OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24.11.2011 – OVG 2 B 9.11

Der Kläger begehrt die Verlängerung seines Reiseausweises für

Flüchtlinge, hilfsweise die Ausstellung eines Reiseausweises für

Ausländer.

Der in Kiew geborene Kläger ist jüdischer Abstammung. Am 17. Mai

1992 reiste er in Besitz eines bis zum 28. Februar 1995 gültigen

Reisepasses der UdSSR in die Bundesrepublik Deutschland ein und

stellte einen Asylantrag. Das Klageverfahren gegen den ablehnenden

Asylbescheid setzte das Verwaltungsgericht Würzburg bis zu einer

Entscheidung über die Anerkennung des Klägers als

Kontingentflüchtling aus. Unter dem 1. September 1998 bescheinigte

der Landesverband der Israelitischen Kultusgemeinden in Bayern,

dass bei dem Kläger ein Härtefall vorliege und er außerhalb des

geordneten Verfahrens entsprechend dem Kontingentflüchtlingsgesetz

aufgenommen werden könne. Am 16. September 1998 gaben der Kläger

und seine damalige Ehefrau gegenüber der zuständigen

Ausländerbehörde folgende schriftliche Erklärung ab: „Uns ist

bekannt, dass wir beide aufgrund der vom jüdischen Landesverband in

München ausgestellten Härtefallbescheinigung außerhalb des

geregelten Verfahrens in das Kontingent einbezogen werden. Auf die

Vorlage eines gültigen Nationalpasses wurde zunächst verzichtet.

Wir wurden jedoch vom Ausländeramt darauf hingewiesen, dass in

einem späteren Einbürgerungsverfahren der Besitz eines gültigen

Nationalpasses des Herkunftsstaates häufig notwendig ist, um die

Entlassung aus unserer bisherigen Staatsangehörigkeit zu erreichen

(…)“. Daraufhin erteilte das Landratsamt Rhön-Grabfeld

dem Kläger am 29. September 1998 eine unbefristete

Aufenthaltserlaubnis und stellte ihm einen bis zum 28. September

2000 gültigen Reiseausweis für Flüchtlinge nach Art. 28 der Genfer

Flüchtlingskonvention (GFK) aus. Darin wurde folgender Hinweis

aufgenommen: „Der Ausweisinhaber ist ausländischer Flüchtling

im Sinne des § 1 Abs. 1 des Gesetzes über Maßnahmen für im Rahmen

humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge vom 22. Juli

1980 (BGBl I S. 1057)“. Am 1. Oktober 1998 nahm der Kläger

seinen Asylantrag zurück.

Der Reiseausweis für Flüchtlinge wurde auf Antrag des Klägers am

6. September 2000 durch das Landratsamt Rhön-Grabfeld um zwei Jahre

verlängert. Nach dem Umzug des Klägers nach Berlin verlängerte der

Beklagte mehrfach den Reiseausweis des Klägers, zuletzt am 25.

Februar 2003 um zwei Jahre.

Am 24. Februar 2005 beantragte der Kläger mündlich beim

Beklagten eine weitere Verlängerung seines Reiseausweises für

Flüchtlinge. Mit Schreiben desselben Tages teilte der Beklagte dem

Kläger mit, dass beabsichtigt sei, seinen Antrag abzulehnen und

räumte ihm Gelegenheit zur Stellungnahme ein. Daraufhin beantragte

der Kläger unter dem 14. März 2005 die Ausstellung eines

Reiseausweises für Ausländer, der dem ungültig gewordenen

Reiseausweis voll entspreche.

Den Antrag vom 24. Februar 2005 lehnte der Beklagte mit Bescheid

vom 19. Oktober 2005 ab und führte zur Begründung aus: Die Aufnahme

jüdischer Zuwanderer aus der ehemaligen Sowjetunion sei bislang

entsprechend den Vorschriften des Gesetzes über Maßnahmen für im

Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge vom 22.

Juli 1980 (im Folgenden: Kontingentflüchtlingsgesetz) erfolgt. Mit

dem In-Kraft-Treten des Zuwanderungsgesetzes sei das

Kontingentflüchtlingsgesetz außer Kraft getreten und könne daher

auch nicht mehr analog angewendet werden. Daher könne auch kein

Reiseausweis für Flüchtlinge mehr ausgestellt werden. Die Erteilung

eines Reiseausweises für Ausländer (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 AufenthV)

komme ebenfalls nicht in Betracht, weil der Kläger nicht

nachgewiesen habe, dass seine zuständige Heimatvertretung ihm die

Ausstellung eines Passes oder Passersatzes verweigert habe.

Den gegen den Bescheid vom 19. Oktober 2005 eingelegten

Widerspruch des Klägers wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid

vom 20. Dezember 2005 zurück.

Mit seiner am 23. Januar 2006 vor dem Verwaltungsgericht

erhobenen Klage hat der Kläger zunächst nur den Antrag auf

Verlängerung seines Reiseausweises für Flüchtlinge weiter verfolgt.

Mit Schreiben seiner Prozessbevollmächtigten vom 25. Januar 2007

hat er unter Übersendung des ausgefüllten Formulars „Antrag

über Besitz oder Nichtbesitz der ukrainischen

Staatsangehörigkeit“ bei der Botschaft der Ukraine die

Überprüfung seiner Staatsangehörigkeit beantragt. Der Antrag ist

bislang nicht durch die Botschaft beschieden worden. Am 12. Februar

2007 hat der Beklagte dem Kläger eine Niederlassungserlaubnis gemäß

§ 23 Abs. 2 AufenthG erteilt. Am 12. September 2007 ist ihm auf

seinen Antrag einen Ausweisersatz gemäß § 48 Abs. 2 AufenthG i.V.m.

§ 55 AufenthV ausgestellt worden. In der mündlichen Verhandlung vom

10. September 2008 hat der Kläger seinen Antrag um einen

Hilfsantrag erweitert, mit dem er die Ausstellung eines

Reiseausweises für Ausländer begehrt.

Das Verwaltungsgericht hat mit dem angefochtenen Urteil der

Klage im Hauptantrag stattgegeben und zur Begründung ausgeführt:

Der Kläger habe einen Anspruch auf Verlängerung seines

internationalen Reiseausweises für Flüchtlinge aus Art. 3 Abs. 1 GG

i.V.m. dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung und dem aus

dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Vertrauensschutz. Der Beklagte

habe bis zum In-Kraft-Treten des Zuwanderungsgesetzes jüdischen

Zuwanderern aus der ehemaligen UdSSR regelmäßig einen

internationalen Reiseausweis für Flüchtlinge ausgestellt und

verlängert und damit eine ständige Verwaltungspraxis begründet.

Dieser Personengruppe sei eine Rechtsstellung eingeräumt worden,

die an die Rechtsstellung der Kontingentflüchtlinge angelehnt

gewesen sei. Hieraus folge auch die passrechtliche Sondersituation,

die mit einer entsprechenden Anwendung des

Kontingentflüchtlingsgesetzes und von Art. 28 GFK die Ausstellung

von Reiseausweisen für Flüchtlinge ermöglicht habe. Beim Kläger sei

durch die in Bayern und Berlin ausgeübte Praxis der Verlängerung

seines internationalen Reiseausweises schutzwürdiges Vertrauen

dahingehend entstanden, dass er dauerhaft von Bemühungen um einen

Nationalpass freigestellt sei. Er habe im Hinblick auf die ihm

eingeräumte aufenthaltsrechtliche Sonderstellung seinen Asylantrag

zurückgezogen und auch davon abgesehen, seinen Meldepflichten

gegenüber der ukrainischen Botschaft nachzukommen. Von der geübten

Verwaltungspraxis habe der Beklagte nicht ohne sachlichen Grund

abweichen dürfen. Allein die Aufhebung des

Kontingentflüchtlingsgesetzes und die Schaffung einer neuen

Rechtsgrundlage im Aufenthaltsgesetz für die künftige Aufnahme

jüdischer Emigranten rechtfertigten nicht die Änderung der

Verwaltungspraxis. Es sei nicht anzunehmen, dass nach dem Willen

des Gesetzgebers die vor dem In-Kraft-Treten der Neuregelung in

Deutschland lebenden Emigranten allein nach den neuen

aufenthaltsrechtlichen Bestimmungen behandelt werden sollten.

Vielmehr habe der Gesetzgeber durch die generalklauselartige

Formulierung des § 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG zum Ausdruck

gebracht, dass der bisherige besondere ausländerrechtliche Status

der jüdischen Zuwanderer unangetastet bleiben solle.

Gegen dieses Urteil wendet sich der Beklagte mit seiner vom

Senat zugelassen Berufung, zu deren Begründung er vorträgt: Ein

Anspruch auf Erteilung eines Reiseausweises für Flüchtlinge aus

Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. dem Grundsatz der Selbstbindung der

Verwaltung komme nicht in Betracht. Die bis zum In-Kraft-Treten des

Aufenthaltsgesetzes geübte Verwaltungspraxis, jüdischen Emigranten

Reiseausweise für Flüchtlinge auszustellen, sei weder rechtmäßig

noch sachgerecht gewesen. Nach der bis zum 1. Januar 2005 geltenden

Rechtslage hätten jüdische Emigranten keinen Anspruch auf

Ausstellung eines internationalen Reiseausweises gehabt. Ein

unmittelbarer Anspruch aus Art. 28 GFK sei nicht gegeben gewesen,

weil jüdische Emigranten keine Flüchtlinge im Sinne der Genfer

Flüchtlingskonvention seien. Ein Anspruch nach § 1 Abs. 1

Kontingentflüchtlingsgesetz i.V.m. Art. 28 GFK habe ebenfalls nicht

bestanden, weil die jüdischen Emigranten nicht nach § 1 Abs. 1

Kontingentflüchtlingsgesetz aufgenommen worden seien. Vor diesem

Hintergrund sei es nicht zu beanstanden, dass sich mit

In-Kraft-Treten des Zuwanderungsgesetzes die Verwaltungspraxis

dahingehend geändert hat, jüdischen Zuwanderern keine Reiseausweise

für Flüchtlinge mehr auszustellen oder zu verlängern, sondern

diesen einen Reiseausweis für Ausländer auszustellen, sofern die

Erteilungsvoraussetzungen der §§ 5 ff. AufenthV vorliegen. Es sei

grundsätzlich zulässig, eine durch Verwaltungsvorschriften

vorgegebene oder rein tatsächliche Verwaltungsübung jederzeit aus

sachgerechten Erwägungen für die Zukunft zu ändern, auch wenn die

Betroffenen hierdurch gegenüber der bisherigen Praxis schlechter

gestellt würden. Der Kläger habe auch nicht in schützenswerter

Weise darauf vertrauen dürfen, dass ihm in Zukunft immer ein

internationaler Reiseausweis für Flüchtlinge ausgestellt werden

würde. Insbesondere folge aus seiner am 16. September 1998 vor der

Ausländerbehörde Rhön-Grabfeld abgegebenen Erklärung nicht, dass

von ihm in Zukunft unter keinen Umständen die Vorlage eines

Nationalpasses gefordert werden könne. Auch der Hilfsantrag müsse

ohne Erfolg bleiben. Der Kläger habe bisher keine geeigneten

Passbeschaffungsbemühungen nachgewiesen. Nach Auskunft der

ukrainischen Botschaft erhielten ukrainische Staatsangehörige mit

einer Niederlassungserlaubnis und einem Wohnsitz in Berlin einen

Pass in der Botschaft ausgestellt, wenn eine Registrierung in der

Botschaft vorhanden sei. Sei dies nicht der Fall, so gelte seit dem

1. September 2005 folgendes Verfahren: Der Betroffene könne in der

ukrainischen Botschaft einen Antrag auf Überprüfung der

ukrainischen Staatsangehörigkeit stellen. Das Ergebnis werde immer

schriftlich mitgeteilt. Liege eine Bestätigung der ukrainischen

Staatsangehörigkeit vor, müssten drei weitere Anträge zur

Überprüfung der Wohnsitznahme im Ausland, auf Registrierung in der

Botschaft und Ausstellung eines Reisepasses gestellt werden. Bei

vollständigen Anträgen könne ein ukrainischer Reisepass durch die

Botschaft ausgestellt werden. Der Kläger verfüge über alle

wesentlichen Urkunden, die zur Beantragung des Nationalpasses

erforderlich seien, etwa seine Geburtsurkunde, seine Heiratsurkunde

und seinen ungültigen Nationalpass. Nach Auskunft der ukrainischen

Botschaft sei der Antrag des Klägers auf Überprüfung der

ukrainischen Staatsangehörigkeit unbearbeitet geblieben, weil es an

einem Identitätsnachweis in Kopie und einem Nachweis über die

Begleichung der Konsulargebühren gefehlt habe. Außerdem habe der

Kläger bislang nicht von der ihm bereits in der mündlichen

Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht deutlich gemachten

Möglichkeit Gebrauch gemacht, mit einem Mitarbeiter der

Clearingstelle bei der ukrainischen Botschaft vorzusprechen.

Der Beklagte beantragt,

das dem Kläger und dem Beklagten am 24. September 2008

zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin zu ändern und die

Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend aus:

Jedenfalls stehe ihm der mit dem Hilfsantrag geltend gemachte

Anspruch auf Ausstellung eines Reiseausweises für Ausländer zu. Er

habe alle zumutbaren Schritte für eine Passbeschaffung unternommen.

Die ukrainische Botschaft habe von ihm bei seiner Vorsprache im

Jahr 2007 verlangt, persönlich in Kiew die Zustimmung zur

unbefristeten Ausreise zu beantragen, da sonst eine Registrierung

bei der ukrainischen Botschaft nicht möglich sei. Er sei sich

sicher, dass er diese Erlaubnis in Kiew nicht erlangen könne, weil

er im Zeitpunkt seiner Ausreise wegen seiner Zugehörigkeit zur

militärischen Reserve einem Ausreiseverbot unterlegen habe.

Außerdem komme für ihn eine Reise in die Ukraine nicht in Frage,

weil ihm dort wegen gesetzwidrigen Verlassens des Landes eine

Haftstrafe drohe.

Hinsichtlich der Einzelheiten des Sachverhalts und des

Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der

beigezogenen Verwaltungsvorgänge und der Gerichtsakten

verwiesen.

Die zulässige Berufung des Beklagten ist begründet. Das

Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die Klage

hat weder mit dem Hauptantrag noch mit dem Hilfsantrag Erfolg.

1. Der Hauptantrag bleibt ohne Erfolg. Der Kläger hat keinen

Anspruch auf die von ihm bei sachgerechter Auslegung seines

Klageantrages (§ 88 VwGO) begehrte Ausstellung eines Reiseausweises

für Flüchtlinge. Der Bescheid des Beklagten vom 19. Oktober 2005 in

der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 20. Dezember 2005 ist

daher rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1, Abs. 5 VwGO).

Es fehlt an einer Anspruchsgrundlage für den geltend gemachten

Anspruch auf Ausstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge.

a) Ein Anspruch folgt nicht aus Art. 28 des Abkommens vom 28.

Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Genfer

Flüchtlingskonvention GFK -, BGBl 1953 II S. 560/BGBl 1954 II S. 619). Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GFK werden die vertragschließenden

Staaten den Flüchtlingen, die sich rechtmäßig in ihrem Gebiet

aufhalten, Reiseausweise ausstellen, die ihnen Reisen außerhalb

dieses Gebietes gestatten, es sei denn, dass zwingende Gründe der

öffentlichen Sicherheit oder Ordnung entgegenstehen. Nach Satz 2

können die vertragschließenden Staaten einen solchen Reiseausweis

jedem anderen Flüchtling ausstellen, der sich in ihrem Gebiet

befindet; sie werden ihre Aufmerksamkeit besonders jenen

Flüchtlingen zuwenden, die sich in ihrem Gebiet befinden und nicht

in der Lage sind, einen Reiseausweis von dem Staat zu erhalten, in

dem sie ihren rechtmäßigen Aufenthalt haben.

Zwar ist Art. 28 Abs. 1 der Genfer Flüchtlingskonvention, der

die Bundesrepublik Deutschland nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG durch

Bundesgesetz zugestimmt hat, innerstaatlich unmittelbar anwendbar

(vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2005 1 C 36.04 -, juris Rn.

12). Jedoch ist der Kläger nicht Flüchtling im Sinne von Art. 28

Abs. 1 GFK. Ein Anspruch auf Ausstellung eines internationalen

Reiseausweises nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GFK bzw. ein Anspruch auf

Neubescheidung nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GFK setzt voraus, dass

der Betreffende Flüchtling ist und dieser Status durch einen

Formalakt festgestellt wurde (vgl.

BVerwG, Urteil vom 21. Januar 1992 1 C 21.87 -, juris Rn.

14). Da der Kläger weder als Asylberechtigter gemäß

Art. 16a GG i.V.m.

§ 2 Abs. 1 AsylVfG anerkannt noch ihm die

Flüchtlingseigenschaft gemäß

§ 60 Abs. 1 AufenthG bzw. § 51 Abs. 2 Satz 2 AuslG i.V.m.

§ 3 Abs. 1 AsylVfG zuerkannt worden ist, erfüllt er diese

Voraussetzungen nicht.

b) Ein Anspruch auf Ausstellung eines Reiseausweises für

Flüchtlinge folgt auch nicht aus § 1 Abs. 1

Kontingentflüchtlingsgesetz (in unmittelbarer Anwendung) i.V.m.

Art. 28 Abs. 1 GFK. Nach § 1 Abs. 1 Kontingentflüchtlingsgesetz

genießt ein Ausländer, der im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen der

Bundesrepublik Deutschland auf Grund der Erteilung einer

Aufenthaltserlaubnis vor der Einreise in der Form des Sichtvermerks

oder auf Grund einer Übernahmeerklärung nach

§ 33 Abs. 1 des Ausländergesetzes im Geltungsbereich dieses

Gesetzes aufgenommen worden ist, die Rechtsstellung nach den

Artikeln 2 bis 34 GFK. Dahinstehen kann, ob die Anwendung des

Kontingentflüchtlingsgesetzes als Anspruchsgrundlage schon deshalb

ausscheidet, weil § 1 Abs. 1 Kontingentflüchtlingsgesetz durch

Artikel 15 Absatz 3 Nr. 3 des Zuwanderungsgesetzes vom 30. Juli

2004 (BGBl I S. 1950) zum 1. Januar 2005 außer Kraft gesetzt worden

ist, oder ob die noch unter der Geltung des Gesetzes erworbene

Rechtsstellung als Kontingentflüchtling als eine „vor dem 1.

Januar 2005 getroffene sonstige aufenthaltsrechtliche

Maßnahme“ gemäß

§ 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG auch über den 1. Januar 2005

fortbesteht (so: VG Hannover, Urteil vom 11. Juni 2010 12 A

3137/09 -, juris Rn. 19). Denn der Kläger hat die Rechtsstellung

eines Kontingentflüchtlings nicht vor dem 1. Januar 2005 erworben.

Diese Rechtsstellung entstand ausschließlich kraft Gesetzes, da es

insoweit ein Anerkennungs- oder Feststellungsverfahren nicht gab

(vgl. OVG Rheinland-Pfalz vom 26. November 1999 11 A 11523/99 -,

juris Rn. 6; OVG Meckl.-Vorp., Urteil vom 15. September 2004 1 L

107/02 -, juris Rn. 77; Bay. VGH, Beschluss vom 7. August 2008 19

B 07.1777 -, juris Rn. 30). Demgemäß kommt der amtlichen

Bescheinigung, die gemäß § 2 Kontingentflüchtlingsgesetz der

"Flüchtling im Sinne des § 1 Abs. 1" zum Nachweis seiner

Rechtsstellung erhält, nur deklaratorische Bedeutung zu (vgl.

Beschluss des Senats vom 29. März 2010 OVG 2 S 5.10 -, BA S. 3;

OVG Rheinland-Pfalz a.a.O.). Die in seinen Reiseausweis für

Flüchtlinge aufgenommene Bescheinigung, dass der Ausweisinhaber

Flüchtling im Sinne von § 1 Abs. 1 Kontingentflüchtlingsgesetz sei,

konnte deshalb beim Kläger die Rechtsstellung eines

Kontingentflüchtlings nicht begründen. Er erwarb diese auch nicht

kraft Gesetzes durch eine Aufnahme nach § 1 Abs. 1

Kontingentflüchtlingsgesetz.

Voraussetzung hierfür war, dass die Aufnahme aufgrund der

Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis vor der Einreise in der Form

des Sichtvermerks oder auf Grund einer Übernahmeerklärung nach § 33

AuslG erfolgt ist. Beides ist hier nicht der Fall. Der Kläger ist

ohne Visum in die Bundesrepublik Deutschland eingereist und hat

zunächst einen Asylantrag gestellt. Erst in Deutschland hat er

einen Aufenthaltstitel als jüdischer Zuwanderer außerhalb des

geordneten Verfahrens beantragt. Da er somit jedenfalls ohne eine

vorangegangene Übernahmezusage nach Deutschland eingereist ist,

fehlte es hier auch dann an einer Aufnahme aufgrund einer

Übernahmeerklärung, wenn man die Entscheidung, Juden aus der

ehemaligen Sowjetunion in einem geregelten Verfahren aufzunehmen,

als Übernahmeerklärung im Sinne des § 33 Abs. 1 AuslG ansehen

wollte. Denn eine Übernahme nach § 33 Abs. 1 AuslG musste zwingend

vor der Einreise erklärt werden (vgl. m.w.N. VG Hannover, a.a.O.,

Rn. 21).

c) Der Kläger kann einen Anspruch auf Ausstellung eines

internationalen Reiseausweises für Flüchtlinge auch nicht aus einer

Rechtsstellung sui generis herleiten, die ihm durch seine Aufnahme

als jüdischer Zuwanderer aus der früheren Sowjetunion verliehen

worden ist.

Zwar erwarben nach einer in der obergerichtlichen Rechtsprechung

vertretenen Ansicht die vor In-Kraft-Treten des

Zuwanderungsgesetzes auf der Grundlage des Beschlusses der

Ministerpräsidentenkonferenz vom 9. Januar 1991 in entsprechender

Anwendung des § 1 Abs. 1 Kontingentflüchtlingsgesetzes

aufgenommenen jüdischen Emigranten eine Rechtsstellung sui generis,

die durch das In-Kraft-Treten des Aufenthaltsgesetzes nicht

beseitigt wurde (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13. Juli 2011 11 S 1412/10 -, juris Rn. 36 ff.; Bay. VGH, Beschluss vom 30.

August 2011 19 BV 11.1068 -, juris Rn. 16; wohl auch: Hess. VGH,

Urteil vom 29. August 2011 3 A 210/11 -, juris Rn. 23). Dies wird

wie folgt begründet: Die Aufnahme der jüdischen Emigranten aus der

ehemaligen Sowjetunion sei aus einer einmaligen historischen

Situation heraus erfolgt. Mit der in dem Beschluss der

Ministerpräsidentenkonferenz vom 9. Januar 1991 ohne zahlenmäßige

und zeitliche Begrenzung festgelegten Aufnahme jüdischer Zuwanderer

aus der ehemaligen Sowjetunion unter entsprechender Anwendung des

Kontingentflüchtlingsgesetzes habe die Verantwortung Deutschlands

für das gegenüber Juden begangene Unrecht dokumentiert und ein

Beitrag zur „Wiedergutmachung“ geleistet werden sollen.

Vor allem aber habe die Aufnahme den Zweck verfolgt, die wenigen,

überalterten jüdischen Gemeinden Deutschlands zu erhalten und zu

stärken. Aufgrund der zu erwartenden hohen Anzahl jüdischer

Zuwanderer aus dem Osten habe politischer Konsens darüber

bestanden, dass ein geordnetes Einreiseverfahren und gleiches Recht

für alle zu schaffen seien. Mit der bewusst gewählten

entsprechenden Anwendung des Kontingentflüchtlingsgesetzes sei

nicht nur der Zweck verfolgt worden, die finanziellen Lasten der

Aufnahme zwischen Bund und Ländern zu verteilen, sondern auch die

Intention, den jüdischen Zuwanderern und ihren Familienangehörigen

unmittelbar nach der Einreise durch die Erteilung einer

unbefristeten Aufenthaltserlaubnis einen gesicherten und auf Dauer

angelegten aufenthaltsrechtlichen Status zu vermitteln und sie in

den Genuss staatlicher Eingliederungshilfen kommen zu lassen.

Allein die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis hätte nach

damaligem Recht nicht ausgereicht, um die seinerzeit gewünschten

Folgen für die jüdischen Zuwanderer herbeizuführen. Nach der

maßgeblichen Verwaltungspraxis hätten die jüdischen Zuwanderer, die

nach Durchführung des so genannten geregelten Aufnahmeverfahrens in

das Bundesgebiet eingereist seien, vielmehr eine besondere

Rechtsstellung in entsprechender Anwendung des

Kontingentflüchtlingsgesetzes erhalten. Diese habe dem Umstand

Rechnung getragen, dass jüdische Emigranten nicht um eines

Verfolgungs- oder Flüchtlingsschicksals willen aufgenommen worden

seien und man auch nicht ein Fortbestehen ihrer Verbindung zum

Herkunftsstaat habe in Frage stellen wollen. Denn dieser

Personenkreis habe seine Reisepässe behalten, im Herkunftsstaat

erneuern und auch weiter dorthin reisen dürfen (vgl. zu allem: VGH

Bad.-Württ., a.a.O., Rn. 26 ff. und 36 ff.). Mit dem

In-Kraft-Treten des Zuwanderungsgesetzes am 1. Januar 2005 sei

diese Rechtsstellung auch nicht wieder entzogen worden (vgl. mit

unterschiedlichen Begründungsansätzen: VGH Bad.-Württ., a.a.O., Rn.

49; Bay. VGH Beschluss vom 7. August 2008 19 B 07.1777 -, juris

Rn. 62 ff.).

Hierauf lässt sich das Klagebegehren jedoch nicht stützen. Dabei

kann offen bleiben, ob der Auffassung zu folgen ist, dass mit der

faktischen Aufnahme der jüdischen Zuwanderer aus der ehemaligen

Sowjetunion eine Rechtsstellung sui generis begründet wurde,

obgleich es an einer gesetzlichen Grundlage fehlte, sowie ob es im

Falle des Klägers an dem für die Begründung der Rechtsstellung

erforderlichen Verwaltungsakt fehlt, weil seine Aufnahme nicht im

so genannten geregelten Aufnahmeverfahren auf Grundlage einer vor

der Einreise erteilten Aufnahmezusage des Bundesverwaltungsamts

erfolgt ist (vgl. zur Verwaltungsaktqualität der Aufnahmezusage:

VGH Bad.-Württ., a.a.O., Rn. 45 ff.). Denn nach Auffassung des

Senats umfasste diese Rechtsstellung jedenfalls nicht auch das

Recht der jüdischen Zuwanderer auf Ausstellung von Internationalen

Reiseausweisen für Flüchtlinge. Die entsprechende Anwendung des

Kontingentflüchtlingsgesetzes sollte dem Umstand Rechnung tragen,

dass die jüdischen Zuwanderer nicht wegen eines Verfolgungs- oder

Flüchtlingsschicksals aufgenommen wurden. Ihnen sollten auch

weiterhin Reisen in ihr Herkunftsland möglich sein. Deshalb

entsprach es allgemeiner Auffassung, dass auf diesen Personenkreis

§ 2a Abs. 1 Nr. 1 Kontingentflüchtlingsgesetz, wonach die

Rechtsstellung nach § 1 erlosch, wenn der Ausländer sich freiwillig

oder durch Annahme oder Erneuerung eines Nationalpasses erneut

seinem Herkunftsstaat unterstellte, keine Anwendung finden sollte,

weil diese Vorschrift eine tatsächliche Verfolgung im

Herkunftsstaat voraussetzte (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 30.

August 2011 19 BV 11.1068 -, juris Rn. 17;

Hochreuter, NVwZ 2000, 1376, 1380 f.; HK-AuslR/Fränkel, § 103

AufenthG Rn. 3). Da die jüdischen Zuwanderer somit die Pässe ihrer

Herkunftsstaaten behalten durften und verlängern konnten und dabei

auch nicht den Verlust der ihnen in der Bundesrepublik Deutschland

eingeräumten Rechte befürchten mussten, war die Ausstellung von

Reiseausweisen für Flüchtlinge für diesen Personenkreis nicht

geboten. Denn der Konventions-Reiseausweis soll den

Konventionsflüchtlingen das Reisen außerhalb des Staates

ermöglichen, in dem sie sich rechtmäßig aufhalten, und ersetzt

damit in weitem Umfang den einem Flüchtling im Sinne der Genfer

Flüchtlingskonvention nicht zugänglichen nationalen Reisepass

(vgl. BVerwG, Urteil vom 17. März 2004 1 C 1.03 -, juris Rn. 24).

Für den Personenkreis der jüdischen Zuwanderer aus der ehemaligen

Sowjetunion genügte es indessen, wenn im Einzelfall, sofern der

Betroffene einen Nationalpass nicht besaß und diesen auch nicht in

zumutbarer Weise erlangen konnte, ein Reiseausweis für Ausländer

unter den Voraussetzungen von § 15 DVAuslG ausgestellt wurde.

Darüber hinaus sollte nach dem Willen der Bundesregierung die

Ausstellung von Reiseausweisen für Flüchtlinge auch deshalb

unterbleiben, weil außenpolitische Irritationen zu Israel sowie den

Nachfolgestaaten der ehemaligen Sowjetunion vermieden werden

sollten. Dieser Gedanke kommt in dem Rundschreiben des

Bundesministeriums des Innern an die Innenminister der Länder vom

10. August 1993 (Az.: A 2 125 341 ISR/1) zum Ausdruck, in dem

es heißt:

„Nach Auffassung des Auswärtigen Amtes ist es aus

außenpolitischen Gründen weiterhin zwingend geboten, von der

Ausstellung von Reiseausweisen für Flüchtlinge nach der Genfer

Konvention an die aus der ehemaligen Sowjetunion aufgenommenen

Juden abzusehen. Durch die Ausstellung von Reiseausweisen würde

dieser Personenkreis als politisch Verfolgte gekennzeichnet. Eine

Verfolgung von Juden in der ehemaligen Sowjetunion von staatlicher

Seite liegt jedoch nicht vor. Zudem fände die Aufnahme jüdischer

Emigranten auch nicht deswegen statt. Die deutsche

Verwaltungspraxis müsse dem Rechnung tragen, um außenpolitische

Irritationen zu vermeiden. Dies gelte für Juden aus allen

Nachfolgestaaten der ehemaligen Sowjetunion. Ich wiederhole daher

nochmals meine mehrfach geäußerte Bitte, den aufgenommenen

jüdischen Emigranten keine Reiseausweise nach Art. 28 der Genfer

Konvention, sondern Reisedokumente nach

§ 15 DVAuslG auszustellen, soweit sie nicht im Besitz eines für

alle Staaten gültigen Reisepasses der ehemaligen Sowjetunion oder

eines der Nachfolgestaaten sind. Zu den an mich herangetragenen

Fragen bezüglich der Rechtsstellung der aufgenommenen Juden aus der

ehemaligen Sowjetunion bemerke ich: Nach dem Beschluss der

Ministerpräsidentenkonferenz vom 9. Januar 1991 findet das

Kontingentflüchtlingsgesetz ausdrücklich nur entsprechende

Anwendung. Maßgeblich hierfür war vor allem, dass nur bei einer

Aufnahme nach diesem Gesetz eine finanzielle Beteiligung des Bundes

an den erforderlichen Eingliederungsmaßnahmen vorgesehen ist, und

dass es für Aufnahmen ein Verteilungsverfahren auf die Länder gibt.

Dies bedeutet allerdings, dass die Juden aus der ehemaligen

Sowjetunion den unmittelbar nach dem Kontingentflüchtlingsgesetz

aufgenommenen Flüchtlingen gleichgestellt werden und denselben

Rechtsstatus erhalten, d. h. ihnen stehen die sich aus den Artikeln 2 bis 24 der Genfer Flüchtlingskonvention ergebenden

Vergünstigungen zu (z. B. unbefristete Aufenthaltserlaubnis,

Eingliederungshilfen, Zugang zum Arbeitsmarkt). Ihnen kann zum

Nachweis ihrer Rechtsstellung daher auch eine Bescheinigung nach § 2 Kontingentflüchtlingsgesetz erteilt werden. Infolge der nur

entsprechenden Anwendung bleibt jedoch die Möglichkeit erhalten,

den vom unmittelbaren Anwendungsfall dieses Gesetzes abweichenden

Besonderheiten Rechnung zu tragen und die Regelungen über die

Kontingentaufnahme mit den aus sachlichen Gründen gebotenen

Maßgaben anzuwenden, beispielsweise auch auf die vorgesehene

Ausstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge nach Art. 28

Genfer Konvention zu verzichten. (…)“:

Der Senat folgt nicht der vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof

(Urteil vom 29. August 2011, a.a.O., Rn. 25) vertretenen

Auffassung, dass es bei der enthaltenen Passage „ihnen stehen

die sich aus den Artikeln 2 bis 24 der Genfer

Flüchtlingskonvention ergebenden Vergünstigungen zu (z. B.

unbefristete Aufenthaltserlaubnis, Eingliederungshilfen, Zugang zum

Arbeitsmarkt)“ um einen offensichtlichen Schreibfehler

handelt und tatsächlich Art. 2 bis 34 gemeint seien (wie hier: VGH

Bad.-Württ., Urteil vom 13. Juli 2011, a.a.O., Rn. 40) . Denn die

Heranziehung der unter Artikel 25 bis 34 GFK genannten

Bestimmungen, wie insbesondere diejenige zum Reiseausweis nach Art. 28 GFK oder zur Verwaltungshilfe nach Art. 25 Abs. 2 GFK, hätte

aufgrund des jeweiligen Regelungsinhalts nur dann einen Sinn

gehabt, wenn die aufgenommenen jüdischen Zuwanderer Verfolgte oder

jedenfalls Flüchtlinge gewesen wären. Aus dem zitierten

Rundschreiben ergibt sich somit eindeutig, dass nach dem Willen der

Bundesregierung die mit der Aufnahme unter entsprechender Anwendung

des Kontingentflüchtlingsgesetzes eingeräumte Rechtsstellung nicht

auch einen Anspruch auf Ausstellung von Internationalen

Flüchtlingsausweisen umfassen sollte.

Eine andere Bewertung ist nicht deshalb geboten, weil der

Beklagte der in dem Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern

vom 10. August 1993 geäußerten Aufforderung, keine Reiseausweise

nach Art. 28 GFK auszustellen, nicht nachgekommen ist. In Berlin

wurden vor In-Kraft-Treten des Zuwanderungsgesetzes jüdischen

Zuwanderern aus der ehemaligen Sowjetunion immer dann Reiseausweise

für Flüchtlinge ausstellt, wenn die Betroffenen dies beantragten

und der Heimatpass abgelaufen war (vgl. Verfahrenshinweise der

Ausländerbehörde Berlin, Stand: 10. Mai 2001, E.Israel 1 Buchst.

a). Diese allein im Land Berlin und zwei weiteren Bundesländern

geübte Verwaltungspraxis führt nicht dazu, dass der Umfang der

Rechtsstellung sui generis in diesen Bundesländern anders zu

beurteilen wäre. Denn die Aufnahme erfolgte aufgrund eines

politischen Konsenses zwischen Bund und Ländern, die jüdischen

Emigranten bundesweit in einem einheitlichen Verfahren aufzunehmen

und ihnen die gleiche Rechtsstellung zu verleihen. Die in einzelnen

Bundesländern ausgeübte von dem Konsens nicht gedeckte

„überschießende“ Praxis der Ausstellung von

internationalen Flüchtlingsausweisen vermag deshalb den Umfang der

bundeseinheitlich gewollten Rechtswirkungen der Aufnahme nicht zu

beeinflussen.

d) Entgegen der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung

besteht schließlich kein Anspruch des Klägers aus Art. 3 Abs. 1 GG

i.V.m. dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung und dem

Grundsatz des Vertrauensschutzes. Zwar wurden im Land Berlin vor

In-Kraft-Treten des Zuwanderungsgesetzes den unter entsprechender

Anwendung des Kontingentflüchtlingsgesetzes aufgenommenen jüdischen

Immigranten aus der ehemaligen Sowjetunion in ständiger

Verwaltungspraxis internationale Reiseausweise für Flüchtlinge

ausgestellt, sofern diese keinen gültigen Pass ihres Heimatlandes

besaßen. Diese Verwaltungspraxis hat der Beklagte jedoch mit

In-Kraft-Treten des Zuwanderungsgesetzes geändert. Seitdem wird

auch bei jüdischen Zuwanderern, denen bisher ein Reiseausweis für

Flüchtlinge ausgestellt worden ist, dieser Ausweis nicht verlängert

oder neu ausgestellt. Die Betroffenen werden nunmehr darauf

verwiesen, einen Reiseausweis für Ausländer zu beantragen, welcher

ihnen erteilt wird, wenn die Voraussetzungen der §§ 5 ff. AufenthV

vorliegen (vgl. Verfahrenshinweise der Ausländerbehörde Berlin,

Stand: 20. Juli 2005, E.Israel 1 Ziffer 1.). Bei dieser Sachlage

besteht kein Anspruch des Klägers auf Fortführung der bis zum

In-Kraft-Treten des Zuwanderungsgesetzes geübten

Verwaltungspraxis.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist zwar

anerkannt, dass Verwaltungsvorschriften über die ihnen zunächst nur

innewohnende interne Bindung hinaus vermittels sowohl des

Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) als auch des im

Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes (Art. 20 und Art. 28 GG) eine anspruchsbegründende Außenwirkung im

Verhältnis der Verwaltung zum Bürger zu begründen vermögen (vgl.

m.w.N. BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 3 C 6.95 -, BVerwGE 104,

220, 223). Dabei ist Voraussetzung einer Selbstbindung angesichts

der Bindung der vollziehenden Gewalt an Gesetz und Recht (Art. 20

Abs. 3 GG), dass die Verwaltungspraxis der Rechtsordnung

entsprechen muss. Ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht

besteht nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 2003 3 C 49.02

-, juris Rn. 12). Bei Anwendung dieser Grundsätze kann hier offen

bleiben, ob die Praxis der Ausstellung von Reiseausweisen von

Flüchtlingen für jüdische Zuwanderer rechtswidrig war, weil es

aufgrund des mit der Ausstellung von Pässen verbundenen Eingriffs

in die Personalhoheit des Herkunftsstaates hierfür einer

gesetzlichen Grundlage bedurft hätte (so: VG Hannover, Urteil vom

11. Juni 2010, a.a.O., Rn. 32), und bereits deshalb für den in der

Vergangenheit liegenden Zeitraum eine anspruchsbegründende

Außenwirkung nicht eintreten konnte. Denn jedenfalls durfte der

Beklagte seine Verwaltungspraxis mit In-Kraft-Treten des

Zuwanderungsgesetzes ändern. Der Verwaltung bleibt es grundsätzlich

unbenommen, von einer in der Vergangenheit geübten Praxis zugunsten

einer neuen gleichmäßigen Ermessenshandhabung abzugehen (vgl.

Erichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl. 2006, § 10 V 3

Rn. 65; Starck in: von Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum

Grundgesetz, Art. 3 Abs. 1, Rn. 273). Für die Änderung der

Verwaltungspraxis müssen allerdings sachliche Gründe vorliegen

(vgl. BVerwG, Urteile vom 8. April 1997, a.a.O. und vom 5. November

1998 2 A 3.98 -, juris Rn. 12). Dies war hier der Fall. Als

Gründe für die Aufgabe seiner früheren Praxis führt der Beklagte

u.a. an, dass die bisherige Praxis nicht sachgerecht gewesen sei.

Da die jüdischen Zuwanderer aus der ehemaligen Sowjetunion ein

Verfolgungs- oder Flüchtlingsschicksal nicht erlitten hätten und

ohne Angst vor staatlicher oder staatlich geduldeter Verfolgung

ihre Herkunftsstaaten bereisen und bei staatlichen Behörden Anträge

stellen und Dokumente erlangen könnten, sei für sie die Ausstellung

von Flüchtlingsausweisen nicht geboten. Diese Gründe für die

Änderung der Verwaltungspraxis sind nicht zu beanstanden. Es

besteht somit kein über Art. 3 Abs. 1 GG vermittelter Anspruch des

Klägers auf Ausstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge.

Zu einer anderen Beurteilung führt auch nicht das

verfassungsrechtlich verbürgte Gebot des Vertrauensschutzes. Die

Tatsache allein, dass dem Kläger über einen Zeitraum von insgesamt

mehr als sechs Jahren hinweg ein Reiseausweis für Flüchtlinge

ausgestellt bzw. verlängert worden ist, konnte bei ihm kein

schutzwürdiges Vertrauen darauf begründen, dass diese Praxis auch

in der Zukunft weitergeführt werde. Die dem Kläger jeweils

ausgestellten Reiseausweise waren den Vorgaben von Paragraf 5 des

Anhangs zur Genfer Flüchtlingskonvention folgend in ihrer

Geltungsdauer jeweils auf maximal zwei Jahre beschränkt. Der Kläger

konnte daher nicht annehmen, dass der Reiseausweis auch nach Ablauf

seiner Geltungsdauer ohne erneute Prüfung der Sach- und Rechtslage

verlängert werden würde. Sollte ein schutzwürdiges Vertrauen des

Klägers darauf anzuerkennen sein, dass es ihm aufgrund seiner

Aufnahme als jüdischer Zuwanderer entsprechend des

Kontingentflüchtlingsgesetzes auch in Zukunft möglich sein müsse,

in der Bundesrepublik Deutschland ein Ausweisdokument zu erlangen,

mit dem er Auslandsreisen unternehmen kann, so würde diesem

Vertrauen auch mit der geänderten Verwaltungspraxis Rechnung

getragen. Denn mit der Aufgabe der Praxis, Reiseausweise für

Flüchtlinge auszustellen, entfällt für den Kläger nicht jede

Möglichkeit, in der Bundesrepublik Deutschland einen Reiseausweis

zu erlangen. Er hat, da er keinen Nationalpass besitzt, unter der

weiteren Voraussetzung, dass er einen Nationalpass auch nicht

zumutbar erlangen kann, gemäß § 5 Abs. 1 AufenthV jedenfalls

Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über einen Antrag

auf Ausstellung eines Reiseausweises für Ausländer, im Falle der

Ermessensreduzierung einen Anspruch auf Ausstellung eines solchen.

Das vom Kläger darüber hinaus geltend gemachte Vertrauen darauf,

dass er sich nach seiner Aufnahme als jüdischer Zuwanderer niemals

um einen nationalen Pass bei der ukrainischen Botschaft werde

bemühen müssen, ist nicht schutzwürdig. Aus der dem Kläger durch

das Landratsamt Rhön-Grabfeld zur Unterzeichnung vorgelegten

Erklärung vom 16. September 1998 folgt nicht, dass er davon

ausgehen durfte, dass er zu keinen Zeitpunkt in der Zukunft einen

nationalen Pass werde beschaffen müssen. Darin wurde der Kläger

darauf hingewiesen, dass im Zusammenhang mit seiner Aufnahme als

jüdischer Zuwanderer außerhalb des geregelten Verfahrens zunächst

auf die Vorlage eines gültigen Nationalpasses verzichtet wurde. Aus

dieser Formulierung ergibt sich, dass die Vorlage eines

Nationalpasses eigentlich erforderlich gewesen wäre und

möglicherweise noch in der Zukunft gefordert werden kann. Lediglich

beispielhaft wird in der Erklärung angeführt, dass im Falle eines

späteren Einbürgerungsverfahrens der Besitz eines gültigen

Nationalpasses des Herkunftsstaates häufig notwendig sei. Auch in

der Rücknahme des Asylantrages im Hinblick auf die ihm eingeräumte

Rechtsstellung liegt keine Ausübung eines schutzwürdiges Vertrauen

darauf, dass auch nach Ablauf der Geltungsdauer des Reiseausweises

für Flüchtlinge dieser stets verlängert werden würde. Zum einen ist

anzunehmen, dass der Kläger in erster Linie im Hinblick auf das ihm

gewährte unbefristete Aufenthaltsrecht seinen Asylantrag

zurückgenommen hat. Außerdem wäre jedenfalls ein Vertrauen auf die

Wiederholung der Ausstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge

auch nach Ablauf der Geltungsdauer – wie dargelegt –

nicht schutzwürdig.

2. Die Klage hat mit dem Hilfsantrag ebenfalls keinen Erfolg.

Dieser ist nach § 88 VwGO dahingehend auszulegen, dass der Kläger

unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide eine Verpflichtung

des Beklagten zur Erteilung eines Reiseausweises für Ausländer,

hilfsweise eine Neubescheidung seines Antrages auf Ausstellung

eines Reiseausweises für Ausländer begehrt.

a) Die Verpflichtungsklage ist zwar auch insoweit zulässig. Die

in der erstmaligen Stellung eines Hilfsantrages in der mündlichen

Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht liegende Klageänderung ist

zulässig, denn der Beklagte hat sich auf die geänderte Klage

eingelassen (§ 91 Abs. 2 VwGO). Der Kläger hat einen Antrag beim

Beklagten gestellt und das erforderliche Vorverfahren (§ 68 VwGO)

durchgeführt. Mit Schreiben vom 15. März 2005 beantragte der Kläger

ausdrücklich und über seinen Antrag vom 24. Februar 2005

hinausgehend die Ausstellung eines Reiseausweises für Ausländer.

Diesen Antrag hat der Beklagte mit Bescheid vom 19. Oktober 2005

beschieden. Zwar wird in dem Tenor des Bescheides nur der Antrag

des Klägers „vom 24. Februar 2005 auf Ausstellung eines

Reiseausweises für Flüchtlinge auf Grund des Art. 28“

genannt. Jedoch ergibt sich bei sachgerechter Auslegung des

Bescheides, in dessen Begründung ausgeführt wird, dass auch eine

Erteilung eines Reiseausweises für Ausländer (§ 4 Abs. 1 Nr. 1

AufenthV) nicht in Betracht komme, dass damit auch der unter dem

15. März 2005 gestellte Antrag beschieden werden sollte. Auch

insoweit hat der Kläger mit Schreiben vom 28. Oktober 2005

Widerspruch erhoben, der mit Widerspruchsbescheid vom 20. Dezember

2005 zurückgewiesen wurde.

b) Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Kläger hat weder einen

Anspruch auf Ausstellung eines Reiseausweises für Ausländer noch

auf Neubescheidung seines Antrages. Der Bescheid des Beklagten vom

19. Oktober 2005 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 20.

Dezember 2005 ist daher auch insoweit rechtmäßig und verletzt

den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1, Abs. 5 VwGO).

Die Ausstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge richtet

sich nach §§ 5 Abs. 1, 6 AufenthV. Zwar besitzt der Kläger eine

Niederlassungserlaubnis, so dass für ihn grundsätzlich nach § 6

Satz 1 Nr. 1 AufenthV ein Reiseausweis für Ausländer im Inland

ausgestellt werden darf. Jedoch sind die tatbestandlichen

Voraussetzungen des § 5 AufenthV nicht erfüllt.

Nach § 5 Abs. 1 AufenthV kann einem Ausländer, der nachweislich

keinen Pass oder Passersatz besitzt und ihn nicht auf zumutbarere

Weise erlangen kann, nach Maßgabe der nachfolgenden Bestimmungen

ein Reiseausweis für Ausländer ausgestellt werden. Absatz 2 der

Bestimmung enthält Regelbeispiele dazu, was als zumutbar im Sinne

des Absatzes 1 gilt. So ist etwa in der den Bestimmungen des

deutschen Passrechts entsprechenden Weise an der Ausstellung oder

Verlängerung des Passes oder Passersatzes mitzuwirken und die

Behandlung des Antrages durch die Behörden des Herkunftsstaates

nach dem Recht des Herkunftsstaates zu dulden, sofern dies nicht zu

einer unzumutbaren Härte führt (Nr. 2). Ferner sind für die

behördlichen Maßnahmen die vom Herkunftsstaat allgemein

festgelegten Gebühren zu zahlen (Nr. 4).

Welche konkreten Anforderungen an die Zumutbarkeit zu stellen

sind, beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls aufgrund

einer Gesamtbetrachtung aller Umstände (vgl. zum Begriff der

Unzumutbarkeit in § 5 Abs. 2 Nr. 3 AufenthV: BVerwG, Beschluss vom

20. Juni 2011 – 1 B 1.11 -, juris Rn. 6). Bei dieser

Gesamtbetrachtung sind vorliegend zu Gunsten des Klägers die

besondere Schwierigkeiten bei der Passbeschaffung zu

berücksichtigen, die dadurch bedingt sind, dass er niemals einen

nationalen Pass der Ukraine besessen hat und sich bislang auch

nicht darum bemühen musste, weil er in der Vergangenheit einen

internationalen Reiseausweis für Flüchtlinge besaß. Dabei liegt

nach der Rechtsprechung des Senats die Darlegungs- und Nachweislast

dafür, die erforderlichen und zumutbaren Schritte für die Erlangung

eines Nationalpasses unternommen zu haben, nicht allein beim

Kläger. Vielmehr bestehen wechselseitige Pflichten des betroffenen

Ausländers und der zuständigen Ausländerbehörde. Den Ausländer

treffen eine Mitwirkungssowie eine Initiativpflicht hinsichtlich

ihm bekannter und zumutbarer Möglichkeiten, einen Pass zu

beschaffen. Der Behörde obliegt die Erfüllung einer Hinweissowie

einer Anstoßpflicht. Sie muss den Ausländer auf diejenigen

Möglichkeiten der Passbeschaffung hinweisen, die ihm bei objektiver

Sichtweise nicht bekannt sein können (vgl. zu § 25 Abs. 5 Satz 3

AufenthG: Beschluss des Senats vom 10. Oktober 2011 OVG 2 M 62.10

-, unter Bezugnahme auf VGH München, Urteil vom 23. März 2006 24

B 05.2889 -, juris). Selbst bei Berücksichtigung der besonderen

Schwierigkeiten des Klägers bei der Passbeschaffung infolge der

Ausstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge und bei Anwendung

des nach Verantwortungsbereichen differenzierenden Maßstabs für die

Nachweispflicht reichen die Darlegungen des Klägers über seine

Passbeschaffungsbemühungen nicht aus, um anzunehmen, dass er einen

solchen bei der ukrainischen Botschaft nicht zumutbar erlangen

kann.

Zwar hat der Kläger unter dem 25. Januar 2007 mit dem

vollständig ausgefüllten Formular der ukrainischen Botschaft

„Antrag über Besitz oder Nichtbesitz der ukrainischen

Staatsangehörigkeit“ die Überprüfung der ukrainischen

Staatsangehörigkeit beantragt, deren Feststellung die erste

notwendige Voraussetzung für die Ausstellung eines ukrainischen

Passes ist. Der Kläger hat in diesem Zusammenhang auch persönlich

bei der ukrainischen Botschaft vorgesprochen. Damit hat er jedoch

nicht alle für ihn zumutbaren Schritte zur Beschaffung eines

ukrainischen Passes unternommen. Offen bleiben kann, ob der Antrag

auf Überprüfung der ukrainischen Staatsangehörigkeit bereits

unvollständig war, weil ihm kein Identitätsnachweis beigefügt war,

oder ob der Beklagte insoweit seiner Hinweispflicht nicht genügt

hat. Denn jedenfalls hat der Kläger weitere für ihn zumutbare

Bemühungen unterlassen. So hat er sich nicht mit dem gebotenen

Nachdruck um die Ausstellung eines ukrainischen Passes bemüht. Seit

der Antragstellung vom 25. Januar 2007 und der Vorsprache bei der

ukrainischen Botschaft sind nunmehr fast 5 Jahre vergangen, ohne

dass der Kläger weitere Schritte unternommen oder sich nach den

Gründen für die Nichtbescheidung seines Antrages erkundigt hätte.

Der Kläger hat außerdem nicht – wie nach § 5 Abs. 2 Nr. 4

AufenthV erforderlich – die Gebühren für die Bearbeitung

seines Antrages auf Überprüfung der Staatsangehörigkeit entrichtet.

Dies räumt er in seiner eidesstattlichen Erklärung vom 20.

September 2011 letztlich ein („… wollte diese bereits

bezahlen“). Schließlich ist der Kläger ohne sachlichen Grund

nicht auf das in der mündlichen Verhandlung vor dem

Verwaltungsgericht unterbreitete Angebot des Beklagten eingegangen,

sich durch einen spezialisierten Mitarbeiter der Clearingstelle bei

einer weiteren Vorsprache bei der Botschaft begleiten zu lassen,

der einen formellen Umgang sowie eine ordnungsgemäße Bearbeitung

sicherstellen und zudem die konkreten Auskünfte der

Botschaftsmitarbeiter dokumentieren könnte.

Diese zumutbaren weiteren Bemühungen durfte der Kläger auch

nicht deshalb als entbehrlich ansehen, weil nach der ihm der von

der ukrainischen Botschaft gegebenen Auskunft eine Entscheidung

über seinen Antrag vom 25. Januar 2007 zunächst eine Registrierung

bei der ukrainischen Botschaft erfordere, die nur nach Erteilung

der persönlich in Kiew zu beantragenden Zustimmung der ukrainischen

Behörden zur unbefristeten Ausreise möglich sei und ein Versuch,

die Genehmigung in der Ukraine zu erlangen, für ihn von vornherein

nicht erfolgversprechend wäre. Die dem Kläger gegebene Auskunft

widerspricht den Erkenntnissen des Beklagten über das übliche

Verfahren der Passbeschaffung bei der ukrainischen Botschaft,

wonach bei einem positiven Ergebnis der Überprüfung der

Staatsangehörigkeit der Antrag auf konsularische Registrierung auch

bei der ukrainischen Botschaft gestellt werden kann. Sie steht auch

nicht im Einklang mit der gegenüber dem Beklagten erteilten

telefonischen Auskunft der ukrainischen Botschaft vom 9. November

2011, wonach der Antrag des Klägers vom 25. Januar 2007 deshalb

unbearbeitet geblieben sei, weil es an einem Identitätsnachweis in

Kopie sowie an einem Nachweis über die Begleichung der

Konsulargebühren gefehlt habe. Es ist daher jedenfalls nicht ohne vom Kläger im Rahmen seiner Mitwirkungspflicht zu erbringende weitere Nachweise davon auszugehen, dass eine Bescheidung seines

Antrags auf Überprüfung seiner Staatsangehörigkeit durch die

ukrainische Botschaft deshalb unterblieben ist, weil es an einer

Registrierung bei der ukrainischen Botschaft und der dafür

erforderlichen Zustimmung der ukrainischen Behörden zur

unbefristeten Ausreise fehlte. Weitere Aufklärung könnte eine

Vorsprache des Klägers bei der ukrainischen Botschaft mit einem

Mitarbeiter der Clearingstelle erbringen, die dieser jedoch trotz

eines entsprechenden Angebots des Beklagten bislang nicht

unternommen hat. Im Übrigen ist es nach den Darlegungen des Klägers

auch nicht ersichtlich, dass es für ihn völlig aussichtslos wäre,

die Genehmigung über das unbefristete Verbeiben im Ausland in der

Ukraine zu erlangen. Soweit er auf die – in eigener

Übersetzung vorgelegte – „Verordnung über das Anschauen

des Gesuchs ukrainischer Staatsbürger auf unbefristetes Verbleigen

im Ausland“ verweist und geltend macht, die darin für die

Genehmigung verlangten Unterlagen in der Ukraine nicht mehr

besorgen zu können, ist schon fraglich, ob die Verordnung (noch)

formell gültig ist und ob die entsprechenden Unterlagen in der

Praxis der ukrainischen Behörden auch in Fällen, in denen die

Ausreise wie hier schon im Jahr 1992 erfolgt ist, ohne

Einschränkung verlangt werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die

Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167

Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der

Zivilprozessordnung.

Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, weil

die Rechtsfrage, welchen Umfang die Rechtsstellung jüdischer

Emigranten aus der ehemaligen Sowjetunion hat, die vor

In-Kraft-Treten des Aufenthaltsgesetzes aufgenommen worden sind,

einer höchstrichterlichen Klärung bedarf.