im Ergebnis nicht als fehlerhaft darstellten. Schließlich liege auch kein dem Sanierungsgebiet „Mitte-Spandauer Vorstadt“ in Berlin vergleichbarer Sonderfall vor, bei dem eine ohnehin zu erwartende Wertentwicklung herauszurechnen wäre; der Verweis der Klägerin auf Tagebauvergangenheit, Klinikum und Universität trage nicht, da sich Klinikum und Universität erst nach Beginn der Sanierung in maßgeblichem Umfang angesiedelt hätten.

Im Übrigen könne sich die Klägerin nicht mit Erfolg auf die Anrechnung eigener Aufwendungen nach § 155 Abs. 1 Nr. 2 BauGB berufen. Nach § 155 Abs. 1 Nr. 2 Halbs. 1 BauGB seien nicht die tatsächlichen Aufwendungen des Eigentümers anzurechnen, sondern die hierauf beruhenden Bodenwerterhöhungen des Grundstücks. Solche habe die Klägerin nicht konkret dargelegt; im Übrigen seien die maßgeblichen Maßnahmen weit überwiegend durch öffentliche Fördermittel finanziert worden, die die auszugleichende Bodenwerterhöhung um ein Vielfaches überstiegen. Auch die Voraussetzungen des § 155 Abs. 1 Nr. 2 Halbs. 2 BauGB lägen nicht vor; die von der Klägerin vorgelegten Verträge wiesen eine nahezu vollständige Kostentragung durch den Beklagten, gezahlte Entschädigungen für die öffentliche Inanspruchnahme sowie den Ausschluss weitergehender Ansprüche aus, sodass anrechenbare eigene Aufwendungen für Ordnungsmaßnahmen im Sinne des § 146 Abs. 3 BauGB oder für die Errichtung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen im Sinne des § 148 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 BauGB nicht festzustellen seien.

Gegen das ihr am 23. Februar 2023 zugestellte Urteil hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 20. März 2023, der am 21. März 2023 bei dem Verwaltungsgericht eingegangen ist, Zulassung der Berufung beantragt. Das Oberverwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 26. Januar 2026 (OVG 10 N 27/23) die Berufung zugelassen.

Die Berufungsbegründung ist – nach entsprechender Fristverlängerung – am 9. März 2026 beim Oberverwaltungsgericht eingegangen. Darin führt die Klägerin insbesondere aus:

Zwischen dem erstmaligen Erlass der Satzung und der letzten rückwirkenden Inkraft-setzung der Sanierungssatzung lägen beinahe 27 Jahre. Damit sei das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot zu beachten gewesen, wobei eine Rückwirkung von 27 Jahren nicht zu akzeptieren sei. Weder in der ursprünglichen Sanierungssatzung noch in den nachfolgenden Heilungssatzungen habe der Beklagte eine ausreichende Abwägung im Hinblick auf die Erforderlichkeit der Sanierung vorgenommen. Zudem habe sich der Normgeber im Zuge des Heilungsverfahrens die Frage stellen müssen, ob die Satzung im Hinblick auf die inzwischen eingetretene Veränderung der Sach- oder Rechtslage unverändert in Kraft gesetzt werden könne.

Im Rahmen des Erlasses der Heilungssatzung sei auch eine Sanierungsfrist anzugeben gewesen und die entsprechende Verlängerung der 15-jährigen Frist wäre explizit zu begründen gewesen. Die Heilungssatzung zur Sanierungssatzung sei zudem zu beanstanden, da ein Wechsel in das vereinfachte Sanierungsverfahren möglich gewesen und eine diesbezügliche Prüfung weder bei der ursprünglichen Beschlussfassung noch bei Erlass der Heilungssatzung erfolgt sei. Eine solche Prüfung sei jedoch zwingend erforderlich gewesen. Soweit das Verwaltungsgericht bemängele, dass sie nicht vorgetragen habe, welcher Stadtverordnete befangen gewesen sei, liege dies daran, dass ihr die Möglichkeit genommen worden sei, entsprechend vorzutragen. Der Beklagte verweigere jede Auskunft und Vorlage der vollständigen Unterlagen der Satzungslegung trotz mehrfacher Akteinsichtsgesuche. Auch bestünden erhebliche Bedenken, ob die Beschlussvorlage für die Heilungssatzung zur Sanierungssatzung eine ausreichende Grundlage für eine bewusste und abwägende Entscheidung der Stadtverordneten darstelle. Der Verfahrensgang werde nur in groben Zügen dargestellt. Zudem werde bewusst über bestehende rechtliche Probleme hinweggetäuscht. Es werde durchgängig der Eindruck erweckt, dass ausschließlich ein formelles Problem geheilt werden solle. Auch die Teilaufhebungssatzung sei rechtsfehlerhaft zustande gekommen. Die Teilaufhebungssatzung hebe die Sanierungssatzung vom 17. Dezember 1992 teilweise auf, welche bereits außer Kraft getreten sei. An deren Stelle sei die Satzung vom 30. Oktober 2019 getreten. Da diese Satzung nicht aufgehoben worden sei, könne keine Ausgleichspflicht entstehen. Auch sei die Teilaufhebungssatzung nicht bestimmt genug. Anders als die Sanierungssatzung weise die Teilaufhebungssatzung die betroffenen Flächen nicht mit einem Lageplan im Maßstab von 1:500 aus, sondern ausschließlich mit einem Lageplan im Maßstab 1:2000. Zudem erfolge die Teilaufhebung nicht flurstücksgerecht, sondern willkürlich durch bestehende Flurstücke hindurch. Anhand des großen Maßstabes könne noch nicht einmal bestimmt werden, welche exakten Teilflächen der geteilten Flurstücke nun zum aufgehobenen Gebiet gehörten, und welche nicht. Dies betreffe eine Vielzahl von Flurstücken.

Ferner sei die Übertragung der Sanierung auf den Sanierungsträger fehlerhaft erfolgt. Die Sanierung sei damit von einem nicht beauftragten Dritten durchgeführt worden, wobei sich aus einer solchen Sanierung keine Ausgleichspflicht ergeben könne.

Auch habe das Verwaltungsgericht unzutreffende Feststellungen zur Wertermittlung getroffen. Die der Wertermittlung zugrunde liegenden Zonierungen seien unpassend vorgenommen worden. Diese hätten entlang von Straßenzügen erfolgen sollen, die Zonengrenzen lägen aber überwiegend auf Straßen. Obwohl die wesentlichen öffentlichen Investitionen im Straßenbereich stattgefunden hätten, könne es zum Ergebnis kommen, dass links und rechts der Straße unterschiedliche Ausgleichsbeträge festgesetzt würden. Eine sachliche Rechtfertigung gebe es dafür nicht. Die Ausgleichsbeträge seien somit in vergleichbaren Lagen unterschiedlich, mithin willkürlich und nicht nachvollziehbar.

Bei der Berechnung der Höhe der Ausgleichsbeträge habe der Beklagte vorrangig auf das Vergleichswertverfahren zurückgreifen müssen. Nur wenn es an aussagekräftigem Datenmaterial fehle, komme grundsätzlich unter anderem das Niedersachsenverfahren in Frage. Vorliegend habe eine Vielzahl von Grundstückstransaktionen im Sanierungsgebiet stattgefunden, sodass es auch eine ausreichende Zahl von Vergleichspreisen geben müsse. Das Niedersachsenverfahren lasse sich im Übrigen nicht ohne weiteres auf Cottbus anwenden. Die im Niedersachsenverfahren angewandten Werte seien bezogen auf den Wertermittlungsstichtag elf bis sechzehn Jahre alt. Zudem sei das gegenständliche Sanierungsgebiet nicht vergleichbar mit den durchschnittlichen Modellwerten. Bei der Anwendung des Niedersachsenverfahrens seien die Missstände und Maßnahmen unzureichend und teilweise unzutreffend beschrieben worden.

Ferner sei das Verwaltungsgericht fehlerhaft davon ausgegangen, dass die Festsetzung des Qualitätsstichtags plausibel sei. Zwischen dem vom Gutachter Dr. U. angesetzten Qualitätsstichtag und dem Stichtag für die Festsetzung der besonderen Bodenrichtwerte durch den Gutachterausschuss lägen zwei Jahre. Auch habe unzutreffender Weise keine Betrachtung des einzelnen Grundstücks stattgefunden, sondern lediglich eine Betrachtung der jeweiligen Zone. Ferner habe der Beklagte nicht hinreichend dargelegt, dass die Wertentwicklung im Sanierungsgebiet sanierungsbedingt gewesen sei und habe auch den Einfluss externer Effekte auf die Wertentwicklung nicht beachtet.

Schließlich habe sie selbst die hier maßgebliche Wertzone in enger Abstimmung mit dem Beklagten beräumt, saniert und mit diversen Gebäuden, Parkplätzen und Grünanlagen bebaut. Diese Tatsache wäre bei der Ermittlung der Ausgleichsbeträge zu beachten gewesen, da sie die ermittelte Bodenwerterhöhung selbst herbeigeführt habe.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Cottbus vom 13. Oktober 2022 zu ändern und den Bescheid des Beklagten vom 1. November 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 10. Dezember 2020 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

In seiner Berufungserwiderung führt er insbesondere aus:

Das Verwaltungsgericht habe zutreffend festgestellt, dass es keinen rechtlichen Bedenken begegne, dass die Heilungssatzung zur Sanierungssatzung rückwirkend in Kraft gesetzt und nicht mit einer Sanierungsfrist versehen worden sei. Es sei anerkannt, dass ein rückwirkendes Inkraftsetzen auch dann noch möglich sei, wenn die Sanierungsmaßnahmen schon durchgeführt seien. Ein erheblicher Zeitablauf sei dieser Konstellation immanent. In diesen Fällen stelle sich auch gerade nicht die Frage, ob die Satzung aufgrund eingetretener Änderungen der Sach- und Rechtslage unverändert in Kraft gesetzt werden könne. Im Gegenteil sei hier zu berücksichtigen, dass die Sach- und Rechtslage maßgeblich gerade durch die erfolgte Sanierung gestaltet worden sei. Eine Durchführungsfrist für die Sanierung habe nicht bestimmt werden müssen, da die entsprechende Regelung des § 142 Abs. 3 S. 3 und 4 BauGB erst mit Wirkung vom 1. Januar 2007 Eingang in das BauGB gefunden habe. Dass nach 2007, im Rahmen der Heilung von Verfahrensfehlern, keine Durchführungsfrist hätte bestimmt werden müssen, folge aus dem Wesen und Ziel des Heilungsverfahrens. Denn das Heilungsverfahren führe nicht zu einer „neuen Satzung“, sondern es behebe (rückwirkend) durch Wiederholung bzw. Ersetzung fehlerhafter Verfahrensschritte lediglich einzelne Mängel, wobei es aber bei der Identität mit der ursprünglichen Satzung verbleibe. Im Übrigen führe die Nichtfestlegung oder Überschreitung einer Sanierungsfrist nicht zur Unwirksamkeit der Satzung. Es sei ferner nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht nicht geprüft habe, ob die Voraussetzungen für ein vereinfachtes Sanierungsverfahren nach § 142 Abs. 4 BauGB vorgelegen hätten. Im fortgeschrittenen laufenden Verfahren bestehe keine Pflicht zu einer Umstellung auf das vereinfachte Verfahren. Auch habe das Verwaltungsgericht zu Recht den im Ungefähren gehaltenen Vorhalt der Klägerin, die Einberufung der Stadtverordnetenversammlung zu der Sitzung am 30. Oktober 2019 sei fehlerhaft erfolgt und es hätten befangene Stadtverordnete abgestimmt, als nicht hinreichende Rüge i. S. d. § 3 Abs. 4 S. 1 BbgKVerf angesehen. Die Klägerin habe nicht unter Angabe konkreter Gründe dargelegt, weshalb die Einberufung fehlerhaft gewesen sein soll. Die seinerzeitige Einberufung und Durchführung der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung begegne keinen rechtlichen Bedenken. Auch der Vorhalt der Klägerin, in der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung vom 30. Oktober 2019 hätten befangene Stadtverordnete abgestimmt, bleibe in einer Weise unzureichend vage, dass dem Verwaltungsgericht insoweit keine unrichtige rechtliche Behandlung vorzuwerfen sei. Des Weiteren litten die Heilungssatzung zur Sanierungssatzung und die Heilungssatzung zur Teilaufhebungssatzung entgegen der Annahme der Klägerin nicht an einem Abwägungsausfall oder einem sonstigen Abwägungsfehler. Die Rüge der Klägerin, mit der Heilungssatzung zur Teilaufhebungssatzung werde eine Satzung aufgehoben, die es zum Zeitpunkt der Teilaufhebung schon nicht mehr gegeben habe, sei weder sachlich noch rechtlich begründet. Die am 17. Dezember 1992 beschlossene Sanierungssatzung habe mehreren Heilungsschritten unterlegen. Eine Heilung nach § 214 Abs. 4 BauGB führe nicht dazu, dass die ursprüngliche (fehlerhafte) Satzung „entfalle“ und durch eine inhaltsgleiche, originär neue Satzung ersetzt werde; vielmehr bleibe die Identität der Satzung gewahrt. Die Teilaufhebungssatzung sei auch hinreichend bestimmt; sowohl die Lage der Flurstücke im Aufhebungsbereich als auch ihre räumliche Betroffenheit ließen sich klar feststellen.

Das Verwaltungsgericht habe auch zutreffend festgestellt, dass es für die Rechtmäßigkeit der Festsetzung eines Sanierungsausgleichsbetrages nicht auf die Wirksamkeit des zwischen dem Beklagten und dem Sanierungsträger geschlossenen Vertrages ankomme. Voraussetzung für die Erhebung eines Ausgleichsbetrages sei lediglich, dass sich das Grundstück in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet befinde und dass die Sanierung abgeschlossen sei.

Das Verwaltungsgericht habe ebenfalls zu Recht die Wertermittlung nicht beanstandet. Der Gesetzgeber habe im BauGB keine spezifischen Vorgaben zur Methode der Wert-ermittlung getroffen. § 154 Abs. 2 BauGB bestimme lediglich, dass es für die sanierungsbedingte Bodenwerterhöhung auf die Differenz zwischen Anfangs- und Endwert ankomme. Wie diese Differenz und insbesondere die für sie maßgeblichen Anfangs- und Endwerte zu ermitteln seien, werde nicht vorgegeben. Daher stehe der Gemeinde bei der Ermittlung der sanierungsbedingten Bodenwerterhöhung ein Wertermittlungsspielraum zu, der nur eine eingeschränkte gerichtliche Kontrolle erlaube. Der Wertermittlungsspielraum beziehe sich auch auf die Wahl des anzuwendenden Wertermittlungsverfahrens. Folglich habe sich der Beklagte zur Wertermittlung auch des Niedersachsenverfahrens bedienen können.

Die erfolgte Zoneneinteilung werde durch das Verwaltungsgericht rechtlich zutreffend nicht beanstandet. Die Abgrenzung der Zonen im Sanierungsgebiet sei dort, wo sie in den Straßenzügen verlaufe, vor allem dadurch sachlich gerechtfertigt, dass die betroffenen Zonen z. B. durch Fließgewässer oder großflächige Grünanlagen bzw. durch ihren städtebaulichen Charakter bzw. ihre Lage von anderen Zonen abgegrenzt worden seien und diese Abgrenzung auch sinnvoll und nachvollziehbar sei. Auch trage der Vorwurf der Klägerin einer unzutreffenden Zonenbewertung nicht. Die Beschreibungen zum Anfangs- und Endwert seien nicht zu beanstanden. Das Verwaltungsgericht habe zu Recht die Ermittlung des Anfangs- und des Endwertes nicht in Zweifel gezogen. Die Festlegung eines einheitlichen Qualitätsstichtages durch den Gutachter Dr. U. sei plausibel, da in dem fraglichen Zeitraum keine städtebaulichen Veränderungen vorgenommen worden seien. Ferner sei das Verwaltungsgericht zutreffend von der Kausalität zwischen der Festsetzung des Sanierungsgebiets und der eingetretenen Gebietsentwicklung und Bodenwerterhöhung ausgegangen.

Schließlich habe das Verwaltungsgericht richtigerweise entschieden, dass die Klägerin sich nicht auf die Anrechnung eigener Aufwendungen auf den Ausgleichsbetrag berufen könne. Die von der Klägerin durchgeführten Maßnahmen seien mit öffentlichen Mitteln gefördert worden. Der von der Beklagten in der Wertzone 14 betriebene Sanierungsaufwand überschreite auch ganz erheblich die sanierungsbedingte Bodenwerterhöhung, weshalb eine Anrechnung nach § 155 Abs. 1 Nr. 2 Halbs. 1 BauGB nicht in Betracht komme.

Der Senat hat in der mündlichen Verhandlung Beweis erhoben durch Vernehmung der sachverständigen Zeugen Dr. U. und K. Zu den Beweisthemen und dem Inhalt der Vernehmungen wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung Bezug genommen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und deren Inhalt – soweit wesentlich – Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung gewesen ist.

Die rechtzeitig eingelegte und begründete sowie auch im Übrigen zulässige Berufung der Klägerin hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen.

A. Die zulässige Klage ist begründet. Der angefochtene Bescheid vom 1. November 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 10. Dezember 2020 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Festsetzung des Ausgleichbetrages ist § 154 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Danach hat der Eigentümer eines in einem förmlich festgesetzten Sanierungsgebiet belegenen Grundstücks zur Finanzierung der Sanierung einen Ausgleichsbetrag in Geld zu entrichten, der der durch die Sanierung bedingten Erhöhung des Bodenwertes seines Grundstücks entspricht. Den Ausgleichsbetrag fordert die Gemeinde durch Bescheid an (vgl. § 154 Abs. 4 Satz 1 Halbs. 1 BauGB).

I. Der angefochtene Bescheid in der Gestalt des Widerspruchbescheides ist formell rechtmäßig ergangen. Nach § 154 Abs. 4 Satz 2 BauGB ist dem Betragspflichtigen vor der Festsetzung des Ausgleichsbetrages Gelegenheit zur Stellungnahme und Erörterung der für die Wertermittlung seines Grundstücks maßgeblichen Verhältnisse innerhalb angemessener Frist zu geben. Diesen Anforderungen genügt das Anhörungsschreiben des Beklagten vom 24. Mai 2018.

II. Der Bescheid erweist sich aber in materieller Hinsicht als rechtswidrig. Der Ausgleichsbetrag ist bereits nicht nach § 154 Abs. 1 BauGB entstanden, weil sowohl die Heilungssatzung zur Sanierungssatzung als auch die Heilungssatzung zur Teilaufhebungssatzung unwirksam sind (dazu unter 1. und 2.). Während im Weiteren die Übertragung der Sanierung auf den Sanierungsträger für die Rechtmäßigkeit des Bescheides ohne Bedeutung bleibt (dazu unter 3.), ist der Ausgleichsbetrag unabhängig von den Feststellungen zur Unwirksamkeit der vorgenannten Satzungen nicht fehlerfrei berechnet worden (dazu unter 4.). Auf mögliche Anrechnungen auf den Ausgleichsbetrag kommt es nach alledem nicht mehr tragend an (dazu unter 5.).

1. Mit ihren Einwänden gegen die Heilungssatzung zur Sanierungssatzung dringt die Klägerin zwar nicht durch (dazu unter a) bis g)); die Satzung ist jedoch nicht ordnungsgemäß ausgefertigt worden und damit unwirksam (dazu unter h)).

a) Die Wahl des umfassenden Sanierungsverfahrens anstelle des vereinfachten Verfahrens nach 142 Abs. 4 BauGB ist nicht zu beanstanden.

Nach § 142 Abs. 4 Satz 1 1. Halbsatz BauGB ist in der Sanierungssatzung die Anwendung der besonderen sanierungsrechtlichen Vorschriften des Dritten Abschnitts nur dann auszuschließen, wenn sie für die Durchführung der Sanierung nicht erforderlich ist und die Durchführung hierdurch voraussichtlich nicht erschwert wird (vereinfachtes Sanierungsverfahren). Die Entscheidung über die Durchführung der Sanierung im herkömmlichen oder im vereinfachten Sanierungsverfahren ist keine Ermessensentscheidung („ist ... auszuschließen“). Die Entscheidung für das vereinfachte Sanierungsverfahren ist vom Gesetz als Ausnahme vorgesehen. Hieraus ist abzuleiten, dass das Gesetz im Regelfall vom Erfordernis der Anwendung des besonderen Sanierungsrechts ausgeht (OVG Münster, Urteil vom 16. Oktober 2006 – 7 D 69/05.NE – juris Rn. 75).

Der Gemeinde steht bei der Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe der Erforderlichkeit und der Erschwerung der Sanierung ein Beurteilungsspielraum zu. Denn auch die Frage, ob der Ausschluss der besonderen bodenrechtlichen Bestimmungen des herkömmlichen Sanierungsverfahrens die Sanierung voraussichtlich erschweren oder unmöglich machen würde, bestimmt sich nach der vorhandenen städtebaulichen Situation und nach den Sanierungszielen der Gemeinde und setzt eine Prognose voraus. Die Anknüpfung an die Sanierungsziele der Gemeinde und die diagnostischen und prognostischen Unsicherheiten der von der Gemeinde bei der Wahl des Sanierungsverfahrens zu treffenden Entscheidungen führen zu einer entsprechenden Beschränkung der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle. Die Prognoseentscheidung der Gemeinde kann nur beanstandet werden, wenn sie nicht in einer der Sache angemessenen und methodisch einwandfreien Weise erarbeitet worden ist. Dies ist dann der Fall, wenn die vorbereitenden Untersuchungen in Bezug auf die Durchführbarkeit der Sanierung unvollständig oder wenn die den Sanierungszielen zugrundeliegenden Annahmen nicht plausibel sind (VGH Kassel, Beschluss vom 29. Oktober 1991 – 4 N 1815/85 – juris Rn. 67).

Dies vorausgesetzt, haben die Stadtverordneten der Stadt Cottbus bei der Beschlussfassung über die Sanierungssatzung am 29. April 1992 den ihnen zustehenden Beurteilungsspielraum im Hinblick auf die Beurteilung der Erforderlichkeit des vollständigen herkömmlichen Sanierungsverfahrens gegenüber der Möglichkeit des vereinfachten Sanierungsverfahrens erkannt. Ausweislich des Ergebnisberichts der vorbereitenden Untersuchungen „Modellstadt Cottbus“, den die Stadtverordneten gemäß der Beschlussvorlage zur Sanierungssatzung zustimmend zur Kenntnis genommen haben, wurde die Entscheidung über die Durchführung der Sanierungsmaßnahme im Normalverfahren damit begründet, dass zur Erreichung der Sanierungsziele eine intensivere Grundstücksnutzung und in hohem Maße Ordnungsmaßnahmen erforderlich seien und auf die Anwendung der besonderen sanierungsrechtlichen Vorschriften nicht verzichtet werden könne.

Der Beklagte musste auch nicht nachträglich prüfen, ob ein Wechsel in das vereinfachte Sanierungsverfahren erforderlich ist. Zwar sind Änderungen der Sanierungssatzung möglich und Verfahrenswechsel zwischen dem umfassenden und dem vereinfachten Sanierungsverfahren kommen grundsätzlich in Betracht (Schmitz, in: BeckOK BauGB, Stand Februar 2026, § 142 Rn. 70). Eine rechtliche Verpflichtung zur nachträglichen Änderung des Sanierungsverfahrens besteht jedoch nicht (Möller, in: Schrödter, Baugesetzbuch, Stand Januar 2026, § 142 Rn. 47). Unabhängig hiervon wäre vorliegend eine Änderung im laufenden Sanierungsverfahren unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden, da bereits mit einem Teil der Grundstückseigentümer Vereinbarungen zur vorzeitigen Ablösung der Ausgleichsbeträge abgeschlossen worden sind (vgl. insoweit auch Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 16. Auflage 2025, § 142 Rn. 44).

b) Der Wirksamkeit der Heilungssatzung zur Sanierungssatzung steht nicht entgegen, dass entgegen § 142 Abs. 3 Satz 3 BauGB eine Frist für die Durchführung der Sanierungsmaßnahme nicht festgelegt wurde. Dies gilt unabhängig davon, ob – wie die Klägerin meint – im Zuge des Erlasses der Heilungssatzung eine solche Frist hätte festgesetzt werden müssen. Unterbleibt der Beschluss nach § 142 Abs. 3 Satz 3 BauGB, ist die Frist länger als 15 Jahre oder wird die Sanierungsfrist nach Ablauf der in § 142 Abs. 3 Satz 3 BauGB festgelegten Frist nicht verlängert, so berührt dies als solches die Rechtsgültigkeit der Satzung nicht (vgl. Krautzberger/Fieseler, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Stand November 2025, § 142 Rn. 75l).

c) Auch der Umstand, dass die Sanierung nach Ansicht der Klägerin eine unangemessene Zeit in Anspruch genommen hat, führt nicht zur Unwirksamkeit der Sanierungssatzung. Mit den Bestimmungen des § 142 Abs. 3 Satz 3 und 4 BauGB und insbesondere der dort genannten (verlängerbaren) Sanierungsfrist von 15 Jahren hat der Gesetzgeber deutlich gemacht, dass auch eine langjährige Sanierungsdauer der Wirksamkeit einer Sanierungssatzung nicht entgegensteht (vgl. grundsätzlich zur Sanierungsdauer etwa OVG Koblenz, Urteil vom 18. April 2002 – 1 C 10590/01 – juris Rn. 26).

d) Das rückwirkende Inkrafttreten der Heilungssatzung zur Sanierungssatzung begegnet keinen Bedenken.

Eine verfahrensfehlerhaft zustande gekommene Satzung über die förmliche Festlegung eines Sanierungsgebiets kann auch dann noch erneut beschlossen und rückwirkend in Kraft gesetzt werden, wenn die Sanierung bereits abgeschlossen und die förmliche Festlegung schon aufgehoben worden ist (OVG Bautzen, Urteil vom 2. Oktober 2024 – 5 A 17/23 – juris Rn. 33). Allein das Verstreichen eines erheblichen Zeitraums seit der ursprünglichen Beschlussfassung und eine inzwischen eingetretene Änderung der Sach- und Rechtslage hindern ein rückwirkendes Inkraftsetzen einer Sanierungssatzung nicht (OVG Bautzen a. a. O. Rn. 39). Das Gesetz will städtebauliche Satzungen nicht daran scheitern lassen, dass sie verfahrensfehlerhaft zustande gekommen sind. Er will dem Satzungsgeber gerade auch ein rückwirkendes Inkraftsetzen ermöglichen, um aufgrund der nicht wirksamen Satzung ergangenen anderweitigen Entscheidungen und Maßnahmen nachträglich eine einwandfreie rechtliche Grundlage zu verschaffen (BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 1998 – 4 C 14.97 – juris Rn. 11 m. w. N.).

e) Die Einberufung der Stadtverordnetenversammlung vom 30. Oktober 2019 ist nicht zu beanstanden.

Die Einberufung der Sitzung obliegt nach § 6 der Geschäftsordnung der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Cottbus in der zum Ladungszeitpunkt maßgeblichen Fassung (Stand 29. Juni 2016) dem Vorsitzenden der Stadtverordnetenversammlung. Die schriftliche Ladung muss den Mitgliedern danach mindestens fünf Kalendertage vor dem Sitzungstag in den für sie eingerichteten Postfächern im Büro für Stadtverordnetenangelegenheiten vorliegen.

Diesen Anforderungen ist vorliegend ersichtlich genügt worden. Ausweislich des Vortrages des Beklagten sind die Stadtverordneten unter dem 23. Oktober 2019 – mithin mehr als 5 Kalendertage vor der maßgeblichen Stadtverordnetenversammlung – sowohl über ihre internen Fächer als auch zusätzlich per E-Mail geladen worden. Zudem wurde ausweislich der Niederschrift über die Sitzung der Stadtverordnetenversammlung (dort TOP 2) die fristgemäße Ladung festgestellt. Anhaltspunkte dafür, dass die Ladung einzelner Stadtverordneter unterblieben oder ihnen verspätet zugegangen wäre, sind weder vorgetragen noch sonst erkennbar.

f) Auch für eine Befangenheit einzelner Stadtverordneter bei der Beschlussfassung über die Heilungssatzung vom 30. Oktober 2019 ist nichts ersichtlich.

Nach § 31 Abs. 2 i. V. m. § 22 Abs. 1 BbgKVerf darf ein Gemeindevertreter an der Entscheidung einer Angelegenheit, die ihm selbst oder einem seiner Angehörigen einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen kann, nicht mitwirken (Mitwirkungsverbot). Aus dem Vorbringen der Klägerin ergeben sich hierzu keinerlei substantiierte Anhaltspunkte. Sie beschränkt sich auf die Rüge einer unzureichenden Akteneinsicht in die Verwaltungsvorgänge des Beklagten, ohne konkrete Umstände zu benennen, die auf eine Befangenheit einzelner Stadtverordneter hindeuten könnten. Dies gibt keinen Anlass zu einer weitergehenden Amtsermittlung des erkennenden Gerichts, insbesondere da die Namen der Stadtverordneten öffentlich bekannt sind. Wie sich aus dem zum Zeitpunkt der Beschlussfassung maßgeblichen § 9 der Hauptsatzung der Stadt Cottbus vom 27. November 2016 ergibt, werden die Namen der Stadtverordneten nebst weiteren Informationen, unter anderem zu ihrem Beruf, auf der Internetseite der Stadt Cottbus veröffentlicht. Der Klägerin standen damit die für die Beurteilung etwaiger Interessenkonflikte maßgeblichen Informationen in Bezug auf abstimmungsberechtigte Stadtverordnete öffentlich zur Verfügung. Es wäre ihr daher ohne weiteres möglich gewesen, etwaige Interessenkonflikte zumindest ansatzweise zu bezeichnen. Da sie hierzu nichts vorträgt, fehlt es bereits an jedem greifbaren Anhaltspunkt für eine Befangenheit; die Rüge ist erkennbar ins Blaue hinein erhoben.

Unabhängig davon hätte selbst eine Befangenheit einzelner Stadtverordneter nicht die Rechtswidrigkeit des Beschlusses zur Folge. Nach § 31 Abs. 2 i. V. m. § 22 Abs. 6 Satz 1 BbgKVerf hat die Mitwirkung einer wegen Befangenheit betroffenen Person die Rechtswidrigkeit des Beschlusses nur dann zur Folge, wenn sie für das Abstimmungsergebnis entscheidend war. Entscheidend ist die Mitwirkung nur, wenn sich das Ergebnis bei hypothetischem Hinwegdenken der Stimme(n) der betroffenen Person(en) ändern würde. Daran fehlt es hier. Von den 45 abgegebenen Stimmen entfielen 31 auf die Annahme der Beschlussvorlage. Diese Mehrheit bliebe auch dann erhalten, wenn die Stimme eines oder einzelner etwaig befangener Stadtverordneter hinweggedacht würde. Angesichts dieses deutlichen Stimmenverhältnisses konnte sich die Mitwirkung einzelner Stadtverordneter auf das Abstimmungsergebnis nicht auswirken (vgl. hierzu Baum, in: Schmidt/Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, Stand Oktober 2024, § 22 BbgKVerf Rn. 74).

g) Angesichts der Unwirksamkeit der Sanierungssatzung aufgrund eines Ausfertigungsmangels (dazu sogleich unter h)) kann offenbleiben, ob der ursprünglichen Sanierungssatzung und der Heilungssatzung zur Sanierungssatzung ein defizitärer Abwägungsvorgang im Sinne des § 136 Abs. 4 S. 3 BauGB zugrunde liegt. Der Senat weist ungeachtet dessen auf Folgendes hin:

Zur Heilung der Sanierungssatzung hätte es eines erneuten Satzungsbeschlusses nicht bedurft. Die Möglichkeit der Heilung ergibt sich aus dem allgemeinen Grundsatz der Planerhaltung, nach dem das Verfahren an der Stelle wieder aufgenommen werden kann, an der der Fehler unterlaufen ist; es müssen nur die nachfolgenden Schritte im Wege eines ergänzenden Verfahrens wiederholt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juli 2010 – 4 C 4.08 – juris Rn. 18 f.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 29. April 2014 – OVG 10 A 8.09 – juris Rn. 46). Da der Beklagte ausweislich der Beschlussvorlage zum Satzungsbeschluss von einem bloßen Ausfertigungsmangel der Sanierungssatzung vom 29. April 1992 ausgegangen ist, wären mithin lediglich eine erneute Ausfertigung und nachfolgende Bekanntmachung erforderlich gewesen.

Hat die Gemeinde gleichwohl einen neuen Satzungsbeschluss gefasst, so greift § 214 Abs. 3 S. 1 BauGB mit der Folge, dass maßgeblicher Zeitpunkt für die Abwägung die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt dieses neuen Beschlusses ist. Das erfordert zwar keine umfassende Neuabwägung sämtlicher Belange. Erforderlich ist jedoch eine Auseinandersetzung mit solchen Änderungen abwägungserheblicher Umstände, die im Zeitpunkt des erneuten Satzungsbeschlusses ohne weiteres erkennbar waren (vgl. zu Bebauungsplänen OVG Lüneburg, Urteile vom 14. Juli 2021 – 1 KN 9/20 – juris Rn. 29 und vom 7. August 2024 – 1 KN 1/22 – juris Rn. 49; ausdrücklich zu Sanierungssatzungen im Ausgangspunkt bereits VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 4. März 1996 – 8 S 49/96 – juris Rn. 20).

Die Beschlussvorlage zu der am 30. Oktober beschlossenen Heilungssatzung verhält sich nicht ausdrücklich zu möglichen Änderungen der Sach- und Rechtslage seit dem ursprünglichen Satzungsbeschluss, sondern begründet die Notwendigkeit der Beschlussfassung lediglich mit einem Ausfertigungsmangel, an dem die ursprüngliche Sanierungssatzung leide. Auch aus dem Protokoll der maßgeblichen Sitzung der Stadtverordnetenversammlung lässt sich nicht eindeutig entnehmen, ob die Stadtverordneten eine entsprechende Abwägung vorgenommen oder sich zu eigen gemacht haben.

h) Die am 30. September 2019 beschlossene Heilungssatzung zur Sanierungssatzung wurde nicht ordnungsgemäß ausgefertigt.

Zur Rechtsstaatlichkeit gehört, dass Rechtsnormen nicht mit einem anderen als dem vom Normgeber gewollten Inhalt erlassen werden dürfen. Daher müssen Satzungen, die mit Rechtsnormcharakter in Kraft treten sollen, ausgefertigt werden. In Ermangelung konkreter Vorgaben im hier einschlägigen Bundesrecht (§§ 136 ff. BauGB) richten sich die Anforderungen an Art, Inhalt und Umfang der Ausfertigung nach dem jeweiligen Landesrecht. Für die streitgegenständliche Satzung ergibt sich das Erfordernis einer Ausfertigung aus § 3 Abs. 3 Satz 1 BbgKVerf. Danach sind Satzungen von dem Hauptverwaltungsbeamten zu unterzeichnen und öffentlich bekanntzumachen. Durch die Ausfertigung soll bestätigt und sichergestellt werden, dass der Inhalt der Satzung mit dem Willen des gemeindlichen Beschlussorgans übereinstimmt (Identitätsfunktion bzw. Beurkundungsfunktion) und das Satzungsgebungsverfahren mit allen Erfordernissen bis zur Einleitung des Bekanntmachungsverfahrens ordnungsgemäß abgelaufen ist (Legalitätsfunktion) (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteile des Senats vom 12. Januar 2021 – OVG 10 A 10.13 – juris Rn. 91 f. und vom 13. Mai 2025 – OVG 10 A 5/20 – juris Rn. 58 f.; VGH München, Urteil vom 8. November 2023 – 1 N 20.558 – juris Rn. 19, jeweils m. w. N.).

Diesen Anforderungen – und zwar vorliegend an die Identitätsfunktion – entspricht die Ausfertigung nicht.

Der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Cottbus wurde ausweislich der beim Verwaltungsvorgang befindlichen Beschlussvorlage IV-030/19 für die Sitzung am 30. Oktober 2019 die „Satzung der Stadt Cottbus über die förmliche Festlegung eines Sanierungsgebiets nach § 142 BauGB (Sanierungssatzung)“ zur Entscheidung vorgelegt. Gegenstand der Beschlussvorlage war neben dem Satzungstext (lediglich) eine „Übersicht Abgrenzung Sanierungsgebiet ‚Modellstadt Cottbus-Innenstadt‘“ ohne Maßstabsangabe. Ausweislich der Niederschrift über die Sitzung der Stadtverordnetenversammlung vom 30. Oktober 2019 haben die Stadtverordneten die Vorlage in der vorbeschriebenen Fassung beschlossen. Demgegenüber umfasst die ausgefertigte Fassung die Sanierungssatzung sowie 22 gesondert ausgefertigte Flurstückspläne mit der Abgrenzung des förmlich festgelegten Sanierungsgebiets im Maßstab 1:500. Damit stimmt die ausgefertigte Fassung der Sanierungssatzung nicht mit der von den Stadtverordneten beschlossenen Fassung überein. Dass den Stadtverordneten bei der Beschlussfassung die im Nachgang ausgefertigten Flurstückspläne mit der Abgrenzung des Sanierungsgebiets vorgelegen hätten, ist aus der Niederschrift der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung nicht ersichtlich. Dagegen spricht auch, dass auf der „Übersicht Abgrenzung Sanierungsgebiet ‚Modellstadt Cottbus Innenstadt‘“, die Gegenstand der Beschlussvorlage war, vermerkt ist, dass die Lagepläne im Maßstab 1:500, die gemäß § 1 Bestandteil der Sanierungssatzung seien, im FB Stadtentwicklung eingesehen werden könnten. Sie lagen danach den Stadtverordneten offensichtlich nicht vor, weswegen diese darüber auch nicht beschließen konnten.

Unabhängig davon fehlt es an einer hinreichenden „gedanklichen Schnur“ zwischen dem ausgefertigten Textteil der Satzung und den gesondert ausgefertigten Planteilen der Satzung. Besteht eine Satzung – wie hier – aus einem Textteil und einem oder mehreren Planteilen, ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass diese entweder körperlich untrennbar miteinander verbunden sein müssen oder alle Teile gesondert ausgefertigt werden müssen (VGH München, Urteil vom 28. Oktober 2014 – 15 N 12.1633 – juris Rn. 40; OVG Schleswig, Urteil vom 14. Mai 2020 – 1 KN 5/19 – juris Rn. 60). Hierdurch soll jeder Zweifel an der Identität und Zusammengehörigkeit der einzelnen Bestandteile ausgeschlossen werden.

Vorliegend wurden zwar sowohl der Satzungstext als auch 22 einzelne Flurstückpläne ausgefertigt. Trotzdem mangelt es an einer zweifelsfreien Zusammengehörigkeit der einzelnen Bestandteile der Satzung. Eine hinreichend eindeutige Bezugnahme im Satzungstext auf die jeweils ausgefertigten Flurstückspläne fehlt. Wie sich aus dem ausgefertigten Satzungstext ergibt, sind Anlage gemäß § 1 der Satzung „Flurstückspläne M 1:500 mit der Abgrenzung des förmlich festgelegten Sanierungsgebietes“. Der Satzungstext nimmt damit lediglich pauschal auf „Lagepläne“ (§ 1) bzw. „Flurstückspläne" (Anlage) Bezug, ohne die 22 Einzelpläne individualisierend zu bezeichnen. Eine hinreichende Bezeichnung würde erfordern, dass die einzelnen Planteile im Satzungstext durch Angabe von Plannummern oder sonstiger eindeutiger Kennzeichnung so konkret benannt werden, dass ihre Zugehörigkeit zur Satzung zweifelsfrei feststeht. Die gesonderte Ausfertigung der Planteile vermag diesen Mangel nicht zu beheben. Sie würde zwar die Authentizität des jeweiligen Einzelplans für sich genommen bezeugen, jedoch nichts darüber aussagen, ob der jeweilige einzelne Plan Bestandteil der vorliegenden Satzung ist. Bei 22 gesondert ausgefertigten Plänen ohne Nummerierung und ohne individualisierende Bezugnahme im Satzungstext ist weder erkennbar, ob sämtliche oder nur einzelne Pläne Satzungsbestandteil sind, noch ist ausgeschlossen, dass einzelne Pläne entnommen oder hinzugefügt werden könnten, ohne dass dies anhand des Satzungstextes erkennbar wäre. Gerade dies widerspricht der Identitätsfunktion der Ausfertigung, die sicherstellen soll, dass der Inhalt der Norm mit dem Willen des Satzungsgebers übereinstimmt.

Die Ausfertigungsmängel sind für die Wirksamkeit der Sanierungssatzung beachtlich und führen rügeunabhängig zur Unwirksamkeit der Satzung. Denn bei der Ausfertigung von Satzungen handelt es sich um ein grundlegendes Element jeglichen Rechtsetzungsverfahrens, das zur Rechtsstaatlichkeit gehört, da Rechtsnormen nicht mit einem anderen als dem vom Normgeber gewollten Inhalt erlassen werden dürfen. Die Unbeachtlichkeitsregelungen der §§ 214, 215 BauGB und des § 3 Abs. 4 BbgKVerf finden insoweit keine Anwendung (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteile vom 12. Januar 2021 – OVG 10 A 10.13 – juris Rn. 107 und vom 13. Mai 2025 – OVG 10 A 5/20 – juris Rn. 68 jeweils m. w. N.).

2. Im Hinblick auf die Teilaufhebungssatzung greift der Einwand der Klägerin gegen die Bezeichnung der aufgehobenen Satzung nicht durch (dazu unter a)). Ob die Satzung hinreichend bestimmt ist, kann offenbleiben (dazu unter b)); jedenfalls ist auch die Heilungssatzung zur Teilaufhebungssatzung nicht ordnungsgemäß ausgefertigt worden und damit insgesamt unwirksam (dazu unter c)).

a) Der Auffassung der Klägerin, die Satzung über die Teilaufhebung der Sanierungssatzung hebe die die falsche Sanierungssatzung vom 17. Dezember 1992 auf, da diese durch die Heilungssatzung zur Sanierungssatzung vom 30. Oktober 2019 ersetzt worden sei, kann nicht gefolgt werden. Führt die Gemeinde bzw. hier kreisfreie Stadt ein ergänzendes Verfahren durch, wird die zunächst unwirksame Satzung durch erneute Inkraftsetzung wirksam; die ursprüngliche Satzung erlangt zusammen mit der geänderten Satzung Wirksamkeit insgesamt als eine Satzung, die sich aus zwei Teilnormgebungsakten zusammensetzt (OVG Bautzen, Urteil vom 2. Oktober 2024 – 5 A 17/23 – juris Rn. 29). Es verbleibt mithin bei der Wirksamkeit der ursprünglichen Satzung, sodass die Teilaufhebungsatzung die aufzuhebende Sanierungssatzung zutreffend bezeichnet hat.

b) Ob die Teilaufhebungssatzung hinreichend bestimmt ist, bedarf in Anbetracht der fehlerhaften Ausfertigung keiner abschließenden Entscheidung. Soweit die Klägerin moniert, die Teilaufhebung sei nicht flurstücksgerecht erfolgt, sondern verlaufe willkürlich durch Flurstücke hindurch, trifft dies für die von ihr aufgeführten Flurstücke überwiegend nicht zu; diese liegen überwiegend nicht an der Grenze des von der Teilaufhebung umfassten Gebiets. Lediglich beim Flurstück 305 (Gemarkung Altstadt, Flur 3) führt die Grenze durch das Flurstück hindurch; insoweit ist zweifelhaft, ob der Geltungsbereich hinreichend bestimmt ist, zumal nach § 2 der Teilaufhebungssatzung der Lageplan und nicht die beigefügte Flurstücksliste maßgeblich sein soll.

c) Die am 30. September 2019 beschlossene Heilungssatzung zur Teilaufhebungssatzung ist freilich nicht ordnungsgemäß ausgefertigt (zu den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Ausfertigung s. o.).

Der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Cottbus wurde ausweislich der beim Verwaltungsvorgang befindlichen Beschlussvorlage IV-031/19 für die Sitzung am 30. Oktober 2019 die „Satzung der Stadt Cottbus über die Teilaufhebung der Sanierungssatzung ‚Modellstadt Cottbus-Innenstadt‘“ zur Entscheidung vorgelegt. Gegenstand der Beschlussvorlage war neben dem Satzungstext lediglich ein „Übersichtsplan als verkleinerte Kopie – ohne Maßstab – des Lageplans (im Original M 1:2000) mit Kennzeichnung des räumlichen Geltungsbereiches der Teilaufhebungssatzung“. Ausweislich der Niederschrift über die Sitzung der Stadtverordnetenversammlung vom 30. Oktober 2019 haben die Stadtverordneten die Vorlage in dieser Fassung beschlossen. Die ausgefertigte Fassung umfasst hingegen die Sanierungssatzung sowie als Anlagen 1 und 2 einen Lageplan im Maßstab 1:2000 mit Kennzeichnung des räumlichen Geltungsbereiches der Teilaufhebung des Sanierungsgebietes sowie eine Auflistung der Flurstücke im räumlichen Geltungsbereich der Teilaufhebung. Damit stimmt die ausgefertigte Fassung der Sanierungssatzung nicht mit der von den Stadtverordneten beschlossenen Fassung überein. Dass den Stadtverordneten bei der Beschlussfassung die im Nachgang mit ausgefertigten Anlagen zur Satzung vorgelegen hätten, ist aus der Niederschrift der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung nicht ersichtlich.

Der Ausfertigungsmangel ist für die Wirksamkeit der Teilaufhebungssatzung zur Sanierungssatzung beachtlich und führt nach den oben dargestellten Maßstäben rügeunabhängig zur Unwirksamkeit der Satzung.

3. Entgegen dem Vorbringen der Klägerin ist für die Erhebung von Sanierungsausgleichbeträgen die Wirksamkeit der Aufgabenübertragung auf den Sanierungsträger nicht von Relevanz. Voraussetzung für die Erhebung eines Ausgleichsbetrages ist nach § 154 Abs. 1 S. 1 BauGB lediglich, dass sich das Grundstück in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet befindet, und dass die Sanierung gemäß § 154 Abs. 3 S. 1 BauGB abgeschlossen ist. Etwaige rechtliche Mängel im Auftragsverhältnis zwischen der beauftragenden Gemeinde und dem Sanierungsträger schlagen nicht auf das Verhältnis zwischen der Gemeinde und dem Ausgleichsbetragspflichtigen durch (vgl. zur Wirksamkeit von Bauleitplänen, die durch ein rechtsfehlerhaft beauftragtes Unternehmen erstellt wurden: Krautzberger/Fieseler, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Stand November 2025, § 157 Rn. 52a).

4. Der Beklagte hat allerdings den sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrag nicht fehlerfrei ermittelt.

Auszugleichen in Geld ist gemäß § 154 Abs. 1 Satz 1 BauGB die sanierungsbedingte Erhöhung des Bodenwerts des Grundstücks. Diese besteht nach § 154 Abs. 2 BauGB aus dem Unterschied zwischen dem Bodenwert, der sich für das Grundstück ergeben würde, wenn die Sanierung weder beabsichtigt noch durchgeführt worden wäre (Anfangswert), und dem Bodenwert, der sich für das Grundstück durch die rechtliche und tatsächliche Neuordnung des förmlich festgelegten Sanierungsgebiets ergibt (Endwert). Die Vorschrift verhält sich nicht dazu, wie die Differenz und insbesondere die für sie maßgeblichen Anfangs- und Endwerte zu ermitteln sind (vgl. dazu zuletzt VG Berlin, Urteil vom 2. Dezember 2025 – 19 K 316.19 – juris Rn. 63).

Vorgaben zur Ermittlung und Bewertung finden sich in der an die Gutachterausschüsse nach § 192 BauGB gerichteten Verordnung über die Grundsätze für die Ermittlung der Verkehrswerte von Grundstücken vom 19. Mai 2010 (Immobilienwertermittlungsverordnung 2010 – ImmoWertV 2010), die zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides am 10. Dezember 2020 in Kraft war (vgl. zum maßgeblichen Zeitpunkt VG Berlin, Beschluss vom 23. April 2013 – 19 L 117.12 – juris Rn. 51). Die allgemein anerkannten Grundsätze der Immobilienwertermittlungsverordnung müssen bei jeder Wertermittlung beachtet werden (VG Berlin, Urteil vom 2. Dezember 2025 – 19 K 316.19 – juris Rn. 64).

Danach sind Anfangs- und Endwert auf denselben Zeitpunkt zu ermitteln. Von diesem Wertermittlungsstichtag ist der Qualitätsstichtag zu unterscheiden. Er bezeichnet den Zeitpunkt, auf den sich der für die Wertermittlung maßgebliche Grundstückszustand bezieht. Der Qualitätsstichtag für den Anfangswert ist grundsätzlich durch den Zeitpunkt des beginnenden Sanierungseinflusses bestimmt und damit dem Wertermittlungsstichtag vorgelagert. Für die Ermittlung des Endwertes ist demgegenüber der Grundstückszustand nach Abschluss der Sanierung maßgeblich. Die unterschiedlichen Stichtage ermöglichen einen Qualitätsvergleich des Grundstückszustands vor und nach der Sanierung und ordnen sämtliche Zustandsveränderungen im Ausgangspunkt der Sanierung, d. h. der Gesamtheit der einzelnen Sanierungsmaßnahmen zu. Dabei gewährleistet der identische Wertermittlungsstichtag für Anfangs- und Endwert, dass Änderungen in den allgemeinen Wertverhältnissen auf dem Grundstücksmarkt (vgl. § 153 Abs. 1 Satz 2 BauGB) bei der Ermittlung der sanierungsbedingten Bodenwerterhöhung außer Betracht bleiben. Als nicht sanierungsbedingt ausgeschieden werden müssen ferner solche wertbeeinflussenden Änderungen des Grundstückszustands, etwa durch sog. externe Effekte, die zwar im Zeitraum des Sanierungseinflusses eintreten, aber in keinem Kausalzusammenhang mit der Sanierung stehen (BVerwG, Urteil vom 25. März 2025 – 4 C 1.24 – juris Rn. 31).

Zu den allgemein anerkannten Grundsätzen gehört der in § 16 Abs. 1 ImmoWertV 2010 enthaltene, auf §§ 194 bis 196 BauGB zurückgehende Vorrang der Vergleichswertmethode (BVerwG, Urteil vom 25. März 2025 – 4 C 1.24 – juris Rn. 38). Nach § 16 Abs. 1 Satz 1 ImmoWertV 2010 ist der Bodenwert ohne Berücksichtigung der vorhandenen baulichen Anlagen vorrangig im Vergleichswertverfahren nach § 15 ImmoWertV 2010 zu ermitteln. § 16 Abs. 1 Satz 2 ImmoWertV 2010 lässt neben oder anstelle von Vergleichspreisen die Ermittlung auf Grundlage geeigneter Bodenrichtwerte zu. Das direkte Vergleichswertverfahren setzt voraus, dass eine ausreichende Zahl hinreichend geeigneter Vergleichspreise zur Verfügung steht, die den Verkehrswert – im Sanierungsrecht dessen Erhöhung – zuverlässig abbilden (BVerwG a. a. O., Rn. 39). Fehlt es daran, ist vorrangig ein geeigneter Bodenrichtwert nach § 16 Abs. 1 Satz 2 ImmoWertV 2010 heranzuziehen. Erst wenn weder eine ausreichende Anzahl von Vergleichspreisen noch ein geeigneter Bodenrichtwert verfügbar ist, dürfen sonstige deduktive Verfahren angewendet werden. Diese dreistufige Methodenhierarchie ergibt sich bereits aus dem Normaufbau: Hätte dem Bodenrichtwertverfahren keine Sonderstellung gegenüber sonstigen deduktiven Methoden zukommen sollen, wäre seine ausdrückliche Erwähnung in § 16 Abs. 1 Satz 2 ImmoWertV 2010 überflüssig. Die Begründung der Immobilienwertermittlungsverordnung 2010 bestätigt, dass der Verordnungsgeber einen Vorrang des Bodenrichtwertverfahrens gegenüber sonstigen, nicht normierten Methoden regeln wollte (BVerwG a. a. O., Rn. 41 f.).

In diesem Rahmen besteht bei der Bewertung von Grundstücksflächen nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung ein Wertermittlungsspielraum der Gemeinde, der nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle zugänglich ist. Der Gesetzgeber hat keine ausdrückliche (gesetzliche) Regelung zur Methode der Wertermittlung und zur Notwendigkeit eines Wertermittlungsspielraums getroffen. Die Vorgaben der Immobilienwertermittlungsverordnung machen deutlich, dass sich zur Bewertung von Grundstücken lediglich allgemeine Grundsätze aufstellen lassen. Mit der Errichtung (und Beibehaltung) von unabhängigen Gutachterausschüssen gemäß § 192 BauGB trägt der Gesetzgeber zudem den besonderen Sachgesetzlichkeiten der Wertermittlung Rechnung. Die Einräumung eines Wertermittlungsspielraums folgt aus diesem Regelungssystem und beruht auf der Erkenntnis, dass die eigentliche Bewertung immer nur eine Schätzung darstellen kann und Erfahrung und Sachkunde voraussetzt, über die ein insoweit nicht sachkundiges Gericht weniger verfügt als die Mitglieder der Gutachterausschüsse. Ein derartiger Wertermittlungsspielraum ist jedoch beschränkt. Er erstreckt sich nicht auf die rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen der Bewertung. Soweit der Wertermittlungsspielraum reicht, findet eine eingeschränkte gerichtliche Kontrolle in Form einer Plausibilitätskontrolle statt. Nach allgemeinen Grundsätzen bleibt aber auch dann noch verwaltungsgerichtlicher Kontrolle unterworfen, ob der Behörde bei der Ermittlung und der Anwendung der von ihr aus dem Spektrum des Vertretbaren gewählten fachlichen Methode Verfahrensfehler unterlaufen, ob sie anzuwendendes Recht verkennt, von einem im Übrigen unrichtigen oder nicht hinreichend tiefgehend aufgeklärten Sachverhalt ausgeht, allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe verletzt oder sich von sachfremden Erwägungen leiten lässt (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 2025 – 4 C 1.24 – juris Rn. 35).

Dem vorgenannten Wertermittlungsspielraum korrespondiert eine Verpflichtung der Gemeinde, die verwendete Methode und die Wertermittlungsfaktoren so nachvollziehbar darzulegen, dass das Gericht in die Lage versetzt wird, ihre Plausibilität zu überprüfen (BVerwG a. a. O. Rn. 57). Diese – vorliegend noch in § 8 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 ImmoWertV 2010 und nunmehr in § 14 Abs. 5 Satz 1 ImmoWertV 2022 (dazu VG Berlin, Urteil vom 2. Dezember 2025 – VG 19 K 316.19 – juris Rn. 74) geregelte – Verpflichtung ergibt sich bereits aus den rechtsstaatlichen Anforderungen an das Verwaltungshandeln und erstreckt sich auf die Darlegung aller Daten und Umstände, deren Kenntnis erforderlich ist, um die Nachvollziehbarkeit der angewendeten Verfahren sowie die Qualität und Vertrauenswürdigkeit der auf ihrer Grundlage ermittelten Bodenrichtwerte bei Bedarf zu gewährleisten (zu § 15 ImmoWertV 2022: Külpmann, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Stand November 2025, Rn. 39 ff.). Der Gutachterausschuss darf sich zur Begründung seines Gutachtens also nicht allein auf seine Sachkunde und langjährige Erfahrung berufen, sondern hat nachvollziehbar darzulegen, welche Gedankengänge zur Wahl des angewendeten Wertermittlungsverfahrens geführt haben und dass eine sachgerechte und vollständige Auswertung aller Erkenntnisquellen erfolgt ist, bevor mangels hinreichender Datengrundlage auf ein nachrangiges Verfahren ausgewichen wird, ferner hat er herangezogene Vergleichspreise und sonstige wertrelevanten Daten in angemessener Weise zu konkretisieren (zu § 8 ImmoWertV 2010: Kleiber in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Stand Juni 2010, Rn. 27 f.).

Angesichts des erheblichen Zeitraums, der zwischen der erstmaligen Erhebung wertbildender Umstände – etwa einer Zustandsbeschreibung im Rahmen der vorbereitenden Untersuchungen im Vorfeld der Festlegung des Sanierungsgebiets – und der späteren gerichtlichen Überprüfung der Wertermittlung – etwa im Rahmen der Anfechtung einer nach Abschluss der Sanierung erfolgten Ausgleichsbetragserhebung – liegen kann, ist eine Gemeinde daher gut beraten, den Gang der Wertermittlung des Gutachterausschusses und die von ihm zugrundegelegten Unterlagen zeitnah und vollumfänglich schriftlich zu dokumentieren, um später nicht Gefahr zu laufen, dass die erforderliche Plausibilisierung der Wertermittlung und Entkräftung der erhobenen Einwendungen daran scheitert, dass die zugrundegelegten Unterlagen nicht mehr zur Verfügung stehen oder sich die handelnden Protagonisten nicht mehr hinreichend präzise zu erinnern vermögen.

Die Berechnung des sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrags des Beklagten im streitgegenständlichen Bescheid steht mit diesen Maßstäben nicht in Einklang. Die Zoneneinteilung begegnet zwar keinen Bedenken (dazu a)). Der Beklagte hat jedoch den sanierungsunbeeinflussten Bodenwert (dazu b)) sowie den sanierungsbeeinflussten Bodenwert (dazu c)) nicht fehlerfrei ermittelt.

a) Die von dem Beklagten vorgenommene Einteilung der Wertzonen ist nicht zu beanstanden. Bei den Wertzonen handelt es sich um Gebiete, die – bei gleicher Art und gleichem Maß der Nutzung und abgesehen von Grundstücken mit besonderen Wertverhältnissen – jeweils annähernd gleiche Wertverhältnisse im Anfangszustand und annähernd gleiche sanierungsbedingte Werterhöhungen aufweisen. Mit der Wertzonenbildung wird das sachgerechte Ziel verfolgt, zonale Wertunterschiede im Sanierungsgebiet bei der Wertbestimmung und insbesondere bei der Bemessung der sanierungsbedingten Bodenwerterhöhung differenziert zu erfassen (Hamburgisches OVG, Urteil vom 16. April 2015 – 4 Bf 66/13 – juris Rn. 55). Der pauschale Einwand der Klägerin, die Zonierung sei vorliegend unpassend vorgenommen worden, da sie nicht entlang von Straßenzügen vorgenommen wurde, trägt nicht. Insoweit führt Dr. U. in seiner Stellungnahme vom 29. August 2022 plausibel aus, dass die Zonengrenzen teilweise auf Straßen verliefen, da sich die Zonierung in diesen Fällen an natürlichen Grenzen (etwa Fließgewässer, großflächige Grünanlagen) orientiert habe oder auf beiden Straßenseiten sich der städtebauliche Charakter bzw. die Lage als derart unterschiedlich dargestellt habe, dass eine Abgrenzung sinnvoll und nachvollziehbar sei. Das Kartenmaterial zu den Grundlagen zur Zonierung von Bodenrichtwerten bestätigt diesen Befund.

b) Die Ermittlung des sanierungsunbeeinflussten Bodenwerts durch den Beklagten ist jedoch fehlerhaft.

aa) Der Senat kann nicht feststellen, dass die Ermittlung des Anfangswertes im Einklang mit dem anerkannten Grundsatz der Methodenhierarchie, wie er in § 16 Abs. 1 ImmoWertV 2010 zum Ausdruck kommt, erfolgt ist, demzufolge der Bodenwert vorrangig im direkten Vergleichswertverfahren zu ermitteln ist, dem gegenüber das Bodenrichtwertverfahren und die sonstigen deduktiven Methoden nachrangig sind.

Eine entsprechende Plausibilisierung ergibt sich nicht aus den Verwaltungsvorgängen. Das Gutachten U. benennt zwar die maßgeblichen rechtlichen Grundlagen und stellt allgemein fest, dass in Sanierungsgebieten, insbesondere zu einem Zeitpunkt vor Abschluss der Sanierungsmaßnahmen, erfahrungsgemäß kaum geeignete Vergleichspreise oder Richtwerte zur Verfügung stünden, die als Grundlage für die Anfangs- als auch die Endwertermittlung dienen könnten. Es fehlt jedoch die gebotene fallbezogene Feststellung, dass dies gleichfalls für das vorliegende Sanierungsgebiet zum maßgeblichen Wertermittlungsstichtag zutrifft. Auch das Gutachten GA 2016 verhält sich zur Methodenhierarchie nicht weitergehend. Es wendet erkennbar für die Ermittlung des Anfangswertes das Bodenrichtwertverfahren nach § 16 Abs. 1 Satz 2 ImmowertV 2010 an. Insoweit weist es nur darauf hin, dass Bodenrichtwerte nach „§ 10 Abs. 1 ImmowertV 2010“ vorrangig im Vergleichsverfahren zu ermitteln seien, wobei hierfür eine ausreichende Zahl von Vergleichskaufpreisen erforderlich sei. Es legt aber nicht nachvollziehbar dar, aus welchen Erkenntnisquellen sich ergibt, dass das Vergleichswertverfahren mangels ausreichender Daten ausscheidet.

Eine entsprechende Plausibilisierung ist auch nicht im Termin zur mündlichen Verhandlung erfolgt. Die Ausführungen des Gutachters Dr. U. sowie des stellvertretenden Vorsitzenden des Gutachterausschusses der Stadt Cottbus, K., erlauben nicht den Schluss, dass bei der Bestimmung des Anfangswertes die Methodenhierarchie beachtet wurde. Dr. U. hat zwar erläutert, dass der Grundstücksgeschäftsverkehr im Sanierungsgebiet reguliert gewesen sei und deshalb keine sanierungsunbeeinflussten Vergleichsfälle hätten abgegriffen werden können. Ob es solche Verkaufsfälle gegeben hat, hat er jedoch nach eigener Aussage selbst nicht geprüft. Der stellvertretende Vorsitzende des Gutachterausschusses der Stadt Cottbus, K., hat im Termin zur mündlichen Verhandlung erklärt, er wisse nicht, ob es Kauffälle in genügender Anzahl gegeben habe; er vertraue darauf, dass die Geschäftsstelle des Gutachterausschusses die richtigen Daten zugrunde gelegt habe. Er könne auch nicht sicher sagen, in welchen Räumen nach vergleichbaren Grundstücken gesucht worden sei.

Eine weitere Sachverhaltsaufklärung von Amts wegen durch Beiziehung von Unterlagen des Gutachterausschusses war insoweit schon deshalb nicht veranlasst, weil diese nach der Bekundung des stellvertretenden Vorsitzenden des Gutachterausschusses der Stadt Cottbus, K., lediglich für zehn Jahre aufbewahrt werden. Damit ist nicht feststellbar, dass das Vergleichswertverfahren tatsächlich mangels ausreichender Daten ausgeschieden wurde.

bb) Unabhängig von der Methodenwahl ist der ermittelte sanierungsrechtliche Ausgleichsbetrag auch deswegen fehlerhaft, weil der Beklagte die Höhe des Anfangswertes nicht ordnungsgemäß ermittelt hat.

Der Anfangswert eines Grundstücks bezeichnet nach § 154 Abs. 2 BauGB den Bodenwert, der sich für das Grundstück ergeben würde, wenn eine Sanierung weder beabsichtigt noch durchgeführt worden wäre. Er ist damit eine kontrafaktische Größe: Der tatsächliche Grundstückszustand zum Zeitpunkt der Wertermittlung kann ihn nicht liefern, weil er die Sanierung bereits widerspiegelt. Der Anfangswert muss vielmehr rekonstruiert werden, und zwar auf der Grundlage des in der Wertzonenbeschreibung dargelegten Grundstückszustands zu einem dem Wertermittlungsstichtag vorgelagerten Qualitätsstichtag, bewertet zum Preisniveau des Wertermittlungsstichtags. Der Grundstückszustand am Qualitätsstichtag bildet damit die tatsächliche Grundlage der Anfangswertermittlung. Beide Stichtage sind demnach zu unterscheiden: Der Qualitätsstichtag bezeichnet den Zeitpunkt, auf den sich der maßgebliche Grundstückszustand bezieht, während der Wertermittlungsstichtag das Preisniveau bestimmt, zu dem dieser Zustand bewertet wird (BVerwG, Beschluss vom 15. März 2018 – 4 B 66.17 – juris Rn. 11). Der einheitliche Wertermittlungsstichtag dient dabei speziell dazu, allgemeinwirtschaftlich bedingte Wertänderungen – insbesondere konjunkturelle Entwicklungen – aus der Berechnung herauszuhalten (VG Magdeburg, Urteil vom 21. März 2024 – 4 A 171/22 MD – juris Rn. 69). Maßgeblicher Qualitätsstichtag ist der Zeitpunkt unmittelbar vor Beginn des Sanierungseinflusses, mithin der Tag vor dem Beschluss der Gemeinde über den Beginn vorbereitender Untersuchungen für die Entscheidung, ob ein Sanierungsverfahren durchgeführt werden soll, mit anderen Worten der Zeitpunkt, ab dem mit dem Erlass einer Sanierungssatzung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit gerechnet werden konnte (VGH Kassel, Beschluss vom 24. Juni 2025 – 5 A 1564/21.Z – juris Rn. 38).

(1) Dies zugrunde gelegt, ist der – im Gutachten GA 2016 ursprünglich auf den 30. November 1992 bestimmte – Qualitätsstichtag für die Ermittlung des Anfangswertes zu Unrecht auf den 28. November 1990 festgesetzt worden. Die vorbereitenden Untersuchungen für das Gebiet „Stadtmitte", in welchem das hier interessierende Flurstück liegt, wurden von der Stadtverordnetenversammlung erst am 24. April 1991 beschlossen. Dass bereits zuvor eine konkrete Sanierungsabsicht für dieses Gebiet bestand und nach außen erkennbar war, ist nicht ersichtlich. Der Qualitätsstichtag hätte daher auf den 23. April 1991 – den Tag vor dem maßgeblichen Beschluss – festgesetzt werden müssen.

Dass sich der zu früh angesetzte Qualitätsstichtag nicht auf das Ergebnis der Anfangswertermittlung ausgewirkt hätte, kann nicht plausibel nachvollzogen werden.

Die ursprüngliche Begründung im Gutachten U., dass sich zwischen den Beschlüssen der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Cottbus vom 28. November 1990, 24. April 1991 und 21. Januar 1992 über die Aufnahme vorbereitender Untersuchungen keine planungsrechtlichen Veränderungen für die betroffenen Grundstücke ergeben haben, überzeugt nicht. Maßgeblich für die Ermittlung des Anfangswerts nach § 154 Abs. 2 BauGB ist nicht nur die planungsrechtliche Situation, sondern der tatsächliche Grundstückszustand in seiner Gesamtheit – also insbesondere die Nutzung und die Beschaffenheit des Grundstückes sowie die allgemeine Lagequalität. Etwaige zwischen dem 28. November 1990 und dem 23. April 1991 eingetretene Zustandsverbesserungen wären nicht sanierungsbedingt und dürften daher nicht in die Berechnung der sanierungsbedingten Bodenwerterhöhung einfließen.

Soweit der Gutachter Dr. U. im Termin zur mündlichen Verhandlung ergänzend ausgeführt hat, zwischen diesen Zeiträumen seien keine konjunkturellen Veränderungen der allgemeinen Wertverhältnisse feststellbar gewesen, hat dies keine Relevanz für die Bestimmung des Qualitätsstichtages. Der Qualitätsstichtag dient – wie dargelegt – ausschließlich der tatsächlichen Beschreibung des Grundstückszustands zu dem Zeitpunkt unmittelbar vor Beginn des Sanierungseinflusses. Die Neutralisierung allgemeinwirtschaftlicher und konjunktureller Wertveränderungen ist nicht seine Aufgabe, sondern die des einheitlichen Wertermittlungsstichtags, der für Anfangs- und Endwert gleichermaßen gilt (vgl. VG Magdeburg a. a. O.). Durch das Abstellen auf die Stabilität der allgemeinen Wertverhältnisse wird die Frage, ob sich der tatsächliche Grundstückszustand zwischen dem 28. November 1990 und dem 23. April 1991 verändert hat, nicht beantwortet.

Soweit Dr. U. im Termin zur mündlichen Verhandlung ferner ausgeführt hat, der Zeitraum zwischen den einzelnen Erweiterungsbeschlüssen sei so kurz gewesen, dass keine relevanten Zustandsveränderungen hätten eintreten können, ersetzt diese Annahme die erforderliche Ermittlung durch den Beklagten nicht. Gerade im Kontext der Nachwendezeit sind in den neuen Bundesländern erhebliche tatsächliche Veränderungen denkbar, insbesondere Nutzungsänderungen, veränderte Lagequalitäten und beginnende private Investitionen schlossen sich in dieser Phase nicht aus. Die pauschale Annahme der Unveränderlichkeit des Grundstückszustands entbindet den Beklagten nicht von der Pflicht, den tatsächlichen Zustand zum maßgeblichen Qualitätsstichtag positiv festzustellen. Dass etwaige tatsächliche Zustandsveränderungen im hier maßgeblichen Zeitraum ausgeschlossen oder bei der Wertermittlung bereinigt worden wären, hat der Beklagte nicht substantiiert dargelegt.

(2) Dementsprechend beruht auch die der Anfangswertermittlung zugrundeliegende Wertzonenbeschreibung auf einem nicht hinreichend aufgeklärten Sachverhalt. Wie sich aus den obigen Ausführungen ergibt, muss in der Wertzonenbeschreibung der Grundstückszustand zum Qualitätsstichtag dargelegt werden, da dieser Grundstückszustand maßgeblich für die Ermittlung des Anfangswertes ist. Da vorliegend bereits der maßgebliche Qualitätsstichtag nicht hinreichend ermittelt wurde, kann auch nicht plausibel nachvollzogen werden, ob die der Ermittlung des Anfangswerts zugrunde liegende Beschreibung den Grundstückszustand zum zutreffenden Zeitpunkt wiedergibt. Hinzu kommt, dass aufgrund der vorliegenden Wertzonenbeschreibung bereits unklar ist, auf welchen Stichtag sie sich bezieht. Soweit im Gutachten GA 2016 ursprünglich vom Qualitätsstichtag 30. November 1992 ausgegangen worden ist, ist nicht schlüssig nachvollziehbar, weshalb die Anfangsbeschreibung der Wertzonen auf das Jahr 1991 abstellt.

Selbst unter Zugrundelegung des vom Beklagten ursprünglich gewählten Qualitätsstichtages, bestehen jedenfalls Zweifel an der Tragfähigkeit der Beschreibung des Grundstückszustands zum maßgeblichen Stichtag.

Die Beschreibung des Anfangszustandes, auf die das Gutachten GA 2016 und das Gutachten U. Bezug nehmen, stammt aus dem Gutachten „Modellstadt Cottbus-Innenstadt Anfangs- und Endwertbeschreibung der Bodenrichtwertzonen“ des Büros H. aus dem November 2015, das seinerseits eine Fortschreibung eines ersten Gutachtens dieses Büros aus dem Jahr 2005 darstellt. Zwischen dem angenommenen Qualitätsstichtag und der Erstellung der Anfangsbeschreibung liegen damit dreizehn Jahre. Eine derart späte Beschreibung kann den Grundstückszustand am Stichtag nur dann tragfähig abbilden, wenn sie sich auf zeitgenössische Erkenntnisquellen stützt, die den Zustand zum maßgeblichen Zeitpunkt belastbar dokumentieren.

An einer solchen belastbaren zeitlichen Zuordnung fehlt es hier. Das Gutachten „Modellstadt Cottbus-Innenstadt Anfangs- und Endwertbeschreibung der Bodenrichtwertzonen“ stützt sich allein auf die Ausarbeitung des Büros M. „Grundlagen zur Ermittlung der Ausgleichsbeträge nach § 154 BauGB". Diese beschreibt die einzelnen Wertzonen zwar grob, vereint dabei jedoch Daten unterschiedlicher Stände: Die Ausarbeitung selbst datiert vom 1. Oktober 1994; die erhobenen Daten beziehen sich nach den methodischen Hinweisen, soweit nicht anders vermerkt, auf das Jahr 1992; die Angaben zur Nutzungsart haben den Stand 1992, die Übersicht „Grundlagen Bodenrichtwerte" hingegen den Stand September 1994. Welcher dieser Zeitpunkte der in Teil 4 enthaltenen Beschreibung der „Qualitätsmerkmale" zugrunde liegt, die ihrerseits Grundlage der Anfangsbeschreibung der Wertzonen des Büros H. sein dürfte, lässt sich der Ausarbeitung nicht entnehmen. Damit bleibt offen, auf welchen Zeitpunkt sich die bewertungsrelevante Beschreibung bezieht.

Eine hinreichende Plausibilisierung ergibt sich auch nicht aus den Ausführungen des stellvertretenden Vorsitzenden des Gutachterausschusses der Stadt Cottbus, K., im Termin zur mündlichen Verhandlung. Nach seinen eigenen Angaben war er mit den Vorgängen in den 1990er Jahren nicht befasst. Soweit er ausgeführt hat, die damaligen Gutachter hätten sich den Zustand im Jahr 1992 angeschaut und dazu gegebenenfalls eine Niederschrift verfasst, belegt dies weder eine positive Kenntnis von den maßgeblichen Vorgängen noch eine gesicherte Aussage darüber, zu welchem Zeitpunkt die Beschreibung des Anfangszustands tatsächlich erstellt wurde.

Ist damit nicht erkennbar, ob der tatsächliche Zustand des Sanierungsgebiets zum Qualitätsstichtag erhoben wurde oder ob die Beschreibung auf einer retrospektiven Einschätzung ohne hinreichende zeitgenössische Grundlage beruht, so beruht die Anfangsbeschreibung damit nicht auf einer plausiblen und nachvollziehbaren Erkenntnisgrundlage, die geeignet wäre, den Grundstückszustand zum maßgeblichen Qualitätsstichtag darzulegen (vgl. zu den Anforderungen der Tatsachenermittlung für die Anfangswertbeschreibung auch VG Berlin, Urteil vom 2. Dezember 2025 – 19 K 316.19 – juris Rn. 84 ff.).

b) Auch die Ermittlung des sanierungsbeeinflussten Bodenwertes (Endwert) durch den Beklagten ist fehlerhaft.

aa) Der Beklagte hat auch den Endwert nicht im Einklang mit den dargelegten Grund-sätzen der Methodenhierarchie ermittelt.

Für die Endwertermittlung bedienen sich sowohl das Gutachten U. als auch das Gutachten GA 2016 des sogenannten Niedersachsenverfahrens.

Das Niedersachsenverfahren – auch als Klassifikationsmodell nach Kanngieser/Bodenstein bezeichnet (OVG Saarlouis, Urteil vom 9. Dezember 2009 – 1 A 387/08 – juris Rn. 71) – in der Fassung 2008 geht auf eine seit 1983 durch einen Arbeitskreis beim Niedersächsischen Ministerium des Innern betriebene Sammlung von Vergleichsfällen zur sanierungsbedingten Bodenwerterhöhung zurück. Die 2008 veröffentlichte Fassung beruht auf einer 2007/2008 durchgeführten Abfrage aktueller Sanierungsdaten bei niedersächsischen Gutachterausschüssen (Ruzyzka-Schwob/Jankowski/Liebig, Sanierungswertermittlung: Das Modell Niedersachsen 2008, NaVKV 1 und 2/2009, S. 13 ff.). Die Datenbasis umfasst etwa 780 Datensätze aus 45 niedersächsischen Sanierungsgebieten in 43 Orten. Die Datensätze stammen ausschließlich aus Niedersachsen und bilden überwiegend Altstädte mit gemischter Nutzung in Mittelzentren ab. Jeder Datensatz ist repräsentativ für eine Zone von im Mittel etwa 20 gleichartigen Grundstücken; die untersuchten Fälle repräsentieren insgesamt etwa 16.000 Abrechnungen von Ausgleichsbeträgen in Niedersachsen (Ruzyzka-Schwob/Jankowski/Liebig, a. a. O. S. 15). Die Methodik beruht auf der Quantifizierung städtebaulicher Missstände und Maßnahmen durch ein Klassifikationssystem mit vier Komplexen: Bebauung und Umfeld als gebietsbezogene sowie Struktur und Nutzung als grundstücksbezogene Merkmale. Jeder Komplex wird auf einer Skala von 1 bis 10 klassifiziert. Aus den Einzelwerten werden getrennte Mittelwerte für Missstände und Maßnahmen gebildet, die in eine von vier nach Anfangswertklassen gestaffelten Matrizen eingesetzt werden: bis 100 EUR/m², bis 200 EUR/m², bis 400 EUR/m² und bis 700 EUR/m². Die Matrizen sind für Wertepaare von 1/1 bis 7/7 kalibriert und weisen für jede Kombination eine prozentuale Bodenwerterhöhung aus, die auf den extern ermittelten Anfangswert aufgeschlagen wird und so den Endwert ergibt (Ruzyzka-Schwob/Jankowski/Liebig a. a. O. S. 16 ff.). Als mathematische Alternative zur Matrixanwendung kann eine Regressionsformel angewandt werden (Ruzyzka-Schwob/Jankowski/Liebig a. a. O. S. 17). In der Folgezeit ist das Modell durch Kanngieser weiterentwickelt worden. Diese Weiterentwicklung stützt sich auf erweiterte empirische Datensätze aus Städten von acht Bundesländern und verwendet modifizierte Algorithmen (Kanngieser, Modell Niedersachsen – das integrative Bewertungsmodell zur Ermittlung sanierungsbedingter Bodenwertsteigerungen für Deutschland, ZfV, Heft 6, 2015, S. 373 ff.). Eine weitere Fortentwicklung erfolgte 2019 (Kanngieser, Integrale Wertermittlung in Sanierungsgebieten, GuG 1/2019, S. 15 ff.)

Damit ist das Niedersachsenmodell kein Vergleichswertverfahren im Sinne des § 16 Abs. 1 Satz 1 ImmoWertV 2010 und auch kein Bodenrichtwertverfahren im Sinne des § 16 Abs. 1 Satz 2 ImmoWertV 2010, sondern ein weiteres (nachrangiges) Wertermittlungsverfahren, das systematisch am Ende der Methodenhierarchie steht (so im Ergebnis OVG Koblenz, Urteil vom 12. September 2017 – 6 A 10802/16 – juris Rn. 40).

Eine Begründung, weshalb das vorrangige Vergleichswertverfahren und das gleichfalls vorrangige Bodenrichtwertverfahren vorliegend bei der Bestimmung des Endwertes nicht anwendbar waren, ergibt sich weder aus dem aus dem Gutachten U. noch aus dem Gutachten GA 2016.

Auch die Ausführungen des Gutachters Dr. U. sowie des stellvertretenden Vorsitzenden des Gutachterausschusses, K., im Termin zur mündlichen Verhandlung erlauben nicht den Schluss, dass bei der Bestimmung des Endwertes die Methodenhierarchie beachtet wurde. Dr. U. hat im Termin zur mündlichen Verhandlung erläutert, es sei für Cottbus nicht gelungen, Vergleichsfälle aus dem Grundstücksmarkt zu recherchieren, weil der seinerzeitige Grundstücksgeschäftsverkehr reguliert gewesen sei. Eine fallbezogene Prüfung gerade für das vorliegende Sanierungsgebiet lässt sich seinen Ausführungen danach nicht entnehmen. Der stellvertretende Vorsitzende des Gutachterausschusses, K., hat im Termin zur mündlichen Verhandlung angegeben, es habe in Cottbus keine hinreichende Anzahl von Kauffällen gegeben, das müsse er – so seine Ausführungen in der Beweisaufnahme – auch nicht recherchieren. Weiter hat er ausgeführt, dass er im Jahr 2016 nicht nach Vergleichsfällen recherchiert habe („die Geschäftsstelle ja, ich nicht“). Auf die Frage, ob es einzelne Kauffälle gegeben habe, hat er ausgeführt, einzelne habe es gegeben, die Anzahl wisse er nicht. Auch diese Bekundung ist unergiebig, zumal nicht deutlich wird, wie der sachverständige Zeuge auf dieser Grundlage zu dem Schluss kommt, es habe keine hinreichende Anzahl von Verkaufsfällen gegeben.

Damit ist nicht feststellbar, dass der Beklagte das vorrangige Vergleichswertverfahren und das ihm nachgeordnete Bodenrichtwertverfahren mangels ausreichender Daten ausscheiden konnte und deshalb auf das nachrangige Niedersachsenverfahren zurückgreifen durfte.

bb) Unabhängig davon wirkt sich die fehlerhafte Bewertung des Anfangswertes auf die Berechnung der nach § 154 Abs. 2 BauGB maßgeblichen sanierungsbedingten Bodenwerterhöhung aus. Nach § 154 Abs. 2 Satz 1 BauGB besteht die sanierungsbedingte Bodenwerterhöhung aus der Differenz zwischen Anfangs- und Endwert. Das Niedersachsenverfahren setzt dabei den extern ermittelten Anfangswert als Eingangsgröße voraus und errechnet den Endwert durch Aufschlag einer prozentualen Bodenwerterhöhung auf diesen Anfangswert. Da der Beklagte den Anfangswert – wie dargelegt – fehlerhaft ermittelt hat, verfälscht dieser fehlerhafte Anfangswert als Eingangsgröße des Niedersachsenverfahrens zwingend das Ergebnis der Endwertberechnung. Eine Korrektur auf der Ebene des Endwertes scheidet aus, da die Fehler in den Grundlagen der Anfangswertermittlung liegen und nicht durch eine entsprechende Anpassung der Bewertung des Endzustands ausgeglichen werden können.

cc) Die Klassifikation mehrerer durchgeführter Baumaßnahmen als nicht sanierungsbedingt in Komplex 1 des Niedersachsenverfahrens begegnet demgegenüber zwar methodischen Bedenken, hat sich jedoch im Ergebnis nicht auf den Endwert ausgewirkt.

Das Gutachten U. (S. 27) führt unter Bezugnahme auf Entscheidungen des 2. Senats des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg zu sog. wendebedingten Effekten (u.a. Urteil vom 10. Juli 2017 – OVG 2 B 1.16 – juris Rn. 50) aus, Ausgleichsbeträge seien nicht zu erheben, soweit – beispielsweise wegen eines aus der Wiedervereinigung und der besonderen Lage des Gebiets resultierenden Investitionsdrucks – feststehe, dass auch ohne die Sanierungsfestlegung eine Bodenwerterhöhung infolge privater Investitionen eingetreten wäre.

Diese Rechtsauffassung ist zwischenzeitlich überholt (ebenso: VG Berlin, Urteil vom 2. Dezember 2025 – 19 K 316.19 – juris Rn. 103) durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, derzufolge es bei der Prüfung, ob eine Bodenwerterhöhung sanierungsbedingt ist, keiner Betrachtung der fiktiven Eigenentwicklung ohne den Erlass der Sanierungsverordnung bedarf, da die Frage, ob sich das Gebiet auch ohne förmliche Sanierungsfestlegung weiterentwickelt hätte, der Sache nach auf die mangelnde Erforderlichkeit der Sanierung zielt, indes die Sanierungsbedingtheit der Bodenwertsteigerung rechtlich nicht in Frage stellt (BVerwG, Urteil vom 25. März 2025 – 4 C 1.24 – juris Rn. 32).

Die unzutreffende Annahme des Gutachtens U. hat sich im Ergebnis aber nicht ausgewirkt, denn ungeachtet der vorangestellten Ausführungen, dass dieser Sachverhalt durch eine entsprechend niedrigere Klassenwahl im Komplex 1 berücksichtigt werden müsse (S. 29), ist eine solche im Rahmen der nachfolgenden Anpassung (S. 35 ff.) nicht erfolgt. Vielmehr hat der Gutachter Dr. U. im Termin zur mündlichen Verhandlung klargestellt, dass er insoweit gegenüber der Bewertung im Gutachten GA 2016 keine Veränderungen vorgenommen und die vom Gutachterausschuss der Stadt Cottbus vorgenommene Klassifikation im Komplex 1 beibehalten hat, obwohl sie seines Erachtens nach auch nicht sanierungsbedingte Maßnahmen enthalten haben können.

dd) Auch die pauschale Bewertung des Komplex 2 mit der Klasse 2 bei der Ermittlung des Endwertes im Niedersachsenverfahren ist nicht zu beanstanden.

Der Komplex 2 des Niedersachsenverfahrens erfasst nach dem Klassifikationsrahmen Struktur, Eigentumsverhältnisse und innere Erschließung, also die grundstücksbezogene Zugänglichkeit und vorhandene Erschließungsanlagen. Aspekte des Umfeldes, des Verkehrs und der Infrastruktur im öffentlichen Raum sind hingegen Gegenstand des Komplexes 4.

Gemessen an dieser Einordnung ist die pauschale Klassifizierung mit Klasse 2 für nahezu alle Wertzonen im Gutachten U. nachvollziehbar und sachlich begründet. Nach den vom Senat für plausibel erachteten Ausführungen des Gutachters Dr. U. im Termin zur mündlichen Verhandlung kommt es insoweit ausschließlich auf Maßnahmen zur Erschließung des Grundstücks an, während Funktionsmängel bei der Durchwegung dem Komplex 4 zuzuordnen sind. Sämtliche Straßen im Sanierungsgebiet verfügten bereits über Gehweg und Beleuchtung; lediglich eine Straße sei neu gebaut worden. Struktur und Zuschnitt der Grundstücke seien nicht verändert worden. Die Zustände in den einzelnen Wertzonen unterschieden sich danach hinsichtlich der inneren Erschließung nicht erheblich.

ee) Schließlich ist auch die Ermittlung der sanierungsbedingten Werterhöhung anhand der Matrizen des Niedersachsenmodells nicht zu beanstanden.

Wie dargelegt, werden zur Wertermittlung im Niedersachsenmodell Missstände und Maßnahmen in vier Komplexen klassifiziert und aus den Einzelwerten getrennte Mittelwerte für Missstände und Maßnahmen gebildet. Da diese Mittelwerte aus vier Einzelwerten errechnet werden, ergeben sich regelmäßig nicht-ganzzahlige Ergebnisse. Die Matrizen des Niedersachsenmodells enthalten jedoch nur für ganzzahlige Wertepaare Prozentwerte. Für nicht-ganzzahlige Mittelwerte ist daher entweder eine Interpolation zwischen benachbarten Matrixfeldern oder die Anwendung der Regressionsformel erforderlich.

Der Gutachter Dr. U. hat im Termin zur mündlichen Verhandlung nachvollziehbar erläutert, dass er bei nicht-ganzzahligen Mittelwerten die Bruchwerte in die Matrix eingetragen und sodann eine Annäherung zu den drei angrenzenden Feldern durch Interpolation vorgenommen habe. Dieses Vorgehen ist methodisch nachvollziehbar; die Interpolation zwischen benachbarten Matrixfeldern ist ein anerkanntes Verfahren zur Ermittlung von Zwischenwerten und gewährleistet ein sachgerechtes Ergebnis (vgl. zu dieser Vorgehensweise OVG Saarlouis, Urteil vom 9. Dezember 2009 – 1 A 387/08 – juris Rn. 108).

5. Einer Entscheidung über die von der Klägerin geltend gemachte Anrechnung auf den Ausgleichsbetrag bedarf es nicht, da die Berufung bereits aus den vorstehenden Gründen Erfolg hat. Ungeachtet dessen weist der Senat hinsichtlich einer Anrechnung nach § 155 Abs. 1 Nr. 2 Halbs. 1 BauGB auf Folgendes hin:

Nach § 155 Abs. 1 Nr. 2 Halbs. 1 BauGB sind auf den Ausgleichsbetrag diejenigen Bodenwerterhöhungen anzurechnen, die der Eigentümer zulässigerweise durch eigene Aufwendungen bewirkt hat. Maßgeblich ist dabei allein die eingetretene Bodenwerterhöhung, nicht die Höhe der aufgewendeten Kosten (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. März 2016 – OVG 10 S 9.16 – juris Rn. 10). Die Vorschrift ist als eine § 154 Abs. 1 Satz 1 BauGB nachgeschaltete Reduzierungsregelung zu verstehen; sie betrifft nicht die Ermittlung der sanierungsbedingten Bodenwerterhöhung, sondern setzt diese voraus und eröffnet die Möglichkeit, auf den so ermittelten Ausgleichsbetrag bestimmte vom Eigentümer selbst bewirkte Bodenwerterhöhungen anzurechnen (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 28. November 2023 – OVG 10 B 26/23 – juris Rn. 157). Das Merkmal „zulässigerweise" verlangt, dass die bodenwerterhöhenden Aufwendungen im Einklang mit den einschlägigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften stehen; soweit es sich um genehmigungspflichtige Vorgänge im Sinne des § 144 BauGB handelt, müssen sie nach § 145 BauGB genehmigt worden sein und im Einklang mit dem Sanierungskonzept (§ 140 Nr. 3 BauGB) stehen (Kleiber/Fieseler, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Stand November 2025, § 155 Rn. 38).

Baumaßnahmen des Eigentümers erhöhen grundsätzlich den Gebäudewert des jeweiligen Grundstücks. Da sich der Wert des Bodens eines bebauten Grundstücks grundsätzlich ohne Berücksichtigung der vorhandenen baulichen Anlagen auf dem Grundstück bestimmt (§ 16 Abs. 1 Satz 1 ImmoWertV 2010), sind solche Maßnahmen bei der Anrechnung nach § 155 Abs. 1 Nr. 2 Halbs. 1 BauGB im Regelfall nicht zu berücksichtigen (BVerwG, Urteil vom 25. März 2025 – 4 C 1.24 – juris Rn. 59 f.). Ausnahmsweise kann eine Vielzahl von Modernisierungs- und Instandsetzungsmaßnahmen an Gebäuden in ihrem Zusammenwirken zu einer Lagewertverbesserung beitragen, die sich auch im Bodenwert eines einzelnen Grundstücks niederschlägt. Die (anteilige) Anrechnung einer durch die Gesamtmaßnahme oder jedenfalls ein Maßnahmenbündel bewirkten Bodenwertsteigerung ist aber nach Wortlaut und Konzeption des § 155 Abs. 1 Nr. 2 Halbs. 1 BauGB ausgeschlossen. Die Vorschrift stellt auf den einzelnen Grundstückseigentümer und die von ihm bewirkte Erhöhung des Bodenwertes ab. Sanierungsmaßnahmen an einem einzelnen Gebäude können jedoch ausnahmsweise, etwa wegen einer besonders prägenden Wirkung des Objekts auf das übrige Sanierungsgebiet, geeignet sein, die Lagequalität des Sanierungsgebiets zu verändern und damit den Bodenwert zu erhöhen (BVerwG, Urteil vom 25. März 2025 – 4 C 1.24 – juris Rn. 60).

Gemessen hieran liegt der vorliegende Fall anders als die vom Bundesverwaltungsgericht zugrunde gelegte Regelkonstellation. Der Ausschluss der Anrechnung einer durch das Zusammenwirken mehrerer Maßnahmen bewirkten Bodenwertsteigerung beruht darauf, dass § 155 Abs. 1 Nr. 2 Halbs. 1 BauGB auf den einzelnen Eigentümer und die von ihm bewirkte Erhöhung des Bodenwerts abstellt. Führen – wie im Regelfall – mehrere Eigentümer im selben Bereich jeweils eigene Maßnahmen durch, lässt sich die durch ihr Zusammenwirken eingetretene Lagewertverbesserung keinem von ihnen individuell zurechnen. So liegt es hier nach dem Vortrag der Klägerin jedoch nicht. Sie hält im Bereich der Wertzone 14 eine Vielzahl von Grundstücken und hat die wertbildenden Maßnahmen, namentlich den Abriss der Altsubstanz und die Neubebauung des Quartiers (Mühleninsel), selbst durchgeführt. Eine durch das Zusammenwirken dieser Maßnahmen bewirkte Verbesserung der Lagequalität und eine daraus folgende Bodenwerterhöhung wäre damit nicht auf eine Vielzahl von Eigentümern verteilt, sondern allein ihr zuzurechnen und mithin von ihr im Sinne des § 155 Abs. 1 Nr. 2 Halbs. 1 BauGB bewirkt. Die fehlende Individualzurechnung, die den Ausschluss im Regelfall trägt, steht der Anrechnung in dieser Sonderkonstellation daher nicht von vornherein entgegen. Der vom Beklagten unter Berufung auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Mannheim (Urteil vom 18. November 2005 – 8 S 498/05 – juris Rn. 30) vertretenen Auffassung, eine Anrechnung komme nur in Betracht, soweit die sanierungsbedingten Bodenwerterhöhungen die hierfür von der Gemeinde aufgewendeten Kosten übersteigen, folgt der Senat nicht. § 155 Abs. 1 Nr. 2 Halbs. 1 BauGB macht die Anrechnung allein davon abhängig, ob der Eigentümer die Bodenwerterhöhung zulässigerweise durch eigene Aufwendungen bewirkt hat. Ein zusätzliches Tatbestandsmerkmal des Inhalts, dass die anrechenbare Bodenwerterhöhung die der Gemeinde entstandenen Kosten übersteigen müsse, findet im Wortlaut der Vorschrift keine Stütze.

Maßgeblich bliebe daher allein, ob die von der Klägerin durchgeführten Maßnahmen den Bodenwert und nicht lediglich den Gebäudewert der bebauten Grundstücke in der Wertzone 14 erhöht haben. Insoweit bedürfte es allerdings in mehrfacher Hinsicht weiterer Klärung. Der bisherige Vortrag, dort umfangreiche Baumaßnahmen vorgenommen zu haben, lässt noch keinen Schluss darauf zu, ob diese über eine Erhöhung der Gebäudewerte in der Wertzone 14 hinaus auch den dortigen Bodenwert beeinflusst haben. Darüber hinaus ist offen, in welchem Umfang sich die teilweise öffentliche Förderung der Maßnahmen auf deren Anrechenbarkeit auswirkt; da in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf die individuelle Zurechnung der Maßnahmen zum einzelnen Eigentümer abgestellt wird (vgl. BVerwG a. a. O.), wäre zu klären, ob der geförderte Maßnahmenanteil noch als „durch eigene Aufwendungen bewirkt" qualifiziert werden kann oder ob insoweit eine anteilige Betrachtung nach dem Verhältnis von Eigen- und Fremdfinanzierung geboten ist. Schließlich wäre zu prüfen, ob die durchgeführten Maßnahmen einer sanierungsrechtlichen Genehmigung nach § 145 BauGB bedurften und ob eine solche vorgelegen hat.

B. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.