VG Schleswig-Holstein, Urteil vom 21.04.2026 – 6 A 90/22

Die Klägerin wendet sich gegen eine Rahmenvorgabe zur Sammlung von restentleerten Kunststoff-, Metall- und Verbundverpackungen (Leichtstoffverpackungen – LVP –) bei privaten Haushalten.

Die Klägerin betreibt eines von mehreren bundesweit genehmigten dualen Systemen i. S. d. § 3 Abs. 16 des Verpackungsgesetzes (VerpackG), die in Wahrnehmung der Produktverantwortung der beteiligten Hersteller die in ihrem Einzugsgebiet beim privaten Endverbraucher als Abfall anfallenden LVP flächendeckend erfassen und einer Verwertung zuführen. Der Marktanteil der Klägerin an der LVP-Sammlung in Schleswig-Holstein betrug für das zweite Quartal 2022 12,72 % (Stiftung Zentrale Stelle Verpackungsregister, Vorläufig zuzuordnende Marktanteile der Systeme für das zweite Quartal 2022, abrufbar unter: https://www.verpackungsregister.org/fileadmin/files/Marktanteile/2022_Q2_Vorlaeufig_zuz uordnende_Marktanteile_der_Systeme.pdf, zuletzt abgerufen am 27. Juli 2026). Ausschreibungsführerin der dualen Systeme war von 2019 bis 2024 für das Gebiet der Beklagten die … GmbH (Ausschreibungsführerin), die sich als Klägerin im Parallelverfahren 6 A 88/22 gegen eine gleichlautende Rahmenvorgabe der Beklagten wendet.

Der Beklagten obliegt als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträgerin i. S. d. § 20 Abs. 1

Satz 1, § 17 Abs. 1 Satz 1 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) i. V. m. § 3 Abs. 1 des

Landesabfallwirtschaftsgesetzes (LAbfWG) die Beseitigung der in ihrem Gebiet angefallenen und überlassenen Abfälle aus privaten Haushaltungen. Zur Erfüllung ihrer Aufgaben unterhält die Beklagte unter anderem ein haushaltsnahes System zur Erfassung von überlassungspflichtigen Restabfällen. Nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 ihrer Abfallwirtschaftssatzung vom 30. November 2016 in der Fassung der Änderungssatzung vom 2. Dezember 2020 (AWS) sind für die Entsorgung von Restabfällen im Holsystem insbesondere Restabfallbehälter und Unterflurbehälter mit jeweils mehreren infrage kommenden Volumen zugelassen. Die Restabfallbehälter werden nach § 17 Abs. 4 Satz 1 AWS regelmäßig 14-täglich und nach § 17 Abs. 4 Satz 3 AWS auf Antrag der Anschlusspflichtigen häufiger geleert.

Im Rahmen von Verhandlungen über die künftige Systemfestlegung für LVP-Sammlung erklärte die Beklagte mit E-Mail vom 8. Juni 2018 zunächst, die LVP-Sammlung für den Zeitraum von 2019 bis 2021 grundsätzlich unverändert zu lassen. Zum 1. Januar 2022 sei mit einer Umstellung von der Sammlung in Säcken auf Müllgroßbehälter (MGB) zu rechnen. Nachdem die Beklagte und die Ausschreibungsführerin keine Einigung erzielten, kündigte die Beklagte mit E-Mail vom 23. Mai 2019 den Erlass einer Rahmenvorgabe ab 1. Januar 2022 an, mit der die MGB-Sammlung für das gesamte Stadtgebiet unter Beibehaltung des Sammelrhythmus eingeführt werden sollte.

Die Ausschreibungsführerin schloss als gemeinsame Vertreterin der Systeme i. S. d. § 22 Abs. 7 Satz 1 VerpackG mit der Beklagten am 13. Dezember 2019 bzw. 6. Januar 2020 eine unbefristete Abstimmungsvereinbarung. Nach der darin enthaltenen Systembeschreibung werden LVP 14-täglich in gelben Wertstoffsäcken erfasst. Im näher bestimmten Innenstadtbereich besteht ein wöchentlicher Sammelrhythmus. Nach Vereinbarung mit den Grundstückseigentümern sind bei Mehrfamilienhäusern mit mehr als ca. 20 Personen gelbe Wertstoffbehälter in einer Größe von 1.100 l bereitzustellen. Für die Einzelheiten wird auf die Systembeschreibung Bezug genommen (Bl. 27 ff. Beiakte A zum Verfahren 6 B 28/21).

Die Ausschreibungsführerin bot mit Schreiben vom 26. November 2020 an, ab 2022 Gelbe Säcke einer deutlich besseren Qualität und höheren Reißfestigkeit auszuschreiben.

Mit Schreiben vom 28. Januar 2021 gewährte die Beklagte der Klägerin Gelegenheit zur Stellungnahme zu dem Entwurf einer Rahmenvorgabe. Dieser sah im Wesentlichen vor, der Klägerin aufzugeben, die LVP-Sammlung auf dem Gebiet der Beklagten ab dem 1. Januar 2022 im Holsystem mit MGB durchzuführen. Das Volumen der zu verwendenden MGB wurde für bestimmte Haushaltsgrößen näher bestimmt. Die MGB seien bei näher bestimmten Haushaltsgrößen sowie im näher bestimmten Innenstadtgebiet wöchentlich und im Übrigen 14-täglich zu leeren.

Die Beklagte begründete den Entwurf im Wesentlichen damit, dass die einheitliche Verwendung von MGB die Umweltverträglichkeit und Effektivität der LVP-Erfassung steigere. In den vergangenen Jahren sei es wiederholt zu Beschwerden über LVP-Verwehungen gekommen, die auf gerissene Gelbe Säcke zurückzuführen seien. Ein verstärktes Aufkommen von Ratten habe zu hygienischen und gesundheitlichen Problemen geführt. MGB böten einen sicheren Schutz gegen Tierverbiss und vor Verwehungen. Aufgerissene und zurückgelassene Säcke könnten schwieriger als Tonnen individuellen Abfallerzeugern zugeordnet werden. Die Beklagte sehe sich regelmäßig in der Verantwortung, Müllablagerungen auf eigene Kosten zu entsorgen. Selbst wenn die Leerung der Tonnen länger dauern sollte, würde ein erhöhter Emissionsausstoß dadurch kompensiert, dass weniger Fahrzeuge zur Beseitigung von Umweltverschmutzungen nötig würden. Der Einsatz der Gelben Tonne verhindere Kontaminierungen mit Mikroplastik und sei nachhaltiger, weil sie anders als Gelbe Säcke über einen langen Zeitraum nutzbar sei. Der höhere Entsorgungskomfort bei der Verwendung von MGB sei weiter geeignet, die getrennt erfasste Menge an wertstoffhaltigen Abfällen zu erhöhen. Das endliche Volumen der MGB könne zu einer Reduzierung des Plastikverbrauchs führen. Wegen der kostenlosen Abgabemöglichkeit bei den Wertstoffhöfen bestehe keine Gefahr, dass zusätzliche Mengen über andere Sammelbehälter entsorgt würden.

Die Tonnensammlung sei der Klägerin wirtschaftlich zumutbar. Sie stehe nicht außer Verhältnis zu den Kosten, die das bisher abgestimmte Sammelsystem verursache. Die Kosten seien durch die Steigerungen der Effektivität und Umweltverträglichkeit gerechtfertigt. In Anlehnung an Art. 7 Satz 1 der Richtlinie 94/62/EG, die zuletzt durch die Richtlinie (EU) 2018/852 geändert wurde, sei für die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit das Ziel einer bestmöglichen Entsorgung zu berücksichtigen. Kosten, die der Umweltverträglichkeit und Effektivität der LVP-Erfassung im Sinne einer bestmöglichen Entsorgung dienten, seien grundsätzlich hinzunehmen, sofern sie die Eigentumsfreiheit des Systems nicht unverhältnismäßig beeinträchtigten. Ökologische Erwägungen seien entsprechend Art. 10 Abs. 3 Satz 1 lit. d) der Abfallrahmenrichtlinie einzubeziehen. Die Kosten gingen mit Einsparungen für die Anschaffung und Verteilung der Gelben Säcke einher. Der Gesetzgeber gehe grundsätzlich davon aus, dass Tonnen durch Rahmenvorgaben eingeführt werden könnten.

Die Rahmenvorgabe gehe nicht über den Entsorgungsstandard hinaus, den der öffentlichrechtliche Entsorgungsträger der in seiner Verantwortung durchzuführenden Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle aus privaten Haushalten zugrunde lege.

Zu dem gleichlautenden, an die Ausschreibungsführerin gerichteten Entwurf nahm diese mit Schreiben vom 24. Februar 2021 Stellung.

Die Rahmenvorgabe sei unbestimmt, da sich aus ihr nicht die genaue Anzahl der jeweils vorgesehenen MGB ergebe. Sie sei daher nicht ausschreibungs- und vollstreckungsfähig. Der Abfuhrrhythmus sei unbestimmt, da bei der Leerung vor Ort nicht erkennbar sei, wie viele Personen an der jeweiligen Anfallstelle gemeldet seien.

Die Rahmenvorgabe trage weder zur Effektivität noch zur Umweltverträglichkeit der LVPErfassung bei. Das bisherige System funktioniere reibungslos. Die Umstellung würde nicht zu einem Zuwachs an LVP führen, sondern sich negativ auf die Qualität des Sammelgemisches auswirken. Mit Einführung der Gelben Tonne erhöhe sich der Anteil der Fehlwürfe durchschnittlich um 20 %, was eine Analyse des Umweltbundesamtes (UBA) vom Mai 2018 bestätigt habe (Wagner u. a., Analyse der Effizienz und Vorschläge zur Optimierung von Sammelsystemen (Hol- und Bringsysteme) der haushaltsnahen Erfassung von Leichtverpackungen und stoffgleichen Nichtverpackungen auf der Grundlage vorhandener Daten, abrufbar unter: https://www.umweltbundesamt.de/system/files/medien/1410/publikationen/2018-05-22_texte_37-2018_sammelsysteme-verpackungen.pdf; zuletzt abgerufen am 27. Juli 2026 – UBA-Analyse –). Die zeitaufwändigere Leerung von Tonnen führe zu längeren Fahrten und damit zu höheren CO²-Emissionen. Pro Tour werde ein Fahrzeug nebst Personal mehr benötigt. Die geringere Fahrgeschwindigkeit verursache längere Staus. Die Rahmenvorgabe sei wirtschaftlich nicht zumutbar, da den Kostensteigerungen keine Verbesserung der Entsorgung gegenüberstehe. Prognoserechnungen zu den Kostensteigerungen lasse der Entwurf gänzlich vermissen.

Die einjährige Vorlauffrist nach § 22 Abs. 2 Satz 4 VerpackG werde nicht eingehalten. Die Frist sei nicht nur auf die Änderung einer Rahmenvorgabe anwendbar, sondern auch auf deren erstmaligen Erlass. In beiden Fällen sei durch die Frist Planungssicherheit zu gewährleisten, denn auf die Systemumstellung müsse das System jeweils schon bei der Konzeption der Ausschreibung reagieren. Der Ablauf der Erfassungsverträge zum Jahresende 2021 und die bevorstehende Ausschreibung im April 2021 sei seit vielen Monaten bekannt. Jedenfalls aus dem Grundsatz von Treu und Glauben ergebe sich, dass eine Rahmenvorgabe innerhalb der gewährten Frist umsetzbar sein müsse. Hier könnten aber schon die Übersichten über die genaue Anzahl und die Aufstellorte der Behälter nicht bis zum Ausschreibungsbeginn am 12. April 2021 mit der gebotenen Sorgfalt erstellt werden. Im Ausschreibungsverfahren würde dies zu Sicherheitszuschlägen der Bieter führen.

Die Rahmenvorgabe sei unabhängig von den Voraussetzungen des § 22 Abs. 2 VerpackG am verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsmaßstab zu messen. Diese Prüfung werde nicht durch den Begriff der „Geeignetheit“ ersetzt. Die Verwendung reißfesterer Säcke oder

Maßnahmen der Öffentlichkeit, mit denen auf eine sichere Befestigung hingewirkt werden

können, hätten mildere Mittel dargestellt. In den letzten zwei Jahren habe die Klägerin keine auffälligen Bürgerbeschwerden erhalten. Die Rattenproblematik sei nicht substantiiert dargelegt. Die befürchteten Belastungen durch Mikroplastik seien nicht belegt. Die sperrigen und kantigen Verpackungen aus dem Online-Handel seien der Klägerin nicht bekannt.

Am 4. Mai 2021 erließ die Beklagte gegenüber der Klägerin die Rahmenvorgabe. Neben den mit der Klage von Beginn an nicht angegriffenen Ziffern I.1.e. und I.1.f. sah die Rahmenvorgabe unter Auferlegung der Kostenlast (Ziffer I.2.) und Anordnung der sofortigen Vollziehung (Ziffer I.3.) nunmehr vor:

„I. […] 1. Die Sammlung restentleerter Kunststoff-, Metall und Verbundverpackungen bei privaten Haushaltungen (LVP) auf dem Gebiet der Hansestadt Lübeck haben Sie ab dem 01.01.2022 wie folgt im Holsystem durchzuführen:

a. Die Sammlung ist grundsätzlich mit Müllgroßbehältern (MGB) mit einem Volumen von 120 I (120-l-MGB) und 240I (240-l-MGB) durchzuführen. Bei Haushalten mit bis zu 2 gemeldeten Personen haben Sie 120-l-MGB zu verwenden. Für die Hansestadt Lübeck trifft dies auf ca. 10.000 Haushalte zu. Bei Mehrfamilienhäusern mit mehr als 20 Personen haben Sie MGB mit einem Volumen von 1.100 I (1.100-l-MGB) zu verwenden.

b. Die eingesetzten MGB müssen aus gelbem Kunststoff (Deckel) und schwarzem Kunststoff (Korpus) bestehen. Für die Sacksammlung werden Wertstoffsäcke (Gelber Sack) mit einer Wandstärke von mindestens 22 μm LDPE-Folie unter Verzicht auf den Einsatz von Calciumcarbonat verwendet.

c. Die eingesetzten MGB sind werktags (unter Beachtung der Vorgaben in § 7 Abs. 1 der 32. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes) im 14-täglichen Entsorgungsrhythmus zu entleeren.

d. In dem in der Anlage 1 graphisch dargestellten Innenstadtgebiet (Altstadtinsel) ist die LVP-Sammlung mit Gelben Säcken durchzuführen. Abweichend von Ziffer I. 1. c. ist dort ein wöchentlicher Sammelrhythmus durchzuführen.“

Zur Begründung wiederholte die Beklagte die Ausführungen aus dem Bescheidentwurf.

Ergänzend und vertiefend führte sie aus, dass eine konkrete Zahl aufzustellender Behälter nicht durch eine Rahmenvorgabe angeordnet werden dürfe. Die Ausgestaltung des LVPSammelsystems liege in der Organisationsverantwortung der Systeme.

Die allgemeinen Verhältnismäßigkeitserwägungen würden durch § 22 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 VerpackG konkretisiert. Die Rahmenvorgabe müsse ausweislich der Gesetzgebungsmaterialien nicht das mildeste Mittel darstellen, um die vorgesehenen Ziele zu erreichen. Säcke mit höherer Wandstärke könnten nicht gleichermaßen die Vorteile der Tonnensammlung erzielen. Mit einer höheren Wandstärke erhöhe sich auch die Menge thermisch zu verwertender Plastikabfälle. Gelbe Tonnen seien hingegen über fünf bis zehn Jahre abzuschreiben und vollständig recycelbar. Mit ihnen reduzierten sich Emissionen bei der Plastikherstellung und bei Auslieferung der Gelben Säcke. Ein etwas längerer Fahrzeugeinsatz sei nicht hinreichend belegt, falle gegenüber diesen Verbesserungen aber jedenfalls nicht ins Gewicht. Die UBA-Analyse habe ergeben, dass bei Verwendung von MGB auch unter Berücksichtigung der leicht erhöhten Fehlwurfquote eine höhere Gesamtsammelmenge als bei dem Einsatz Gelber Säcke vorliege. Eine im Jahr 2020 durchgeführte Sortieranalyse des Instituts für Abfall-, Abwasser und Infrastruktur-Management GmbH, auf deren Einzelheiten Bezug genommen wird (Bl. 342 ff. der Gerichtsakte zum Verfahren 6 A 88/22), habe ergeben, dass im Sammelgebiet der Beklagten LVP mit einer Masse von ca. 11,3 kg pro Einwohner und Jahr (kg/(EW*a)) fehlerhaft im Restabfall entsorgt würden. Hieraus ergebe sich ein beträchtliches Potential für die Umstellung des Sammelsystems.

Wegen der beengten Verhältnisse in der Innenstadt sei dort nunmehr weiterhin die Erfassung mit Säcken vorgesehen. Um die Verschmutzung durch verfrüht abgestellte und aufgerissene Säcke zumindest zu reduzieren, sei insoweit eine wöchentliche Leerung erforderlich. Damit erfolge eine in der Gesetzesbegründung vorgesehene gebietsscharfe Abgrenzung der Erfassungsgebiete.

Die Umstellungskosten seien nicht nur betriebswirtschaftlich zu bewerten. Im Sinne des Verursacherprinzips erfüllten die Kosten die vom VerpackG angestrebte Lenkungsfunktion, wenn sie von den Systemen an die Verpackungshersteller weitergegeben würden. Indem sich die Rahmenvorgabe an alle im Land tätigen Systeme richte, würden die Mehrkosten alle Systeme ihrem Marktanteil entsprechend gleichermaßen treffen. Beim Vergleich mit anderen Entsorgungsgebieten ergäben sich keine langfristig wesentlich höheren Kosten durch die Tonnensammlung. Prognosewerte müsse die Beklagte nicht angeben.

Die Jahresfrist nach § 22 Abs. 2 Satz 4 VerpackG gelte nur für Änderungen einer Rahmenvorgabe. Dies ergebe sich aus dem Gesetzeswortlaut und daraus, dass vor der erstmaligen Rahmenvorgabe kein schützenswerter Vertrauenstatbestand existiere. Auch unter Berücksichtigung von Treu und Glauben sei die Umsetzungsfrist nicht zu beanstanden, zumal den Systemen die Absicht zur Umstellung seit 2018 bekannt gewesen sei. Die notwendigen Berechnungen würden von den Systemen üblicherweise ohne Probleme und besonders langfristigen Zeitaufwand selbst durchgeführt.

Hiergegen erhob die Klägerin mit Schreiben ihres Prozessbevollmächtigten vom 31. Mai 2021 Widerspruch.

Mit Beschluss vom 1. November 2021 – 6 B 28/21 – stellte die Kammer die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Ausschreibungsführerin gegen die ihr gegenüber erlassene Rahmenvorgabe wieder her.

Mit Widerspruchsbescheid vom 3. März 2022, zugestellt am 10. März 2022, hob die Beklagte die Ziffern I.1.e., I.1.f., I.2. und I.3. der Rahmenvorgabe auf und wies den Widerspruch im Übrigen zurück. Zur Begründung führte sie ergänzend aus, dass die voraussichtlichen Behälterzahlen anhand der statistischen Kennzahlen der Beklagten zu ermitteln seien. Aus der vom Gesetzgeber beabsichtigten Zulässigkeit gebietsscharfer Systemfestlegungen ergebe sich, dass innerhalb eines Erfassungsgebiets ein Mischsystem aus Sack- und Tonnensammlung angeordnet werden dürfe. Störstoffe in üblichen Anteilen würden laut der UBA-Analyse die Sammelqualität und die durch die höhere Sammelmenge erzielte Umweltentlastung nicht beeinträchtigen. Eine wirtschaftliche Unzumutbarkeit sei von den Systemen zu beweisen. Da die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Rahmenvorgabe vorlägen und über einen längeren Zeitraum keine Bereitschaft zu Änderungen im Sinne der Vorschläge der Beklagten zu verzeichnen gewesen seien, habe die Beklagte ihr Ermessen dahingehend ausgeübt, dass sie die Rahmenvorgabe erlassen habe. Dies ergebe sich auch aus dem Wortlaut des Ausgangsbescheids.

Am 7. April 2022 hat die Klägerin Klage erhoben.

Zur Begründung beruft sie sich im Wesentlichen auf die Ausführungen der Ausschreibungsführerin in den Verfahren 6 A 88/22 und 6 B 28/21.

Das Bestandssystem sei zum 1. Januar 2022 ausgeschrieben worden.

Die Rahmenvorgabe lasse Anzahl und Größe der MGB weiterhin unbestimmt. Der Beklagten seien diese für die Systeme verbindlichen Messgrößen und Kalkulationsgrundlagen genau bekannt. Die Klägerin bestreite mit Nichtwissen, dass Systeme in anderen Entsorgungsgebieten die Anzahl der benötigten MGB selbst berechneten. Es komme nicht darauf an, ob die Bestimmung der Behälterzahl auf die Entsorgungsunternehmen übertragen werde. Die Rahmenvorgabe lasse weiter nicht erkennen, ob sie sich inhaltlich an alle im Entsorgungsgebiet der Klägerin tätigen Systeme richte. Dies sei aufgrund der nur einheitlichen Umsetzbarkeit der Rahmenvorgabe erforderlich.

Mit einer Rahmenvorgabe dürften nicht einseitig Anordnungen getroffen werden, mit denen sich der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in den Verhandlungen über eine Abstimmungsvereinbarung nicht habe durchsetzen können. Bei § 22 Abs. 2 VerpackG handle es sich nicht um eine allgemeine Befugnisnorm zur optimierenden Regulierung der Sammlung unter dem Gesichtspunkt des Umweltschutzes oder der Bürgerfreundlichkeit. Der von den Systemen zu gewährleistende Mindeststandard ergebe sich ausschließlich aus § 14 Abs. 1 Satz 1 VerpackG und den zu erreichenden Wiederverwendungs- und Recyclingquoten nach § 16 VerpackG. Die Zuständigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers für den Erlass einer Rahmenvorgabe rechtfertige sich allein dadurch, dass er sich mit ihr gegen Beeinträchtigungen seiner gesetzlichen Aufgabenwahrnehmung durch die Systeme zur Wehr setzen dürfe. Die Beklagte mache keine nachteiligen Auswirkungen der bisherigen LVP-Sammlung auf ihre Tätigkeiten geltend.

Eine Kombination aus Sack- und Tonnensammlung innerhalb eines Erfassungsgebiets könne lediglich auf Grundlage des eng auszulegenden § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VerpackG vorgesehen werden. Zur Vermeidung logistischen Mehraufwands und ausweislich der Gesetzesbegründung seien insoweit nur gebietsscharfe Differenzierungen entlang der baulichen Nutzung erlaubt. Die Beklagte habe sich nicht an der baulichen Nutzung orientiert, sondern den örtlichen Anforderungen Rechnung tragen wollen.

Die Beklagte bleibe den ihr obliegenden Beweis schuldig, dass die Rahmenvorgabe eine umweltverträgliche und effektive Erfassung fördere.

Das bestehende Erfassungssystem erweise sich nicht schon als ungeeignet, weil in absoluten Einzelfällen individueller Ordnungswidrigkeiten Säcke falsch befüllt oder zu früh bereitgestellt würden. Der Klägerin sei dieses Fehlverhalten nicht zuzurechnen. Die Verschmutzungsproblematik sei in keinem Gebiet derart massiv, dass damit eine Umstellung zu rechtfertigen wäre. Die Beklagte habe nur vier Bürgerbeschwerden vorgelegt und berufe sich im Übrigen auf Probleme in anderen Erfassungsgebieten. Mikroplastik gelange nicht durch aufgerissene Gelbe Säcke oder LVP-Abfall in die Umwelt. Der Verbrauch von Kunststoffsäcken werde durch die Umstellung sogar ansteigen, da die LVP-Abfälle zunächst in Kunststoffsäcken gesammelt und später in der Tonne entsorgt würden. Der Gelbe Sack werde hingegen regelmäßig direkt in der Wohnung gelagert und befüllt und könne seinerseits einem Recycling zugeführt werden.

Die Sacksammlung vereine einen geringen Fehlwurfanteil mit einer nur leicht geringfügigeren Sammelmenge. Die UBA-Analyse treffe keine Aussage zur Vorzugswürdigkeit der Tonnensammlung. Fehlwürfe in der Gelben Tonne seien bei der Leerung anders als bei transparenten Säcken nicht erkennbar. Der höhere Fehlwurfanteil lasse die Sortierkosten ansteigen und gefährde die Einhaltung der Verwertungsquoten, wodurch in subjektive Rechte der Systeme aus § 18 VerpackG eingegriffen werde. Das Anbringen von Adressaufklebern auf den MGB verringere nicht die Zahl der Fehlwürfe. Selbst wenn die Sammelmengen erhöht würden, ginge dies wegen höherer Emissionen zulasten der Umweltverträglichkeit. Aus der UBA-Analyse ergebe sich, dass wegen des beschränkten Volumens der Tonnen mehr LVP-Abfälle in den Restmüll gelangten. Einem vorübergehender Mehranfall an LVPAbfällen lasse sich durch einen zusätzlichen Gelben Sack besser begegnen. Würden fehlerhaft befüllte MGB nicht geleert, führe dies zur unsachgemäßen Entsorgung von LVP in der Folgezeit. Hinsichtlich der von der Beklagten angeführten Menge der jährlichen Fehlwürfe in die Restabfallfraktionen sei zweifelhaft, ob es sich in Gänze um Fehlwürfe handele oder nicht restentleerte Verpackungen erfasst worden seien.

Durch die Umstellung würden sich die Kosten der Ausschreibungsführerin um 45 %, d. h. um ca. 360.000 EUR pro Jahr über drei Jahre erhöhen. Auf Grundlage der Daten aus 57 anderen Entsorgungsgebieten, die 2020 und 2021 aufgrund von Rahmenvorgaben auf die Tonnensammlung umgestellt worden seien, ergäben sich durchschnittlich erhebliche Mehrkosten von 48 %. Auf die Einzelheiten der Berechnung wird Bezug genommen (Bl. 123 der Gerichtsakte zum Verfahren 6 A 88/22). Die Kosten würden sich nicht durch die Lebensdauer der Tonnen relativieren. Die Tonnen würden mit ihrer Einführung regelmäßig neu angeschafft. Ihre Kosten würden für die dreijährige Laufzeit des Entsorgungsvertrags vollumfänglich in die Erfassungspreise gegenüber den Systemen eingepreist, da die Weiterverwendung der Tonnen nach Vertragsende ungewiss sei. Die Berechnung der Antragsgegnerin, wonach nur 38.000 MGB angeschafft werden müssten, sei nicht nachvollziehbar. Die Sammlung erfolge aktuell weit überwiegend mit Säcken. Wegen des Volumens der LVP-Abfälle würden regelmäßig mehr Gelbe Tonnen als Restabfallbehälter benötigt. Neben den Anschaffungskosten ergäben sich Mehrkosten für die Sortierung, die Umstellung der Sammelfahrzeuge, zusätzliches Personal und, wegen des erhöhten Abfallaufkommens, für die Abfallumschlagplätze.

Für die Umsetzung sei eine Vorlauffrist von mindestens einem Jahr nötig. Die Ausschreibungsführerin habe davon ausgehen müssen, dass sie ihre Ausschreibung entsprechend der unbefristeten Abstimmungsvereinbarung treffen konnte. Eine Umsetzungsfrist von nur sieben Monaten vor dem Auslaufen der Entsorgungsverträge stelle sie vor logistische Probleme. Die Frist sei auch nötig, um zumindest eine erstinstanzliche Entscheidung über die Rahmenvorgabe in das Ausschreibungsverfahren einfließen lassen zu können. Um zu entscheiden, ob ein Rechtsbehelf eingelegt werde, müsse die Ausschreibungsführerin auch die Prüfung ihrer Entlassung aus der Hauptkostenlast durch das Bundeskartellamt abwarten können. Die Rahmenvorgabe greife in laufende Entsorgungsverträge ein. Die Klägerin sei nicht gehalten gewesen, sich aufgrund der bloßen Absicht der Beklagten bereits ab 2018 auf eine Umstellung einzustellen. Der nach der Entscheidung im Eilverfahren neu ausgeschriebene Vertrag laufe bis Ende 2024. Die Beklagte selbst habe erkannt, dass eine kurzfristige Umsetzung nicht zumutbar sei, und mit E-Mail vom 4. April 2022 für den Fall der Klageabweisung einen Aufschub der Umsetzung bis zum 1. Januar 2025 zugesagt, sofern die Ausschreibungsführerin auf Rechtsmittel verzichte.

Dem Bescheid lasse sich nicht entnehmen, dass die Beklagte das ihr eingeräumte Ermessen ausgeübt habe. Der Verweis auf die gescheiterten Verhandlungen vermittele den Eindruck, sie habe sich zum Erlass der Rahmenvorgabe verpflichtet gesehen. Jedenfalls handele es sich um eine einheitliche Ermessensausübung. Alle Bestandteile der Rahmenvorgabe seien auch in ihrem Zusammenspiel zu bewerten. Die Rechtswidrigkeit eines Bestandteils führe zur Rechtswidrigkeit des gesamten Bescheids.

Indem der Gesetzgeber den Begriff der Erforderlichkeit durch den der Geeignetheit ersetzte, habe er den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht relativieren wollen. Dies stünde verfassungsrechtlich auch nicht zu seiner Disposition. Vielmehr habe er zusätzliche Voraussetzungen schaffen und den legitimen Zweck präzisieren wollen. Die Annahme der Beklagten, sie unterliege bei dem Erlass der Rahmenvorgabe lediglich reduzierten Verhältnismäßigkeitsanforderungen, stelle eine sachfremde Ermessenserwägung dar. Die Anordnung unter Ziffer I.1.b., Säcke aus LDPE-Folie zu verwenden, sei nicht erforderlich, da günstigere Säcke aus HDPE-Folie zumindest gleich gut geeignet seien. Deren Einsatz habe die Beklagte nicht erwogen. Die Anordnung einer höheren Wandstärke widerspreche den Ausführungen der Beklagten, wonach eine höhere Wandstärke nicht geeignet sei, die Vorteile der Tonnensammlung zu erzielen.

Die Klägerin hat zunächst sinngemäß angekündigt zu beantragen, den Bescheid vom 4. Mai 2021 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 3. März 2022 aufzuheben.

In der mündlichen Verhandlung hat die Beklagte Ziffer I.1.d. der Rahmenvorgabe vom 4. Mai 2021 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 3. März 2022 aufgehoben. Sie hat klargestellt, dass die Ziffern I.1.a., I.1.b. Satz 1 und I.1.c. nicht für das Innenstadtgebiet (Altstadtinsel; Anlage 1 der Rahmenvorgabe) gelten.

Daraufhin haben die Beteiligten das Verfahren hinsichtlich Ziffer I.1.d. der Rahmenvorgabe übereinstimmend für erledigt erklärt.

Die Klägerin beantragt nunmehr, die Ziffern I.1.a. bis I.1.c. des Bescheids der Beklagten vom 4. Mai 2021 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 3. März 2022 aufzuheben. Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt sie ergänzend aus, dass die Systeme die LVP-Erfassung ab dem 1. Januar 2022 und erneut ab dem 1. Januar 2025 in zwei alternativen Losen ausgeschrieben hätten, jeweils nach der bisherigen Systembeschreibung und nach Maßgabe der Rahmenvorgabe.

Die Rahmenvorgabe sei aus Adressatensicht hinreichend bestimmt. Die Systeme hätten die Verantwortung für die Bestimmung der Behälterzahlen nach § 3 Abs. 1 des Mustervertrags gemäß § 14 Abs. 1 VerpackG an die Entsorgungsunternehmen übertragen. Diese seien nach § 15 Abs. 1 des Mustervertrags zum Nachweis der erforderlichen Betriebsmittel verpflichtet. Die Rahmenvorgabe sei mit gleichem Inhalt gegenüber allen Systemen erlassen worden, sodass eine einheitliche Umsetzung sichergestellt sei.

Das Instrument der Rahmenvorgabe sei ausweislich der Gesetzesbegründung als aktives Steuerungselement der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger intendiert, durch das sich die haushaltsnahe LVP-Sammlung optimal in die bestehenden kommunalen Sammelstrukturen und das allgemeine Entsorgungskonzept der Kommune einfügen und ökologische Aspekte ausreichend Berücksichtigung finden sollten. Die Durchbrechung des Kooperationsprinzips sei gerade Sinn und Zweck der Rahmenvorgabe.

Die Anordnung eines Mischsystems aus Gelber Tonne und Gelbem Sack sei zulässig. Durch die gebietsscharfe Trennung des Innenstadtbereichs vom restlichen Stadtgebiet sei eine Differenzierung anhand der baulichen Nutzung und der damit einhergehenden unterschiedlichen Baulichkeit und insbesondere der Baudichte vorgenommen worden. Die Berücksichtigung der örtlichen Anforderungen Rechnung sei gerade Ausfluss der Unterscheidung nach der baulichen Nutzung. Während die Innenstadt durch Mischgebiete gekennzeichnet sei, handele es sich im übrigen Stadtgebiet häufig um reine Wohngebiete. Die Abgrenzung nach dem Innenstadtbereich erleichtere die Logistik, da bisher innerhalb und außerhalb der Innenstadt sowohl Säcke als auch Tonnen eingesetzt würden.

Die Geeignetheit der Rahmenvorgabe zur Sicherstellung einer möglichst effektiven und umweltverträglichen LVP-Erfassung sei in einer Gesamtschau zu bewerten.

Nach den Erfahrungen verschiedener Kommunen habe die Umstellung von Sack auf Tonne regelmäßig zu steigenden Sammelmengen geführt. Eine Optimierung der Effizienz der Sammlung sei nicht erforderlich. Höhere Sortier- und Beseitigungskosten infolge der Fehlwürfe habe die Klägerin weder dargelegt noch seien sie für die Frage der Effektivität erheblich. Die für das Entsorgungsgebiet der Beklagten dargelegten Fehlwurfmengen im Restabfall entsprächen der Größenordnung der in der UBA-Analyse genannten Mengen.Erfahrungen der Stadt Osnabrück mit der Verwendung von Adressaufklebern hätten gezeigt, dass mit der Tonneneinführung keine Qualitätsverluste einhergingen. Die Erfüllung der Recyclingquoten nach § 16 Abs. 4 VerpackG werde durch den höheren Fehlwurfanteil nicht gefährdet, sondern durch die größere Gesamtsammelmenge erleichtert.

Bei den Einwohnerbeschwerden handle es sich nicht um Einzelfälle. Die Gründe für die Umweltverschmutzungen müssten nicht in der Sphäre der Systeme liegen. Mikroplastik gelange in die Umwelt durch LVP-Verwehungen auf Grünflächen und durch die in Lübeck zum Teil bestehende unbehandelte Einleitung von Regenwasser in die umliegenden Gewässer. Der UBA-Analyse zufolge führten die Sammlung in Holsystemen, die Transportprozesse und die Sortierung nur zu geringen Umweltbelastungen und hätten kaum einen Einfluss auf die ökologische Effizienz der verschiedenen Sammelsysteme. Mit der Tonnenumstellung würden für das Gebiet der Beklagten jährlich ca. 5 Mio. Gelbe Säcke mit Anschaffungskosten in Höhe von etwa 150.000 EUR eingespart. Diese Einsparungen würden nicht durch eine häufigere Verwendung anderer Abfallbeutel kompensiert. Vielmehr würden bei der Verwendung Gelber Säcke die LVP-Abfälle zunächst in kleineren Müllbeuteln gesammelt, die dann in den Gelben Sack geworfen würden.

Bei der Beurteilung der Mehrkosten sei zu berücksichtigen, dass bereits ein Mischsystem aus Tonnen- und Sacksammlung bestehe. Fahrzeuge mit Schüttvorrichtung seien für die LVP-Sammlung derzeit im gesamten Stadtgebiet unterwegs und müssten nicht neu angeschafft werden. Die von der Ausschreibungsführerin angeführten Mehrkosten seien überhöht und nicht nachgewiesen. Die benötigten LVP-Sammelgefäße würden regelmäßig anhand der Anzahl der im Erfassungsgebiet verwendeten Restabfallbehältnisse abgeschätzt. Für die Einführung der Tonnensammlung müssten ca. 38.000 MGB für insgesamt 712.000 EUR angeschafft werden. Auf die Einzelheiten der Zusammensetzung der MGB und der Berechnung wird Bezug genommen (Bl. 409 der Gerichtsakte zum Verfahren 6 B 28/21). Über einen Abschreibungszeitraum von acht Jahren sei mit jährlichen Behälterkosten von 89.000 EUR zu rechnen, wovon die Ausschreibungsführerin 50 % zuzüglich ihres Marktanteils an der anderen Kostenhälfte zu tragen habe. Die Erfassungsdienstleister würden die Anschaffungskosten über die Laufzeit der Erfassungsverträge hinaus abschreiben, weil sich stets eine anderweitige Verwendung finde.

Die Umsetzungsfrist des § 22 Abs. 2 Satz 4 VerpackG diene dem Vertrauensschutz der Systeme für den Fall, dass sie Entsorgungsverträge nach Maßgabe einer Rahmenvorgabe vergeben hätten. Für den erstmaligen Erlass einer Rahmenvorgabe sei weder diese Frist vorgesehen noch könne wegen der gerichtlichen Verfahrensdauer und einer Klage vorgelagerter Prüfungen eine noch längere Frist gelten. Die hiesige Rahmenvorgabe greife nicht in laufende Entsorgungsverträge ein. Die LVP-Erfassungsleistung sei zum 1. Januar 2022 neu ausgeschrieben worden. Die Systeme hätten die Rahmenvorgabe bei der Ausschreibung berücksichtigen können. Der E-Mail der Beklagten vom 4. April 2022 lasse sich nicht entnehmen, dass sie die Umsetzungsfrist für zu kurz bemessen halte.

Ihren Ermessensspielraum habe die Beklagte erkannt, wie sich aus der Formulierung ergebe, dass eine Vorgabe durch Verwaltungsakt festgelegt werden „darf“. Die allgemeinen Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit würden durch den Gesetzgeber nicht abgesenkt, sondern in zulässiger Weise spezialgesetzlich ausgestaltet. Die gesetzgeberische Entscheidung, dass die Rahmenvorgabe nicht das mildeste Mittel zum Erreichen der vorgegebenen Ziele sein müsse, dürfe nicht konterkariert werden. Die Rahmenvorgabe halte jedenfalls auch die allgemeinen Verhältnismäßigkeitsanforderungen ein. Insbesondere seien die Säcke aus LDPE-Folie reißfester und damit erforderlich.

Mit Beschluss vom 21. April 2026 hat die Kammer dieses Verfahren mit den Klageverfahren der Ausschreibungsführerin und eines weiteren dualen Systems gegen gleichlautende Rahmenvorgaben der Beklagten – 6 A 88/22 und 6 A 91/22 – zur gemeinsamen Verhandlung verbunden.

Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten sowie die Gerichtsakten zu den Verfahren 6 A 88/22 und 6 B 28/21 und die dazugehörigen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

I. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.

II. Im Übrigen ist die nach § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO statthafte Anfechtungsklage zulässig, aber unbegründet. Die von der gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG i. V. m. § 3 Abs. 1 LAbfWG zuständigen Beklagten nach Anhörung der Klägerin erlassene Rahmenvorgabe vom 4. Mai 2021 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 3. März 2022 ist hinsichtlich der Ziffern I.1.a. bis I.1.c. rechtmäßig und die Klägerin dadurch nicht in ihren Rechten verletzt (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Rahmenvorgabe findet ihre Rechtsgrundlage in § 22 Abs. 2 VerpackG. Danach kann ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger durch schriftlichen Verwaltungsakt gegenüber den Systemen festlegen, wie die nach § 14 Abs. 1 VerpackG durchzuführende Sammlung der restentleerten Kunststoff-, Metall- und Verbundverpackungen bei privaten Haushaltungen hinsichtlich der Art des Sammelsystems, entweder Holsystem, Bringsystem oder Kombination aus beiden Sammelsystemen (Nr. 1), der Art und Größe der Sammelbehälter, sofern es sich um Standard-Sammelbehälter handelt (Nr. 2), sowie der Häufigkeit und des Zeitraums der Behälterleerungen (Nr. 3) auszugestalten ist, soweit eine solche Vorgabe geeignet ist, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen, und soweit deren Befolgung den Systemen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach diesem Gesetz nicht technisch unmöglich oder wirtschaftlich unzumutbar ist (Satz 1). Die Rahmenvorgabe darf nicht über den Entsorgungsstandard hinausgehen, welchen der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger der in seiner Verantwortung durchzuführenden Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle aus privaten Haushaltungen zugrunde legt (Satz 2). Jede Änderung ist mit einem angemessenen zeitlichen Vorlauf, mindestens jedoch ein Jahr vor ihrem Wirksamwerden, den Systemen bekannt zu geben (Satz 4).

Für die gerichtliche Beurteilung ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen

Verhandlung maßgeblich. Wird ein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung angefochten, dessen Wirkung nicht zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern während eines bestimmten Zeitraums eintritt, ist seine Rechtmäßigkeit regelmäßig nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung zu beurteilen, soweit er nicht nur für einen Teil seiner Wirksamkeitsdauer angefochten wird und sich – wie hier – aus dem materiellen Fachrecht keine Abweichungen ergeben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Januar 2012 – 8 B 62.11 –, juris Rn. 13; BVerwG, Beschluss vom 4. Juli 2006 – 5 B 90.05 –, juris Rn. 6; Schleswig Holsteinisches OVG, Beschluss vom 2. April 2025 – 1 LA 78/22 –, juris Rn. 9). Die Rahmenvorgabe ist ein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung (Niedersächsisches OVG, Urteil vom 4. Februar 2025 – 7 LC 54/22 –, juris Rn. 107). Während ihrer Wirksamkeit aktualisiert sie fortlaufend die Verpflichtung der Systeme zur Ausgestaltung der Sammlung (§ 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG) und beschränkt insoweit die möglichen Inhalte einer Abstimmungsvereinbarung (§ 22 Abs. 1 Satz 4 VerpackG).

Der Anwendungsbereich des § 22 Abs. 2 VerpackG ist eröffnet (1.). Die angefochtenen Anordnungen sind hinreichend bestimmt (2.), die Tatbestandsvoraussetzungen der Rechtsgrundlage sind erfüllt (3.) und es sind keine Ermessensfehler ersichtlich (4.).

1. Die unter den Ziffern I.1.a. bis I.1.c. getroffenen Regelungen sind vom Anwendungsbereich des § 22 Abs. 2 VerpackG erfasst. Die vorangegangenen Verhandlungen über eine Abstimmungsvereinbarung entfalten ihnen gegenüber keine Sperrwirkung (a)). Die gebietsspezifische Anordnung der 14-täglichen Tonnensammlung (b)) überschreitet ebenso wie die übrigen Bestimmungen (c)) nicht den von § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 VerpackG bestimmten Rahmen zulässiger Regelungsgegenstände.

a) Die Beklagte war rechtlich nicht gehindert, mit der Anordnung der Tonnensammlung für das Gebiet außerhalb der Innenstadt eine Festlegung zu treffen, über die sie zuvor im Rahmen einer Abstimmungsvereinbarung keine Einigung erzielen konnte. Für die von der Klägerin geforderte einschränkende Auslegung finden sich im Gesetzeswortlaut keine Anhaltspunkte. Sie ergibt sich auch gerade nicht aus dem vom Gesetzgeber beabsichtigten Sinn und Zweck der Rahmenvorgabe und der Regelungssystematik. Nach der Gesetzesbegründung sollten den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern – als eng begrenzte Ausnahme zum grundsätzlich geltenden Kooperationsprinzip – einseitige hoheitliche Steuerungsmöglichkeiten eingeräumt werden, mit denen sie Einfluss auf die tatsächliche Ausgestaltung der LVP-Sammlung durch die Systeme nehmen können, ohne dabei auf eine Zustimmung der Systeme angewiesen zu sein. Durch solche Rahmenvorgaben könne ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger sicherstellen, dass sich die haushaltsnahe LVP optimal in die bestehenden kommunalen Sammelstrukturen und das allgemeine Entsorgungskonzept der Kommune einfüge und zugleich ökologische Aspekte ausreichend Berücksichtigung fänden (BT-Drs. 18/11274, S. 109). Hiernach beschränkt sich der Einsatzbereich der Rahmenvorgabe nicht darauf, Beeinträchtigungen der Sammelstrukturen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu verhindern. Vielmehr soll ihm ermöglicht werden, eine möglichst umfassende Anpassung der beiden Sammelsysteme zu erreichen und sie damit miteinander zu verzahnen (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4. September 2024 – 8 A 10775/23.OVG –, juris Rn. 33; vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 14. September 2023 – 12 ZB 23.1587 –, juris Rn. 4 ff.; VG Stade, Urteil vom 20. August 2025 – 2 A 255/25 –, juris Rn. 50 ff.; a. A. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13. Oktober 2020 – 10 S 2820/20 –, juris Rn. 13; VG Köln, Beschluss vom 7. Juli 2021 – 13 L 488/21 – n. v., UA S. 6 f.; VG Würzburg, Beschluss vom 23. März 2021 – W 10 S 21.60 –, juris Rn. 77). Gegen diese Möglichkeit zum Erlass einer Rahmenvorgabe spricht nicht, dass die Systeme zur Sammlung und Verwertung der LVP-Abfälle nach § 14 und § 16 VerpackG verpflichtet sind. Mit diesen Pflichten ist die genaue Ausgestaltung der Sammlung vor Ort nicht abschließend beschrieben (VG Stade, Urteil vom 20. August 2025 – 2 A 255/25 –, juris Rn. 55). Dem Ausnahmecharakter einseitiger Regelungen wäre es vielmehr abträglich, wenn Verhandlungen, die zunächst im Sinne des Kooperationsprinzips unternommen wurden, zur Folge hätten, dass jegliche Verhandlungsgegenstände im Falle des Scheiterns der Verhandlungen nicht mehr durch eine Rahmenvorgabe umgesetzt werden könnten. Dies hätte absehbar zur Folge, dass die öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger von vornherein von entsprechenden Verhandlungen absehen. Im Übrigen werden die Belange der Systeme durch die Tatbestandsvoraussetzungen des § 22 Abs. 2 VerpackG gewahrt.

b) Die Anordnung der 14-täglichen Tonnensammlung für lediglich einen Teil des Gebiets des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist von § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VerpackG gedeckt.

Im Zuge der Aufhebung der Ziffer I.1.d. der Rahmenvorgabe hat die Beklagte klargestellt, dass sich die Anordnung der Tonnensammlung, wie sie sich aus den Ziffern I.1.a., I.1.b. Satz 1 und I.1.c. der Rahmenvorgabe ergibt, unverändert nicht auf den näher bestimmten Innenstadtbereich bezieht. Infolgedessen gilt für den Innenstadtbereich aufgrund der Abstimmungsvereinbarung vom 13. Dezember 2019 bzw. 6. Januar 2020 weiterhin, dass LVP-Abfälle im Wesentlichen wöchentlich in Gelben Säcken gesammelt werden.

Die Regelung in § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3 VerpackG schließt räumliche Differenzierungen bei der Anordnung der Behälterarten sowie der Häufigkeit und des Zeitraums der Behälterleerung nicht aus (zu § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VerpackG vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 7. September 2020 – OVG 11 S 62/20 –, juris Rn. 22; VG Oldenburg, Urteil vom 28. September 2022 – 15 A 3633/19 –, juris Rn. 77; VG Potsdam, Beschluss vom 22. Juni 2020 – 14 L 365/20 –, juris Rn. 27; zur Abgrenzung gegenüber einer Kombination aus einem Hol- und Bringsystem nach § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG mit Verweis auf BT-Drs. 18/11274, S. 110 vgl. VG Oldenburg, Urteil vom 28. September 2022 – 15 A 3633/19 –, juris Rn. 75; VG Potsdam, Beschluss vom

22. Juni 2020 – 14 L 365/20 –, juris Rn. 26). Der Wortlaut erweist sich insoweit als offen.

Der von § 22 Abs. 2 VerpackG bezweckte Ausgleich zwischen der Abstimmung der LVPSammlung auf das allgemeine Entsorgungskonzept des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers einerseits und den schützenswerten Belangen der Systeme andererseits lässt sich grundsätzlich auch durch gebietsspezifische Differenzierung verwirklichen und sogar fördern. Für eine nach dem Gesetzeszweck grundsätzlich anzustrebende Abstimmungsvereinbarung verbleibt mehr Raum, wenn eine Rahmenvorgabe auch beschränkt auf die Teilgebiete ergehen darf, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger aufgrund der örtlichen Verhältnisse den Bedarf nach einer einseitigen Regelung erkennt. Die unternehmerische Freiheit der Systeme kann insbesondere durch die übrigen Voraussetzungen des § 22 Abs. 2 VerpackG vor unverhältnismäßig hohem logistischem oder finanziellem Aufwand geschützt werden, der sich etwa durch sehr kleinteilige Binnendifferenzierung in dem Gebiet eines Entsorgungsträgers ergeben kann (vgl. die Zulässigkeit straßenspezifischer Festlegungen offen lassend OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 7. September 2020 – OVG 11 S 62/20 –, juris Rn. 23 f.; a. A. wohl VG Potsdam, Beschluss vom 22. Juni 2020 – 14 L 365/20 –, juris Rn. 29). Dementsprechend heißt es auch in der Gesetzesbegründung, dass die Festlegungen nach den Nummern 1 bis 3 auch gebietsscharf erfolgen können, so dass es einem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger möglich sei, je nach Art der baulichen Nutzung unterschiedliche Vorgaben für bestimmte Gebiete festzulegen (BT-Drs. 18/11274, S. 110). Entgegen den Ausführungen der Klägerin lässt sich aus diesen Ausführungen nicht schließen, dass räumliche Differenzierungen ausschließlich nach der Art der baulichen Nutzung i. S. d. § 1 Abs. 2 der Baunutzungsverordnung (BauNVO) vorgenommen werden dürfen. Es ist nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber die bauliche Nutzung in diesem engen, rechtstechnischen Sinne als ausschließlich zulässiges Differenzierungskriterium festlegen wollte, zumal eine solche Heranziehung bauplanungsrechtlicher Vorgaben im Gesetzestext keinen Ausdruck gefunden hat (vgl. VG Oldenburg, Urteil vom 28. September 2022 – 15 A 3633/19 –, juris Rn. 77; Oexle, in: Schmehl/Klement, GK-KrWG, 2. Aufl. 2019, § 22 VerpackG, Rn. 32). Die unterschiedlichen Regelungszwecke des § 22 Abs. 2 VerpackG und der BauNVO sprechen gegen die enge Auslegung der Klägerin, wonach eine Differenzierung anhand der unterschiedlichen Bauweise und insbesondere der beengten Platzverhältnisse unzulässig sei. Für den von § 22 Abs. 2 VerpackG bezweckten Interessenausgleich kommt es nicht entscheidend darauf an, welchen baulichen Zwecken das jeweilige (Teil-)Gebiet dient und welche Bauvorhaben dort zulässig sind. Die Gesetzesbegründung bringt mit der Einschränkung räumlicher Differenzierungen durch das Kriterium des Entsorgungsstandards vielmehr zum Ausdruck, dass durch gebietsspezifische Festlegungen keine unzumutbaren Kosten für die Systeme verursacht werden dürfen.

Die von der Beklagten vorgenommene Differenzierung nach dem Innenstadtbereich ist nach diesen Maßstäben nicht zu beanstanden. Die Beklagte nahm damit eine eindeutig bestimmte Zweiteilung ihres Gebiets unter pauschalisierender Betrachtung der örtlichen und baulichen Verhältnisse vor. Die räumliche Einschränkung der Rahmenvorgabe beruht auf dem von ihr nachvollziehbar dargelegten Bedürfnis nach einem abweichenden Leerungssystem für die engen Verhältnisse in der Innenstadt und entspricht dem Interesse der Systeme an einer zurückhaltenden Anwendung der Rahmenvorgabe. Zugleich werden die Belange der Systeme durch die ihrerseits einheitlichen Vorgaben für das Gebiet außerhalb der Altstadtinsel nicht übermäßig beeinträchtigt. Die Klägerin hat nicht substantiiert dargelegt, weshalb sich aus dieser Differenzierung ein erheblicher logistischer Mehraufwand für sie ergeben soll. Im Gegenteil reduziert sich die Komplexität der LVP-Sammlung außerhalb des Innenstadtbereichs durch die Rahmenvorgabe dadurch, dass insoweit nunmehr ausschließlich MGB und nicht zusätzlich Gelbe Säcke eingesetzt werden.

c) Die Festlegungen der Behälterarten und -größen (Ziffer I.1.a.), ihrer Materialbeschaffenheit und äußeren Gestaltung (Ziffer I.1.b.; vgl. BT-Drs. 18/11274, S. 110) und der Häufigkeit und des Zeitraums der Leerung (Ziffer I.1.c) sind von der Rechtsgrundlage gedeckt.

2. Die Rahmenvorgabe genügt dem Bestimmtheitsgrundsatz nach § 108 Abs. 1 des Allgemeinen Verwaltungsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein (Landesverwaltungsgesetz – LVwG –). Hinreichend bestimmt ist ein Verwaltungsakt dann, wenn der Adressat erkennen kann, was von ihm gefordert wird und wenn der Bescheid darüber hinaus geeignet ist, Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung zu sein. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts. Hinreichend bestimmt ist eine Regelung, wenn sie sich aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt (BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 14.16 –, juris Rn. 12 f.).

Diese Voraussetzungen sind erfüllt.

Die Anordnung der Anzahl der einzelnen Behältergrößen ist weder für die Wahrung der hinreichenden Bestimmtheit erforderlich, noch stellt sie einen zulässigen Regelungsgegenstand einer Rahmenvorgabe dar. Die gesetzliche Regelung sieht gerade nicht die Vorgabe eines Gesamtkonzepts für die LVP-Sammlung vor. Vielmehr wird dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nur ermöglicht, einzelne, im Gesetz näher umschriebene Komponenten der Sammlung einseitig festzulegen. Dabei hat er dem Ausnahmecharakter der Rahmenvorgabe gegenüber der einvernehmlichen Regelung durch eine Abstimmungsvereinbarung nach § 22 Abs. 1 VerpackG Rechnung zu tragen. Insoweit muss dem Systembetreiber über die Regelungsgegenstände der Rahmenvorgabe hinaus weiterhin ein Spielraum verbleiben, der der schriftlichen Vereinbarung mit dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger unterliegt oder von den Systemen in eigener Verantwortung festgelegt werden kann. Hiernach kann zwar nach § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VerpackG die Art und Größe der Sammelbehälter durch Rahmenvorgabe festgelegt werden. Indessen ist es jedenfalls für den Regelfall fraglich, ob es dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überhaupt möglich ist, die nähere Ausgestaltung der Behältergestellung und insbesondere die Anzahl der in den einzelnen Behältergrößen bereitzustellenden Sammelbehälter vorzugeben. Hiernach war der Beklagte bereits gehindert, eine entsprechende Regelung in einer Rahmenvorgabe zu erlassen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4. September 2024 – 8 A 10775/23.OVG –, juris Rn. 39; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 7. September 2020 – OVG 11 S 62/20 –, juris Rn. 28). Unter Berücksichtigung der konkreten Rechtsmaterie reicht es hier aus, dass die Rahmenvorgabe noch nicht in dem Sinne vollstreckbar ist, dass sich die Ausführung eines konkreten Sammelsystems aus ihr ableiten lässt. Bei der Rahmenvorgabe handelt es sich nach der Gesetzeskonzeption notwendigerweise um eine mit § 108 LVwG zu vereinbarende Teilregelung, die für die Systeme erkennbar nicht abschließend ist (vgl. VG Stade, Urteil vom 20. August 2025 – 2 A 255/25 –, juris Rn. 56; VG Braunschweig, Urteil vom 23. Februar 2023 – 4 A 213/21 –, juris Rn. 28; VG Oldenburg, Urteil vom 28. September 2022 – 15 A 3633/19 –, juris Rn. 52). Im Übrigen ist davon auszugehen, dass es der Klägerin möglich ist, auf Grundlage ihrer Erfahrungen aus anderen Entsorgungsgebieten und der von der Beklagten mit dem Widerspruchsbescheid angebotenen statistischen Kennzahlen die erforderliche Anzahl und Größe der Behälter abzuschätzen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4. September 2024 – 8 A 10775/23.OVG –, juris Rn. 40). In der Praxis orientiert sich das bereitgestellte Behältervolumen für LVP häufig an dem jeweiligen Behältervolumen für Restabfälle (UBA-Analyse, S. 57; vgl. VG Neustadt a. d. W., Urteil vom 9. Februar 2023 – 4 K 354/22.NW – n. v., UA S. 16).

Der Adressat der streitgegenständlichen Rahmenvorgabe ist ebenfalls hinreichend bestimmt. Aus ihrem Wortlaut („haben Sie“) geht für die Klägerin bestimmt genug hervor, dass sich der Bescheid nur gegen sie richtet. Ungeachtet der Frage, ob die Rahmenvorgabe zweckmäßigerweise als personenbezogene Allgemeinverfügung i. S. d. § 106 Abs. 2 Var. 1 LVwG zu erlassen ist, da sie nur einheitlich für alle im jeweiligen Entsorgungsgebiet tätigen Systeme gelten kann (vgl. VG Sigmaringen, Beschluss vom 21. Juli 2020 – 4 K 786/20 –, Rn. 22; daher gegen ein Wahlrecht der Behörde Oexle, in: Schmehl/Klement, GK-KrWG, 2. Aufl. 2019, § 22 VerpackG, Rn. 30), steht es ihrer Bestimmtheit und Rechtmäßigkeit nicht entgegen, wenn wie hier unbestritten jedes im Gebiet der Beklagten tätige System durch einen individuellen und im Übrigen gleichlautenden Bescheid adressiert wird. Ob die Rahmenvorgabe gegenüber allen Systemen wirksam und vollziehbar ist, betrifft lediglich die Frage ihrer Vollziehbarkeit im Sinne ihrer Bindungswirkung für eine Abstimmungsvereinbarung nach § 22 Abs. 1 Satz 4 VerpackG.

3. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 22 Abs. 2 Satz 1 und 2 sind erfüllt.

a) Die Rahmenvorgabe ist geeignet, eine möglichst effektive (aa)) und umweltverträgliche (bb)) LVP-Sammlung sicherzustellen. Dies gilt insbesondere für die Anordnung der Sammlung mit MGB anstelle von Gelben Säcken.

Auf Tatbestandsebene muss die Rahmenvorgabe nicht das mildeste Mittel zum Erreichen der vorgegebenen Ziele enthalten, sondern hierzu lediglich einen Beitrag leisten. Unzulässig bleiben danach Rahmenvorgaben, die ausschließlich andere Zwecke verfolgten, also keinen Beitrag zur Sicherstellung der Effektivität und Umweltverträglichkeit der Sammlung leisteten. Die Beschlussempfehlung des zuständigen Ausschusses ersetzte damit den im Gesetzentwurf der Bundesregierung noch vorgesehenen „Erforderlichkeitsvorbehalt“ durch einen „Geeignetheitsvorbehalt“, um den Erlass von Rahmenvorgaben in der Praxis besser handhabbar zu machen, damit der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die haushaltsnahe Verpackungssammlung vor Ort sachgerecht und angemessen ausgestalten kann (BT-Drs. 18/11781, S. 15, vgl. demgegenüber BT-Drs. 18/11274, S. 110, wonach die Rahmenvorgaben „erforderlich“ sein müssten, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushalten sicherzustellen, wobei die Förderung zumindest eines der Ziele ausreichend sei, sofern dies nicht zu Lasten des jeweils anderen Ziels gehe).

Ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträgers bei der Einschätzung der Geeignetheit über einen Einschätzungs- und Prognosespielraum verfügt, ist zwar zweifelhaft (so aber VG München, Urteil vom 25. Mai 2023 – M 17 K 21.1509 –, juris Rn. 43; VG Braunschweig, Urteil vom 23. Februar 2023 – 4 A 213/21 – juris Rn. 77; VG Neustadt a. d. W., Urteil vom 9. Februar 2023 – 4 K 354/22.NW – UA S. 22; VG Oldenburg, Urteil vom 28. September 2022 – 15 A 3633/19 –, juris Rn. 61, 124; für einen „Gestaltungsspielraum“ VG Sigmaringen, Beschluss vom 21. Juli 2020 – 4 K 786/20 –, juris Rn. 45; offen lassend Bayerischer VGH, Beschluss vom 14. September 2023 – 12 ZB 23.1587 –, juris Rn. 8, 26; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13. Oktober 2020 – 10 S 2820/20 –, juris Rn. 14; VG Würzburg, Beschluss vom 23. März 2021 – W 10 S 21.60 –, juris Rn. 82). Gegen die Annahme eines gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraums spricht insbesondere, dass sich aus den Zielbestimmungen und dem Ausnahmecharakter der Rechtsgrundlage keine Anhaltspunkte für einen uneinholbaren, behördlichen Erkenntnisvorsprung oder eine komplexe Prognoseentscheidung mit planerischen Elementen ergibt. Das Gericht muss diese Frage hier aber nicht beantworten. Die Rahmenvorgabe erweist sich auch dann als rechtmäßig, wenn bei der Beurteilung der Geeignetheit von einer „nachvollziehenden Abwägung“, d. h. einem gerichtlich uneingeschränkt überprüfbaren Vorgang der Auslegung und Anwendung eines unbestimmten Rechtsbegriffs ausgegangen wird, der eine auf den Einzelfall ausgerichtete Gewichtung verlangt (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4. September 2024 – 8 A 10775/23.OVG –, juris Rn. 65 ff. unter Heranziehung der Maßstäbe zur gerichtlichen Überprüfung der Abwägung nach § 1 Abs. 7, § 2 Abs. 3 bzw. § 35 Abs. 1 und 2 Baugesetzbuch in BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2012 – 4 C 11.11 –, juris Rn. 26; BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 2014 – 4 B 47.13 –, juris Rn. 7).

aa) Die Rahmenvorgabe ist zur Sicherstellung der Effektivität der LVP-Sammlung geeignet, da sie jedenfalls einen Beitrag dazu leistet, dass sich die Menge der getrennt erfassten wertstoffhaltigen Abfälle erhöht. Der Gesetzgeber sieht eine solche quantitative Betrachtung vor (vgl. BT-Drs. 18/11274, S. 110). Vergleichsmaßstab ist das Bestandssystem. Dabei kommt es ausweislich des Gesetzeswortlauts auf die Effektivität und nicht auf die Effizienz der Abfallerfassung an (vgl. VG München, Urteil vom 25. Mai 2023 – M 17 K 21.1509 –, juris Rn. 48; VG Neustadt, Urteil vom 9. Februar 2023 – 4 K 354/22.NW –, a. a. O., S. 17).

Die Prognose, dass mit der Umstellung von der Sack- auf die Tonnensammlung die Erfassungsmenge ansteigen wird, ist zur Überzeugung des Gerichts hinreichend durch die UBA-Analyse belegt. Danach ergeben sich in ländlichen Gebieten bei der Sammlung mit der Gelben Tonne die höchsten LVP-Sammelmengen (ohne stoffgleiche Nichtverpackungen) von 45,8 kg/(EW*a); in städtischen Gebieten beträgt der Wert 27,0 kg/(EW*a) (UBA-Analyse, S. 57, 118). Demgegenüber ergibt sich bei der Sammlung mit Gelben Säcken ländlich nur eine LVP-Sammelmenge von 34,0 kg/(EW*a) (UBA-Analyse, S. 60, 118). Dieser Befund wird als solcher auch von der Klägerin nicht in Frage gestellt. Das Sammelsystem Gelber Sack in städtischen Gebieten wurde zwar mangels hinreichender Referenzen nicht in der Analyse betrachtet (UBA-Analyse, S. 60). Allerdings ist anzunehmen, dass die entsprechenden Erkenntnisse sich vergleichbar auf städtische Gebiete übertragen lassen (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4. September 2024 – 8 A 10775/23.OVG –, juris Rn. 59, 61; VG Braunschweig, Urteil vom 23. Februar 2023 – 4 A 213/21 –, juris Rn. 79).

Zwar weist die Gelbe Tonne ländlich auch den höchsten Anteil an Resten bzw. ungeeignetem Zusatzmaterial (Störstoffe) in der LVP-Sammlung auf (17,3 kg/(EW*a)). Für die Gelbe Tonne städtisch werden 11,2 kg/(EW*a) und für den Gelben Sack ländlich nur 8,8 kg/(EW*a) angegeben (UBA-Analyse, S. 118). Hieraus ist aber nicht der Schluss zu ziehen, dass sich die für die Effektivität allein maßgebliche LVP-Sammelmenge wegen der höheren

Restanteile reduziert, da die Störstoffe in üblichen Anteilen die Sammelqualität in der Regel nicht in der Form beeinträchtigen als dass die Ziel-Fraktionen verschmutzen oder verkleben und damit die Sortierung erschweren bzw. die Qualität des Outputs verringern. Die Sammelmenge wirkt sich höher auf die Umweltentlastung aus als die Sammelqualität (UBAAnalyse, S. 149; vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 14. September 2023 – 12 ZB 23.1587 –, juris Rn. 8; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4. September 2024 – 8 A 10775/23.OVG –, juris Rn. 60; VG München, Urteil vom 25. Mai 2023 – M 17 K 21.1509 –, juris Rn. 50). In städtischen Gebieten kann durch verstärkte Öffentlichkeitsarbeit und eventuell durch die Sanktionierung fehlerhaft befüllter Behälter auf eine Verbesserung der Erfassungsqualität hingewirkt werden (UBA-Analyse, S. 156; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4. September 2024 – 8 A 10775/23.OVG –, juris Rn. 61). Insoweit greift auch die Befürchtung der Klägerin, die Verwertungsquoten nach § 16 Abs. 2 VerpackG bei der Umstellung auf eine Tonnensammlung nicht erfüllen zu können, nicht durch. Den von der Klägerin befürchteten höheren Fehlwurfquoten kann mit höherem Sortieraufwand begegnet werden. Zudem geht der Gesetzgeber ersichtlich davon aus, dass die Verwertungsquoten auch bei einer Tonnensammlung erreicht werden können. § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VerpackG macht die Art des Sammelbehälters explizit zum möglichen Regelungsinhalt einer Rahmenvorgabe (VG Stade, Urteil vom 20. August 2025 – 2 A 255/25 –, juris Rn. 64). Die Steigerung der Sammelmengen erscheint auch aufgrund des dargelegten erhöhten Entsorgungskomforts plausibel (so bereits VG Schleswig, Beschluss vom 1. November 2021 – 6 B 28/21 –, juris Rn. 12).

bb) Die Rahmenvorgabe ist auch zur Sicherstellung einer umweltverträglichen LVP-Sammlung geeignet. Die Vorgabe muss geeignet sein, um durch die Sammlung regelmäßig verursachte Umweltbelastungen, zum Beispiel Emissionen oder Standortverschmutzungen zu verringern (vgl. BT-Drs. 18/11274, S. 110).

Die Umstellung auf MGB leistet jedenfalls einen Beitrag dazu, die durch Gelbe Säcke entstehenden Umweltverschmutzungen zu reduzieren. Die Beklagte hat durch die Schilderung der örtlichen Gegebenheiten und mit den zur Akte gereichten Bürgerbeschwerden hinreichend dargelegt, dass durch verwehte, aufgerissene oder von Tieren aufgepickte Gelbe Säcke LVP-Abfälle in erheblichem Umfang in die Umwelt gelangen, Krähen und Ratten angezogen werden und gesundheitliche und hygienische Probleme entstehen (so bereits VG Schleswig, Beschluss vom 1. November 2021 – 6 B 28/21 –, juris Rn. 12). Zwar beschränken sich die vorgelegten Beschwerden auf vier Eingaben aus den Jahren 2019 und 2021. Für die Abwägung der Vor- und Nachteile der Sammelsysteme kommt es grundsätzlich auf die individuellen örtlichen Gegebenheiten an (vgl. VG Oldenburg, Urteil vom 28. September 2022 – 15 A 3633/19 –, juris Rn. 117; VG Braunschweig, Urteil vom 23. Februar 2023 – 4 A 213/21 –, juris Rn. 70). Bei der richterlichen Überzeugungsbildung hinsichtlich der im Gebiet der Beklagten bestehenden Verschmutzungsprobleme ist aber zu berücksichtigen, dass sich die geschilderten Probleme mit den Darlegungen und Belegen diverser Kommunen im Bundesgebiet decken (vgl. zu besonders erheblichen Verschmutzungen VG Braunschweig, Urteil vom 23. Februar 2023 – 4 A 213/21 –, juris Rn. 80 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 7. September 2020 – OVG11 S 62/20 –, juris Rn. 35; VG Stade, Urteil vom 20. August 2025 – 2 A 255/25 –, juris Rn. 66). Im vorliegenden Fall kommt erschwerend hinzu, dass Plastikabfälle bei Regen durch die Regenwasserentlastungen teils unmittelbar in die umliegenden Gewässer der Hansestadt Lübeck gelangen. Für die Annahme erheblicher Umweltverschmutzungen kommt es im Übrigen nicht darauf an, ob Plastikabfälle als solche oder bereits in Gestalt von Mikroplastik in die Umwelt gelangen.

Der Einsatz von MGB verspricht zumindest eine Verringerung der Problematik, da die LVPAbfälle in MGB vor Verwehungen und Tierverbiss weitgehend geschützt bleiben, während auch dickere Müllsäcke hiervor keinen gleichwertigen Schutz bieten würden (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4. September 2024 – 8 A 10775/23.OVG –, juris Rn. 60; UBAAnalyse, S. 156). Für die Geeignetheit der MGB zur Förderung umweltverträglicher Entsorgung kommt es nicht darauf an, dass die Verschmutzungen zum Teil auf eine fehlerhafte Befüllung der Gelben Säcke zurückzuführen sein könnten. Umfassendere Informationskampagnen oder eine Ermittlung der verantwortlichen Abfallverursacher stellen keine gleichermaßen geeigneten Mittel dar, zumal Gelbe Säcke anders als MGB nicht einem bestimmten Verursacher zuzuordnen sind (vgl. VG Braunschweig, Urteil vom 23. Februar 2023 – 4 A 213/21 –, juris Rn. 86 f.).

Diese Vorteile für die Umweltverträglichkeit werden nicht durch gleichermaßen gewichtige Nachteile der MGB-Sammlung für die Umweltverträglichkeit aufgehoben. Zwar hat die Klägerin plausibel dargelegt, dass die Leerung einer Tonne mehr Zeit erfordert als die Sammlung eines Gelben Sacks. Abhängig von der Anzahl der Behälter pro Ladepunkt weist die UBA-Analyse für Gelbe Säcke eine Ladezeit von 10 bis 16 Sekunden und für MGB mit einem Volumen von 120 bis 240 l eine Ladezeit von 19 bis 39 Sekunden aus (UBA-Analyse, S. 71). Hierdurch sind aber bereits bei Unterstellung gleichbleibender Fahrzeugtypen keine erheblichen zusätzlichen Emissionen verbunden. Nach den Modellrechnungen des UBA ergibt sich für die Sacksammlung (ländlich) eine Anzahl von 7.380 Sammeltouren je 8 h pro Jahr und 1 Mio. Einwohner, während die Anzahl für die MGB-Sammlung 6.200 (ländlich) bzw. 9.330 (städtisch) ergibt (UBA-Analyse, S. 72). Dementsprechend führen die Transportprozesse nur zu geringen Umweltbelastungen und haben kaum einen Einfluss auf die ökologische Effizienz der verschiedenen Sammelsysteme (UBA-Analyse, S. 139). Die isolierte Heranziehung der Fahrtendauer als Kriterium für die Bestimmung der Umweltverträglichkeit blendet im Übrigen aus, dass fahrtenbedingte Umweltbelastungen auch durch den Einsatz emissionsarmer Fahrzeuge reduziert werden können. Hinzukommt, dass durch die MGB-Sammlung erwartungsgemäß in gewissem Umfang Fahrten zur Beseitigung von Umweltverschmutzungen eingespart werden können (vgl. VG Stade, Urteil vom 20. August 2025 – 2 A 255/25 –, juris Rn. 68; VG Braunschweig, Urteil vom 23. Februar 2023 – 4 A 213/21 –, juris Rn. 89). Soweit durch die Vermeidung Gelber Säcke außerdem Plastikabfälle vermieden werden, ist nicht ersichtlich, dass dieser Effekt durch ein anteiliges Recycling der Gelben Säcke oder durch einen gesteigerten Einsatz kleinerer Plastiksäcke zur Sammlung von LVP innerhalb der Haushalte völlig aufgewogen würden (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4. September 2024 – 8 A 10775/23.OVG –, juris Rn. 63; VG Stade, Urteil vom 20. August 2025 – 2 A 255/25 –, juris Rn. 70; VG Braunschweig, Urteil vom 23. Februar 2023 – 4 A 213/21 –, juris Rn. 90; VG Mainz, Beschluss vom 28. Juli 2020 – 4 L 316/20.MZ –, juris Rn. 42).

Jedenfalls sind etwaige Nachteile nicht von einem solchen Gewicht, dass die festgestellten Effektivitätsgewinne aufgewogen werden. Die Geeignetheit der Sammlung ist nicht bereits bei jeder Verschlechterung im Hinblick auf die Umweltverträglichkeit zu verneinen, wenn hiermit eine Steigerung der Effektivität verbunden ist. Vielmehr wird man aufgrund der Vielzahl der möglichen und notwendigerweise zu gewichtenden Einflussfaktoren nur dann von mangelnder Eignung ausgehen können, wenn der Effektivitätsgewinn solche Beeinträchtigungen hinsichtlich der Umweltverträglichkeit nach sich zieht, dass sich in einer Gesamtbetrachtung die angeordneten Modalitäten der Rahmenvorgabe als unter Umweltgesichtspunkten nicht mehr sinnvoll darstellen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4. September 2024 – 8 A 10775/23.OVG –, juris Rn. 64). Dies ist hier nicht der Fall.

b) Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass der Klägerin die Befolgung der Rahmen-vorgabe technisch unmöglich wäre.

c) Die Klägerin hat nicht hinreichend dargelegt, dass ihr die Umsetzung der Rahmenvor-gabe wirtschaftlich unzumutbar ist. Von einer wirtschaftlichen Unzumutbarkeit ist insbesondere dann auszugehen, wenn die Umsetzung der Rahmenvorgabe zusätzliche Kosten verursachen würde, welche außer Verhältnis zu den Kosten stehen, welche das mit den Systemen bisher abgestimmte Sammelsystem verursacht. Das Vorliegen einer wirtschaftlichen Unzumutbarkeit ist im Zweifel von den Systemen zu beweisen (BT-Drs. 18/11274, S. 110 f.; BT-Drs. 18/11781, S. 16). Die Darlegung, dass die Sammlung nach der Rahmenvorgabe zu höheren Kosten führen würde als die bisherige Sammlung, genügt für sich genommen nicht (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4. September 2024 – 8 A 10775/23.OVG –, juris Rn. 77; VG Stade, Urteil vom 20. August 2025 – 2 A 255/25 –, juris Rn. 73). Insbesondere ist zu berücksichtigen, dass Kosten, die mit der bezweckten Erhöhung der Erfassungsmenge einhergehen, von § 22 Abs. 2 VerpackG gebilligt werden (vgl. VG München, Urteil vom 25. Mai 2023 – M 17 K 21.1509 –, juris Rn. 58, 61; VG Neustadt a. d. W., Urteil vom 9. Februar 2023 – 4 K 354/22.NW –, a. a. O., S. 23).

Die Klägerin beruft sich im Wesentlichen auf die Mehrkosten durch die Anschaffung der MGB, die Umstellung der Sammelfahrzeuge, zusätzlichen Personalbedarf und erhöhten Sortieraufwand. Auf Grundlage der Erfahrungen der Ausschreibungsführerin in anderen Entsorgungsgebieten in den Jahren 2020 und 2021 beziffert die Ausschreibungsführerin ihre zu erwartenden durchschnittlichen Mehrkosten pauschal auf ca. 45 bis 48 % gegenüber den bisherigen jährlichen Kosten von 797.733 EUR, in absoluten Zahlen ca. 360.000 EUR pro Jahr. Insbesondere die Anschaffungskosten der MGB würden sich nicht langfristig amortisieren, sondern seien über den regulären Ausschreibungszeitraum von drei Jahren abzuschreiben.

Mit der Bezugnahme auf diese Ausführungen hat die Klägerin ihrer Darlegungs- und Beweislast nicht genügt. Die angegebenen Mehrkosten sind nicht nachprüfbar. Die Höhe der einzelnen Kostenpositionen hat die Klägerin auch auf Hinweis in der mündlichen Verhandlung ebenso wenig dargelegt wie die hypothetische Kostenentwicklung bei der Beibehaltung des Gelben Sacks im gesamten Stadtgebiet oder die durch eine prognostizierte Mengenerhöhung verursachten Kostensteigerungen. Auch die zu besorgenden Umsatz- und Gewinneinbußen hat sie nicht beziffert. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass der wirtschaftliche Erfolg der Systembetreiber wesentlich von dem Marktanteil derjenigen Verpackungshersteller abhängt, mit denen sie einen Lizenzvertrag abgeschlossen haben. Zudem ist einzupreisen, dass die Mehrkosten erwartungsgemäß in gewissem Maße auf den Verbraucher umgelegt werden (vgl. VG Stade, Urteil vom 20. August 2025 – 2 A 255/25 –, juris Rn. 74 ff.; VG Braunschweig, Urteil vom 23. Februar 2023 – 4 A 213/21 –, juris Rn. 97; VG München, Urteil vom 25. Mai 2023 – M 17 K 21.1509 –, juris Rn. 60 ff.; bestätigt von Bayerischer VGH, Beschluss vom 14. September 2023 – 12 ZB 23.1587 –, Rn. 14, juris). Auch frustrierte Aufwendungen aufgrund bereits vorgenommener Ausschreibungen oder bestehender Verträge hat die Klägerin nicht dargelegt (vgl. hierzu Oexle, in: Schmehl/Klement, GK-KrWG, 2. Aufl. 2019, § 22 VerpackG, Rn. 53). Insbesondere überzeugt es nicht, die dem Grunde nach plausibel dargelegten Anschaffungskosten für MGB über nur drei Jahre abzuschreiben. Vielmehr ist anzunehmen, die Anschaffungskosten über die Lebensdauer der MGB abzuschreiben. Sollte derjenige Abfallentsorger, der den Zuschlag für die dreijährige Ausschreibungsperiode erhält und erstmalig die Mülltonnen anschafft, nach Ablauf von drei Jahren die nächste Ausschreibung nicht gewinnen, so sind die Mülltonnen nicht wertlos, sondern können zu ihrem Zeitwert an einen anderen Abfallentsorger weiterveräußert werden (vgl. eine Lebensdauer von 10 bis 15 Jahren annehmend VG Braunschweig, Urteil vom 23. Februar 2023 – 4 A 213/21 –, juris Rn. 100; VG München, Urteil vom 25. Mai 2023 – M 17 K 21.1509 –, juris Rn. 60). Das Veräußerungsrisiko ist dadurch minimiert, dass die Rahmenvorgabe neutrale Tonnen mit gelbem Deckel vorsieht, so dass die Tonnen nach Austausch des Deckels für jede andere Art der Abfallsammlung verwendet werden können (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4. September 2024 – 8 A 10775/23.OVG –, juris Rn. 79). Unter der Annahme der von der Beklagten vorgelegten Kostenschätzung und einer Abschreibung über acht Jahre ergeben sich für die Anschaffung der MGB jährliche Kosten in Höhe von 89.000 EUR, von denen die Ausschreibungsführerin mehr als die Hälfte zu tragen hätte. Gegenüber den von der Ausschreibungsführerin angegebenen bisherigen jährlichen Kosten in Höhe von 797.733 EUR ergäbe sich allein durch die Anschaffungskosten eine Kostensteigerung von ca. 5 bis 10 %. Demgegenüber entfiele der jeweils zu tragende Anteil an den Anschaffungskosten für Gelbe Säcke in Höhe von insgesamt 150.000 EUR. Zwar erscheint es plausibel, dass weitere Mehrkosten für Fahrzeuge und Personal hinzukommen. Deren Höhe hat die Klägerin aber nicht näher dargelegt. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die Mehrkosten in erheblichem Maße auf die zusätzliche Erfassungsmenge zurückzuführen sind. Aus der UBA-Analyse ergeben sich bei einwohnerspezifischer Betrachtung zwar Gesamtkosten in Höhe von 12,28 EUR/(EW*a) (Gelber Sack ländlich) und 15,23 EUR/(EW*a) (Gelbe Tonne ländlich). Bei mengenspezifischer Betrachtung sind die Kosten für die Gelbe Tonne mit

332,50 EUR/Mg aber sogar niedriger als die Kosten in Höhe von 361,50 EUR/Mg für den Gelben Sack (UBA-Analyse, S. 129 f., 134). Vor diesem Hintergrund erscheinen die dargelegten Mehrkosten gegenüber der prognostizierten Effektivitätssteigerung als angemessen.

d) Hinsichtlich der nach Aufhebung der Ziffer I.1.d. der Rahmenvorgabe allein streitgegenständlichen Anordnungen für das Gebiet außerhalb der Innenstadt ist eine Überschreitung des Entsorgungsstandards des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers weder dargelegt noch ersichtlich.

Die Rahmenvorgabe darf nicht über den Entsorgungsstandard hinausgehen, welchen der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger der in seiner Verantwortung durchzuführenden Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle aus privaten Haushaltungen zugrunde legt.

Durch diese Einschränkung soll sichergestellt werden, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger den Systemen im Wege der Rahmenvorgabe bei der LVP-Entsorgung keine höheren Anforderungen auferlegt als er selbst bereit und in der Lage ist, im Rahmen der ihm zugeordneten Abfallentsorgung zu erfüllen. Für eine Überschreitung des kommunalen Entsorgungsstandards spricht insbesondere, wenn die Erfüllung der Vorgaben für die Systeme mit höheren Kosten verbunden ist als dies bei einer inhaltsgleichen Kopie des kommunalen Entsorgungsstandards der Fall wäre (BT-Drs. 18/11274, S. 110).

Die in der Rahmenvorgabe vorgesehenen Behältergrößen sind gegenüber dem Entsorgungsstandard der Beklagten für Restabfälle nach ihrer Abfallwirtschaftssatzung deutlich weniger ausdifferenziert. Ein logistischer Mehraufwand ist danach nicht ersichtlich. Der nach der Rahmenvorgabe pauschal 14-tägliche Leerungsrhythmus außerhalb der Innenstadt bleibt zudem hinter dem im Einzelfall häufigeren Rhythmus nach dem kommunalen Entsorgungsstandard zurück. Hinsichtlich der Anordnung unter Ziffer I.1.b. Satz 2 führt die Anordnung einer höheren Wandstärke der Gelben Säcke nicht dazu, dass die Sacksammlung in der Innenstadt einen höheren Entsorgungsstandard als die dort unbestritten kostenintensivere, mit MGB erfolgende Restabfallentsorgung erreicht.

e) Die bis zum 1. Januar 2022 gesetzte Umsetzungsfrist steht der Rechtmäßigkeit der Rahmenvorgabe im Ergebnis nicht entgegen.

Nach dem ausdrücklichen Wortlaut des § 22 Abs. 2 Satz 4 VerpackG („Änderung“) ist die einjährige Vorankündigungsfrist auf den erstmaligen Erlass einer Rahmenanordnung nicht anwendbar (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4. September 2024 – 8 A 10775/23.OVG –, juris Rn. 55; Bayerischer VGH, Beschluss vom 14. September 2023 – 12 ZB 23.1587 –, juris Rn. 16; VG München, Urteil vom 25. Mai 2023 – M 17 K 21.1509 –, juris Rn. 68; VG Potsdam, Beschluss vom 22. Juni 2020 – 14 L 365/20 –, juris Rn. 24). Die Vorschrift ist auch nicht entsprechend anzuwenden, da die Interessenlage nicht vergleichbar ist. Die Vorankündigungsfrist dient ebenso wie die Mindestgeltungsdauer einer Rahmenvorgabe nach § 22 Abs. 2 Satz 3 VerpackG dem Vertrauensschutz der Systeme, für die die Umsetzung einer von ihrer Mitwirkung unabhängigen Rahmenvorgabe mit zum Teil erheblichen Kosten verbunden sein kann. Um die nötige Planungssicherheit der Systeme zu gewährleisten, sind Änderungen einer Rahmenvorgabe daher insbesondere unter Berücksichtigung bestehender Entsorgungsverträge mit einem angemessenen zeitlichen Vorlauf bekannt zu geben (vgl. BT-Drs. 18/11274, S. 111). Ist hingegen noch keine Rahmenvorgabe erlassen, besteht für die Systeme kein vergleichbarer Vertrauensschutz. Wortlaut und Systematik des § 22 Abs. 1 und 2 VerpackG verdeutlichen, dass im Rahmen einer Abstimmungsvereinbarung kein schützenswertes Vertrauen auf das auch künftige Ausbleiben einer Rahmenvorgabe besteht. Für die Dispositionen, die die Systeme nicht aufgrund vertraglicher Veranlassung, sondern einseitiger Anordnungen treffen, besteht aufgrund des vorgelagerten Eingriffs ein höheres Schutzbedürfnis.

Nach dem Grundsatz von Treu und Glauben, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts gehört, muss die Vorgabe jedoch innerhalb der gewährten Frist umsetzbar sein, sodass eine frühzeitige Ankündigung geboten ist (VG Potsdam, Beschluss vom 22. Juni 2020 – 14 L 365/20 –, juris Rn. 24, juris). Für die Frage, innerhalb welcher Frist der Vollzug dem Betroffenen billigerweise zugemutet werden kann, gibt § 22 Abs. 2 Satz 4 VerpackG einen Orientierungsrahmen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4. September 2024 – 8 A 10775/23.OVG –, juris Rn. 55). Entgegen der Auffassung der Klägerin muss die Frist nicht so lang bemessen sein, dass vor dem Wirksamwerden der Rahmenvorgabe mit einer erstinstanzlichen verwaltungsgerichtlichen Entscheidung oder einer Entscheidung des Bundeskartellamts über die Entlassung aus der Hauptkostenverantwortung zu rechnen ist. Dies wäre auch bei unmittelbarer Anwendbarkeit der Jahresfrist nicht sichergestellt. Dem Rechtsschutzinteresse der Systeme kann im Wege vorläufigen Rechtsschutzes entsprochen werden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 7. September 2020 – OVG 11 S 62/20 –, juris Rn. 31). Eine mit der Rahmenvorgabe gesetzte Umsetzungsfrist kann sich auch unter Berücksichtigung einer bereits hinreichend konkreten Ankündigung vor Bescheiderlass als zumutbar erweisen, sofern sie dem System hinreichend Gelegenheit bietet, vorbereitende Dispositionen zu treffen.

Für den Fall, dass die sich aus Treu und Glauben ergebende Vorankündigungsfrist nicht bereits allein auf Vollzugsebene verortet wird, erweist sich die bis zum 1. Januar 2022 gesetzte Frist als zumutbar. Der konkret beabsichtigte Inhalt einer sogar noch weitergehenden Rahmenvorgabe wurde der Klägerin spätestens mit dem Anhörungsschreiben vom 28. Januar 2021 und damit unter nur geringfügiger Abweichung von dem in § 22 Abs. 2 Satz 4 VerpackG genannten Jahreszeitraum angekündigt. Vor dem Hintergrund der auf den 7. Juni 2021 datierenden und damit erst nach Bescheiderlass ergangenen Auftragsbekanntmachung räumte die Beklagte insbesondere der Ausschreibungsführerin damit noch ausreichend Zeit ein, die bevorstehende Ausschreibung auf die angekündigte Rahmenvorgabe abzustimmen, auch wenn die Ausschreibung nach Angaben der Ausschreibungsführerin bereits im April 2021 begonnen habe.

Da die in der Rahmenvorgabe gesetzte Frist zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung bereits abgelaufen ist (vgl. hierzu OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4. September 2024 – 8 A 10775/23.OVG –, juris Rn. 53 m. w. N.), sind die dargelegten Erwägungen bei Vollziehung der Rahmenvorgabe bei der von der Beklagten anzuberaumenden Umsetzungsfrist zu berücksichtigen.

4. Die Rahmenvorgabe ist ermessensfehlerfrei ergangen.

a) Die Beklagte hat ihren Ermessensspielraum erkannt. Aus dem bloßen Verweis der Be-klagten auf die gescheiterten vorangegangenen Verhandlungen über eine Umstellung im Rahmen der Abstimmungsvereinbarung ist nicht darauf zu schließen, dass sie sich verpflichtet sah, nunmehr eine Rahmenvorgabe zu erlassen. Insbesondere aus dem Schreiben der Beklagten vom 8. Juni 2018 ergibt sich vielmehr, dass sie erkannte, in der Entscheidung, ob und ab wann sie eine Rahmenvorgabe erlässt, nicht gebunden zu sein. Die Erwägungen zur Ausübung des Entschließungs- und Auswahlermessens gehen aus der Begründung der Rahmenvorgabe und des Widerspruchsbescheids hervor. Insbesondere änderte die Beklagte im Laufe des Verwaltungsverfahrens ihre Einschätzung zur Sack- bzw. Tonnensammlung im Innenstadtbereich.

b) Die Beklagte hat die Grenzen des ihr eingeräumten Ermessens nicht überschritten. Die Rahmenvorgabe ist insbesondere verhältnismäßig. Danach ist es nicht entscheidungserheblich, dass es dem einfachen Gesetzgeber nicht freistand, mit der im Gesetzgebungsverfahren erfolgten Abkehr vom tatbestandlichen Erforderlichkeitsvorbehalt eine „Relativierung des Verhältnismäßigkeitsprinzips“ (BT-Drs. 18/11781, S. 16) vorzunehmen, da dieses Verfassungsrang hat. Der insoweit offene Wortlaut des § 22 Abs. 2 VerpackG lässt es noch zu, die Vorschrift dahingehend verfassungskonform auszulegen, dass im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung weiterhin die Erforderlichkeit der Rahmenvorgabe zu prüfen ist (vgl. Oexle, in: Schmehl/Klement, GK-KrWG, 2. Aufl. 2019, § 22 VerpackG, Rn. 54 f.; VG Oldenburg, Urteil vom 28. September 2022 – 15 A 3633/19 –, juris Rn. 72, 123; eine Erforderlichkeitsprüfung ablehnend Bayerischer VGH, Beschluss vom 14. September 2023 – 12 ZB 23.1587 –, juris Rn. 7, 17 ff.; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4. September 2024 – 8 A 10775/23.OVG –, juris Rn. 80 ff; eine tatbestandliche „Konkretisierung“ des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes annehmend VG München, Urteil vom 25. Mai 2023 – M 17 K 21.1509 –, juris Rn. 17; VG Braunschweig, Urteil vom 23. Februar 2023 – 4 A 213/21 –, juris Rn. 43). Die gesetzgeberische Intention dürfte sich insoweit berücksichtigen lassen, dass dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ein weiter Spielraum bei der Spezifizierung des mit der Rahmenvorgabe verfolgten legitimen Zwecks eingeräumt werden sollte. Im hiesigen Fall konkretisierte die Beklagte den Zweck der Sicherstellung einer effektiven und umweltverträglichen Entsorgung insofern, dass die dargelegten Umweltverschmutzungen durch Verwehungen der Gelben Säcke verhindert werden sollten.

Unter Berücksichtigung dieser Zweckbestimmung erweist sich die Rahmenvorgabe auch als erforderlich. Insbesondere ist nach den dargelegten Erwägungen nicht erkennbar, dass eine Erhöhung der Wandstärke der Gelben Säcke Beschädigungen und Verwehungen in gleichem Maße verhindern könnte wie der Einsatz von MGB. Insbesondere die Anordnung unter Ziffer I.1.b. Satz 2 der Rahmenvorgabe erweist sich noch als erforderlich. Zwar hat die Beklagte nicht näher dargelegt, woraus sich die Vorteile gegenüber den von der Klägerin für gleich geeignet und kostengünstiger erachteten HDPE-Folien ergeben soll. Kommerziellen Anbietern zufolge sind HDPE-Folien reißfester als LDPE-Folien, reißen dafür aber leichter weiter, sobald sie einmal eingerissen sind (vgl. etwa https://www.rausch-packaging.com/blog/de/materialkunde/materialkunde-kunststoff-lebensmittelverpackungen/; https://www.mundizio.de/blogs/mundizio/materialkunde-ldpe-und-hdpe-bei-muellbeutelnunterschiede-und-vorteile; jeweils zuletzt abgerufen am 27. Juli 2026). Diesen Ausführungen ist die Klägerin in der mündlichen Verhandlung nicht entgegengetreten. Die Entscheidung zugunsten der höheren Elastizität von LDPE-Folien ist nicht zu beanstanden.

c) Die Ermessensausübung erweist sich auch nicht durch die nachträgliche Aufhebung der Ziffer I.1.d. der Rahmenvorgabe als fehlerhaft. Zwar handelt es sich bei einer Rahmenvorgabe oftmals um einen unteilbaren Verwaltungsakt, der aufgrund einer einheitlichen Ermessenausübung ergeht (so schon VG Schleswig, Beschluss vom 1. November 2021 – 6 B 28/21 –, juris Rn. 23 ff.; vgl. auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 10. September 2020 – 8 B 10979/20 –, juris Rn. 29; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 4. Februar 2025 – 7 LC 54/22 –, juris Rn. 38). Anders als im Fall der Verknüpfung von einem Bring- mit einem Holsystem oder der Umstellung auf MGB mit der Anordnung eines „Vollservice“, war die Anordnung der Sacksammlung für den Innenstadtbereich objektiv und subjektiv teilbar von der Anordnung der Tonnensammlung für das übrige Gebiet. Die verbleibenden Anordnungen behalten einen praktikablen Inhalt. Die Sacksammlung für die Innenstadt wurde ohne Anknüpfung an die übrigen Erwägungen allein mit den dortigen baulichen Begebenheiten und unter Bezugnahme auf die bestehende Abstimmungsvereinbarung begründet.

II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Für den für erledigt erklärten Teil waren die Kosten nach billigem Ermessen gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO der Beklagten aufzuerlegen, nachdem sie die Rahmenvorgabe in der mündlichen Verhandlung teilweise aufgehoben und insoweit die Kostenübernahme erklärt hat. Die Kostenteilung orientiert sich an dem Verhältnis der Streitwerte des streitig entschiedenen und des für erledigt erklärten Teils.

III. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 709 Satz 1 und 2, § 711 Satz 1 und 2 Zivilprozessordnung.