VG Bremen, Urteil vom 22.06.2026 – 2 K 1191/26

Die Klägerin wendet sich gegen die Erhebung einer Ausbildungsabgabe.

Das im April 2023 in Kraft getretene bremische Ausbildungsunterstützungsfondsgesetz (AusbUFG) richtet einen staatlichen Fonds ein, der durch eine branchenübergreifende Ausbildungsabgabe der im Land Bremen ansässigen Arbeitgeber finanziert wird. Aus den Einnahmen erhalten ausbildende Betriebe einen Ausbildungskostenausgleich; ergänzend werden weitere Fördermaßnahmen finanziert. Die Einführung des Gesetzes geht auf den Bremer Koalitionsvertrag für die Wahlperiode 2019 bis 2023 zurück. Es wurde am 28.03.2023 durch die Bremische Bürgerschaft beschlossen. Gegen das Gesetz gingen unter anderem verschiedene Kammern vor dem Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen vor. Mit Urteil vom 16.12.2024 (St 5/23, juris) bestätigte der Staatsgerichtshof die Vereinbarkeit des AusbUFG in der Ausgangsfassung der Veröffentlichung vom 28.03.2023 mit der Landesverfassung.

Mit Bescheid vom 24.03.2026 hat die Senatorin für Arbeit, Soziales, Jugend und Integration der Beklagten für das Meldejahr 2024 einen vorangegangen Festsetzungsbescheid aufgehoben (Ziffer 1) und gegen die Klägerin eine Ausbildungsabgabe in Höhe von Euro sowie zu ihren Gunsten einen Ausbildungskostenausgleich in Höhe von Euro festgesetzt.

Die Klägerin hat am 23.04.2026 Klage erhoben. Sie rügt im Wesentlichen, dass die Erhebung der Ausbildungsabgabe nicht mit höherrangigem Recht vereinbar sei. Für die Einzelheiten des Klagevortrages wird auf die Klagebegründungsschrift sowie ihre Anlagen umfassend Bezug genommen.

Die Klägerin beantragt,

den Abgabenbescheid vom 24.03.2026 über die Festsetzung der Ausbildungsabgabe und Anordnung eines Zahlbetrages aufzuheben;

hilfsweise den Bescheid der Beklagten über die Festsetzung der Ausbildungsabgabe und Anordnung eines Zahlungsbetrages in der Gestalt des Widerspruchsbescheids aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie verteidigt die angegriffene Verfügung. Das Ausbildungsunterstützungsfondsgesetz sowie die dazu ergangenen Verordnungen seien verfassungsgemäß. Auf den Schriftsatz zur Klageerwiderung samt Anlagen wird umfassend Bezug genommen.

Am Tag der Klageerhebung habt die Klägerin mit Schreiben vom 23.04.2026 Widerspruch gegen den Bescheid vom 24.03.2026 eingelegt. Mit Bescheid der Beklagten vom 05.05.2026 hat die Beklagte den Widerspruch als unstatthaft zurückgewiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

I. Die Klage ist im Hauptantrag teilweise zulässig, aber nicht begründet.

1. Eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO i. V. m. Art. 8 Abs. 2 des Bremischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (AGVwGO) zunächst nicht, da der Festsetzungsbescheid von der Senatorin für Arbeit, Soziales, Jugend und Integration und damit von einer obersten Landesbehörde erlassen wurde und kein Gesetz die Nachprüfung in einem Vorverfahren vorschreibt.

Insbesondere handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt „auf dem Gebiet des Ausbildungs- und Studienförderungsrechts“ im Sinne des Art. 8 Abs. 2 Nr. 2 AGVwGO. Dieses Gebiet ist ein Bereich mit sozialer Prägung, in dem sich das mit dem direkten Gang zum Verwaltungsgericht verbundene Kostenrisiko für finanziell wenig bemittelte Personen als abschreckend hohe Hürde erweisen kann (vgl. zu einer ähnlichen Ausnahme in NRW: Köhler, in: BeckOK GVG, 31. Aufl.; Stand 15.05.2026, § 110 JustG NRW Rn. 8). Auch die Gesetzesbegründung zu Art. 8 Abs. 2 Nr. 2 AGVwGO zeigt deutlich, dass der verwendete Begriff des „Ausbildungs- und Studienförderungsrechts“ auf die individuelle Förderung im Rahmen sozialer Fürsorge zugeschnitten ist und keine Maßnahmen der Wirtschaftsförderung erfasst. Dort wird auf die besondere Bedeutung des Vorverfahrens gerade im Bereich der sozialen Sicherung rekurriert. Das Vorverfahren erreiche hier seine Ziele sehr weitgehend. Etwa 18 % bis 22 % der Widersprüche gegen Ausgangsbescheide des Studentenwerks hätten ganz oder teilweise Erfolg, wohingegen nur wenige Betroffene ihr Anliegen vor dem Verwaltungsgericht weiterverfolgen würden. Neben dem Studentenwerk erlasse auch die Senatorin für Bildung und Wissenschaft Bescheide im Bereich des Ausbildungsförderungsrechts, da sie u. a. die Aufgaben des Landesamts für Ausbildungsförderung wahrnehme, dass für Förderung im Schulbereich und Entscheidungen über das Auslands-BAföG in Amerika (mit Ausnahme der USA und Kanada) zuständig sei (Drs. 17/1574, S. 6).

Das von der Klägerin nichts desto trotz angestrengte Vorverfahren wurde dementsprechend mit der Zurückweisung des Widerspruchs als unstatthaft ordnungsgemäß durchgeführt.

2. Soweit sich der Antrag auch gegen die Anordnung eines Zahlbetrages richtet, ist sie unzulässig. Eine entsprechende Anordnung mit rechtlichem Regelungsgehalt enthält der angegriffene Bescheid offensichtlich nicht, so dass es an einem Verwaltungsakt fehlt, der Gegenstand der anhängig gemachten Anfechtungsklage sein könnte (vgl. Schmidt-Kötters/M. Schramm, in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, 78. Ed. 1.7.2026, § 42 VwGO Rn. 10).

Der Bescheid tenoriert zunächst in den Ziffern 2. und 3. die vom Ausbildungsunterstützungsfondsgesetz vorgesehenen Festsetzungen. Danach findet sich zwischen Bescheidtenor und Gründen in Fettdruck ein Hinweis auf die in § 5 Abs. 1 der Ausbildungsunterstützungsfondsdurchführungsverordnung (AusbUFDVO) vorgesehene Verrechnung der beiden Festsetzungen und deren rechnerisches Ergebnis. Bereits aus der Wortwahl „ergibt sich für Ihre Institution“ wird – in Abgrenzung zu „festgesetzt“ in den Ziffern 2. und 3. – deutlich, dass es sich hier nicht um eine Festsetzung durch Verwaltungsakt, sondern um die nachfolgende Berechnung des korrekten Einzahlungsbetrags handelt. Der Fettdruck rechtfertigt sich daraus, dass sichergestellt werden soll, dass von den Adressaten nicht die festgesetzte Abgabe, sondern nur das Verrechnungsergebnis eingezahlt wird. Es ist zudem auch sonst nicht erkennbar, dass die Beklagte davon ausgegangen wäre oder jetzt ausgeht, dass es sich hier um eine Festsetzung mit eigenständigem Regelungscharakter handeln würde.

3. Soweit die Klage zulässig ist, ist sie nicht begründet. Der ergangene Festsetzungsbescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Rechtsgrundlage des angegriffenen Bescheides sind das Ausbildungsunterstützungsfondsgesetz, die Ausbildungsunterstützungsfondsdurchführungsverordnung und die Ausbildungsunterstützungsfondseckwerteverordnung (AusbUFEwVO).

a. Das Ausbildungsunterstützungsfondsgesetz ist mit höherrangigem Recht vereinbar (so bereits OVG Bremen, Urt. v. 19.11.2025 – 2 D 7/25 –, juris Rn. 42 in einer Entscheidung zur Verordnung zur Durchführung des Ausbildungsunterstützungsfondsgesetzes vom 05.11.2024).

Hinsichtlich des Landesverfassungsrechts ist die Kammer nach § 11 Abs. 1 und 2 StGHG an das Urteil des Staatsgerichtshofs Bremen vom 16.12.2024 – St 5/23 – gebunden. Soweit die Klägerinnen Verstöße gegen das Grundgesetz (GG) gerügt haben, ist eine Aussetzung des Verfahrens und Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nicht veranlasst, da die Kammer nicht von einer Verfassungswidrigkeit des Ausbildungsunterstützungsfondsgesetzes überzeugt ist. Für eine Aussetzung und Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG reicht es nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes nicht aus, dass ein Instanzgericht bloße Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit hegt; es muss von der Verfassungswidrigkeit in materieller wie formeller Hinsicht vollumfänglich überzeugt sein (so bereits BVerfG, Beschl. v. 18.12.1984 – 2 BvL 22/82 –, juris Rn. 26).

Eine Überzeugung der Kammer von der Verfassungswidrigkeit des Ausbildungsunterstützungsfondsgesetzes liegt nach umfassender Würdigung aller vorgetragenen Argumente nicht vor. Insbesondere geht die Kammer davon aus, dass keine durchgreifenden Bedenken gegen die Gesetzgebungskompetenz (dazu a.), die Vereinbarkeit der Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion mit der Finanzverfassung (b.), mit den Grundrechten der Abgabenschuldnerinnen (c.) sowie mit sonstigen verfassungsrechtlichen Anforderungen (d.) bestehen.

aa. Das Land Bremen weist für die im Ausbildungsunterstützungsfondsgesetz geregelten Sachmaterien die Gesetzgebungskompetenz auf (so bereits StGH Bremen, Urt. v. 16.12.2024 – St 5/23 –, juris Rn. 61 ff.). Diesbezüglich ist keine Bindungswirkung an die Entscheidung des Staatsgerichtshofs anzunehmen. Dieser hat sich dort zwar zur Frage der Gesetzgebungskompetenz verhalten. Er geht insoweit davon aus, dass vermittelt über die Gliedstaatenklausel des Art. 64 Abs. 1 BremLV die grundgesetzlichen Kompetenzregelungen der Art. 70 ff. GG Art. 64 Abs. 1 BremLV in die Landesverfassung „transformiert“ werden (ebd., juris Rn. 57; siehe zur Dikussion mit entsprechenden Nachweisen auch Rinken, in: Lange/Sperlich/Fischer-Lescano, Verfassung der Freien Hansestadt Bremen, 2. Aufl. 2026, Art. 140 Rn. 43). Insofern mag dann eine Bindung bestehen, soweit der Staatsgerichtshof Art. 64 Abs. 1 BremLV und über diesen die „transformierten“ Regelungen geprüft hat. Hinsichtlich des originären Normenbestandes des Grundgesetzes, der als solcher gerade nicht Prüfungsgegenstand von Entscheidungen des Staatsgerichthofs war, scheidet eine Bindungswirkung indessen aus. Konkret steht für das hiesige Gericht infolge der Entscheidung des Staatsgerichthofs durch § 11 Abs. 1 Satz 1 StGhG damit zwar fest, dass kein Verstoß gegen die Gliedstaatenklausel des Art. 64 Abs. 1 BremLV vorliegt. Ob die Bestimmungen des Art. 70 ff. GG eingehalten wurden muss und darf das Gericht indessen prüfen. Im Ergebnis kommt es darauf indessen nicht an, da die Kammer eine Kompetenz des Landesgesetzgebers in der Sache ebenfalls annimmt.

Der Bund hat von seiner Kompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG hinsichtlich einer branchenübergreifenden Ausbildungsabgabe nicht abschließend Gebrauch gemacht. Der Begriff des „Rechts der Wirtschaft“ ist in einem weiten Sinne zu verstehen und umfasst nicht nur die Vorschriften, die sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung, Herstellung und Verteilung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen, sondern auch alle anderen das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnden Normen. Auch der Fragenkreis der praktischen beruflichen Ausbildung gehört hierzu. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Grundsatzentscheidung zur Bundesausbildungsabgabe ausdrücklich klargestellt, dass die Berufsausbildung zum „Recht der Wirtschaft“ gehört (siehe BVerfG, Urt. v. 10.12.1980 – 2 BvF 3/77 –, juris Rn. 79).

Nach Art. 72 Abs. 1 GG (Konkurrierende Gesetzgebung) haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht abschließend Gebrauch gemacht hat (Sperrwirkung). Ein solcher Ausschluss landesrechtlicher Kompetenzen kann auch durch einen absichtsvollen Regelungsverzicht (sog. beredtes Schweigen) des Bundes entstehen. Dies ist der Fall, wenn der Bundesgesetzgeber einen Sachverhalt bewusst nicht regelt, weil er nach seinem Willen auf allen Ebenen ungeregelt bleiben (also frei von gesetzlichem Zwang sein) soll.

(1). Die Kammer ist insbesondere nicht zu der Überzeugung gelangt, dass eine Sperrwirkung durch einen absichtsvollen Regelungsverzicht im Sinne einer Negativregelung seitens des Bundes besteht. Der Gebrauch der Kompetenz durch den Bund muss "hinreichend erkennbar" sein. Bloße Wert- und Zielvorstellungen entfalten keine Sperrwirkung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 25.06.2025 – 1 BvR 368/22 –, juris Rn. 39 m. w. N.).

Die in der Gesetzesbegründung zum Weiterbildungsgesetz 2023 enthaltene Aussage, dass die Bundesregierung von einer branchenübergreifenden Ausbildungsumlage „Abstand nimmt“, genügt hierfür nicht. Die Gesetzgebungsmaterialien und der objektivierte Wille des Gesetzgebers lassen nicht eindeutig erkennen, dass der Bundesgesetzgeber die Materie abschließend regeln und den Ländern die Kompetenz entziehen wollte. Das Weiterbildungsgesetz 2023 (BT-Drs. 20/6518) adressiert Qualifizierungs- und Weiterbildungsbedarfe der Beschäftigten sowie Unterstützungsbedarfe Ausbildungssuchender und Auszubildender. Dass der Bundesgesetzgeber innerhalb des Gesetzgebungsverfahrens die Möglichkeit einer Umlagefinanzierung der Ausbildungsgarantie erwogen und dann verworfen hat, belegt nicht, dass er damit auch die Einführung einer Ausbildungsumlage auf Landesebene ausschließen wollte. Die Überlegungen bezogen sich lediglich auf die Finanzierung der im Weiterbildungsgesetz genannten Maßnahmen, nicht auf die Frage, ob die Länder eigene Ausbildungsumlagen erheben dürfen. Zudem regelt das Weiterbildungsgesetz nur Maßnahmen zugunsten von Ausbildungssuchenden und Auszubildenden, nicht die generelle Finanzierung der dualen Berufsausbildung. Der Bund hat hier primär die Weiterbildung und Qualifizierung geregelt. Die Ablehnung einer Umlage in diesem spezifischen Gesetz bedeutet nur, dass der Bund sein spezielles Bundesprogramm nicht über eine Umlage finanzieren wollte. Das ist etwas anderes als ein Verbot an die Länder, die Erstausbildung landesspezifisch über einen Fonds zu fördern. Die Ablehnung einer bundesweiten Umlage durch den Bund bedeutet nicht, dass den Ländern die Kompetenz für regionale strukturpolitische Härtefall-Lösungen genommen ist. Das Grundgesetz kennt den „Wettbewerbsföderalismus“, der es den Ländern erlaubt, regional unterschiedliche Regelungen zur Lösung spezifischer lokaler Problemlagen zu treffen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.01.2015 – 1 BvR 931/12, juris Rn. 49). Der Bund hat auch nicht dadurch zu Lasten der Länder von seiner Gesetzgebungskompetenz abschließend Gebrauch gemacht, dass er auf Bundesebene zum Teil spezielle Regelungen über die Ermächtigung der Länder zur Erhebung berufsbezogener Abgaben geschaffen hat. Besonders zu nennen ist hier § 25 des Gesetzes über die Berufe in der Altenpflege (Altenpflegegesetz – AltPflIG) vom 25.08.2003 (BGBl. I, S. 1690), der eine Ermächtigung der Landesregierungen zur Erhebung von Ausgleichsabgaben bei bestimmten Pflegeeinrichtungen zu dem Zweck der Aufbringung der Kosten der Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege vorsah. § 25 AltPflIG trat zum 31.12.2019 außer Kraft. Er wurde durch § 33 des Gesetzes über die Pflegeberufe (Pflegeberufegesetz – PflBG) vom 17.07.2017 (BGBl. I, S. 2581) abgelöst, der ebenfalls die Erhebung von Umlagebeträgen und Zahlungen von bestimmten Pflegeeinrichtungen im Wege eines Ausgleichsfonds vorsieht. Von der Öffnung der Materie für branchenspezifische Spezialregelungen durch die Länder kann jedoch nicht auf einen allgemeinen Willen des Bundesgesetzgebers geschlossen werden, Ausgleichsabgaben in Bezug auf andere Branchen, die nicht Regelungsgegenstand sind, auszuschließen. Die Annahme einer Sperrwirkung aus § 33 PflBG für eine branchenübergreifende Ausbildungsabgabe würde zudem die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes zur Sperrwirkung im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung verkennen. Eine Sperrwirkung nach Art. 72 Abs. 1 GG setzt voraus, dass der Bundesgesetzgeber eine Materie erschöpfend und abschließend geregelt hat. Das Pflegeberufegesetz regelt lediglich eine branchenspezifische Umlage im Pflegebereich und enthält keine abschließende Regelung zur Frage einer allgemeinen Ausbildungsabgabe. Die bloße Existenz einer branchenspezifischen Regelung begründet keine Sperrwirkung für andere Wirtschaftsbereiche. Die Länder sind daher nicht gehindert, in anderen Bereichen eigene Regelungen zu treffen.

(2). Auch aus der Homogenitätsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG folgt keine Sperre für die Wahrnehmung der Kompetenz. Zwar entstehen angesichts der (derzeit) nur in Bremen bestehenden Regelung einer Ausbildungsabgabe Belastungsunterschiede für die hier ansässigen Arbeitgeber. Jedoch ist Normadressat der Bund, nicht ein Land. Die Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG ist eine Voraussetzung (und Schranke) für das Tätigwerden des Bundes. Sie stellt jedoch kein Handlungsverbot für die Länder dar. Gemäß Art. 72 Abs. 1 GG dürfen die Länder solange legiferieren, wie der Bund keine Regelung getroffen hat. Zudem könnte erst eine „Rechtszersplitterung mit problematischen Folgen“ (BVerfG, Urt. v. 24.10.2002 – 2 BvF 1/01 –, juris Rn. 328 ff.) eine Bundesregelung gebieten, die hier aber nicht angenommen werden kann.

Das Grundgesetz garantiert keine Standortgleichheit zwischen den Bundesländern. Die Länder sind berechtigt, ihren spezifischen Problemen mit angepassten Maßnahmen zu begegnen. Eine gewisse regionale Differenzierung ist im föderalen System hinzunehmen. Die Ausbildungsabgabe knüpft an die im Land Bremen ansässigen Unternehmen an und dient der Lösung spezifisch bremischer Ausbildungsprobleme. Dass die lokale Abgabe die bundesweite Wirtschaftseinheit bedroht, ist fernliegend.

Auch das Argument des integrierten Wirtschaftsraums unter Verweis auf Einpendler aus Niedersachsen verfängt kompetenzrechtlich nicht. Der Anknüpfungspunkt für das Land ist zulässigerweise der Betriebssitz in Bremen. Dass andere Bundesländer keine vergleichbare Abgabe erheben, begründet keinen Verfassungsverstoß. Die Unternehmen können ihre Standortwahl frei treffen; die Abgabe ist ein Faktor unter vielen bei dieser Entscheidung. Es gibt keinen allgemeinen Grundsatz, der den Ländern verbietet, Gesetze zu erlassen, die lokale Standortbedingungen im bundesweiten Vergleich verändern. bb. Die Kammer hat nicht die Überzeugung gewonnen, dass die verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion verletzt sind. Die Regelungen des Ausbildungsunterstützungsfondsgesetzes zur Erhebung und Verwendung der Ausbildungsabgabe genügen den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Erhebung von Sonderabgaben (vgl. StGH Bremen, Urt. v. 16.12.2024 – St 5/23 –, juris Rn. 95 ff. m. w. N.). Die Maßstäbe, nach denen Sonderabgaben nur unter engen Voraussetzungen erhoben werden dürfen, gelten auch für landesrechtliche Abgaben (BVerfG, Beschl. v. 24.01.1995 – 1 BvL 18/93 –, juris Rn. 85).

Die Ausbildungsabgabe nach § 11 AusbUFG ist eine sogenannte Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion. Sie unterliegt damit besonders strengen, vom Bundesverfassungsgericht präzisierten Grenzen, um die Schutzfunktion der Finanzverfassung zugunsten der Steuerzahler und des Gesamtbudgets nicht zu unterlaufen. Eine solche Abgabe darf nur zur Verfolgung eines Sachzwecks genutzt werden, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Belastet werden darf dabei nur eine homogene Gruppe, die in spezifischer Sachnähe zum Abgabezweck steht und der deshalb eine besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden kann. Das Aufkommen muss zudem gruppennützig verwendet und die Abgabe schließlich haushaltsrechtlich dokumentiert werden. Zwischen Sachnähe, Finanzierungsverantwortung und gruppennütziger Verwendung besteht eine besonders enge Verbindung; ihr Zusammenspiel bildet den entscheidenden Rechtfertigungsgrund (vgl. BVerfG, Urt. v. 03.02.2009 – 2 BvL 54/06 –, juris Rn. 97 ff.).

(1). Der verfolgte Sachzweck geht über die bloße Mittelbeschaffung hinaus. Nach § 3 AusbUFG bezweckt der Fonds die bessere Versorgung der Bremer Arbeitgeber mit gut ausgebildeten Fachkräften und die Sicherung des dualen Ausbildungssystems; die drei tragenden Zwecke sind mehr Ausbildungsplätze, weniger unbesetzte Plätze und mehr erfolgreiche Abschlüsse. Der Einwand, es gehe in Wahrheit um die verschleierte Auslagerung von Staatsaufgaben zur Haushaltsentlastung, verfängt nicht. Ein zulässiger Finanzierungssystemwechsel wird nicht dadurch unzulässig, dass er den allgemeinen Haushalt mittelbar entlastet, solange der Strukturförderungszweck im Vordergrund steht. Dem Gesetzgeber kommt bei der Beurteilung wirtschaftlicher Sachverhalte eine weite Einschätzungsprärogative zu. Die abstrakte Legitimität des Ziels (Fachkräftesicherung) ist überdies durch Art. 52 Abs. 1 der Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen (BremLV) gestützt. Unterschiedliche politische Auffassungen über den besten Weg zur Lösung des Fachkräftemangels berühren nicht die prinzipielle Legitimität des gesetzgeberischen Sachzwecks für die Erhebung einer Sonderabgabe.

(2). Der Gesetzgeber durfte bremischen Arbeitgeber auch als homogene Gruppe im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes ansehen. Dieses hat zu einer inhaltlich der hiesigen Abgabe vergleichbaren Bundesausbildungsabgabe entschieden, dass Arbeitgeber durch eine in der Sozialwirklichkeit bestehende gemeinsame Interessenlage verbunden und von der Allgemeinheit zuverlässig abgrenzbar sind. Dabei hielt es branchentypische, strukturbedingte oder quantitative Unterschiede für unerheblich bzw. ungeeignet, die Homogenität der Gruppe aufzuheben (siehe BVerfG, Urt. v. 10.12.1980 – 2 BvF 3/77 –, juris Rn. 83 ff.). Dies kann auf die Arbeitgeber in Bremen übertragen werden. Homogenität im Sinne der Sonderabgabenrechtsprechung erfordert keine Gleichartigkeit der Betriebe (Branchengleichheit etc.). Es genügt die gemeinsame strukturelle Betroffenheit vom Fachkräftemangel. Das branchenübergreifende grundsätzlich anzunehmende Bedürfnis nach Fachkräften konstituiert die erforderliche Sachnähe. Es ist davon auszugehen, dass die Maßnahmen in ihrer Gesamtheit allen Arbeitgeberinnen und Arbeitgebern zugutekommen (vgl. vgl. StGH Bremen, Urt. v. 16.12.2024 – St 5/23 –, juris Rn. 118 m. w. N.).

Auch der im Gesetz enthaltene Verweis auf den Unternehmensbegriff des Umsatzsteuerrechts, der rein ideelle, nicht am Wettbewerb teilnehmende Organisationen ausschließt, hebt die Homogenität der Gruppe nicht auf. Es liegt an dieser Stelle eine zulässige Typisierung vor, wobei sich die Kammer der entsprechenden Bewertung des Staatsgerichtshofes (StGH Bremen, Urt. v. 16.12.2024 – St 5/23 –, juris Rn. 120 ff.) zur damaligen Gesetzesfassung anschließt.

Insbesondere der Ausschluss rein gemeinnütziger, nicht am wirtschaftlichen Wettbewerb teilnehmender Organisationen stellt eine verfassungsrechtlich zulässige, sachgerechte Typisierung dar. Wer nicht am marktwirtschaftlichen Wettbewerb teilnimmt, entzieht dem regionalen Arbeitsmarkt nicht in gleicher Weise wettbewerbsrelevant qualifizierte Fachkräfte wie ein gewinnorientiertes Wirtschaftsunternehmen.

Um zu verhindern, dass die öffentliche Hand sachgrundlos weitgehend ausgenommen würde, hat der Staatsgerichtshof das Gesetz in der damaligen Fassung in Bezug auf § 2 des Umsatzsteuergesetzes (UstG) verfassungskonform ausgelegt. Bei Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Vorgaben sei § 2 Abs. 1 Satz 2 AusbUFG nicht so zu verstehen, dass damit die Einschränkung der Unternehmerstellung für juristische Personen des öffentlichen Rechts aus § 2b UStG nachvollzogen werden sollte. Eine Berücksichtigung des § 2b UStG widerspräche dem Willen des Gesetzgebers, der eine umfassende Abgabepflicht auch für die öffentliche Hand habe einführen wollen. Der Staatsgerichtshof hat für den Arbeitgeberbegriff also ausschließlich auf den weiten Unternehmensbegriff des § 2 Abs. 1 UStG abgestellt, § 2b UStG aber teleologisch unangewendet gelassen.

Diese Auslegung hat der Gesetzgeber sich durch die zwischenzeitlich erfolgten Gesetzesänderungen ausdrücklich zu eigen gemacht. Der bremische Gesetzgeber hat auf das Urteil des Staatsgerichtshofes vom 16.12.2024 reagiert und mit dem Ersten Gesetz zur Änderung des Ausbildungsunterstützungsfondsgesetzes vom 01.04.2025 (Brem.GBl. S. 255)) die verfassungskonforme Auslegung des Staatsgerichtshofes zur Erfassung der öffentlichen Hand ausdrücklich im Gesetzestext nachvollzogen. In der geänderten Fassung heißt es nun ausdrücklich: „Für die Auslegung des Begriffs Unternehmen gilt § 2 Absatz 1 des Umsatzsteuergesetzes […]“. Die Gesetzesmaterialien (Drs. 21/1070) stellen zudem klar, dass über diesen präzisierten Verweis nun auch die Kirchen und Religionsgemeinschaften in den Geltungsbereich fallen, soweit sie etwa gewerblich tätig sind. Nach dem geänderten § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 AusbUFG fallen nunmehr zudem ausdrücklich auch Behörden anderer Länder sowie sonstige Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, die unter Aufsicht des Bundes oder eines anderen Landes stehen, in den direkten Anwendungsbereich des Gesetzes. Einer weitergehenden ausdrücklichen Regelung im Ausbildungsunterstützungsfondsgesetzbedurfte es – etwa mit Blick auf die Religionsgemeinschaften – nach Auffassung der Kammer nicht. Soweit hier und auch ansonsten gewisse Friktionen verbleiben mögen, sind diese hinzunehmende Folgen zulässiger Generalisierung und Typisierung.

(3). Es ist auch eine spezifische Finanzierungsverantwortung bzw. Sachnähe der Abgabebelasteten anzunehmen.

Bei der Frage der zu fordernden Sachnähe kommt es darauf an, ob die belastete Gruppe dem Abgabezweck evident nähersteht als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler (BVerfG, Urt. v. 28.01.2014 – 2 BvR 1561/12 –, juris Rn. 124 m. w. N.). Eine Verantwortung kann zudem auf einem geteilten objektiven Interesse beruhen.

Bei der Prüfung, ob die Erfüllung der zu finanzierenden Aufgabe in die besondere Verantwortung der belasteten Gruppe fällt, differenziert das Bundesverfassungsgericht, ob die Sonderabgabe an den Verursachungsgedanken anknüpft und ihre Rechtfertigung in einer Verantwortlichkeit für die Folgen gruppenspezifischer Zustände oder Verhaltensweisen finden kann, oder ob es sich um eine „zwangsweise durchgeführte Fördermaßnahme" – insbesondere um Maßnahmen der Absatzförderung – handelt, zu deren Finanzierung die Gruppe der Abgabepflichtigen nur aus Gründen eines Nutzens herangezogen wird, den der Gesetzgeber dieser Gruppe zugebracht hat (BVerfG, Urt. v. 03.02.2009 – 2 BvL 54/06 –, juris Rn. 104).

Bei Ersterer ergibt sich die Finanzierungsverantwortung – jedenfalls dem Grunde nach – ohne weiteres aus der besonderen Sachnähe der homogenen Gruppe. Greift der Staat hingegen mit wirtschaftspolitisch begründeten Fördermaßnahmen gestaltend in die Wirtschaftsordnung ein und weist den erst dadurch entstehenden Finanzierungsbedarf den mit der Abgabepflicht belasteten Unternehmen zu, sind besonders strenge Anforderungen an die Finanzierungsverantwortung zu stellen. Denn die finanzielle Inanspruchnahme für die staatliche Aufgabenwahrnehmung, die durch hoheitliche Entscheidung an die Stelle des individuellen unternehmerischen Handelns tritt, stellt sich aus Sicht der Abgabepflichtigen dann nicht nur als eine rechtfertigungsbedürftige, zur Steuer hinzutretende Sonderbelastung, sondern zusätzlich als Verkürzung der unternehmerischen Betätigungsfreiheit dar. In diesem Fall muss insbesondere der durch die Abgabe zu finanzierende und die Abgabe rechtfertigende Gruppennutzen evident sein (BVerfG, Urt. v. 28.01.2014 – 2 BvR 1561/12 –, juris Rn. 127).

In Bezug auf Maßnahmen der Wirtschaftsförderung hat das Bundesverfassungsgericht herausgearbeitet, dass der erforderliche greifbare Gruppennutzen vor allem dann gegeben ist, wenn es bei den staatlichen Fördermaßnahmen um das plausibel begründete Erfordernis geht, erheblichen Beeinträchtigungen entgegenzuwirken oder spezielle Nachteile auszugleichen, die die Gruppenangehörigen besonders betreffen und die von diesen selbst voraussichtlich nicht, oder jedenfalls nicht mit gleicher Erfolgsaussicht, kompensiert werden (BVerfG, Beschl. v. 12.05.2009 – 2 BvR 743/01 –, juris Rn. 60). In Beachtung dieser Maßstäbe ist zunächst festzuhalten, dass die Finanzierungsverantwortung vorliegend nicht maßgeblich an einen Verursachungsgedanken anknüpft. Sie folgt vielmehr aus der historisch gewachsenen, originären Verantwortung der Arbeitgeber für den praktischen Teil der dualen Berufsausbildung. Dass Ursachen der Passungs- und Versorgungsprobleme teilweise in äußeren – etwa schulischen oder demografischen – Umständen liegen, steht dem nicht entgegen, weil die Aufgabe nach Maßgabe der objektiven Möglichkeiten auch bei verändertem Umfeld den Arbeitgebern obliegt (vgl. StGH Bremen, Urt. v. 16.12.2024 – St 5/23 –, juris Rn. 163). Die Arbeitgeber sind die maßgeblichen Akteure, die in der Lage und in der Pflicht seien, das duale Ausbildungssystem zur Deckung ihres eigenen Personalbedarfs aufrechtzuerhalten. Nicht zuletzt grenzt das Substitutionsverbot des § 4 Abs. 3 Satz 1 AusbUFG die Aufgaben des Fonds hinreichend von originär staatlichen Bildungsaufgaben ab. Mögliche Verstöße hiergegen oder auch Defizite im tatsächlichen Vollzug konkreter Maßnahmen sind für die verfassungsrechtliche Prüfung des Gesetzes unbeachtlich.

(4). Die Kammer hat auch keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der gruppennützigen Verwendung des Aufkommens des Ausbildungsunterstützungsfonds. Die Frage der gruppennützigen Verwendung ist eng mit dem Sachzweck verbunden. Ein Gruppennutzen ergibt sich dann, wenn es darum geht, erheblichen Beeinträchtigungen entgegenzuwirken oder spezielle Nachteile auszugleichen, die die Gruppe besonders betrifft und die durch die Gruppe jedenfalls nicht mit gleicher Erfolgsaussicht kompensiert werden könnten (BVerfG, Beschl. v. 06.05.2014 – 2 BvR 1139/12 –, juris Rn. 135). Bei der Annahme einer gruppennützigen Verwendung genügt es, dass die eingenommenen Mittel unmittelbar oder mittelbar überwiegend im Interesse der Gesamtgruppe verwendet werden. Gefordert ist also insbesondere nicht, dass jeder einzelne Abgabepflichtige profitiert.

Vorliegend ergibt sich der Gruppennutzen einerseits daraus, dass der Ausbildungskostenausgleich nach § 5 AusbUFG unmittelbar an die ausbildenden Arbeitgeber zurückfließt. In Bezug auf die weiteren Maßnahmen des Fonds profitieren diese Arbeitgeber und auch nicht ausbildende Betriebe insgesamt von der verbesserten Ausbildungssituation und dem gesteigerten Angebot an Fachkräften. Dass daneben Auszubildende oder die Allgemeinheit Vorteile haben, ist unschädlich.

Ebenso ist es unschädlich, dass das Gesetz neben den arbeitgeberbezogenen Zielen auch die Verringerung der Jugendarbeitslosigkeit und der unqualifiziert Beschäftigten bezweckt. Dass auch die Ausbildungsbewerberinnen und -bewerber und die Auszubildenden von den Fördermaßnahmen profitieren sollen, hindert die Annahme einer besonderen Sachnähe der Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber nicht. Die Maßnahmen sind gerade darauf angelegt, mehr junge Menschen in die Berufsausbildung zu bringen und sie in die Lage zu versetzen, eine einmal begonnene Ausbildung auch erfolgreich abzuschließen. Es wäre mit Blick auf diese Ziele widersinnig, diese Personengruppe an den Kosten von Fördermaßnahmen zu beteiligen, da sie dadurch von der Aufnahme einer Berufsausbildung abgehalten werden könnten (StGH Bremen, Urt. v. 16.12.2024 – St 5/23 –, juris Rn. 139). Das insoweit zugleich bestehende Interesse der Allgemeinheit stellt die besondere Sachnähe der Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber nicht infrage. Die Förderung des Gemeinwohls ist notwendiges Ziel jeder staatlichen Aktivität, auch des Sonderabgabengesetzgebers. Ein öffentliches Interesse an der Aufgabenerfüllung begleitet jede zwangsweise Inanspruchnahme besonderer Gruppen und setzt deren spezifische Finanzierungsverantwortung voraus, beseitigt sie aber nicht. Zudem schließen die § 1 Abs. 2 AusbUFG vorgesehene Zweckbindung (§ 1 Abs. 2 AusbUFG) und der Evaluationsmechanismus (§ 14 AusbUFG) eine zweckwidrige Mittelverwendung hinreichend sicher aus. Ansonsten gilt auch hier, dass etwaige zweckwidrige Einzelmaßnahmen die Rechtmäßigkeit der Mittelverwendung im Einzelfall betreffen, nicht die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes als Ganzes.

(5). Den mit einer Sonderabgabe verbundenen Dokumentations- und Evaluationspflichten wird in noch ausreichendem Umfang genügt.

Der Gesetzgeber ist bei einer auf längere Zeit angelegten Finanzierung einer in die spezifische Verantwortung einer Gruppe fallenden Aufgabe durch Erhebung einer Sonderabgabe von Verfassungs wegen gehalten, stets zu überprüfen, ob seine ursprüngliche Entscheidung für den Einsatz des gesetzgeberischen Mittels Sonderabgabe aufrechtzuerhalten oder ob sie wegen veränderter Umstände, insbesondere wegen Wegfalls des Finanzierungszweckes oder Zielerreichung zu ändern oder aufzuheben ist. Denn die Sonderabgabe bedarf im Gegensatz zur Steuer als Ausnahmeinstrument der fortdauernden Legitimation durch hinreichende Rechtfertigungsgründe. Zusätzlich muss der Gesetzgeber im Interesse wirksamer parlamentarisch-demokratischer Legitimation und Kontrolle die erhobenen Sonderabgaben haushaltsrechtlich dokumentieren (BVerfG, Beschl. v. 17.07.2003 – 2 BvL 1/99 –, juris Rn. 118 ff.).

Der Anforderung, einer regelmäßigen Überprüfung der sachlichen Rechtfertigung der Abgabe (Evaluationspflicht), ist durch die in § 14 AusbUFG vorgesehene Evaluierungspflicht ausreichend Genüge getan.

Der vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Anforderung, dass der Gesetzgeber Sonderabgaben im Interesse wirksamer parlamentarisch-demokratischer Kontrolle haushaltsrechtlich hinreichend dokumentieren muss, wurde jedenfalls in dem für die vorliegenden Verfahren maßgeblichen Erlassjahr der angegriffenen Bescheide entsprochen. Insofern kann auch offenbleiben, wie sich ein eventueller Fehler hier ausgewirkt hätte, also insbesondere, ob das Gesetz insgesamt oder lediglich die Rechtmäßigkeit des Bescheiderlasses betroffen gewesen wäre.

Maßgeblich für die Betrachtung ist aus Sicht der Kammer der Haushalt, in dem die festgesetzte Abgabe fiskalisch wirksam und der Abgabenpflichtige belastet wird. Erst in diesem Moment bedarf es einer Information der Öffentlichkeit über die nun vorhandenen Mittel. Zudem kann die vom Bundesverfassungsgericht in diesem Zusammenhang angenommene „grundrechtsschützende Funktion des Haushaltsplans“ (BVerfG, Beschl. v. 17.07.2003 – 2 BvL 1/99 u.a. –, juris Rn. 124) erst relevant werden, wenn Grundrechtsträger auch belastet werden.

Da der angegriffene Bescheid erst im Jahr 2026 erlassen und die Abgabe in diesem fällig geworden ist, kommt es insofern auf die Erfassung der Ausbildungsabgabe im Haushaltsplan 2026/2027 an. In diesem ist die Sonderabgabe für den Ausbildungsunterstützungsfonds nicht nur in einer entsprechenden Übersicht über Bestand und Entwicklung in einer Anlage zum Haushaltsplan (Blatt 108 des Gesamtbandes, abgerufen am 08.06.2026 unter https://www.finanzen.bremen.de/sixcms/media.php/13/01_Gesamtband_WEB_mit%2BS Z_STADT.pdf) enthalten, sondern es wurde mit Verfügung des Haushalts- und Finanzausschusses vom 09.05.2025 auch ein eigener, zweckgebundener Haushaltstitel geschaffen. Schließlich wurde vom Senator für Finanzen im Februar 2026 zur Buchungsstelle: 2611/383 01-3, Sonderrücklage Ausbildungsunterstützungsfondsgesetz auch ein Konto für die anzulegende Sonderrücklage eingerichtet. Aus Sicht der Kammer wurde damit den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Dokumentation Genüge getan.

Dass in der Übersicht und den Haushaltsstellen derzeit lediglich eine Veranschlagung mit Nullansätzen erfolgt, war zum Aufstellungszeitpunkt des Haushalts vertretbar. Die Nutzung solcher Leertitel in Haushaltsplänen ist eine Schöpfung der Haushaltspraxis (Heuer/Scheller, Kommentar zum Haushaltsrecht, Lfg. 76, 01.11.2021, § 11 BHO Rn. 48 Auf sie wird dabei zurückgegriffen, wenn die Höhe der voraussichtlich zu erwartenden Einnahmen bzw. zu leistenden Ausgaben auch bei sorgfältiger Prüfung nicht zu ermitteln oder zu schätzen ist. Sie sollen zwar nur in besonderen Ausnahmefällen und aus zwingenden haushaltswirtschaftlichen Gründen zulässig sein, zu diesen gehört aber gerade, dass es sich etwa um durchlaufende Posten handelt, also wie bei den Beiträgen zum Ausbildungsunterstützungsfonds um Beträge, die im Haushalt für einen anderen vereinnahmt und in gleicher Höhe an diesen weitergeleitet werden (vgl. Tappe, in: Gröpl, BHO/LHO, 2. Aufl. 2019, § 11 BHO Rn. 58, 60).

Die Beklagte hat nachvollziehbar dargelegt, dass es ihr zum Zeitpunkt der Aufstellung des Haushaltsplan 2026 im Jahr 2025 an belastbaren Erfahrungswerten hinsichtlich der zu erwartenden und im Haushaltsplan abzubildenden Einnahmen- und Ausgabehöhe fehlte. Dass im Zusammenhang mit der Einführung des Fonds und der Planung von dessen Arbeit Schätzungen, insbesondere aus der Budgetplanung gemäß § 10 Abs. 2 Nr. 4 AusbUFG (siehe Mitteilung des Senats vom 15.01.2026 – Bürg.-Drs. 21/1562), zum zu erwartenden Aufkommen existierten, steht dem nicht entgegen. Insofern war der Beklagten auch ein gewisser Spielraum im Rahmen der Haushaltaufstellung zuzubilligen, diese noch nicht für hinreichend genau zu erachten. Soweit in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine Dokumentation gefordert wird, die eine Übersicht über Bestand und Entwicklung der Sonderabgaben gibt (siehe BVerfG, Beschl. v. 06.05.2014 – 2 BvR 1139/12 –, juris Rn. 166), wurde dies zum einen im Kontext der Anforderungen an die Dokumentation sog. „haushaltsflüchtiger“ Sonderabgaben entwickelt (vgl. ebd. Rn. 125). Um eine solche handelt es sich vorliegend indessen nicht. Ansonsten kann aus dieser Rechtsprechung nach Auffassung der Kammer nicht gefolgert werden, dass ein Haushaltsgesetzgeber trotz aus seiner Sicht noch nicht bestehender Erfahrungsgrundlage auf Basis von Schätzungen, die er aus haushälterischer Sicht für nicht valide genug hält, konkrete Ansätze in den Haushaltsplan einstellt. Dem Bundesverfassungsgericht geht es im Ausgangspunkt vielmehr maßgeblich um die Sicherung der Entscheidungs-, Planungsund Kontrollaufgaben des Parlaments, sowie wirksame Kontrollmöglichkeiten der Öffentlichkeit (ebd. Rn. 123). Dem ist indessen genügt, wenn wie vorliegend mit nachvollziehbaren Gründen im Haushaltsplan zunächst mit einer Null als „Platzhalter“ oder „Erinnerungsposten“ (Tappe, a.a.O., Rn. 59) gearbeitet wurde. Damit wurde sichergestellt, dass der Bürgerschaft wie auch der Öffentlichkeit bewusst ist, dass die Abgabe existiert. cc. Das Ausbildungsunterstützungsfondsgesetze verletzt auch keine (sonstigen) grundrechtlichen Gewährleistungen.

(1). Sind die soeben geprüften finanzverfassungsrechtlichen Grenzen gewahrt, ist eine Sonderabgabe regelmäßig auch grundrechtlich gerechtfertigt. Vor allem folgen aus Art. 3 Abs. 1 GG gegenüber den Sonderabgabenanforderungen keine strengeren Maßstäbe mehr. Dem Wirtschaftsgesetzgeber steht bei wirtschaftslenkenden Maßnahmen ein sehr weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum zu (Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers; BVerfG, Urt. v. 01.03.1979 – 1 BvR 532/77 –, juris Rn. 110 ff. m. w. N.). (2). Ansonsten kann insbesondere auch keine Verletzung der Berufsfreiheit des Art. 12 GG angenommen werden. Dabei mag es zwar in Betracht kommen, diesem Grundrecht im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung noch einen eigenständigen Schutzgehalt neben den in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes entwickelten spezifischen Anforderungen an Sonderabgaben zu entnehmen. Insofern kann die Kammer jedoch keinen Verstoß erkennen.

Vorliegend ist die angegriffene Abgabe auf höchstens 0,3 % der Bruttolohnsumme gedeckelt. Zudem können besondere Härten im Einzelfall über § 11 Abs. 6 AusbUFG aufgefangen werden. Überdies stellt die Anknüpfung an die Bruttolohnsumme eine zulässige Typisierung zur Verwaltungspraktikabilität dar. Dabei durfte der Gesetzgeber annehmen, den ausgelösten Belastungen einen ausgewogenen Nutzen für die betroffenen Unternehmen als Gruppe gegenüberzustellen, der sich aus einer gesteigerten Verfügbarkeit von gut ausgebildeten Fachkräften ergibt. Grundsätzlich profitieren auch Betriebe ohne eigenen Bedarf an Personen mit einer dualen Berufsausbildung von einem guten Fachkräfteangebot, sodass eine Herausrechnung nicht geboten ist. Mit dem Staatsgerichtshof geht die Kammer daher davon aus, dass der Gesetzgeber nicht zur Bildung von Untergruppen verpflichtet war (vgl. StGH Bremen, Urt. v. 16.12.2024 – St 5/23, juris Rn. 174 ff.), weil nicht absehbar ist, dass bestimmte klar definierte Teilgruppen keinen oder einen erheblich geringeren Nutzen ziehen. Überdies steht es ihm hier jedenfalls in einer ersten Phase zu, zunächst Erfahrungen mit den neu geschaffenen Instrumenten zu sammeln.

Der Vorwurf einer „Doppelbestrafung“ ausbildungswilliger Betriebe ohne Bewerber verfängt schon nicht, da die Abgabe keine Sanktion individuellen Verhaltens darstellt, sondern eine solidarische Systemfinanzierung. Die differenzierende Definition der förderfähigen Ausbildungsverhältnisse hält sich innerhalb der dem Gesetzgeber zustehenden Typisierungsbefugnis. Dem Subventions- und Fördergesetzgeber kommt eine weite Gestaltungsfreiheit zu; er ist nicht gehalten, sämtliche denkbaren Ausbildungsoder Praktikumsformen gleichmäßig zu fördern oder zu berücksichtigen.

cc. Nach Auffassung der Kammer besteht mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG und den Vortrag ungleicher Erfassung und Heranziehung jedenfalls kein dauerhaftes strukturelles Erhebungsdefizit, das die Verfassungswidrigkeit der Norm selbst auslösen könnte. Etwaige Schwierigkeiten bei der Erfassung in der Startphase des Gesetzes begründen keine „Gleichheit im Unrecht". Ein Defizit, das zur Verfassungswidrigkeit führen könnte, setzt voraus, dass im Erhebungsverfahren die Norm auf Dauer und systematisch nicht vollzogen werden kann. Temporäre verwaltungstechnische Anlaufschwierigkeiten zur Datenbeschaffung genügen hierfür nicht.

Auch im Übrigen ist keine Verletzung des Gleichheitssatzes erkennbar. Dem Gesetzgeber steht wie bereits dargelegt eine weite Typisierungsbefugnis zu. Die Anknüpfung an die „Arbeitnehmerbruttolohnsumme“ etwa ist verfassungsrechtlich anzuerkennen, da sie unbürokratisch die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und Betriebsgröße abbildet. Dass es im Einzelfall Unschärfen gibt, muss der Gesetzgeber insbesondere bei der Ordnung von Massenerscheinungen (vgl. Thiele, in: Dreier, GG, 4. Aufl. 2023, Art. 3 Abs. 1 Rn. 48) nicht durch hochkomplexe, streitanfällige Ausnahmetatbestände abfedern; zumindest kann er zunächst Erkenntnissen und Erfahrungen sammeln (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.04.1999 – 1 BvL 22/95 –, juris Rn. 163).

dd. Die im Gesetz vorgenommenen Delegationen an den Verordnungsgeber sind nicht zu beanstanden. Insbesondere in Bezug auf die Delegation der Festlegung der konkreten Abgabenhöhe wurden sowohl der Wesentlichkeitsgrundsatz als auch das Bestimmtheitsgebot gewahrt. Der Gesetzgeber musste die Höhe nicht zahlenmäßig festlegen. Vielmehr genügte es, die maßgeblichen Bemessungsfaktoren mit der Orientierung am Finanzierungsbedarf, verbunden mit der Kappungsgrenze von 0,3 % selbst zu regeln (§ 10 Abs. 2 Nr. 3 AusbUFG). Auch hinsichtlich der Bagatellgrenze war keine nähere gesetzliche Bestimmung zur Höhe geboten, zumal diese eine begünstigende Regelung darstellt und zuvörderst der Verwaltungsvereinfachung dient.

ee. Auch auf Seite der Verordnungen stehen der Erhebung der Sonderabgabe keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken entgegen. Die Vorschriften der Ausbildungsunterstützungsfondsdurchführungsverordnung halten sich – abgesehen von der für die Erhebung nicht relevanten Regelung in § 5 Abs. 3 BremAusbUFDVO – im Rahmen der jeweiligen gesetzlichen Ermächtigung und sind auch mit sonstigem höherrangigen Recht vereinbar (OVG Bremen, Urt. v. 19.11.2025 – 2 D 7/25 –, juris Rn. 47 ff.). Dies gilt nach Auffassung der Kammer ebenfalls für die Ausbildungsunterstützungsfondseckwerteverordnung.

Ein Verstoß der Ausbildungsunterstützungsfondseckwerteverordnung gegen ein Zitiergebot ist nicht festzustellen, da die Bremische Landesverfassung kein Zitiergebot vorsieht (OVG Bremen, Urt. v. 11.05.2020 – 2 B 292/19 –, juris Rn. 13 und das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG nicht für landesrechtliche Rechtsverordnungen gilt. Anders als das Bestimmtheitsgebot gehört es nicht zu den über das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 GG verbindlichen Grundsätzen (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.12.2016 – 2 C 31/15 –, juris Rn. 28 ff.).

Es bestand schließlich auch keine Begründungspflicht im Rahmen des Erlasses der angegriffenen Rechtsverordnungen. Eine Pflicht zur Begründung folgt jedenfalls für die vorliegenden Verordnungen weder aus Art. 80 GG (vgl. BVerfG, Beschl. v. 13.05.2020 – 1 BvR 1021/20 –, juris Rn. 7, wonach der Wortlaut es nicht nahelege) noch aus der Bremischen Landesverfassung oder aus Normen des Ausbildungsunterstützungsfondsgesetzes. Bereits im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens werden in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nur in Ausnahmefällen – etwa aus dem Prozeduralisierungsgebot bei der Regelung der Parteienfinanzierung (siehe BVerfG, Urt. v. 24.01.2023 – 2 BvF 2/18 –, juris Rn. 129) – Begründungspflichten angenommen. Im Regelfall schreibt die Verfassung nicht vor, was, wie und wann genau im Gesetzgebungsverfahren zu begründen ist. Die sich aus der Verfassung ergebenden Anforderungen an die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes beziehen sich grundsätzlich nicht auf seine Begründung, sondern auf die Ergebnisse eines Gesetzgebungsverfahrens (BVerfG, Beschl. v. 24.03.2021 – 1 BvR 2656/18 –, juris Rn. 241). Für das Verfahren zum Erlass von Rechtsverordnung im Sinne des Art. 124 BremLV besteht kein verfassungsrechtlich fundiertes Bedürfnis, eine Begründungspflicht zu entwickeln. b. Der Festsetzungsbescheid ist auch im Übrigen rechtmäßig.

aa. Der Festsetzung steht nicht entgegen, dass der nun maßgebliche Bescheid bezogen auf das Veranlagungsjahr 2024 erst im Jahr 2026 ergangen ist. § 11 Abs. 5 Satz 1 AusbUFG sieht keine Festsetzungsfrist vor. Weder § 11 Abs. 2 AusbUFG noch § 2 Abs. 1 AusbUFEwVO begründen eine solche im Verordnungswege. Ein „Prinzip der Jährlichkeit“, wie es die Klägerin aus diesen Normen ableiten will, besteht nicht. Ein Ablauf sonstiger eventuell heranzuziehender Verjährungsfristen ist ebenfalls nicht gegeben (vgl. zu einer Heranziehung der §§ 169 ff. AO in Fällen von Sonderabgaben vgl. BVerwG, Urt. v. 15.05.1984 – 3 C 86/82 –, juris Rn. 31 und VG Berlin, Urt. v. 11.09.2018 – 21 K 380.18 –, juris Rn. 20 ff.).

bb. Soweit ein strukturelles Vollzugsdefizit bemängelt wurde, könnte ein normatives Erhebungsdefizit auf die Rechtmäßigkeit der einzelnen Bescheide durchschlagen. Ein solches vermag die Kammer indessen nicht zu erkennen. Insbesondere waren bundesunmittelbare Versicherungsträger und auch Religionsgemeinschaften grundsätzlich bereits nach der durch den Staatsgerichtshof erfolgten landesverfassungskonformen Auslegung des Unternehmensbegriffs von Anfang an vom Geltungsbereich des Gesetzes erfasst, soweit sie unternehmerisch tätig sind (vgl. StGH, Urt. v. 16.12.2024 – St 5/23 –, juris Rn. 130 f.). Überdies hat der Gesetzgeber dies mittlerweile auch im Gesetz selbst klargestellt. Soweit es noch Arbeitgeber geben mag, die keine Abgabe leisten, geht dies jedenfalls nicht auf strukturelle Fehler des Gesetzes zurück.

Darüber hinaus ist ein verfassungsrechtlich bedeutsames strukturelles Vollzugsdefizit jenseits eines normativen Erhebungsdefizits nur denkbar, wenn die Abgabenerhebung aus politischen Gründen nicht vollzogen wird oder in der Anlaufphase erkennbare Umsetzungsprobleme nicht gelöst werden (vgl. BFH, Beschl. v. 19.12.2007 – IX B 219/07 – , juris Rn. 14). Dafür bestehen aber keine hinreichenden Anhaltspunkte. Im Übrigen könnten etwaige Vollzugsmängel gerade in der Anlaufphase allenfalls für die Zukunft zu einer Nachbesserungspflicht führen, nicht aber bereits jetzt zur Rechtswidrigkeit der Bescheide.

II. Der gestellte Hilfsantrag, den Bescheid der Beklagten über die Festsetzung der Ausbildungsabgabe und Anordnung eines Zahlungsbetrages in der Gestalt des Widerspruchsbescheides aufzuheben, ist unzulässig.

Dem Hilfsantrag fehlt es an einem Rechtschutzbedürfnis. Ihm steht die Rechtshängigkeit des Hauptantrages nach dem Rechtsgedanken des § 173 VwGO i. V. m. § 17 Abs. 1 Satz 2 GVG entgegen. Mit ihm wird begehrt, den angegriffenen Bescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheides aufzuheben. Eine Gestaltänderung liegt aber nur vor, wenn der Verfügungssatz oder die Begründung geändert werden (Brenner, in: Sodan/Ziekow VwGO, 6. Aufl. 2025, § 79 Rn. 22). Der Widerspruchsbescheid, mit welchem der Widerspruch lediglich als unstatthaft zurückgewiesen worden ist, hat den Ausgangsbescheid folglich in seiner Gestalt nicht verändert (vgl. auch die Ausführungen zum nicht erforderlichen Vorverfahren oben I. 1.). Der Hilfsantrag geht damit nicht über den bereits behandelten Hauptantrag, gerichtet auf Aufhebung des Festsetzungsbescheides, hinaus, sondern betrifft den identischen Streitgegenstand.

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 709 Satz 2 ZPO.

Die Berufung wird gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, die Sprungrevision gemäß § 134 Abs. 1, 2 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen. Die Zulassung beruht zunächst auf der grundsätzlichen Bedeutung, welche bereits das Oberverwaltungsgericht den Fragen zur Verfassungsmäßigkeit der Sonderabgabe zugemessen hat (OVG Bremen, Urt. v. 19.11.2025 – 2 D 7/25 –, juris Rn. 95). In Bezug auf die Zulassung der Sprungrevision geht das Gericht unter Berücksichtigung streitentscheidenden Rechtsfragen und angesichts der bereits vorliegenden Rechtsprechung des Staatsgerichthofs und auch des Oberverwaltungsgerichts Bremen davon aus, dass eine weitere berufungsgerichtliche Rechts- oder Tatsachenklärung entbehrlich ist. Angesichts dessen und des Umstandes, dass im Ergebnis verfassungsrechtliche Fragen im hiesigen Verfahren entscheidend sind, sprechen zudem gewichtige Belange der Rechtssicherheit für eine umgehende revisionsgerichtliche Befassung (siehe zum Zulassungsmaßstab Berlit, in: Posser/Wolff/ Decker, BeckOK VwGO, 78. Ed. 01.01.2026, § 134 VwGO Rn. 12 f.).

Gegen dieses Urteil ist die Revision zulässig, wenn die Beklagte der Einlegung der Sprungrevision schriftlich zustimmen.

Die Sprungrevision ist binnen eines Monats nach Zustellung dieses Urteils beim

Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, 28195 Bremen, (Tag-/Nachtbriefkasten Justizzentrum Am Wall im Eingangsbereich) einzulegen. Sie muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Die Zustimmung zu der Einlegung der Sprungrevision ist der Revisionsschrift beizufügen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils ist die Sprungrevision zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Revision erfolgt, bei dem Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig, einzureichen. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten und die verletzte Rechtsnorm angeben.

Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten durch einen Rechtsanwalt oder eine sonst nach § 67 Abs. 2 Satz 1, Abs. 4 Sätze 4 bis 6 VwGO zur Vertretung berechtigte Person oder Organisation vertreten lassen. Dies gilt auch für die Einlegung der Sprungrevision.

Die Einlegung der Revision und die Zustimmung gelten als Verzicht auf die Berufung (§ 134 Abs. 5 VwGO).

Gegen dieses Urteil ist ansonsten die Berufung zulässig.

Die Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils beim

Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, 28195 Bremen, (Tag-/Nachtbriefkasten Justizzentrum Am Wall im Eingangsbereich)

einzulegen. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils ist die Berufung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, 28195 Bremen, einzureichen. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung enthalten.

Vor dem Oberverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten durch einen Rechtsanwalt oder eine sonst nach § 67 Abs. 2 Satz 1, Abs. 4 Sätze 4 und 7 VwGO zur Vertretung berechtigte Person oder Organisation vertreten lassen. Dies gilt auch für die Einlegung der Berufung.