OVG NRW, Beschluss vom 07.10.2026 – 19 A 1304/23

Gegenstand des Verfahrens ist die Gestaltung der Grabplatte für die Urnengrabstätte des am 00. Oktober 2021 verstorbenen und am 21. Januar 2022 auf dem Hauptfried­hof Z. beigesetzten Herrn Y. T.. Der Verstorbene war Kommu­nalpolitiker und bekannter Aktivist der rechtsextremen Szene.

Der Kläger, ein Freund des Verstorbenen, wandte sich im Oktober 2021 an die Be­klagte mit dem Begehren, die Totenasche des Verstorbenen in einem Urnengrab auf dem Hauptfriedhof Z. beisetzen zu lassen. Er legte hierzu verschiedene Schreiben von Angehörigen des Verstorbenen vor, in denen ihm die Wahrnehmung von Angelegenheiten der Totenfürsorge übertragen wurde. Am 18. Oktober 2021 entschied sich der Kläger für eine Wahlgrabstätte für Urnenbeisetzungen im Grabfeld BU 190, Grab Nr. 000, „mit Steinzulassung“.

In einer vorsorglich von der Beklagten eingeholten Gefährdungsbewertung vom 28. Oktober 2021 kam das Polizeipräsidium Z. zu der Einschätzung, dass die Beisetzung von Seiten der rechtsextremen Szene voraussichtlich störungsfrei verlau­fen werde. Es sei jedoch mit einer symbolischen Verherrlichung des Verstorbenen als ehemaligem Führungsaktivisten der rechten Szene und ggfs. mit einer Präsenz des linken Spektrums zu rechnen. Denkbare Szenarien seien zeit- und ortsabhängi­ge Provokationen mit möglicher ordnungs- bzw. strafrechtlicher Relevanz, wie z. B. das Aufstellen/Benutzen von Kerzen/Fackeln, lautstarke rechtsgesinnte Musik und/oder Gesang, formierende bzw. marschierende Trauergäste oder das Zei­gen/Benutzen von Fahnen (Reichsflaggen etc.). Es sei nicht auszuschließen, dass aufgrund der überregionalen Szene-Relevanz des Verstorbenen die Grabstätte zu­künftig als „Wallfahrtsort“ bzw. „Kundgebungsort“ von rechten Versammlungen und/oder auch als „Tatort“ für Vandalismus oder Grabschändung durch das linke Spektrum dienen könnte. In der am 5. November 2021 fortgeschriebenen Gefähr­dungsbewertung , die nunmehr auch eine detaillierte Recherche zu bisherigen Vor­kommnissen im Zusammenhang mit Gedenkveranstaltungen beinhaltete, wurde be­stätigend festgehalten, es sei nicht auszuschließen und „in Teilen anzunehmen“, dass die Grabstätte des Verstorbenen zukünftig als „Wallfahrtsort“, „Kundgebungsort von rechten Versammlungen“, „Ort für Totenehrungen und Heldengedenken“ und „Tatort für z.B. Vandalismus und Grabschändung durch das linke Spektrum“ dienen werde.

Die Beklagte bot daraufhin dem Kläger mit Schreiben vom 15. November 2021 an, die Urne des Verstorbenen in einer anonymen Grabstätte auf dem Hauptfriedhof Z. beizusetzen, weil hierdurch die größtmögliche Sicherheit gegen eine Stö­rung der Totenruhe gewährleistet sei. Dies lehnte der Kläger ab.

Der Kläger hat am 3. Dezember 2021 Klage erhoben, mit der er ursprünglich bean­tragt hat, die Beklagte zu verpflichten, die Totenasche des Verstorbenen auf dem Hauptfriedhof in Z., Grabfeld BU 190, Grab Nr. 000 mit Steinzulassung be­statten zu lassen.

Das zeitgleich vom Kläger eingeleitete einstweilige Rechtsschutzverfahren (Az.: 14 L 1543/21) endete am 21. Dezember 2021 durch Abschluss eines gerichtlichen Ver­gleichs. In diesem hat u. a. die Beklagte sich verpflichtet, bis zum 10. Januar 2022 einen Termin für die Beisetzung der Totenasche auf dem Hauptfriedhof Z. Grabfeld BU 190, Grabnummer 000 zu benennen. Im Gegenzug dürfen vom Kläger auf der Grabstätte vorerst nur Pflanzen und eine Grabplatte ohne Inschriften, Gravu­ren oder sonstige Kennzeichen angebracht werden. Die Gestaltung der Grabstätte darf zudem keinen Hinweis auf die politische Weltanschauung oder die Identität des Verstorbenen enthalten. Der Kläger hat bei Annahme des Vergleichs klargestellt, dass er an seinen zum Gegenstand des Hauptsacheverfahrens gemachten weiter­gehenden Ansprüchen festhält.

Dem Kläger wurde das Nutzungsrecht an der genannten Wahlgrabstätte für den Zeit­raum vom 21. Januar 2022 bis zum 20. Januar 2047 gemäß § 15 Abs. 1 Sätze 1 und 2 der Satzung für die Friedhöfe der Stadt Z. vom 23. November 2016 (im Folgenden: Friedhofssatzung) verliehen und hierüber am 14. Februar 2022 eine Ur­kunde ausgestellt. Die Urne mit der Totenasche des Verstorbenen wurde am 21. Januar 2022 in der genannten Grabstätte beigesetzt.

Das Urnengrab ist derzeit mit einer Grabplatte aus schwarzem/anthrazitfarbenem Marmor ohne jegliche Aufschrift versehen (vgl. das mit Schriftsatz der Beklagten vom 1. Oktober 2025 übersandte Foto, Bl. 95 der Gerichtsakte).

Mit Schreiben vom 13. Januar 2023 übersandte der Kläger der Beklagten einen Ge­staltungsentwurf für die Oberfläche der vorhandenen Grabplatte. Der Entwurf sieht in der oberen Hälfte der Grabplatte mittig ein Konturenporträt des Gesichts des Verstor­benen mit Mütze vor, darunter ist der Name, darunter wiederum in deutlich kleinerer Schrift das Geburtsdatum und das Todesdatum angeordnet. Dem Geburtsdatum ist das Runenzeichen „ᛉ“ und dem Todesdatum das Runenzeichen „ᛣ“ vorangestellt. Ergänzend wird auf die Abbildung in der Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts Be­zug genommen (Bl. 48 der Gerichtsakte).

Mit Schriftsatz vom 13. Februar 2023 lehnte die Beklagte die vom Kläger eingereich­te Gestaltung der Grabplatte ab.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 16. Juni 2023 hat der Kläger nunmehr beantragt,

die Beklagte zu verpflichten, die Zustimmung zu er­teilen, dass der Grabstein des Grabes der Toten­asche des Herrn Y. T., geb. am 00.11.1953, verstorben am 00.10.2021, auf dem Hauptfriedhof in Z., Grabfeld BU 190, Grab Nr. 000 mit dem Namenszug und Konterfei des Ver­storbenen sowie dessen Geburts- und Todesdatum, versehen mit Lebens- bzw. Todesrune entsprechend von dem Kläger innerhalb des Verfahrens einge­reichten grafischen Vorschlages beschriftet wird.

Die Beklagte hat erstinstanzlich beantragt,

den Antrag als unzulässige Klageänderung abzuwei­sen.

Zur Begründung hat sie ausgeführt, dass die Klageänderung unzulässig sei. Ihr wer­de ausdrücklich widersprochen. Sie sei auch nicht sachdienlich, weil der Rechtsstreit durch die Klärung der konkreten Gestaltung der Grabstätte verzögert werde. Der Kläger habe bisher keinen ordnungsgemäßen Antrag auf Erteilung der Zustimmung zu einer bestimmten Grabsteingestaltung gestellt, in dem u. a. die erforderlichen An­gaben zu Form, Maßen, Material, Bearbeitung einschließlich Schrift, Ornamenten und Symbolen einzutragen und zu skizzieren seien. Der von ihm vorgelegte Gestal­tungsvorschlag sei insoweit unvollständig und stehe zudem im Widerspruch zu Wür­de und Zweck des Friedhofs. Jegliche Symbolik, die geeignet sei, auf das Unrechts­regime der Nationalsozialisten hinzuweisen, sei strikt zu vermeiden. Sowohl das Bildnis des Verstorbenen, das diesen in einer von seinen Auftritten bei rechtsextre­men Versammlungen bekannten typischen Pose zeige, als auch die verwendeten Runen ließen sich mit wenig Mühe mit dem Unrechtsregime des Nationalsozialismus in Verbindung bringen. Die sogenannte Algiz-Rune sei zu Beginn der völkischen Be­wegung als Lebensrune gedeutet worden und ihr umgedrehtes Pendant als Todes­rune. Die Runen seien in der NS-Zeit als Zeichen verschiedener Organisationen ge­nutzt worden und würden heute noch im rechtsextremen Spektrum verwendet. Die Verwendung der Zeichen sei zwar nicht strafbar, sie würden aber auf den Friedhöfen im Stadtgebiet nicht akzeptiert und seien insbesondere im Zusammenhang mit der Person des Verstorbenen nicht akzeptabel. Es sei gerade auf den bisher anonymen Charakter der Grabstätte zurückzuführen, dass diese sich bislang nicht zu einem Wallfahrtsort für Menschen mit rechter Gesinnung entwickelt habe.

Mit Urteil vom 16. Juni 2023 hat das Verwaltungsgericht das Verfahren eingestellt, soweit der Kläger ursprünglich die Beisetzung der Totenasche von Herrn Y. T. auf dem Hauptfriedhof begehrt hat. Ferner hat es die Beklagte verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Zustim­mung zu dem unterbreiteten Vorschlag zur Ge­staltung der bereits vorhandenen Grabplatte unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (neu) zu bescheiden und die Klage im Übrigen abgewiesen. Zur Be­gründung hat es ausgeführt: Die Klage­änderung sei sachdienlich und damit zulässig. Durch die Klärung der Grabplattengestaltung könne ein weiteres Verfahren vermie­den werden. Entgegen der Auffassung der Beklagten lägen die hierfür nach § 21 Abs. 1 Sätze 2 und 3 Friedhofssatzung erforderlichen Angaben zu der begehrten Grabmalgestaltung vor; weitere technische Angaben insbesondere zu den Maßen seien nicht erforderlich, da der übersandte Gestaltungsentwurf sich auf die mit Zu­stimmung der Beklagten bereits auf der Grabstätte angebrachte Grabplatte beziehe. Die geänderte Klage sei als Verpflichtungsklage in Gestalt der Versagungsgegenkla­ge zulässig und teilweise begründet. Der Kläger habe zwar keinen unmittelbaren An­spruch gegen die Beklagte auf die Erteilung der Zustimmung zur beantragten Grab­plattengestaltung, aber einen Anspruch auf Neubeschei­dung seines Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Was die Angabe des Namens des Ver­storbenen, seines Geburts- und Todesdatums und die Abbildung seines Konter­feis angehe, könne die Beklagte ihre Ablehnung nicht auf einen Verstoß gegen § 19 der Friedhofssatzung stützen. Nach dieser Norm sei jede Grabstätte so zu gestalten und an die Umgebung anzupassen, dass der Friedhofszweck sowie die Würde des Friedhofs in seinen einzelnen Teilen und in seiner Gesamtanlage bewahrt würden. Es bestünden keine hinreichenden tatsächlichen Anhaltspunkte für die von der Be­klagten zur Begründung ihrer Zustimmungsverweigerung angeführte Befürchtung, dass die Entstehung eines Wallfahrtsortes einschließlich damit einhergehender Stö­rungen drohe; solche ließen sich insbesondere nicht aus der aktualisierten Gefah­renprognose des Polizeipräsidiums Z. vom 5. November 2021 herleiten und es sei auch in der Zeit seit der Beisetzung am 21. Januar 2022 nicht zu Störungen gekommen. Auch die Grabmalgestaltung selbst beeinträchtige hinsichtlich der Anga­be des Namens des Verstorbenen, seines Geburts- und Todesdatums und der Ab­bildung seines Konterfeis nicht den Zweck und die Würde des Friedhofs. Angaben dieser Art seien auf Grabmälern üblich bzw. nicht ausgeschlossen und ermöglichten die Identifizierung der Grabstätte zum Zweck der Erinnerung und des Gedenkens an die verstorbene Person. Sie dienten daher gerade typischerweise der Verwirklichung des Friedhofszwecks. Auch bei Personen, die in der Bevölkerung mehrheitlich kri­tisch gesehen würden, könne die insoweit rein sachliche Erinnerung an den Verstor­benen eine Störung des Friedhofs­zwecks grundsätzlich nicht begründen. Die stilisier­te Darstellung des Verstorbenen enthalte keine sichtbare Bezugnahme auf die Un­rechtsherrschaft des National­sozialismus.

Demgegenüber sei die Beklagte zu Recht davon ausgegangen, dass die in dem ein­gereichten Gestaltungsvorschlag enthaltene Abbildung der Runen auf der Grabplatte mit § 19 der Friedhofssatzung nicht vereinbar sei. Bei der Rune, deren Abbildung der Kläger auf dem Grabmal begehre, handele es sich um die aus dem frühhistorischen Runenalphabet stammende sogenannte Algiz-Rune, die im Nationalsozialismus - und heute in der rechtsextremen Szene - als „Lebensrune“ bzw. in gestürzter Form als „Todesrune“ gedeutet und verwendet worden sei. Zwar sei die Verwendung die­ses Symbols nicht strafbar. Es spreche aber Einiges dafür, dass allein schon die Verwendung zur Kennzeichnung von Geburts- und Sterbedatum auf einem Grabmal eine Gefährdung des Friedhofswecks und seiner Würde begründe, da die Rune dann gerade mit demjenigen Bedeutungsgehalt verwendet werde, der ihr speziell unter der Unrechtsherrschaft des Nationalsozialismus beigemessen worden sei. Jedenfalls aber unter Berücksichtigung der anhand der Grabinschrift erkennbaren Person des Verstorbenen und dessen zumindest regional bekannter politischer Aktivität zu Leb­zeiten werde für den Betrachter offenbar, dass es sich bei den Runen um national­sozialistisch geprägte Symbole handele. Die sichtbare Verbindung zum Unrechts­regime des Nationalsozialismus beeinträchtige Zweck und Würde des Friedhofs.

Da sich die Ablehnung sämtlicher Elemente des klägerischen Gestaltungsvorschlags somit nur teilweise als im Ergebnis rechtmäßig erweise, liege eine Rechtsverletzung des Klägers vor, welche eine vollständige Abweisung der Klage nach § 113 Abs. 5 VwGO ausschließe. Eine Stattgabe scheide mangels Spruchreife aus, an der es we­gen der rechtmäßigen Ablehnung hinsichtlich der Runen fehle. Die Kammer sei nicht befugt, den Gestaltungsvorschlag des Klägers so abzuändern, dass er in Gänze nicht mehr gegen die Friedhofssatzung verstoße; denn die Antragstellung sei als Ausfluss der Totenfürsorge nicht teilbar. Anderer­seits verbleibe der Beklagten im Rahmen der Neubescheidung die Möglichkeit zu prüfen, ob sie eine Genehmigung unter Auflagen erteilen könne oder aber versuche, mit dem Kläger eine Einigung zu erzielen.

Der Senat hat am 31. Juli 2025 die Berufung zugelassen. Die Beklagte hat die Beru­fung am 1. Oktober 2025 begründet. Der Kläger hat keine Berufung und auch keine Anschlussberufung eingelegt.

Die Beklagte macht geltend, der Kläger sei schon nicht klagebefugt, da es auf das Recht auf Totenfürsorge ankomme. Dieses sei als Persönlichkeitsrecht nicht rechts­geschäftlich übertragbar. Zudem sei die Klageänderung nicht sach­dienlich, da noch kein ordnungsgemäßer Antrag auf Erteilung der Zustimmung zur Gestaltung der Grabplatte gestellt worden sei, der Vorschlag des Klägers auch nach Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht genehmigungsfähig sei und sie über das Begehren des Klägers noch nicht entschieden habe. Unabhängig davon habe der Kläger auch kei­nen Anspruch auf die Erteilung der nach § 21 Abs. 1 Satz 1 der Friedhofssatzung erforderlichen Zustimmung zu der begehrten Gestaltung des Grabmals. Es fehle schon an einem vollständigen Antrag des Totenfürsorgeberechtigten. Zudem sei die Grabmalgestaltung mit der Friedhofssatzung nicht vereinbar. Das Verwaltungsgericht habe zutreffend festgestellt, dass die vom Kläger begehrte Gestaltung der Grabplatte teilweise unzulässig sei, weil sie für den Nationalsozialismus typische Gestaltungs­elemente enthalte. Die Zulassung eines Grabsteins mit einer vom Antrag abwei­chenden Gestaltung komme angesichts des höchst­persönlichen Charakters des Ge­staltungsrechts nicht in Betracht. Ein Anspruch des Klägers auf Bescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts bestehe nicht, da der Beklagten bei der Entscheidung kein Ermessen zukomme. Unabhängig davon seien auch die an­deren Gestaltungselemente nicht zustimmungsfähig. Das für die Grabplatte vorgese­hene Bild sei kein klassisches Foto wie auf anderen Grabstätten, sondern ein stili­siertes und von der rechten Szene ikonenartig verwendetes Motiv, durch das der Verstorbene als „Legende“ verehrt werde. Es werde auf Aufklebern und als Gravur auf Messern verbreitet und sei auf dem Titelblatt eines Buches über den Verstorbe­nen sowie auf dem Cover der Publikation „N.S. heute“ abgebildet. Wie sich aus der Gefährdungsbewertung des Polizeipräsidiums Z. vom 5. November 2021 er­gebe, sei nicht sichergestellt, dass bei einer Anbringung des Namens des Verstorbe­nen, seines Geburts- und Todesdatums und der Abbildung seines Konterfeis auf der Grabplatte der Friedhofszweck sowie die Würde des Friedhofes in seinen einzelnen Teilen und in seiner Gesamtanlage gewahrt würden; bei dieser Gestaltung seien vielmehr Versammlungen an der Grabstätte zu erwarten. Auch der Kläger habe da­rauf hingewiesen, dass „die eine oder andere Aktion“ im Zusammenhang mit der Grabstätte durchgeführt werden würde, und habe damit die Grabstätte bereits in sei­ne künftige politische Agitation einbezogen. Es sei zudem zu befürchten, dass ange­sichts der Vielfalt der rechten Szene auch andere Personen aus diesem Spektrum die Grabstätte als Wallfahrtsstätte nutzen wollten. In einem Beitrag der Publikation „N.S. heute“ heiße es in Bezug auf den Verstorbenen: „Wenn wir nun jedes Jahr am 3. Oktober zusammenkommen, werden wir die Erinnerung an ihn wachhalten, wir werden uns gegenseitig von unseren Erlebnissen mit ihm erzählen und wir werden auch nachfolgenden Kameraden, die ihn nicht mehr persönlich kennenlernen konn­ten, von ihm berichten.“ Auf die konkrete Art der Durchführung einer Versammlung komme es nicht an, da Friedhöfe prinzipiell keine Orte für politische Versammlungen seien. Überdies ergebe sich aus einer ihr vorliegenden Masterarbeit, dass seit dem 3. Oktober 2022 jährlich am Todestag eine „Y.-T.-Wanderung“ stattfin­de mit anschließendem Besuch der Grabstätte. Daran nähmen nach Eigenangaben zwischen 50 und 100 Personen teil, wobei neben Kränzen auch Flaggen in Schwarz, Schwarz-Weiß-Rot und in den Stadtfarben präsentiert würden und die Teilnehmen­den in Zweierreihen zur Grabstätte marschierten. Ein „Freundeskreis Y. S.“ veranstalte seit Mai 2025 Versammlungen in Münster, bei denen in einer Rede Parallelen zu den Grabstätten von F. L. und U. D. gezogen worden seien. Es bestünden daher deutliche tatsächliche Anhaltspunkte, dass infol­ge der begehrten Grabgestaltung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Störungen durch dem Verstorbenen ideologisch nahestehende Personen oder durch politische Gegner zu erwarten seien. Eine Grabstätte als Bezugspunkt von rechtsextremisti­schen Demonstrationen dürfe auf einem Friedhof nicht hingenommen werden. Mit einer Bestattung ohne Angabe des Namens und weiterer Daten könnte hingegen Störungen durch Versammlungen weitgehend vorgebeugt werden. Familienangehö­rigen und „informierten“ Angehörigen der rechtsextremen Szene sei ein übliches To­tengedenken möglich, nicht aber Dritten. Der Verweis auf Maßnahmen gegen die unmittelbaren Störer überzeuge nicht, weil diese keine effektiven Maßnahmen der Gefahrenabwehr darstellten, sondern erst nach der Verwirklichung der Gefahr ergrif­fen werden könnten. Polizeieinsätze gegen unzulässige Versammlungen seien mit dem Schutz der Friedhofsruhe zudem nicht zu vereinbaren.

Die Beklagte beantragt sinngemäß,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage ab­zuweisen.

Der Kläger beantragt sinngemäß,

die Berufung zurückzuweisen.

Er trägt im Wesentlichen vor: Er sei von dem minderjährigen Sohn des Verstorbenen sowie dessen drei Brüdern mit der Totenfürsorge beauftragt worden; die entspre­chenden Vollmachten habe er vorgelegt. Es treffe nicht zu, dass er keinen Antrag auf Grabgestaltung gestellt habe. Mittlerweile habe er einen weiteren, auf den 6. Juli 2023 datierten Antrag am 7. Juli 2023 sowohl per Email als auch per eingeschriebe­nem Brief bei der Beklagten gestellt. In diesem Antrag seien weder Runen noch sonstige Zeichen enthalten, sondern lediglich das Konterfei des Verstorbenen und dessen Lebensdaten. Dieser neue Antrag sei daher genehmigungsfähig und -pflichtig. Es treffe im Übrigen nicht zu, dass über einen Antrag auf Grabgestaltung nur einheitlich entschieden werden könne; die Zustimmungsfähigkeit eines Gestal­tungselements sei jeweils selbständig zu beurteilen. Störungen der Friedhofsruhe seien aufgrund der vorgeschlagenen Gestaltung nicht zu erwarten. Das Verwal­tungsgericht habe zutreffend darauf hingewiesen, dass es seit der Beisetzung nicht zu Störungen gekommen sei; daran habe sich seither nichts geändert. Die Beklagte trage keine Tatsachen vor, warum das in Zukunft anders sein solle; es sei vielmehr die Beklagte selbst gewesen, die den Vorgang und damit das Grab bekannt gemacht habe. Die Auffindbarkeit des Grabes werde durch das Anbringen einer Beschriftung nicht geändert oder erst ermöglicht. Die Verwendung des Konterfeis des Verstorbe­nen durch einen Verlag auf einem seiner Bücher sei für den Rechtsstreit unerheblich. Die von der Beklagten angeführte Masterarbeit müsse unberücksichtigt bleiben, da der Verfasser nicht genannt werde und es für die Beurteilung des Sachverhalts nicht auf diese Arbeit ankomme.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Be­teiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und des von der Beklagten über­sandten Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten über die Berufung der Beklag­ten durch Beschluss nach § 130a VwGO, weil er sie einstimmig für begründet und die Durchführung einer mündlichen Verhandlung aufgrund der allein streitigen Rechts­fragen und der gefestigten Senatsrechtsprechung nicht für erforderlich hält.

Die nach § 124a° Abs. 4 und 6 i. V. m. Abs. 3 Satz 4 VwGO zulässige Berufung der Beklagten ist begründet. Sie richtet sich gegen die im angefochtenen Urteil ausge­sprochene Verpflichtung der Beklagten, den Antrag des Klägers auf Zustimmung zur Gestaltung der auf dem Grab Nr. 000 auf dem Hauptfriedhof in Z. bereits vor­handenen Grabplatte - wie in der durch Schriftsatz vom 13. Januar 2023 eingereich­ten Entwurfszeichnung (Bl. 47 der Gerichtsakte im Verfahren 14 K 4555/21) darge­stellt - unter Beachtung der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts neu zu be­scheiden.

Es kann offenbleiben, ob eine Rechtspflicht der Beklagten, erneut über den Antrag des Klägers zur Grabplattengestaltung wegen der aus Sicht des Verwaltungsgerichts in Einklang mit der Rechtsordnung stehenden Bestandteile des Gestaltungsentwurfs schon aufgrund der Rechtskraft des die Klage im Übrigen abweisenden Teils des angefochtenen Urteils ausscheidet. Der Kläger hat keine (Anschluss-)Berufung ein­gelegt, was grundsätzlich zur Folge hätte, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts insoweit rechtskräftig geworden wäre. Der Umfang der Rechtskraft der teilweisen Klageabweisung lässt sich anhand des Tenors und der Entscheidungsgründe im vor­liegenden Fall jedoch nicht mit der erforderlichen Klarheit bestimmen, weil das Ver­waltungsgericht entgegen der von ihm ausdrücklich abgelehnten Teilbarkeit des ein­heitlichen Gestaltungsvorschlags von einer fehlenden Spruchreife im Sinne des § 113 Abs. 5 VwGO ausgegangen ist, statt die Klage wegen der von ihm festgestell­ten Rechtswidrigkeit der im Gestaltungsvorschlag vorgesehenen Runen konsequen­ter­weise insgesamt abzuweisen.

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

Streitgegenstand ist allein der Antrag des Klägers auf Zustimmung zu seinem erstin­stanzlich mit Schriftsatz vom 13. Januar 2023 eingereichten Gestaltungsvorschlag. Wie bereits vom Verwaltungsgericht festgestellt, war die Klageänderung im Sinne von § 91 VwGO sachdienlich, weil sie der endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im Zusammenhang mit der Bestattung des verstor­benen Y. T. dient.

Unzutreffend ist hingegen die Rechtsauffassung des Klägers, dass der Senat bei seiner Entscheidung auch seinen abweichenden neuen Gestaltungsantrag vom 6. Juli 2023 berücksichtigen müsse. Bei diesem handelt es sich um einen neuen Streitgegenstand, weil durch ihn der Klagegrund maßgeblich geändert würde. Er ist zudem von ihm bislang auch nicht im Wege einer eindeutigen Klageänderung zum Gegenstand des Berufungsverfahrens gemacht worden. Unabhängig davon wäre eine solche weitere Klageänderung in der Berufungsinstanz nicht mehr zulässig. Ei­ne Klageänderung kann durch den obsiegenden Kläger in der Berufungsinstanz nur im Wege der Anschlussberufung nach § 127 VwGO erfolgen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. September 2010 - 7 C 20.09 - juris Rn. 15 m. w. N.

Eine Anschlussberufung hat der Kläger nicht innerhalb der Monatsfrist des § 127 Abs. 2 Satz 2 VwGO eingelegt. Die Berufungsbegründung der Beklagten ist dem Kläger bereits am 2. Oktober 2025 zugestellt worden, weshalb diese Frist bereits mit Ablauf des 2. November 2025 endete.

Die Klage ist zulässig.

Da es sich bei der begehrten und nach § 21 Abs. 1 Satz 1 der Satzung für die Fried­höfe der Stadt Z. vom 23. November 2016 (im Folgenden: Friedhofssatzung) erforderlichen Zustimmung der Beklagten zu der Gestaltung der Grabplatte um einen Verwaltungsakt handelt, ist die Klage als Verpflichtungsklage statthaft.

Der Kläger ist in Bezug auf den von ihm geltend gemachten Rechtsanspruch sowohl prozessführungsbefugt als auch aktivlegitimiert, weil er gemäß § 4 Abs. 1 und 2 BestG NRW i. V. m. § 15 Abs. 1 Sätze 1 und 2 der Friedhofssatzung alleiniger Inha­ber des Grabnutzungsrechts geworden ist.

§ 4 Abs. 1 und 2 BestG NRW ermächtigt die Friedhofsträger, im Rahmen ihrer Sat­zungsautonomie Erwerb, Inhalt, Übergang und zeitliche Begrenzung des Nutzungs­rechts an einer Wahlgrabstätte im Rahmen des Friedhofszwecks und der Zweckbe­stimmung von Wahlgrabstätten zu regeln. Für den Zuständigkeitsbereich der Beklag­ten bestimmt § 15 Abs. 1 Satz 1 der Friedhofssatzung, dass auf Antrag ein Nut­zungsrecht an Wahlgrabstätten für die Dauer von 25 Jahren verliehen und u. a. die Lage der Grabstätte mit dem Erwerber bestimmt wird. Nach Satz 2 wird über das Nutzungsrecht, welches erst mit Zahlung der fälligen Gebühren entsteht, eine Urkun­de ausgestellt. Gemäß § 15 Abs. 11 Satz 1 der Friedhofssatzung hat der Erwerber des Nutzungsrechts im Rahmen der Friedhofssatzung und der dazu erlassenen Re­gelungen bei Eintritt eines Bestattungsfalls u. a. das Recht über die Art der Gestal­tung der Grabstätte zu entscheiden.

Das Grabnutzungsrecht ist nach einhelliger Auffassung als ein subjektiv-öffentliches Sondernutzungsrecht anzusehen, das die umfassende Befugnis verleiht, die Grab­stätte nach Maßgabe der jeweils geltenden Friedhofsordnung für die Bestattung, Grabanlage und Errichtung eines Grabmals oder anderer Grabeinrichtungen zu nut­zen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. November 1998 - 19 A 1320/98 - juris Rn. 21 ff.

Die Grabnutzungsberechtigten sind grundsätzlich frei, die Grabstätte nach ihren ei­genen Anschauungen von Pietät, Ästhetik und Zweckmäßigkeit zu gestalten. Be­grenzt wird dieses Recht durch die friedhofsrechtlichen Gestaltungsvorschriften, die erforderlich sind, um eine der Würde des Ortes entsprechende Gestaltung der Grab­stätten sicherzustellen und den Friedhofbenutzern die ungestörte Totenandacht zu ermöglichen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Mai 2000 - 19 A 2015/99 - juris Rn. 35 ff. m. w. N.; die dortigen Aus­führungen zu den Angehörigen des Verstorbenen gelten sinngemäß auch für die Grabnutzungsberech­tigten.

Nach Maßgabe der genannten Vorschriften ist der Kläger Inhaber des Grabnut­zungsrechts geworden, da er die fälligen Gebühren bezahlt hat und ihm unstreitig durch Urkunde vom 14. Februar 2022 das Nutzungsrecht an der Wahlgrabstätte im Grabfeld BU 190, Grab Nr. 000, bescheinigt worden ist. Er ist damit entgegen der Rechtsansicht der Beklagten nach § 15 Abs. 11 Satz 1 der Friedhofssatzung berech­tigt, im Rahmen der Friedhofssatzung und der dazu erlassenen Regelungen Gestal­tungsentscheidungen auch in Bezug auf das Grabmal zu treffen; auf die zwischen den Beteiligten streitige Frage, wer Inhaber der Totenfürsorge geworden ist, kommt es dagegen nicht an.

Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Kläger hat gegenüber der Beklagten weder einen Anspruch auf Zustimmung zu seinem Gestaltungsvorschlag vom 13. Januar 2023 (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO) noch auf die Verpflichtung der Beklagten zur Neu­bescheidung (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Die Beklagte hat den Gestaltungsvor­schlag zu Recht insgesamt abgelehnt, da er gegen § 19 der Friedhofssatzung ver­stößt und der Beklagten in einem solchen Fall weder ein Ermessen noch die Mög­lichkeit einer Teilablehnung eröffnet ist.

Das Recht und damit auch der Anspruch des Grabstättennutzungsberechtigten ge­genüber der Beklagten als Friedhofsträgerin des Hauptfriedhofs Z. aus § 15 Abs. 11 Satz 1 der Friedhofssatzung auf Gestaltung der Grabstätte umfasst auch das Grabmal. Dieses unterliegt gemäß § 20 Abs. 1 der Friedhofssatzung keinen beson­deren Anforderungen, sofern die Vorschriften des Anhangs zu § 20 sowie der §§ 19 und 26 gewahrt werden. Das Recht auf freie Grabmalgestaltung wird jedoch durch das Zustimmungserfordernis des § 21 der Friedhofssatzung begrenzt. Gemäß § 21 Abs. 1 Satz 1 der Friedhofssatzung bedarf die Errichtung und jede Veränderung von Grabmalen der vorherigen schriftlichen Zustimmung der Stadt. Vorliegend besteht keine Verpflichtung der Beklagten, die Zustimmung zu dem mit Schriftsatz vom 13. Januar 2023 eingereichten Gestaltungsvorschlag des Klägers zu erteilen, weil dieser § 19 der Friedhofssatzung widerspricht.

Gemäß § 19 der Friedhofs­satzung ist jede Grabstätte so zu gestalten und an die Umgebung anzupassen, dass der Friedhofszweck sowie die Würde des Friedhofs in seinen einzelnen Teilen und in seiner Gesamtheit gewahrt werden.

Die im streitgegenständlichen Gestaltungsvorschlag enthaltenen Runen verstoßen gegen den Friedhofszweck. Der Senat schließt sich insoweit den Feststellungen des Verwaltungsgerichts an, das hierzu in den Entscheidungsgründen des angegriffenen Urteils Folgendes ausgeführt hat:

„Bei der Rune, deren Abbildung der Kläger auf dem Grabmal begehrt, handelt es sich um die sogenannte Algiz-Rune, welche ursprünglich aus dem frühhistorischen Runenalphabet des sog. älteren Futharks stammt. Im Nationalsozialismus wurde sie als „Lebensrune“ bzw. in gestürzter Form als „Todesrune“ gedeutet und verwendet. Die Rune war Zeichen des Lebensborn-Vereins und wurde als Abzeichen der "NS Frauenschaft", des "Deutschen Frauenwerks" und des "Reichsbund Deutsche Fami­lie" verwendet. Daneben wurde sie auch zum Dienstrangabzeichen des SA-Sanitätswesens und mitunter (inoffiziell) zum Zeichen nationalsozialistischer Apothe­ker. Zudem wurde das Symbol zur Markierung von Geburts- und Todesdaten an Grabstätten von SS-Angehörigen angebracht. Auch heute werden die Runen in der rechtsextremen Szene verwendet, um Geburts- und Todesdaten zu kennzeichnen. (…)

Zwar ist die Verwendung dieses Symbols, solange es isoliert verwendet wird und damit keinen erkennbaren Bezug auf eine bestimmte verfassungswidrige Organisa­tion enthält, nicht strafbar nach § 86a Strafgesetzbuch (StGB). (…)

Eine Störung des Zwecks und der Würde des Friedhofs durch eine bestimmte Grab­malgestaltung setzt jedoch nicht notwendig ein strafbares oder auch rechtswidriges Verhalten voraus. Vielmehr kann eine Gefährdung dieser Schutzgüter - in Anleh­nung an den Begriff der öffentlichen Ordnung - auch durch einen Verstoß gegen die ungeschriebenen Regeln begründet werden, deren Befolgung nach den jeweils herr­schenden und mit dem Wertgehalt des Grundgesetzes zu vereinbarenden sozialen und ethischen Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung einer ungestörten Totenandacht und einer würdevollen Totenruhe angesehen wird. (…)

Dabei ist zu berücksichtigen, dass die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Gestal­tungsfreiheit des Totenfürsorgeberechtigten, welche primär der freien Verwirklichung der Erinnerung und des Andenkens an den Verstorbenen dient, keinen gesteigerten Schutz für politische und weltanschauliche Meinungskundgaben bei der Gestaltung der Grabstätte umfasst, so dass Maßnahmen zum Schutz des Friedhofszwecks und seiner Würde - anders als Eingriffe in die Versammlungsfreiheit zum Schutz der öf­fentlichen Ordnung - (…) keinen besonderen Einschränkungen unterliegen.

Das ungestörte Totengedenken sowie die Würde des Friedhofs können daher auch durch die Verwendung von Symbolen beeinträchtigt werden, welche die Grenze zur Strafbarkeit nach § 86a StGB mangels erkennbaren Bezuges auf eine bestimmte nationalsozialistische Organisation zwar (noch) nicht überschreitet, aber gleichwohl in einem erkennbaren Zusammenhang mit der Unrechtsherrschaft des Nationalsozia­lismus steht.

Nach diesen Maßstäben spricht Einiges dafür, dass schon die Verwendung der ver­fahrensgegenständlichen Runen an sich zur Kennzeichnung von Geburts- und Ster­bedatum auf einem Grabmal eine Gefährdung des Friedhofswecks und seiner Würde begründet. Denn bereits durch die Abbildung als „Lebens- bzw. Todesrunen“ auf ei­nem Grabmal werden die Zeichen gerade mit demjenigen Bedeutungsgehalt ver­wendet, der ihnen speziell unter der Unrechtsherrschaft des Nationalsozialismus bei­gemessen worden ist. Schon insofern wird eine erkennbare Verbindung zum damali­gen Unrechtsregime geschaffen. Jedenfalls aber unter Berücksichtigung der anhand der Grabinschrift erkennbaren Person des Verstorbenen und dessen zumindest re­gio­nal bekannter politischen Aktivität zu Lebzeiten wird für den Betrachter offenbar, dass es sich bei den Runen um nationalsozialistisch geprägte Symbole handelt. Auf­grund der insofern sichtbaren Verbindung zum Unrechtsregime des Nationalsozia­lismus ist die begehrte Verwendung der Runen mit dem Zweck des Friedhofs, für sämtliche Besucher eine ungestörte Totenandacht zu gewährleisten, sowie mit sei­ner Würde als Ort stiller Trauer und Andacht nicht zu vereinbaren.“

Die Rechtswidrigkeit auch nur eines Elements des Gestaltungsvorschlags führt dazu, dass der Kläger keinen Anspruch auf die beantragte Grabplattengestaltung hat. Eine Teilablehnung in dem Sinne, dass dem Antrag mit Ausnahme der als unzulässig ein­zustufenden Runen zugestimmt wird, kommt nicht in Betracht, da der Grabmalerrich­tungsantrag im Hinblick auf die optische Gestaltung (Porträt, Name, Lebensdaten mit Runen) nicht teilbar ist. Das Vorhaben „Grabmalgestaltung“ kann, wie vom Verwal­tungsgericht selbst festgestellt, was seine Zulässigkeit angeht, nur einheitlich als Ganzes beurteilt werden. Gerade weil es - wie oben dargestellt - zum Recht der Grabnutzungsberechtigten gehört, das Grabmal in dem von der Friedhofssatzung vorgegebenen Rahmen nach ihren eigenen Vorstellungen zu Pietät, Ästhetik und Zweckmäßigkeit zu gestalten, handelt es sich bei einem vorgelegten Gestaltungs­entwurf um ein Gesamtkonzept, dessen Bestandteile nicht rechtlich getrennt von­einander beurteilt werden können. Der vom Nutzungsberechtigten eingereichte Vor­schlag zur Errichtung oder Änderung des Grabmals ist daher insgesamt rechtmäßig oder rechtswidrig. Ein Ermessen des Friedhofsträgers besteht nicht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung be­ruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2 GKG.