OVG NRW, Urteil vom 28.11.2024 – 11 D 14/23.AK

Die Beigeladene beantragte unter dem 3. Dezember 2021 die „Erteilung des Baurechts“ für das Projekt „Gesamtinstandsetzung der A3, Abschnitt IV: AK N./K. bis AS B., von Bau-km 23+915 bis Bau-km 34+950 auf dem Gebiet des I.-Kreises, sowie der Städte E., M. und S.“ als Fall einer Planung von unwesentlicher Bedeutung und den Verzicht auf Durchführung eines Planrechtsverfahrens.

Im Rahmen der Maßnahme ist eine beidseitige Sanierung der Fahrbahnen vorgesehen. Diese umfasst eine grundhafte Erneuerung der bituminösen Schichten einschließlich der gebundenen Tragschicht/Verfestigung, die Berücksichtigung des Bodenaustausches unterhalb des Planums und die Deckensanierung der Rampenbereiche. Das Vorhaben beinhaltet weiter im Bereich der Brücken drei Ersatzneubauten, einen Teilersatzneubau und insgesamt sechs Instandsetzungsmaßnahmen. Zu Zwecken der Lärmsanierung sollen sieben Ersatzneubauten bzw. Neubauten von Lärmschutzanlagen entlang der Strecke umgesetzt werden. Darüber hinaus soll die gesamte Streckenentwässerung erneuert und aktuellen Erfordernissen angepasst werden, was auch die Errichtung zweier neuer Regenwasserbehandlungsanlagen einschließt. Auch die Streckenausstattung (Schutzeinrichtungen, StVO- und wegweisende Beschilderung nebst Aufstellkonstruktionen, barrierefreie Notrufsäulen etc.) soll umgerüstet bzw. neu gebaut werden. Die bisher aufgeständerte Mittelleitplanke soll durch eine durchgehende Betonmittelleitplanke ersetzt werden.

Unter dem 28. Januar 2022 erging der Bescheid, dass für das Vorhaben „Gesamtinstandsetzung der A3 Abschnitt IV AK N.-K. bis AS B.“ gemäß § 17b Abs. 1 Nr. 2 FStrG in Verbindung mit § 74 Abs. 7 VwVfG die Planfeststellung und die Plangenehmigung entfallen. Die vorgelegten behördlichen Entscheidungen stünden dem Vorhaben nicht entgegen. Weitere, nach anderen Vorschriften notwendige behördliche Entscheidungen, insbesondere öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen, Zustimmungen und Planfeststellungen, die von dieser Entscheidung unberührt blieben und gegenüber dieser vorgreiflich wären, seien im Ergebnis der durchgeführten Prüfung nicht erforderlich. Durch das Vorhaben würden Rechte anderer beeinflusst, so dass weitere Vereinbarungen zu treffen gewesen seien. Bezüglich der Inanspruchnahme fremder Flächen seien die näher aufgeführten Vereinbarungen mit Dritten geschlossen worden. Die durch die Maßnahme betroffenen Medienträger hätten sich mit dem Vorhaben einverstanden erklärt. Eine formelle Umweltverträglichkeitsprüfung nach dem UVPG sei nicht erforderlich. Die Prüfung der Vorhabenträgerin komme zu dem Ergebnis, dass nachhaltige Umweltauswirkungen durch die Verwirklichung des Vorhabens nicht zu befürchten seien. Dieses Ergebnis sei nachvollziehbar. Die aufgezeigten Wirkfaktoren seien weder erheblich noch stellten sie sich als nachhaltig in Bezug auf die betroffenen Umweltschutzgüter dar. Verbotstatbestände nach § 44 BNatSchG würden nicht verletzt. Die Bezirksregierung T. habe als Höhere Naturschutzbehörde mit Schreiben vom 13. Februar 2020 und 7. Juli 2020 dem Ergebnis der Einzelfallprüfung zugestimmt. Zusammenfassend habe somit festgestellt werden können, dass für das Vorhaben keine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehe. Auf die öffentliche Bekanntmachung nach § 5 Abs. 2 UVPG vom 10. Dezember 2020 werde ergänzend verwiesen.

Unter dem 24. Februar 2022 legte der Kläger gegen diesen Bescheid Widerspruch ein. Zur Begründung trug er im Wesentlichen vor, das Vorhaben sei aufgrund der Komplexität der zu bewältigenden umweltrechtlichen Vorgaben nicht geeignet, ohne Planfeststellung bzw. Plangenehmigung umgesetzt zu werden. Die Entscheidung, die Querdurchgängigkeit auf der gesamten Strecke von elf Kilometern im Bauabschnitt IV durch die Betonmittelleitplanke erheblich zu verändern und neue rechtliche Anforderungen an die Durchgängigkeit von Gewässern würden zu erheblichen baulichen Änderungen und Anforderungen in der Planbewältigung führen, für die ein Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren erforderlich sei.

Mit Bescheid vom 11. Mai 2022 wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt, der Widerspruch sei mangels Widerspruchsbefugnis unzulässig. Es gebe keine Anhaltspunkte für eine Verletzung eigener Rechte des Klägers. Der Entfallensbescheid beinhalte allein eine verfahrensrechtliche Feststellung. Der Widerspruch sei zudem unbegründet. Über die im Bescheid vom 28. Januar 2022 angeführten Belange hinaus seien weder weitere öffentliche Belange berührt noch fehlten erforderliche behördliche Entscheidungen. Unabhängig von der Frage, ob dem Fernstraßen-Bundesamt überhaupt eine inhaltliche Prüfungskompetenz hinsichtlich der zugrundeliegenden öffentlich-rechtlichen Entscheidungen der beteiligten Fachbehörden zukomme, seien keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich gewesen, dass zugrunde gelegte öffentlich-rechtliche Entscheidungen rechtsfehlerhaft ergangen wären.

Der Kläger hat am 13. Juni 2022 Klage bei dem Verwaltungsgericht T. erhoben, welches das Verfahren mit Beschluss vom 25. Januar 2023 an das erkennende Gericht verwiesen hat.

Der Kläger ist der Ansicht, die Klage sei zulässig. Er sei als anerkannte Umweltvereinigung im Sinne von § 3 UmwRG gemäß § 2 Abs. 1 UmwRG klagebefugt. Es spiele keine Rolle, ob die Unterbleibensentscheidung nach § 74 Abs. 7 VwVfG eine Entscheidung im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 a) UmwRG darstelle. Wie die Freistellungsentscheidung nach § 15 Abs. 2 Satz 2 BImSchG müsse auch die Unterbleibensentscheidung unter § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 i. V. m. Satz 2 UmwRG fallen. Sein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis folge bereits daraus, dass er beanspruchen könne, dass die Entscheidung über die Durchführung der mit Eingriffen in Schutzgüter von Natur und Umwelt einhergehenden Maßnahmen auf der Grundlage einer nachprüfbaren planerischen Abwägung ergehe. Die Klage gegen die Unterbleibensentscheidung stelle für ihn den einzigen Weg effektiven Rechtsschutzes gegen das Vorhaben dar. Ohne vorherige Aufhebung des Unterbleibensbescheids könne dem Vorhabenträger nicht die formelle Illegalität seines Vorhabens wegen Verstoßes gegen den Planfeststellungsvorbehalt entgegengehalten werden.

Die Klage sei auch begründet, da der Bescheid vom 28. Januar 2022 rechtswidrig sei. Die Maßnahme erfülle die Voraussetzung der erheblichen baulichen Umgestaltung, da die bauliche Erstellung eines für die Schutzgüter benachbarter FFH-Gebiete unpassierbaren Betonmittelstreifens anstelle des passierbaren Grünstreifens als erheblich zu bewerten sei. Es komme insofern auch auf eine funktionale Betrachtung der Wirkung der Maßnahmen an. Die Voraussetzungen des § 74 Abs. 7 Satz 1 und 2 VwVfG seien jedenfalls deswegen nicht gegeben, weil durch das Vorhaben andere öffentliche Belange berührt und zumindest nicht in jeder erforderlichen Hinsicht diesbezüglich erforderliche behördliche Entscheidungen vorliegen würden. Bereits bei Betrachtung des Umfangs der beabsichtigten Maßnahmen, für deren Darstellung es komplexer Planungsunterlagen auf ca. 1.300 Seiten bedurft habe, zeige sich, dass es vorliegend nicht um „unwesentliche Änderungen“ gehe, die allein von § 74 Abs. 7 VwVfG erfasst seien. Erst recht gelte dies, wenn man auf die Qualität der Eingriffe und der in vielfältiger Hinsicht erforderlichen Problembewältigung - insbesondere im Hinblick auf die Belange des allgemeinen und besonderen Naturschutzes ‑ blicke. Im Falle einer als Planungsentscheidung ausgestalteten straßenrechtlichen Planfeststellung hätte die Planfeststellungsbehörde nicht nur über das „Ob“ des Vorhabens, sondern auch das „Wie“ des Vorhabens entscheiden und ihren Gestaltungsspielraum dazu nutzen können, die berührten Belange zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen. Hierbei hätte berücksichtigt werden können, dass zwar die Streckenentwässerung, die Lärmschutzwände und sonstige Streckenausstattung dem Stand der Technik und aktuellen Erfordernissen angepasst würden, die A3 aber auch hinsichtlich der gewässer-, natur- und artenschutzfachlichen Anforderungen nicht mehr zeitgemäß sei. Die naturschutz- und wasserrechtlichen Zielvorgaben stünden auch in einem engen tatsächlichen und rechtlichen Zusammenhang mit der Gesamtinstandsetzung. Schon aus Kostengründen könnten die naturschutzfachlich und gewässerökologisch gebotenen Maßnahmen an Gewässer-Durchlässen gemäß § 21 Abs. 5 BNatSchG und § 27 WHG nur in Zusammenhang mit der Gesamtinstandsetzung der A3 geplant und durchgeführt werden. Die Regelung des § 4 FStrG könne nicht zum generellen Entfall der Planfeststellung herangezogen werden. Für wichtige Belange des Naturschutzes fehle es schon an einer „Entscheidung“ im Sinne des § 74 Abs. 7 Satz 2 Nr. 1 VwVfG. Das Vorhaben stelle einen Eingriff in Natur und Landschaft im Sinne der §§ 14 ff. BNatSchG dar, womit öffentliche Belange berührt seien. Die Benehmensherstellung nach § 33 LNatSchG durch die Obere Naturschutzbehörde (Bezirksregierung T.) vom 7. Juli 2020 sei nicht als Entscheidung im Sinne des § 74 Abs. 7 Satz 2 Nr. 1 VwVfG zu qualifizieren. Selbst wenn sie als solche einzustufen sei, sei sie vorliegend rechtswidrig erfolgt, da sie verkenne, dass aufgrund der geplanten Veränderung des Mittelstreifens die Passierbarkeit der A3 für bodengebundene Kleintiere verloren gehe. Dies werde nach der von der Beigeladenen vorgelegten Planung nicht kompensiert. Die FFH-Vorprüfung sei mangelhaft, da diese nicht betrachte, dass der Bau der Betonbarriere im Mittelstreifen eine Erhöhung der von der A3 ausgehenden Barrierewirkung auf nunmehr 100 % mit sich bringe. Auch nach Wasserrecht erforderliche Genehmigungen seien nicht vollständig gegeben. Es fehle insbesondere eine Genehmigung im Hinblick auf die geplante Verstärkungsmaßnahme an dem Brückenbauwerk über dem Durchlass „Q.“ durch einen innenliegende Tragschale. Ferner sei für die geplanten neuen Regenwasserbehandlungsanlagen eine wasserrechtliche Erlaubnis erforderlich gewesen, da sie geeignet seien, das Grundwasser zumindest lokal umzuleiten. Die Planfeststellung sei im vorliegenden Fall auch deswegen erforderlich, weil die Durchlässe und Brückenbauwerke an Gewässern dringend an die aktuellen wasserbaulichen und naturschutzfachlichen Vorgaben, wie sie sich insbesondere aus den §§ 2 Abs. 2, 21 Abs. 5 BNatSchG und § 27 Abs. 2 WHG, aber auch aus den Erhaltungszielen des nahegelegenen FFH-Gebiets „R.“ ergeben würden, angepasst werden müssten. Das Vorhaben berühre auch deswegen andere öffentliche Belange im Sinne des § 74 Abs. 7 Satz 2 Nr. 1 VwVfG, weil es sich nicht um eine bloße Instandsetzung bzw. Sanierung handele, sondern mit der Maßnahme weitere, darüber hinausgehende Zwecke verfolgt würden, die für öffentliche Belange von Bedeutung seien.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 28. Januar 2022 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Mai 2022 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie ist der Ansicht, die Klage sei bereits mangels Klagebefugnis unzulässig. § 74 Abs. 7 Satz 2 VwVfG vermittele dem Kläger kein Recht auf Einleitung und Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens. Soweit der Kläger vortrage, ihm sei durch die Entfallensentscheidung jedenfalls die planerische Abwägung seiner dem Vorhaben entgegenstehenden Belange genommen worden, bleibe bereits unklar, welche subjektiven Belange der Kläger geltend machen wolle. Selbst wenn dem Mitwirkungsrecht des Klägers ein subjektiv-öffentliches Recht auf Durchführung eines förmlichen Verfahrens innewohnen sollte, sei ein schützenswertes Interesse an der Inanspruchnahme von Rechtsschutz jedenfalls deshalb entfallen, weil der Kläger in Zusammenhang mit dem Vorhaben ohnehin beteiligt worden sei.

Die Klage sei auch unbegründet. Das Entfallen gemäß § 74 Abs. 7 VwVfG sei für das Vorhaben nicht bereits aufgrund einer potentiellen „Wesentlichkeit“ des Vorhabencharakters ausgeschlossen. Auch ein ausgleichspflichtiger Eingriff in Natur und Landschaft führe nicht per se zum Ausschluss einer Entfallensentscheidung. Die Benehmensherstellung der Bezirksregierung T. nach § 33 LNatSchG NRW i. V. m. § 17 Abs. 1 BNatSchG sei eine Entscheidung im Sinne des § 74 Abs. 7 Satz 2 Nr. 1 VwVfG. Die Errichtung der Betonmittelleitplanke sei im Rahmen der Eingriffsregelung im Hinblick auf den ökologischen Wert der Bepflanzung des Mittelstreifens korrekt erfasst worden. Die Barrierewirkung der Autobahn werde im Landschaftspflegerischen Begleitplan unter Punkt „5.2 Lebensraumfunktion“ thematisiert. Der betroffene Bereich stelle bereits in seinem jetzigen Zustand ein nahezu unpassierbares Hindernis für bodenlebende Tierarten dar. Es könne auch nicht von einer absoluten Zerschneidungswirkung gesprochen werden, da die vorhandenen Unterquerungen als Querungsmöglichkeit verblieben und dadurch das Mindestmaß an Tieren, welche erfolgreich auf die andere Fahrbahnseite gelangen könnten, gewährleistet sei. Es sei auch nicht davon auszugehen, dass die Generalinstandsetzung erhebliche Beeinträchtigungen des FFH-Gebiets „R.“ hervorrufen könne. Eine Genehmigungsbedürftigkeit für die am Durchlass „Q.“ geplanten Maßnahmen nach § 22 LWG NRW sei nicht gegeben. Auch sei eine wasserrechtliche Genehmigung für die Regenwasserbehandlungsanlage RWBA-M3 nicht erforderlich, da keine erhebliche Umleitung der Fließrichtung des Grundwassers zu befürchten sei. Die von dem Kläger monierte Treppe sowie das Podest seien nicht Gegenstand der angegriffenen Entscheidung. Die von dem Kläger genannten naturschutz- und wasserrechtlichen Zielvorgaben stünden im Übrigen in keinem rechtlichen Zusammenhang mit der Gesamtinstandsetzung der A3.

Die Beigeladene beantragt ebenfalls,

die Klage abzuweisen.

Auch sie ist der Ansicht, die Klage sei bereits unzulässig. Weder bestehe eine Klagebefugnis nach § 2 Abs. 1 UmwRG noch könne sich der Kläger auf eine mögliche Verletzung in subjektiven öffentlichen Rechten gemäß § 42 Abs. 2 VwGO berufen. Der angefochtene Unterbleibensbescheid stelle keine Zulassungsentscheidung im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a) UmwRG dar. Es bestehe kein Anspruch auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens oder eines sonstigen Genehmigungsverfahrens. Etwas anderes folge schließlich auch nicht daraus, dass der Kläger in einem Planfeststellungsverfahren gemäß § 63 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG zur Mitwirkung berechtigt gewesen sein dürfte, da er im Verwaltungsverfahren tatsächlich beteiligt worden sei.

Die Klage sei auch unbegründet. Eine Begründetheit der Klage nach § 2 Abs. 4 UmwRG scheide von vornherein aus, da nach der durchgeführten Vorprüfung keine Pflicht zur Durchführung einer UVP bestanden habe. Es handele sich nicht um den „Neubau einer Autobahn auf alter Trasse“, vielmehr gehe es um die Instandsetzung der bestehenden Autobahn. Insoweit könne bereits die Frage aufgeworfen werden, ob es sich überhaupt um eine planfeststellungsbedürftige Änderung nach § 17 Abs. 1 FStrG, insbesondere also um eine erhebliche bauliche Umgestaltung im Sinne von § 17 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 FStrG, handele. Im Übrigen seien die Voraussetzungen von § 74 Abs. 7 Satz 2 Nr. 1 VwVfG erfüllt. Diese seien im Licht von § 4 FStrG zu betrachten, wonach die Träger der Straßenbaulast im Hinblick auf ihre Bauten behördlicher Entscheidungen durch andere als die Straßenbaubehörden nicht bedürften. Im Anwendungsbereich von § 74 Abs. 7 Satz 2 Nr. 1 VwVfG gebe es daher keine erforderlichen behördlichen Entscheidungen. Eine naturschutzrechtliche Eingriffsgenehmigung sei auch nach § 17 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG nicht erforderlich gewesen, da der Eingriff von einer Behörde durchgeführt werde. Unabhängig von § 4 FStrG sei eine wasserrechtliche Genehmigung für die Maßnahmen an dem Brückenbauwerk über dem Durchlass „Q.“ nicht erforderlich, da es hierdurch zu einer Verbesserung der Leistungsfähigkeit des Durchlasses komme. Die Regenwasserbehandlungsanlagen RWBA-M1 und RWBA-M3 seien bereits angesichts der geringen Größe nicht geeignet, das Grundwasser umzuleiten. Die angebliche Perpetuierung eines vermeintlich wasser- und naturschutzrechtswidrigen Zustands führe auch nicht dazu, dass öffentliche Belange im Sinne von § 74 Abs. 7 Satz 2 Nr. 1 VwVfG nachteilig berührt würden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zwar zulässig (A.), aber unbegründet (B.).

A. Die Klage ist zulässig.

I. Der Kläger ist insbesondere als gemäß § 3 UmwRG anerkannte Vereinigung nach § 2 Abs. 1 UmwRG klagebefugt.

Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG kann eine nach § 3 UmwRG anerkannte inländische Vereinigung - um eine solche handelt es sich bei dem Kläger,

https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/2378/dokumente/anerkannte_umwelt-_und_naturschutzvereinigungen_0.pdf -,

ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen (hierzu unter 1.) einlegen, wenn die Vereinigung geltend macht, dass eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht und sie weiter geltend macht, in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich zur Förderung der Ziele des Umweltschutzes durch die Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen berührt zu sein (hierzu unter 2.). Der Kläger macht weiter die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften geltend (hierzu unter 3.). Eine Berechtigung des Klägers zur Beteiligung am Verfahren ist nicht erforderlich (hierzu unter 4.).

1. Der angegriffene Entfallensbescheid unterfällt jedenfalls nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG dem Anwendungsbereich des UmwRG.

Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG gehören zu den von einer anerkannten Umweltvereinigung ohne das Erfordernis der Geltendmachung einer Verletzung in eigenen Rechten angreifbaren Entscheidungen Verwaltungsakte, durch die andere als in den Nummern 1 bis 2b genannte Vorhaben unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts zugelassen werden.

Dabei muss schon im Rahmen der Zulässigkeit feststehen, dass ein tauglicher Gegenstand vorliegt; allein die Möglichkeit dessen Vorliegens genügt nicht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. September 2023 - 4 C 6.21 -, juris, Rn. 23.

Bei dem Entfallensbescheid handelt es sich um einen Verwaltungsakt (a.), durch den ein Vorhaben (c.) unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts und des Landesrechts zugelassen wird (b.).

a. Die Entfallensentscheidung ist ein Verwaltungsakt. Im Verhältnis zwischen Planfeststellungsbehörde und Vorhabenträger wird verbindlich festgestellt, dass das Vorhaben verfahrensfrei ist.

Vgl. Lieber, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 74, Rn. 510; Neumann/Külpmann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 74, Rn. 258.

b. Es handelt sich auch um eine Zulassungsentscheidung im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG.

aa. Nach seiner Konzeption stellt § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG einen Auffangtatbestand dar, der dem Ziel dient, Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention vollständig umzusetzen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Juni 2023 - 10 C 4.23 -, juris, Rn. 14.

Er ist daher weit auszulegen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. September 2023 - 4 C 6.21 -, juris, Rn. 13 sowie Urteil vom 8. November 2022 - 7 C 7.21 -, juris, Rn. 19; Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 1 UmwRG, Rn. 19.

§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG, ist nicht auf Zulassungsentscheidungen im Sinne des § 2 Abs. 6 UVPG begrenzt,

vgl. Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 1 UmwRG, Rn. 19,

sondern erstreckt sich auch auf Entscheidungen, die nur Elemente einer Zulassungsentscheidung aufweisen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Juni 2023 - 10 C 4.23 -, juris, Rn. 15.

bb. Der Entfallensbescheid stellt nach diesen Maßgaben eine Zulassungsentscheidung im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG dar.

Der Entfallensbescheid nach § 17 Abs. 2 Satz 5 FStrG i. V. m. § 74 Abs. 7 VwVfG lässt zwar nicht das Vorhaben selbst zu, sondern stellt lediglich deklaratorisch die Entbehrlichkeit von Planfeststellung und Plangenehmigung fest. Liegen die Voraussetzungen des § 74 Abs. 7 VwVfG vor, entfallen Planfeststellung und Plangenehmigung bereits kraft Gesetzes.

Vgl. Neumann/Külpmann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 74, Rn. 258; Lieber, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 74, Rn. 501.

Er enthält jedoch für eine Einordnung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG ausreichende Elemente einer Zulassungsentscheidung.

Auch wenn hierbei lediglich eine Prüfung der Voraussetzungen des § 74 Abs. 7 VwVfG erfolgt und keine Aussage über die Rechtmäßigkeit des Vorhabens selbst getroffen wird, so enthält der Entfallensbescheid doch die - verbindliche - Regelung der Verfahrensfreiheit und damit letztlich die Gestattung im Sinne einer Freigabeerklärung, die geplanten Maßnahmen ohne Planfeststellungsbeschluss bzw. Plangenehmigung vorzunehmen.

Vgl. für ein Negativattest nach § 43f EnWG Bay. VGH, Urteil vom 18. Januar 2024 - 22 A 22.40045 -, juris, Rn. 27; anders für eine Freistellungserklärung nach § 15 Abs. 2 BImSchG noch Bay. VGH, Beschluss vom 5. April 2019 - 22 CS 18.2572 u.a. -, juris, Rn. 61, mittlerweile offen gelassen im Urteil vom 7. Februar 2023 - 22 B 21.2417 -, juris, Rn. 48 f.

Die Aussage, dass eine vorherige Durchführung eines förmlichen Verfahrens nicht erforderlich ist, kann im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG als Zulassung des Vorhabens im Sinne einer Freigabe angesehen werden.

Vgl. auch Guckelberger, NuR 2024, S. 73, 76.

c. Der Entfallensbescheid ist auch eine auf ein Vorhaben gerichtete Zulassungsentscheidung.

Unbeschadet dessen, dass § 2 Abs. 4 UVPG und dem Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz an sich kein eigener Vorhabenbegriff zugrunde liegt, sondern insofern grundsätzlich der Vorhabenbegriff des jeweiligen Fachrechts maßgeblich ist, wird dieser aber jedenfalls im Rahmen von § 1 Abs.1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG durch § 2 Abs. 4 UVPG weitergehend näher bestimmt.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Januar 2022 - 20 D 73/18.AK -, juris, Rn. 58 ff.

Der Begriff des Vorhabens im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG orientiert sich daher an der Begriffsbestimmung von § 2 Abs. 4 UPVG, allerdings ohne die Bezugnahme auf die Anlage 1 zum UVPG, die schon für die Reichweite der Klagebefugnis nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a) UmwRG von Bedeutung ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Juni 2023 - 10 C 4.23 -, juris, Rn. 17; Urteil vom 8. November 2022 - 7 C 7.21 -, juris, Rn. 18, sowie Urteil vom 2. November 2017 - 7 C 25.15 -, juris, Rn. 19; vgl. auch BT-Drs. 18/9526, S. 36.

Erfasst sein kann daher die Errichtung und der Betrieb einer technischen Anlage, der Bau einer anderen Anlage oder die Durchführung einer sonstigen in Natur und Landschaft eingreifenden Maßnahme sowie jeweils deren Änderung bzw. Erweiterung. Ebenso werden besondere Ausgestaltungen von fachrechtlichen Zulassungsentscheidungen in Form eines Verwaltungsaktes erfasst, wie beispielsweise Teilgenehmigungen oder Vorbescheide. Maßgeblich für die Abgrenzung ist jeweils allein, ob bei der Zulassungsentscheidung umweltbezogene Vorschriften des Bundes-, des Landes- oder des Unionsrechts anzuwenden sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. November 2017 - 7 C 25.15 -, juris, Rn. 19.

Auch die geplanten Gesamtinstandsetzungsmaßnahmen der A3 unterfallen diesem weiten Vorhabenbegriff.

d. Die Anwendung des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG wird nicht durch einen etwaigen Vorrang der Nr. 1 ausgeschlossen, so dass dahinstehen kann, ob der Entfallensbescheid auch unter § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 a) UmwRG (in Verbindung mit Satz 2) fällt.

Dem Wortlaut nach besteht zwar insofern ein Exklusivitätsverhältnis zwischen in den Nummern 1 bis 2 b) erfassten Vorhaben und denjenigen nach Nummer 5. Allerdings ist das Exklusivitätsverhältnis zwischen § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 5 UmwRG mit Blick auf die den mitgliedstaatlichen Gerichten obliegende Verpflichtung, das nationale Recht so weit wie möglich im Einklang sowohl mit den Zielen von Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention als auch mit den Zielen eines effektiven Rechtsschutzes auszulegen, einschränkend dahin zu verstehen, dass es nur solche Vorhaben betrifft, bei denen eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt wird und die mithin gemäß § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG einer umfassenden gerichtlichen Kontrolle unterliegen. Dieses einschränkende Verständnis des Exklusivitätsverhältnisses verhindert den Wertungswiderspruch, der entstünde, Vorhaben, die vorprüfungspflichtig sind, bei denen die Vorprüfung aber keine erheblichen Umweltauswirkungen ergeben hat, bereits auf der Zulässigkeitsebene ausgeschlossen würden, während demgegenüber Kleinvorhaben, bei denen aufgrund geringer Größe oder geringer Leistung nicht einmal eine Verpflichtung zu einer Vorprüfung besteht, auf die Klage eines Umweltverbandes ohne Weiteres auf ihre Vereinbarkeit mit umweltbezogenen Rechtsvorschriften überprüft werden könnten.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. September 2019 - 7 C 5.18 -, juris, Rn. 25.

2. Der Kläger macht geltend, dass der Entfallensbescheid Rechtsvorschriften widerspricht, die für die Entscheidung von Bedeutung sind, nämlich, dass die Voraussetzungen des § 74 Abs. 7 VwVfG nicht vorliegen, sowie in seinem satzungsgemäßen Aufgabenbereich zur Förderung der Ziele des Umweltschutzes berührt zu sein.

Hierbei kommt es nicht darauf an, ob die einzelnen erhobenen Rügen jeweils dem satzungsgemäßen Aufgabenbereich des Klägers zugeordnet werden können. Maßgeblich ist vielmehr, ob durch das Unterlassen der Zulassungsentscheidung der satzungsgemäße Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes berührt wird. Ob die im Einzelnen gerügten Rechtsverstöße - ihr Vorliegen unterstellt - Belange berühren, die zu den Zielen gehören, die der Antragsteller nach seiner Satzung fördert, ist gemäß § 2 Abs. 4 Satz 1 UmwRG eine Frage der Begründetheit des Antrags.

Vgl. Hamb. OVG, Beschluss vom 30. April 2024 - 1 Es 4/24.P -, juris, Rn. 27.

3. Der Kläger macht weiter die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften geltend (§ 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG).

Umweltbezogene Rechtsvorschriften im Sinne des UmwRG sind nach § 1 Abs. 4 UmwRG Bestimmungen, die sich zum Schutz von Mensch und Umwelt auf den Zustand von Umweltbestandteilen im Sinne von § 2 Abs. 3 Nummer 1 des Umweltinformationsgesetzes (Nr. 1) oder Faktoren im Sinne von § 2 Abs. 3 Nummer 2 des Umweltinformationsgesetzes beziehen (Nr. 2).

Der Begriff der umweltbezogenen Rechtsvorschrift ist weit auszulegen und erfasst alle Normen, die zumindest auch dazu beitragen, dass gegenwärtige und künftige Generationen in einer ihrer Gesundheit und ihrem Wohlbefinden zuträglichen Umwelt leben können.

Vgl. Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 1 UmwRG, Rn. 31.

Eine Vereinigung kann daher auch geltend machen, das planungsrechtliche Abwägungsgebot sei wegen unzureichender Berücksichtigung von Belangen des Umweltschutzes verletzt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2012 - 9 A 18.11 -, juris, Rn. 12.

Der Kläger macht daher die Verletzung einer umweltbezogenen Rechtsvorschrift geltend, indem er vorträgt, durch die - seiner Ansicht nach rechtswidrige - Entscheidung, dass aufgrund des Vorliegens der Voraussetzungen des § 74 Abs. 7 VwVfG die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens nicht erforderlich ist, sei die sonst nach § 17 Abs. 1 Satz 4 FStrG in der Fassung vom 10. September 2021 gebotene Abwägung entfallen, in welcher auch die Belange des Natur- und Artenschutzes hätten berücksichtigt werden müssen.

4. Auf eine Berechtigung des Klägers zur Beteiligung am Verfahren im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UmwRG kommt es im Fall des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG nicht an.

II. Dem Kläger steht auch ein Rechtsschutzbedürfnis zu.

Zwar weist die Beklagte zutreffend darauf hin, dass der Entfallensbescheid lediglich deklaratorischer Art ist und auch ohne einen solchen im Fall des Vorliegens der Voraussetzungen des § 74 Abs. 7 VwVfG Planfeststellung und Plangenehmigung kraft Gesetzes entfallen.

Vgl. Neumann/Külpmann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 74 Rn. 258.

Mit dem Entfallensbescheid wird jedoch nach außen verlautbart, dass die Planfeststellungsbehörde die Voraussetzungen des § 74 Abs. 7 VwVfG annimmt und kein Planfeststellungs- bzw. Plangenehmigungsverfahren für erforderlich hält. Es besteht daher ein Interesse des Klägers, diese Entscheidung anzufechten, damit geklärt wird, ob das von ihm für geboten erachtete Planfeststellungsverfahren durchgeführt werden muss.

Im Übrigen sind an das Rechtsschutzbedürfnis von Klagen von Umweltverbänden nach dem UmwRG keine hohen Anforderungen zu stellen, vielmehr ist es bei einer nach § 2 Abs. 1 UmwRG bestehenden Klagebefugnis grundsätzlich gegeben.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2023 - 4 CN 8.21 -, juris, Rn. 12, zum Rechtsschutzbedürfnis für Normenkontrollanträge von Umweltverbänden.

Da die Klage als altruistische Verbandsklage nach dem UmwRG zulässig ist, kommt es auf die von den Beteiligten diskutierten Fragen einer Verletzung in subjektiven Rechten in Form eines Beteiligungsrechts bzw. eines Rechts auf Abwägung nicht an.

B. Die Klage ist jedoch unbegründet.

I. Der gerichtlichen Prüfung sind dabei nur diejenigen Einwände zugrunde zu legen, die der Kläger unter Beachtung der Frist des § 17e Abs. 5 Satz 1 FStrG in der hier maßgeblichen, bis zum 28. Dezember 2023 geltenden Fassung des Gesetzes zur Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren im Verkehrsbereich vom 29. November 2018 (BGBl. I S. 2237; seit dem 29. Dezember 2023: § 17e Abs. 3 FStrG (BGBl. 2023 I Nr. 409)) bzw. der entsprechenden Frist des § 6 Satz 1 UmwRG vorgebracht hat, soweit nicht die Voraussetzungen des § 17e Abs. 5 Satz 2 bis 4 FStrG erfüllt sind.

Gemäß § 17e Abs. 5 Satz 1 FStrG bzw. § 6 Satz 1 UmwRG hat der Kläger innerhalb einer Frist von zehn Wochen ab Klageerhebung die zur Begründung seiner Klage dienenden Tatsachen und Beweismittel anzugeben. Der Kläger hat am 13. Juni 2022 Klage erhoben. Die Frist endete folglich am Montag, den 22. August 2022 (vgl. § 57 Abs. 2 VwGO i. V. m § 222 Abs. 1 ZPO, § 187 Abs. 1, § 188 Abs. 2 BGB). Die Klagebegründung vom 22. August 2022 wahrt diese Frist.

II. Die angegriffene Entscheidung verstößt nicht gegen umweltbezogene Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung von Bedeutung sind (§ 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG). Sie verletzt nicht das Abwägungsgebot des § 17 Abs. 1 Satz 4 FStrG in der Fassung vom 10. September 2021 (BGBl. I S. 4147), da ein Planfeststellungsverfahren nicht erforderlich war.

Das Vorhaben unterliegt bereits nicht dem Erfordernis der Planfeststellung nach § 17 Abs. 1 Satz 1 FStrG, so dass unabhängig von den Voraussetzungen des § 74 Abs. 7 VwVfG ein Planfeststellungsverfahren nicht durchgeführt werden musste.

Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 FStrG dürfen Bundesfernstraßen nur gebaut oder geändert werden, wenn der Plan vorher festgestellt ist.

1. Es handelt sich nicht um den Bau einer Bundesfernstraße. Unter Bau versteht man den Neubau einer Straße.

Vgl. Pokorni, in: Müller/Schulz, FStrG, Kommentar, 3. Aufl. 2022, § 17, Rn. 7.

Der entsprechende Abschnitt der A3 wird nicht neu gebaut, sondern instandgesetzt.

2. Es handelt sich auch nicht um eine Änderung im Sinne des § 17 Abs. 1 FStrG.

Nach dem durch das Gesetz zur weiteren Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren im Verkehrsbereich vom 3. März 2020 (BGBl. I S. 433) eingefügten § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG liegt eine Änderung vor, wenn eine Bundesfernstraße um einen oder mehrere durchgehende Fahrstreifen für den Kraftfahrzeugverkehr baulich erweitert wird (Nr. 1) oder in sonstiger Weise erheblich baulich umgestaltet wird (Nr. 2).

Mangels baulicher Erweiterung um einen Fahrstreifen kommt nur eine Änderung in Form der erheblichen baulichen Umgestaltung in sonstiger Weise (§ 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FStrG) in Betracht.

a. Der Senat ist vor der Einfügung der Legaldefinition der Änderung in § 17 FStrG im Jahr 2020 davon ausgegangen, dass Veränderungen im Grund oder Aufriss (Verbreiterung, Höher- oder Tieferlegung, Bau zusätzlicher Fahrstreifen, Kurvenabflachung, Änderung des Überschneidungswinkels bei Kreuzungsbauwerken), die Änderung der Konstruktion von Kunstbauten (beispielsweise Brücken) oder die Anpassung höhengleicher Kreuzungen bzw. Einmündungen als „Änderungen“ im Sinne des § 17 Satz 1 FStrG a. F. zu werten sind.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. September 2011 ‑ 11 D 93/09.AK -, juris, Rn. 58; vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 11. April 2018 - 8 B 1463/17 -, juris, Rn. 41 m. w. N.

b. Nunmehr setzt eine Änderung voraus, dass eine Bundesstraße erheblich baulich umgestaltet wird.

Nach dem Willen des Gesetzgebers des Gesetzes zur weiteren Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren im Verkehrsbereich vom 3. März 2020 soll das Kriterium einer erheblichen baulichen Umgestaltung der Abgrenzung der Änderung zu reinen konstruktiven Anpassungen der Straße an aktuelle Regelwerke, Standards, Sicherheits- oder Verkehrsbedürfnisse dienen. Insbesondere die nur unwesentliche oder nur temporäre Verlegung einer Bundesfernstraße ohne Kapazitätserweiterung z. B. im Rahmen einer erhaltungsbedingten Erneuerung (Ersatzneubauten) bestehender Brückenbauwerke sollen danach nicht als Änderung im Sinne von Satz 1 zu qualifizieren sein. Da diese Baumaßnahmen regelmäßig - ohne die Leistungsfähigkeit der Straße und die Verkehrsmengen zu erhöhen - nur auf eine Substanzerhaltung und eventuelle Anpassung an aktualisierte Regelquerschnitte sowie auf sonstige konstruktive Verbesserungen zielten, sei es gerechtfertigt, sie keinem umfassenden erneuten Genehmigungsverfahren zu unterwerfen und als - nicht planfeststellungsbedürftige - Unterhaltung zu qualifizieren.

Vgl. BT-Drs. 19/15626, S. 11.

Die Änderung ist damit abzugrenzen von Unterhaltungsmaßnahmen, die keiner Planfeststellung bedürfen. Unerhebliche bauliche Umgestaltungen werden rechtlich der Unterhaltung zugeordnet.

Vgl. Hartung, DVBl. 2021, S. 121, 123.

aa. Eine Änderung im Sinne des § 17 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 FStrG erfordert danach zunächst eine bauliche Maßnahme, die ihrerseits zu einer Umgestaltung der Bundesfernstraße führt. Erforderlich ist daher ein baulicher Eingriff in die Substanz der Straße.

Vgl. Hartung, DVBl. 2021, S. 121, 123.

bb. Eine Änderung setzt darüber hinaus weiter voraus, dass diese Umgestaltung erheblich ist.

(1) Nach dem Wortlaut von § 17 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 FStrG ist für die Frage, ob eine Umgestaltung vorliegt und diese erheblich ist, auf die baulichen Auswirkungen abzustellen.

Vgl. Lau, UPR 2023, S. 248 (249).

Nicht maßgebend für die Frage der erheblichen baulichen Umgestaltung ist dabei der Umfang der konstruktiven Arbeiten. Auch bei umfangreichen Eingriffen in die Substanz kann es sich um Erhaltungs- und Unterhaltungsmaßnahmen handeln, wenn sie nicht zu einer erheblichen Umgestaltung der Bundesfernstraße führen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2013 ‑ 7 A 9.12 -, juris, Rn. 22, zu § 41 BImSchG.

Selbst ein Ersatzneubau, der aufgrund versäumter Unterhaltungsmaßnahmen erforderlich ist, ist als Unterhaltungsmaßnahme zu bewerten, auch wenn Anpassungen an einen neueren Stand der Technik und aktuelle Sicherheits- und Verkehrsbedürfnisse erfolgen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. November 1999 - 11 A 4.98 -, juris, Rn. 54, zu § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 der 16. BImSchV; Lau, UPR 2023, S. 248 (249); vgl. auch BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 2001 - 9 A 13.01 -, juris, Rn. 31, sowie Beschluss vom 27. Oktober 2000 - 11 VR 14.00 -, juris, Rn. 12 ff., jeweils zu § 8 WaStrG.

Dies entspricht auch der Intention des Gesetzgebers, der in der Gesetzesbegründung Ersatzneubauten als Teil einer erhaltungsbedingten Erneuerung bestehender Brückenbauwerke ausdrücklich erwähnt.

Vgl. BT-Drs. 19/15626, S. 11.

Unerheblich ist schließlich, ob es während der Bauphase zu notwendigen - vorübergehenden - Änderungen kommt. Abzustellen ist vielmehr auf den endgültigen Zustand der Bundesfernstraße.

Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 3. März 2011 - 9 A 8.10 -, juris, Rn. 60, zu § 41 BImSchG.

(2) Entgegen der Ansicht des Klägers sind die Auswirkungen der baulichen Maßnahmen bzw. die durch sie hervorgerufenen Konflikte mit anderen Rechtsgütern für die Frage der Erheblichkeit der baulichen Umgestaltung nicht heranzuziehen.

Teilweise wird angenommen, der Begriff der Änderung könne nicht allein bautechnisch bestimmt werden. Die erhebliche Umgestaltung bestimme sich danach, ob sich die bisherigen anlagen- oder betriebsbedingten Auswirkungen gegenüber dem bisherigen Zustand in bedeutsamer Weise für private oder öffentliche Belange ändere. Ferner soll in Ausnahmefällen die Änderung nach rechtlichen Maßstäben zu bestimmen sein.

Vgl. Pokorni, in: Müller/Schulz, FStrG, Kommentar, 3. Aufl. 2022, § 17, Rn. 11; Hartung, DVBl. 2023, S. 121, 124.

Gegen eine solche Auslegung spricht bereits der Wortlaut des § 17 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 FStrG. Die geforderte Erheblichkeit bezieht sich auf die „bauliche“ Umgestaltung und damit allein auf die bautechnischen Auswirkungen. Auch die Intention des Gesetzgebers, Planungs- und Genehmigungsverfahren angesichts der bestehenden Anzahl dringlicher Infrastrukturvorhaben zu beschleunigen,

vgl. BT-Drs. 19/15626, S. 1,

steht der Berücksichtigung der Auswirkungen der Maßnahme auf etwaige private oder öffentliche Belange entgegen. Eine solche würde erfordern, bereits bei der Einordnung der Maßnahme umfangreiche Ermittlungen über etwaige Betroffenheiten anzustellen. Das Ziel der Vereinfachung und Beschleunigung von Unterhaltungsmaßnahmen wäre damit ausgehebelt. Im Übrigen würde das Abstellen auf die Auswirkungen der Maßnahme zu erheblichen Unsicherheiten führen. Selbst bauliche Maßnahmen, die nach bisherigem Verständnis der Unterhaltungen der Fernstraße dienen, könnten auf diese Weise als planfeststellungsbedürftige Änderung angesehen werden. Anstelle der beabsichtigten Eingrenzung des Änderungsbegriffs könnte dieser so sogar zu Lasten der Unterhaltungsmaßnahmen ausgeweitet werden.

Auch Unionsrecht erfordert keine entsprechende Auslegung des § 17 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 FStrG.

Eine solche Anreicherung wird zunächst nicht durch die UVP-Richtlinie gefordert. Für die Frage, ob es sich um ein Vorhaben im Sinne des § 2 Abs. 4 UVPG handelt, ist der Änderungsbegriff des FStrG maßgeblich.

Vg. BVerwG, Urteil vom 11. August 2016 - 7 A 1.15 -, juris, Rn. 34; OVG NRW, Beschluss vom 11. April 2018 - 8 B 1463/17 -, juris, Rn. 38 ff.

Die UVP-Richtlinie erfordert dabei keine Auslegung, die jegliche Veränderung der UVP-Pflicht unterwirft. Vielmehr ist den Mitgliedstaaten ein Wertungsspielraum eingeräumt, in dessen Rahmen sie bestimmen können, ob ein Projekt, das in eine der in Anhang II aufgeführten Kategorien fällt, einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen werden muss. Dieser Spielraum wird jedoch durch die in Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie festgelegte Pflicht begrenzt, die Projekte, bei denen insbesondere aufgrund ihrer Art, ihrer Größe oder ihres Standorts mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, einer Prüfung in Bezug auf ihre Auswirkungen zu unterziehen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 25. Juli 2008 - C-142/07 -, juris, Rn. 38.

Die Frage, ob der Mitgliedstaat bei der Aufstellung dieser Kriterien seinen Ermessensspielraum überschritten hat, kann nicht anhand der Merkmale eines einzigen Projekts geklärt werden, sie hängt vielmehr von einer pauschalen Beurteilung der Merkmale der im Gebiet des Mitgliedstaates in Betracht kommenden derartigen Projekte ab.

Vgl. EuGH, Urteil 24. Oktober 1996 - C-72/95 -, juris, Rn. 52.

§ 17 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 FStrG überschreitet diesen Spielraum nicht. Bei den von dem Änderungsbegriff durch die Voraussetzung der erheblichen baulichen Umgestaltung ausgenommenen Unterhaltungsmaßnahmen ist bei einer pauschalen Beurteilung nicht von erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt auszugehen, da sie regelmäßig nur Arbeiten an bestehenden Autobahnen ohne Auswirkungen auf deren Kapazität oder Umfang betreffen.

Vgl. Lau, UPR 2023, S. 248 (253).

Auch die von dem Kläger im Hinblick auf die Änderung der Mittelleitplanke vor allem im Bereich des FFH-Gebiets „R.“ herangezogene FFH-Richtlinie erfordert keine Berücksichtigung der geltend gemachten Beeinträchtigungen bereits im Rahmen des Begriffs der Änderung im Sinne von § 17 Abs. 1 FStrG.

Eine etwaige Pflicht zur Durchführung eines FFH-Verfahrens erfordert nicht zwingend die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 2001 - 9 A 13.01 -, juris, Rn. 22.

Dies zeigt auch die Regelung des § 34 BNatSchG, die zwischen zulassungsbedürftigen und nicht zulassungsbedürftigen Projekten unterscheidet.

Zwar findet die habitatschutzrechtliche Verträglichkeitsprüfung im Rahmen des Zulassungsverfahrens statt, wenn das Projekt nach anderen fachrechtlichen Vorschriften einer behördlichen Zulassungsentscheidung bedarf.

Vgl. Lüttgau/Kockler, in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, 72. Edition, Stand: 01.04.2023, § 34 BNatSchG, Rn. 9.

Die Verträglichkeitsprüfung ist in diesem Fall ein Verfahrensschritt innerhalb des die Zulassung des Projekts betreffenden behördlichen Entscheidungsprozesses.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. April 2013 ‑ 4 C 3.12 -, juris, Rn. 11.

Falls ein Projekt im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG nicht nach anderen Rechtsvorschriften einer behördlichen Entscheidung oder Anzeige an eine Behörde bedarf (und nicht von einer Behörde durchgeführt wird), sieht § 34 Abs. 6 BNatSchG jedoch ein gesondertes subsidiäres Anzeigeverfahren vor. Hierdurch soll sichergestellt werden, dass auch in dieser Situation ein zur Aufnahme der habitatschutzrechtlichen Prüfungen geeignetes Trägerverfahren verfügbar ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. April 2013 ‑ 4 C 3.12 -, juris, Rn. 11.

Die etwaige Erforderlichkeit einer habitatschutzrechtlichen Prüfung erfordert daher nicht zwingend die verfahrensrechtliche Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens.

Auch bei Unterhaltungsmaßnahmen nach § 3 Abs. 1 Satz 2 FStrG sind im Übrigen Belange des Umweltschutzes zu berücksichtigen. Die Einstufung als Unterhaltungsmaßnahme in Abgrenzung zur Änderung führt daher nicht zu einer Freistellung von etwaigen materiellrechtlichen Anforderungen.

c. Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe handelt es sich bei den geplanten Maßnahmen weder einzeln noch in einer kumulativen Betrachtung um eine Änderung des betroffenen Abschnitts der Bundesfernstraße A3 im Sinne des § 17 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 FStrG.

aa. Dies gilt zunächst für die Sanierung der Fahrbahnen.

Die grundhafte Sanierung der Fahrbahnen in beiden Fahrtrichtungen stellt keine erhebliche bauliche Umgestaltung der Bundesfernstraße dar. Vielmehr handelt es sich um eine Unterhaltungsmaßnahme, die aufgrund des Zustands der Substanz erforderlich ist. Der Erläuterungsbericht des Erhaltungsentwurfs (Anlage Nr. 2.0 zum Erläuterungsbericht vom 12. November 2021) kommt zu dem Ergebnis, dass Aussagen zur Restnutzungsdauer nicht zu prognostizieren seien. Es sei jedoch davon auszugehen, dass aufgrund des Alters der Fahrbahnen und der steigenden Verkehrsbelastung eine Nutzung in vertretbarer Qualität in absehbarer Zeit nicht mehr gegeben sei.

Gegenstand der Maßnahme sind die Sanierung der Fahrbahnen in beiden Richtungen. Es erfolgt eine grundhafte Erneuerung der bituminösen Schichten einschließlich der gebundenen Tragschicht/Verfestigung, Berücksichtigung des Bodentausches unterhalb des Planums sowie die Deckensanierung der Rampenbereiche (teilweise im Anschlussbereich der Ein- und Ausfahrten). Achse, Gradienten und Querneigungen sollen nahezu unverändert bleiben bzw. nur geringfügig optimiert werden. Die Maßnahme soll weitestgehend innerhalb des Straßengrundstücks ausgeführt werden. Der Verlauf der äußeren Fahrbahnränder soll weitestgehend beibehalten werden. Änderungen sind in der Aufteilung innerhalb des Querschnitts vorgesehen.

Hieraus folgt jedenfalls keine erhebliche Umgestaltung. Die Bundesfernstraße bleibt in ihrer Gestalt im Wesentlichen unverändert. Selbst wenn man in den geringfügigen Veränderungen zur Verbesserung von straßenbaufachlichen Defiziten eine Umgestaltung der Bundesfernstraße sehen wollte, ist diese jedenfalls nicht erheblich. Es handelt sich hierbei allein um konstruktive Anpassungen an aktuelle Standards, die nach der Gesetzesbegründung gerade keine Änderung im Sinne des § 17 Abs. 1 FStrG darstellen sollen.

bb. Auch die geplanten Maßnahmen an Brückenbauwerken stellen keine erhebliche bauliche Umgestaltung der A3 dar.

Bestandteil der Gesamtinstandsetzung des Abschnittes IV sind drei Ersatzneubauten, ein Teilersatzneubau und insgesamt sechs Instandsetzungsmaßnahmen an Brücken. Diese Arbeiten werden aufgrund von Schäden sowie Defiziten in der Tragfähigkeit erforderlich. Die Ersatzneubauten sind nach den Ausführungen des Erläuterungsberichts des Erhaltungsentwurfs (Anlage Nr. 2.0 zum Erläuterungsbericht vom 12. November 2021) erforderlich, da diese Bauwerke die Forderungen des Ziellastniveaus nicht erfüllen, erforderliche Verstärkungs- oder Abdichtungsmaßnahmen wirtschaftlich nicht zu vertreten seien und zudem die Gefahr bestehe, dass mögliche Verstärkungsmaßnahmen Veränderungen in der Geometrie der Bauwerke bewirkten.

Im Rahmen der geplanten Instandsetzung werden folgende Schäden behoben: Erneuerung Rand- und Mittelkappen, Erneuerung Schutzeinrichtung, Erneuerung Gelände/LSW, Betonsanierung und Beschichtung der Unter- und Überbauten (Einzelschadstellen), Mauerwerksinstandsetzungen, Rissverpressung, Fugeninstandsetzung, Erneuerung Brückenbelag.

Bei diesen Instandsetzungsmaßnahmen handelt es sich um reine Unterhaltungsmaßnahmen. Eine bauliche Umgestaltung der entsprechenden Bauwerke ist damit nicht verbunden.

Bei dem Brückenbauwerk „A.-straße“ ist eine Erneuerung von Teilbauwerken erforderlich. Auch hierbei handelt es sich lediglich um eine Unterhaltungsmaßnahme.

Für weitere drei Brückenbauwerke ist ein Ersatzneubau vorgesehen, da erforderliche Verstärkungs- oder Abdichtungsmaßnahmen als wirtschaftlich nicht vertretbar eingestuft werden. Dies gilt für die Bauwerke „G.-straße mit LSW (X.)“, „G.-straße H. mit LSW“ und „Feldweg F.-straße“.

Die Ersatzneubauten sollen in Bestandslage (ohne Umfahrungen und Behelfsbrücken) neu errichtet werden. Die lichten Weiten erhöhen sich an den unterführten Straßen insofern, als die neuen Widerlager aus bautechnologischen Gründen hinter die bestehenden Widerlager gesetzt werden, die dann erst im nächsten Schritt abgebrochen werden. Durch die Erhöhung der lichten Weite sollen keine Veränderungen an Abmessungen der unterführten Straßen vorgenommen werden.

Bei dem Bauwerk „G.-straße X.“ kommt es aufgrund des vorgesehenen Bauverfahrens mit neuen Widerlagern aus Bohrpfahlwänden hinter den Bestands-Widerlagern zu einer Vergrößerung der lichten Weite von 3,50 m auf 7 m. Die vorhandene lichte Höhe wird nicht vergrößert.

Bei dem Bauwerk „L.-straße mit LSW“ kommt es aufgrund des vorgesehenen Bauverfahrens zu einer Vergrößerung der lichten Weite von 6 m auf 10 m.

Bei dem Bauwerk „Wirtschaftsweg F.-straße“ kommt es aufgrund des Bauverfahrens zu einer Vergrößerung der lichten Weite von 4,50 m auf 11 m. Des Weiteren wird die vorhandene lichte Höhe von 3,60 m auf 6,50 m vergrößert.

Auch die geplanten Ersatzneubauten führen nicht zu einer erheblichen baulichen Umgestaltung der Bundesfernstraße, sondern stellen sich als Erhaltungsmaßnahmen dar. Allein das Erfordernis eines Ersatzneubaus führt für sich noch nicht zu einer Änderung im Sinne des § 17 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 FStrG. Die Ersatzneubauten sind erforderlich, um den Anforderungen an die Tragfähigkeit der Brückenbauwerke unter Berücksichtigung der Verkehrsbedürfnisse gerecht zu werden. Die dargestellten Vergrößerungen der lichten Weite der Brückenbauwerke stellen zwar eine bauliche Umgestaltung der A3 dar, diese ist jedoch nicht erheblich. Die Erheblichkeit der Umgestaltung ist in Bezug auf die Bundesfernstraße, nicht jedoch auf das einzelne Bauwerk zu sehen. Im Hinblick auf die A3 handelt sich jedoch lediglich um punktuelle Änderungen aufgrund des Bauverfahrens, die die Bundesfernstraße im Übrigen unberührt lassen. Die Trasse der Bundesfernstraße selbst verändert sich nicht. Auch eine Änderung der Funktion oder Kapazität der Straße ist hiermit nicht verbunden.

cc. Der vorgesehene Neubau von sechs Verkehrszeichenbrücken führt ebenso wenig zu einer erheblichen baulichen Umgestaltung.

Die vorhandenen Schilderbrücken bzw. Kragarme und Bodentafeln zeigen aufgrund der Nutzungsdauer seit den 70er bzw. 80er Jahren Schwachstellen auf. Es ist daher ein Ersatzneubau vorgesehen. Die nicht begehbaren vier Verkehrszeichenbrücken und zwei Verkehrszeichenkragarme sollen einschließlich der Fundamente abgebrochen werden. Insgesamt sollen vier Verkehrszeichenbrücken und zwei Verkehrszeichenkragarme neu gebaut werden.

dd. Durch die geplante Lärmsanierung mit sieben Ersatzneubauten bzw. Neubauten von Lärmschutzanlagen wird der betroffene Abschnitt der A3 ebenfalls nicht erheblich baulich umgestaltet.

Gegenstand der Instandsetzungsmaßnahmen im Bereich des Lärmschutzes ist zum einen die Sanierung vorhandener Lärmschutzanlagen aus Gründen der Haltbarkeit und sich daraus ergebender notwendiger Erneuerungen in absehbarer Zeit. Zudem sollen neue Lärmschutzanlagen errichtet oder vorhandene Anlagen verändert bzw. erhöht werden. Eine Anpassung der Dimensionierung ist geplant, wenn in der Bestandsanalyse Überschreitungen des Immissionsschutzauslösewertes ermittelt wurden.

Lärmschutzanlagen sind nach § 1 Abs. 4 Nr. 1 FStrG Teil des Straßenkörpers und gehören damit zu den Bundesfernstraßen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Oktober 2014 ‑ 9 B 29.14 -, juris, Rn. 5.

Die Ersatzneubauten bestehender - baulich veralteter - Lärmschutzanlagen ohne Änderung der Ausmaße stellt von vornherein keine bauliche Umgestaltung dar. Lärmschutzwände haben eine übliche Standzeit von 20 Jahren. Allein die geminderte Qualität der Bausubstanz macht eine Erneuerung veralteter Lärmschutzwände notwendig.

Auch der Neubau bzw. die Veränderung der Lärmschutzanlagen stellt keine wesentliche bauliche Umgestaltung der A3 dar.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Februar 1995 - 4 C 26.93 -, juris, Rn. 20, zum Begriff der wesentlichen Änderung im Sinne von § 41 Abs. 1 BImSchG.

Durch die zusätzliche Errichtung neuer und die Verlängerung bestehender Lärmschutzanlagen wird die weiter fortbestehende Trasse der Bundesfernstraße nicht verändert. Auch in ihre Funktion wird nicht eingegriffen.

Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2022 ‑ 11 D 29/21.AK -, juris, Rn. 89, zu einer eisenbahnrechtlichen Plangenehmigung.

ee. Schließlich führt auch die Erneuerung der Streckenentwässerung einschließlich zweier Regenwasserbehandlungsanlagen nicht zu einer erheblichen baulichen Umgestaltung der Bundesfernstraße.

Aufgrund des hohen Alters der Entwässerung, die aus dem Ausbau der A3 Ende der 70er/Anfang der 80er Jahre stammt, ist eine Erneuerung der bestehenden Haltungen und Schächte erforderlich. Die bestehenden Entwässerungsanlagen entsprechen nicht mehr dem Stand der Technik.

Die bestehende Streckenentwässerung der Straße soll daher vollständig ersetzt werden, wobei die Lage und Höhe der Kanäle nach Möglichkeit übernommen werden soll. Lagekorrekturen von Entwässerungsleitungen etwa im Mittelstreifen sind aufgrund der Erneuerung der dortigen Schutzeinrichtungen erforderlich. Dies gilt ebenfalls für Lageanpassungen der Leitungen aufgrund des Ersatzneubaus von Lärmschutzanlagen, Schilderbrücken und Brückenbauwerken.

Wenn man hierin eine bauliche Umgestaltung sehen möchte, wäre sie jedenfalls nicht erheblich.

Die Einzugsgebiete der bestehenden Einleitungsstellen werden nur bei Bau-km 26+150 (RWBA-M1) und 26+650 (RWBA-M3) verändert. Dieser Bereich wird auf den aktuellen Stand der Technik gebracht. Die im weiteren Verlauf vorhandenen Regenwasserbehandlungsanlagen und Einleitungsstellen entsprechen dem Stand der Technik und sollen unverändert im Bestand bleiben. Lediglich die Zulaufrohrleitungen zu den Regenwasserbehandlungsanlagen und die vorhandenen Böschungsstücke sollen bei der Neuplanung der Streckenentwässerung mit erneuert werden.

Hierin ist keine erhebliche bauliche Umgestaltung der Bundesfernstraße zu sehen. Die Entwässerungsanlagen gehören nach § 1 Abs. 4 Nr. 1 FStrG als Bestandteil des Straßenkörpers zu der Bundesfernstraße.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2005 - 4 A 1.04 -, juris, Rn. 54.

Auch wenn damit der Neubau der Regenwasserbehandlungsanlagen RWBA-M1 und RWBA-M3 als bauliche Umgestaltung des Straßenkörpers der Bundesfernstraße anzusehen ist, so liegt hierin keine erhebliche bauliche Umgestaltung der Bundesfernstraße an sich. Es handelt sich vielmehr lediglich um eine punktuelle Umgestaltung in einem Randbereich, der die eigentliche Form und den Verlauf der Trasse der A3 nicht berührt.

ff. Auch die Maßnahmen an der Straßenausstattung stellen keine erhebliche bauliche Umgestaltung dar.

(1) Dies gilt insbesondere für den Ersatz der bestehenden Fahrzeug-Rückhaltesysteme durch ein Betonschutzwandsystem.

(aa) Es ist geplant, die Fahrzeug-Rückhaltesysteme zu erneuern, da die vorhandenen Systeme größtenteils nicht mehr den Anforderungen und Einsatzkriterien der Richtlinien für passiven Schutz an Straßen durch Fahrzeug-Rückhaltesysteme, Ausgabe 2009 (RPS 2009) entsprechen würden.

Aufgrund der hohen Verkehrsbelegung und der damit verbundenen Störungsanfälligkeit im Verkehrsablauf soll der Mittelstreifen mit einem Betonschutzwandsystem ausgestattet werden.

Fahrzeug-Rückhaltesysteme sollen die Folgen von Unfällen so gering wie möglich halten.

Vgl. RPS 2009, 1 (2).

In Mittel- und Seitentrennstreifen von zweibahnigen Straßen mit einer zulässigen Höchstgeschwindigkeit von mehr als 50 km/h sieht die RPS vor, dass aufgrund des Gefährdungspotenzials Schutzeinrichtungen grundsätzlich erforderlich sind (RPS 2009, 2.4 (1)). Es sind durchgängig Schutzeinrichtungen der Aufhaltestufe H2 aufzustellen, in Bereichen mit erhöhter Abkommenswahrscheinlichkeit (Lkw) und einem DTV(SV) von über 3.000 Kfz/24 h ist die Aufhaltestufe H4b vorzusehen.

Nach den Einsatzempfehlungen für Fahrzeug-Rückhaltessysteme (Stand: 7/2020), S. 11 sollen im Mittelstreifen von Autobahnen zur Erhöhung der Verkehrssicherheit und zur Verminderung von Verkehrsbeeinträchtigungen durch weniger Reparaturen unterhaltungsfreundliche und wartungsfreie Schutzeinrichtungen eingesetzt werden, wenn die Verkehrsstärke den Wert von 1.500 Kfz/h je verbleibendem Fahrstreifen im Fall einer Arbeitsstelle übersteigt.

Dieser Schwellenwert wird bei einer prognostizierten Verkehrsbelegung 2025 überschritten. Es ist daher aufgrund der hohen Verkehrsbelegung und der damit verbundenen Störungsanfälligkeit im Verkehrsablauf vorgesehen, den Mittelstreifen mit einem Betonschutzwandsystem auszustatten. Zudem erforderten die zahlreichen Einbauten im Mittelstreifen einen geringen Wirkungsbereich, der nur mit Betonschutzwänden zu realisieren sei.

Es handelt sich bei dem Austausch der Fahrzeug-Rückhaltesysteme zwar um eine bauliche Umgestaltung der Bundesfernstraße. Es wird allerdings nicht erstmalig ein Fahrzeug-Rückhaltesystem eingebaut, vielmehr wird nur das bisher bestehende durch ein anderes, den aktuellen Verkehrsbedürfnissen angepasstes System ersetzt. Dabei handelt es sich um eine konstruktive Änderung aufgrund gestiegener Sicherheitsanforderungen, die nach der Gesetzesbegründung gerade nicht zu einer planfeststellungsbedürftigen Änderung führen sollte.

(bb) Die mit dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag unter Beweis gestellte Tatsache, dass die vorhandenen Durchlässe nicht geeignet seien, durch Gelbbauchunken und Kammmolche durchgequert zu werden, führt schließlich ebenfalls nicht zu einer anderen Beurteilung und konnte deshalb als wahr unterstellt werden. Denn die in diesem Zusammenhang klägerseitig geforderte „funktionale Betrachtung“ der von dem Austausch der Fahrzeug-Rückhaltesysteme ausgehenden Wirkungen ist - wie oben dargestellt - weder aus Gründen des Unionsrechts noch des nationalen Rechts geboten.

(2) Der Ersatz der vorhandenen wegweisenden Beschilderung stellt keine bauliche Umgestaltung dar. In dem altersbedingten Ersatz des bestehenden Fernmeldekabels liegt ersichtlich ebenfalls keine bauliche Umgestaltung. Selbst wenn man in der Umrüstung auf barrierefreie Notrufsäulen eine bauliche Umgestaltung sehen wollte, wäre diese jedenfalls nicht erheblich.

Insgesamt handelt es sich zwar um eine Vielzahl von baulichen Maßnahmen, die jedoch lediglich der Substanzerhaltung und Anpassung an aktuelle Regelwerke und Erfordernisse dienen. Selbst wenn es vereinzelt zu einer baulichen Umgestaltung des betroffenen Abschnitts der Bundesfernstraße kommt, ist diese jedenfalls nicht erheblich. Dies gilt auch bei einer kumulativen Betrachtung der einzelnen Maßnahmen insgesamt. Die Bundesfernstraße wird lediglich zur Erhaltung ihrer Nutzbarkeit unter Berücksichtigung der bestehenden und zukünftigen Verkehrsbedürfnisse instandgesetzt. Es liegt keine erhebliche bauliche Umgestaltung der A3 und damit keine planfeststellungsbedürftige Änderung im Sinne des § 17 Abs. 1 FStrG vor.

C. Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, weil diese einen eigenen Antrag gestellt und sich damit einem Kostenrisiko unterworfen hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2, 711 ZPO.

Der Senat lässt die Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu, weil die Frage grundsätzliche Bedeutung hat, ob im Rahmen der Prüfung des Vorliegens einer „erheblichen baulichen Umgestaltung“ im Sinne des § 17 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 FStrG neben der bautechnischen Beurteilung die Auswirkungen der Maßnahme auf andere Rechtsgüter zu berücksichtigen sind.