VerfGH Saarland, Beschluss vom 28.10.2020 – Lv 22/20 eA

Die Verfassungsbeschwerde betrifft im Wesentlichen die Versagung verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutzes im Zusammenhang mit der Rücknahme einer spielhallenrechtlichen Erlaubnis. Zudem begehrt die Beschwerdeführerin den Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel, den Spielhallenbetrieb einer von ihr in Saarlouis betriebenen Spielhalle einstweilen fortführen zu können.

Die Beschwerdeführerin unterhält einen Gewerbebetrieb, dessen Gegenstand unter anderem der Betrieb von Spielhallen in mehreren saarländischen Städten und Gemeinden ist. Ihr war im Jahr 2008 gemäß § 33i GewO die Erlaubnis zum Betrieb von fünf in einem Verbund stehenden Spielhallen in 66740 Saarlouis, Carl-Zeiss-Straße 14, erteilt worden. Im Abstand von weniger als 500 Metern Luftlinie befinden sich in derselben Straße mehrere Spielhallen, die von Konkurrentinnen der Beschwerdeführerin betrieben werden.

Nach Erlöschen der ursprünglichen Erlaubnisse erteilte das Landesverwaltungsamt im November 2018 auf den Antrag der Beschwerdeführerin hin die – bis zum 30.6.2022 befristete (vgl. § 2 Abs. 2 des Saarländisches Spielhallengesetzes vom 20.06.2012, Amtsblatt I 2012, 156 – SSpielhG) und mit einem Widerrufsvorbehalt (§ 2 Abs. 2 SSpielhG, § 36 Abs. 2 Nr. 3 SVwVfG) versehene – Erlaubnis (§ 2 Abs. 1 SSpielhG) zum Weiterbetrieb einer Spielhalle (Spielhalle I), für welche die Beschwerdeführerin die Priorität erklärt hatte, und lehnte die auf die weiteren vier Spielhallen (Spielhallen II bis IV) bezogenen Anträge ab, da sich die fünf Spielhallen in einem gemeinsamen Gebäude bzw. Gebäudekomplex befanden (vgl. § 3 Abs. 2 Nr. 1 SSpielhG - Verbundverbot) und ein Abstand von weniger als 500 Meter Luftlinie zu einer anderen Spielhalle bestand (vgl. § 3 Abs. 2 Nr. 2 SSpielhG - Abstandsgebot). Ihre dagegen erhobene Klage nahm die Beschwerdeführerin zurück, weil das Landesverwaltungsamt sich im Gegenzug verpflichtet hatte, den weiteren Betrieb der Spielhallen II bis IV für jeweils näher bestimmte unterschiedliche Zeiträume zu dulden. Eine gegen die für die Spielhalle I erteilte Erlaubnis gerichtete, vor dem Verwaltungsgericht des Saarlandes erhobene Drittanfechtungsklage eines Konkurrenten ruht derzeit.

Nach Ergehen mehrerer Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes im Dezember 2018 in Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes betreffend die Auswahlentscheidungen für die Erteilung von spielhallenrechtlichen Erlaubnissen für andere saarländischer Spielhallen kündigte das Landesverwaltungsamt im Hinblick darauf auch im Fall der Beschwerdeführerin ein erneutes Auswahlverfahren an und wies darauf hin, dass eine erneute Auswahlentscheidung möglicherweise nicht zu ihren Gunsten ausgehe.

Im Juli 2019 hob das Landesverwaltungsamt die der Beschwerdeführerin erteilte Spielhallenerlaubnis für die Spielhalle I auf und lehnte sowohl die Erteilung einer Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 SSpielhG im Auswahlverfahren als auch eine Befreiung vom Abstandsgebot nach § 12 Abs. 2 SSpielhG ab. Den Aufhebungsbescheid stützte das Landesverwaltungsamt ausdrücklich auf § 48 Abs. 1 SVwVfG. Zur Vermeidung einer Schließungsanordnung wurde die Antragstellerin zudem aufgefordert, den Betrieb der Spielhalle I bis zum 31.1.2020 einzustellen. Gegen die Rücknahme der Erlaubnis erhob die Beschwerdeführerin Klage vor dem Verwaltungsgericht des Saarlandes, die unter dem Geschäftszeichen 1 K 1059/19 geführt wird. Gegen die gleichzeitig gegenüber einer Konkurrentin erteilte Spielhallenerlaubnis für den Weiterbetrieb von deren Spielhalle in der Carl-Zeiss-Straße in 66740 Saarlouis erhob die Beschwerdeführerin eine Drittanfechtungsklage, die beim Verwaltungsgericht des Saarlandes unter dem Geschäftszeichen 1 K 1060/19 anhängig ist.

Neben der Anfechtungsklage gegen die Aufhebung der Spielhallenerlaubnis für die Spielhalle I legte die Antragstellerin hiergegen „vorsorglich“ Widerspruch ein, den sie im Wesentlichen damit begründete, dass die Rücknahme der Erlaubnis nicht auf § 9 Abs. 3 SSpielhG, sondern auf § 48 Abs. 1 Satz 2 SVwVfG beruhe, so dass ein Vorverfahren durchzuführen sei und der Widerspruch zudem gemäß § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung entfalte. Das Landesverwaltungsamt vertrat demgegenüber die Auffassung, die nach § 48 Abs. 1 Satz 2 SVwVfG erfolgte Rücknahme der Erlaubnis sei eine Entscheidung nach dem Saarländischen Spielhallengesetz im Sinne des § 9 Abs. 3 SSpielhG und daher sofort vollziehbar. Zudem sei eine einheitliche Entscheidung über die Ablehnung des Antrags im Auswahlverfahren, welche die Rücknahme der bereits erteilten Erlaubnis bedinge, getroffen worden. Für diese Entscheidung gelte § 9 Abs. 3 SSpielhG, so dass weder ein Vorverfahren durchzuführen gewesen sei, noch eine Klage aufschiebende Wirkung entfalte. Der eingelegte Widerspruch sei demnach unstatthaft.

Die von der Beschwerdeführerin beantragte Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes entsprechend § 80 Abs. 5 VwGO durch Feststellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die Rücknahme der Erlaubnis lehnte das Verwaltungsgericht des Saarlandes ab (VG des Saarlandes, Beschl. v. 25.5.2020 1 L 144/20). Die daraufhin erhobene Beschwerde wies das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes als unbegründet zurück (OVG des Saarlandes, Beschl. v. 13.8.2020 1 B 214/20). Das Oberverwaltungsgericht begründete seine Entscheidung im Wesentlichen damit, dass auch die Rücknahme einer Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle eine Entscheidung nach dem Saarländischen Spielhallengesetz sei. Die Befugnis, eine - gemessen am Saarländischen Spielhallengesetz - rechtswidrige Erlaubnis auf der Grundlage des § 48 SVwVfG zurückzunehmen, stehe nach § 9 Abs. 1 SSpielhG originär dem Landesverwaltungsamt zu, diene materiell-rechtlich der Durchführung des Spielhallenrechts und stelle sich demgemäß im Sinne des § 9 Abs. 3 Satz 2 SSpielhG als Entscheidung nach diesem Gesetz dar. Daher komme der Klage der Beschwerdeführerin gegen die Rücknahmeentscheidung keine aufschiebende Wirkung zu.

Auch der Hilfsantrag, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Rücknahme der Erlaubnis anzuordnen, blieb ohne Erfolg. Zwar sei in Bezug auf die Rücknahme eine nach § 28 Abs. 1 SVwVfG gebotene Anhörung der Beschwerdeführerin unterblieben, und eine Heilung dieses Verfahrensfehlers nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 SVwVfG sei nicht erfolgt. Die Aufhebung der Rücknahme sei aber nach § 46 SVwVfG ausgeschlossen. Die Rücknahme der Erlaubnis sei materiell-rechtmäßig.

Der weitere Hilfsantrag der Beschwerdeführerin, das Landesverwaltungsamt im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, den Fortbetrieb der Spielhalle I bis zum rechtskräftigen Abschluss des verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahrens zu dulden, wurde ebenfalls zurückgewiesen, da mangels Zweifeln an der Rechtmäßigkeit der Rücknahme ein Anordnungsanspruch nicht bestehe.

Um einer Schließungsanordnung des Landesverwaltungsamtes, die dieses telefonisch gegenüber den Bevollmächtigten der Beschwerdeführerin angekündigt hatte, zuvorzukommen, stellte die Beschwerdeführerin den Betrieb der Spielhalle I in der Nacht vom 3.9. auf den 4.9.2020 vorübergehend ein.

Am 14.9.2020 hat die Beschwerdeführerin gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes Verfassungsbeschwerde erhoben. Gleichzeitig hat sie den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt, mit welcher dem Landesverwaltungsamt aufgegeben werden soll, bis zum rechtskräftigen Abschluss des beim Verwaltungsgericht des Saarlandes anhängigen Hauptsacheverfahrens den Fortbetrieb der Spielhalle I zu dulden.

Mit der Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 20 SVerf i.V.m. Art. 60 Abs. 1 SVerf auf effektiven Rechtsschutz, aus Art. 60 Abs. 1 SVerf auf ein faires gerichtliches Verfahren, ihrer Gewerbefreiheit aus Art. 44 Abs. 1 SVerf sowie die Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes aus Art. 12 Abs. 1 SVerf. Außerdem macht sie geltend, dass § 9 Abs. 3 Satz 2 SSpielhG mit Art. 60 Abs. 1 SVerf unvereinbar sei.

Zur Begründung trägt die Beschwerdeführerin im Wesentlichen vor, der Erlass einer einstweiligen Anordnung sei geboten, weil die Verfassungsbeschwerde weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet sei und mit dem Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung keine Vorwegnahme der Hauptsache verbunden sei. Vielmehr sei die Verfassungsbeschwerde offensichtlich begründet. Zum einen sei das Grundrecht der Beschwerdeführerin auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 20 SVerf i.V.m. Art. 60 Abs. 1 SVerf durch die Verneinung des Suspensiveffekts ihrer Klage verletzt. Indem das Oberverwaltungsgericht die Rücknahme der spielhallenrechtlichen Erlaubnis auf der Grundlage des § 48 SVwVfG dem Regelungsgehalt des § 9 Abs. 3 Satz 2 SSpielhG zuweise, missachte es den in § 80 Abs. 1 VwGO normierten Suspensiveffekt und werde der Garantie effektiven Rechtsschutzes nicht gerecht. Im Hinblick auf die Bedeutung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs für die Rechtsschutzgarantie bedürfe es für den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung einer ausdrücklichen und eindeutigen Regelung. Hieran fehle es jedoch. § 9 Abs. 3 Satz 2 SSpielhG betreffe seinem Wortlaut nach ausschließlich Entscheidungen nach dem Saarländischen Spielhallengesetz. Dies setze voraus, dass dieses Gesetz selbst eine entsprechende Ermächtigungsgrundlage enthalten müsse. Daher erstrecke sich der Anwendungsbereich der Norm nicht auf Entscheidungen nach dem Saarländischen Verwaltungsverfahrensgesetz. Daran ändere auch der Umstand nichts, dass die Rücknahme einer spielhallenrechtlichen Erlaubnis der Durchführung des Spielhallenrechts diene und das Landesverwaltungsamt die sowohl für die Erteilung der Erlaubnis als auch für deren Rücknahme zuständige Behörde sei. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts verkenne auch, dass ein Ausschluss des Suspensiveffekts im Fall der Aufhebung einer spielhallenrechtlichen Erlaubnis nicht mehr vom Abwägungs- und Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt wäre. Denn der generelle Ausschluss des Suspensiveffekts von Rechtsbehelfen, mit denen sich Betroffene gegen die Aufhebung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse wendeten, liefe im Hinblick auf die teilweise nicht mehr rückgängig zu machenden wirtschaftlichen Folgen dem Gebot effektiven Rechtsschutzes entgegen. Ein gewichtiges öffentliches Interesse am Sofortvollzug existiere bei der Aufhebung einer Spielhallenerlaubnis nicht. Der Erlaubnisinhaber habe den Betrieb der Spielhalle nicht formell illegal begonnen, sondern auf die Erlaubnis vertraut. Die Aufhebung der Erlaubnis entziehe ihm die Erwerbsgrundlage und bedeute einen massiven, nicht selten ruinösen Grundrechtseingriff. Denn die Ablehnung des Suspensiveffekts zwinge zu einer Schließung der Spielhalle bis zum Ergehen einer Hauptsachenentscheidung und komme faktisch einer Betriebsaufgabe gleich. Zum anderen sei zu berücksichtigen, dass die Beschwerdeführerin die Spielhalle dauerhaft schließen müsste. Sie würde hohe Vermögenseinbußen erleiden, da sie bei fortlaufenden Fixkosten keinerlei Einnahmen mehr erzielen könnte. Diese Nachteile seien dann irreversibel. Derartige Nachteile solle der Erlass der einstweiligen Anordnung gerade verhindern.

Daher überwiege das Rechtsschutzinteresse des Betroffenen das Bedürfnis für einen Sofortvollzug, der bei der Aufhebung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis gemessen an § 80 Abs. 1 VwGO eine begründungsbedürftige Ausnahme darstelle.

Die Versagung des vorläufigen Rechtsschutzes durch das Oberverwaltungsgericht verletze die Beschwerdeführerin in ihrem Grundrecht der Gewerbefreiheit aus Art. 44 Satz 1 SVerf. Indem das Gericht den Suspensiveffekt der Klage ignoriert habe, habe es in den Schutzbereich des Grundrechts eingegriffen. Dieser Eingriff sei verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, da es bereits an einer gesetzlichen Regelung fehle, welche die aufschiebende Wirkung der Klage ausschließe. Bei der Annahme, dass § 9 Abs. 3 Satz 2 SSpielhG auch die Aufhebung von Erlaubnissen umfasse, wäre die Regelung ihrerseits verfassungswidrig.

Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts verletze auch insoweit Verfassungsrecht, als er die Auswahlentscheidung des Landesverwaltungsamtes bei der Vergabe der Spielhallenerlaubnisse bestätige. Die Feststellung des Maßes der wirtschaftlichen Betroffenheit eines Spielhallenbetreibers nur anhand der Auswirkungen auf die Betreibergesellschaft und nicht auch auf die Muttergesellschaft, obwohl es sich um miteinander verwobene Unternehmen handele, führe zwangsläufig zu einem massiven Grundrechtseingriff. Nur eine umfassende Gesamtbetrachtung unter Einbeziehung aller organisatorischen und finanziellen Verflechtungen trage dem Grundrecht Rechnung. Die Beschwerdeführerin wendet sich ferner dagegen, dass das Oberverwaltungsgericht einen Konzernverbund allenfalls dann in den Blick nehme, wenn eine Aushöhlung des mit dem Spielhallengesetz verfolgten Ziels durch gesellschaftsrechtlich an sich zulässige, im Einzelfall aber rechtsmissbräuchlich konzipierte Untergliederungen drohe. Dies sei widersprüchlich, da eine rechtlich zulässige Gestaltung nicht rechtsmissbräuchlich sei, sondern Ausdruck der Inanspruchnahme der dem Grundrechtsträger zustehenden Freiheiten. Unabhängig davon bleibe unklar, wann eine rechtsmissbräuchliche Gestaltung im Sinne der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts vorliegen solle, da es für den Betrieb von Spielhallen durch eigenständige Betreibergesellschaften unter dem Dach eines Mutterunternehmens legitime Gründe gebe. Die Frage der wirtschaftlichen Betroffenheit durch eine Auswahlentscheidung sei von der gesellschaftsrechtlichen Gestaltung zu trennen. Sie lasse sich nur konzernbezogen beantworten.

Schließlich verstoße die angegriffene Entscheidung auch gegen das Willkürverbot. Denn das Oberverwaltungsgericht habe den eindeutigen Wortlaut des § 9 Abs. 3 Satz 2 SSpielhG missachtet. Der Beschluss sei daher auch willkürlich.

Zudem ergebe eine Folgenabwägung, dass die einstweilige Anordnung zu erlassen sei.

Hätte das Verfahren in der Hauptsache Erfolg und würde das Verfahren an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen, wäre ein Weiterbetrieb der Spielhalle I vorerst gesichert. Es würde damit nichts anderes gelten als seit dem Zeitpunkt der erstmaligen Erlaubniserteilung im Jahre 2008.

Demgegenüber seien die Nachteile, die entstünden, wenn die Untersagungsverfügung vorläufig suspendiert würde, die Verfassungsbeschwerde in der Hauptsache aber nicht erfolgreich wäre, von geringerem Gewicht. Nachdem die Spielhalle I bereits seit dem Jahr 2008 existiere und ihr Fortbetrieb seit der Rücknahme der Erlaubnis geduldet werde, fiele eine weitere Duldung kaum ins Gewicht. Dies zeige sich auch daran, dass das Landesverwaltungsamt den Fortbetrieb der Spielhallen II bis IV geduldet habe bzw. noch immer dulde. Der Betrieb der Spielhalle II werde bis zum 31.12.2020 geduldet, so dass die Spielhalle I, die von der Beschwerdeführerin bevorzugt werde, noch früher geschlossen werden müsse und die erklärte Priorisierung ad absurdum geführt werde.

Vom Fortbetrieb der Spielhalle I gingen weder neue noch als besonders hoch zu bewertende Gefahren für die Allgemeinheit aus, so dass unter dem Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr keine Bedenken bestünden. Die Gefährdung des Fortbestands der Spielhalle hätte die Beschwerdeführerin indessen nur hinzunehmen, wenn dringende öffentliche Interessen die sofortige Anwendung der oberverwaltungsgerichtlichen Entscheidung erforderten. Solche seien indessen nicht ersichtlich.

Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit, Energie und Verkehr hat am 1. Oktober 2020 zur Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin Stellung genommen und führt im Wesentlichen aus, die Beschwerdeführerin betreibe im Saarland neben der Spielhalle I seit dem 1. Oktober 2020 noch insgesamt 12 Spielhallen (zuvor 14). Für vier davon lägen bestandskräftige Erlaubnisse vor. Eine weitere Erlaubnis werde im Hinblick auf die zu erwartende Erledigung einer Drittanfechtungsklage durch einen Vergleich voraussichtlich ebenfalls bestandskräftig werden. Fünf Spielhallen seien nach dem spielhallenrechtlichen Verbundverbot aufgrund rechtskräftiger Gerichtsentscheidungen zu schließen, und deren Betrieb werde sukzessiv abgewickelt. Hinsichtlich weiterer vier Spielhallen seien Abwicklungsfristen vereinbart worden, nachdem diese in Auswahlverfahren unterlegen seien. Die insoweit eingelegten Rechtsbehelfe seien von der Beschwerdeführerin zurückgenommen worden. Eine Erlaubnis für eine weitere Spielhalle an einem neuen Standort werde derzeit bearbeitet.

Die Erlaubnis für die hier betroffene Spielhalle sei aufgrund von Drittanfechtungsklagen nie bestandskräftig geworden. Für die Abwicklung der Halle sei eine Frist von sechs Monaten bis Ende Januar 2020 eingeräumt worden. Nach Abschluss des verwaltungsgerichtlichen Eilverfahrens gegen die Rücknahme der Erlaubnis sei die Spielhalle zu schließen.

Die Beschwerdeführerin habe den Betrieb der Spielhalle I in der Nacht vom 3.9. auf den 4.9.2020 vorübergehend eingestellt und sei damit dem zu erwartenden Erlass einer Schließungsanordnung zuvorgekommen. Vor der Schließung der Halle seien kurze Verhandlungen geführt worden, eine gütliche Verfahrensbeendigung habe aber nicht erreicht werden können, da die Beschwerdeführerin auf einer Abwicklungsfrist bis zum 31.12.2021 bestanden habe. Im Hinblick auf die Schließung der Spielhalle sei eine entsprechende Anordnung nicht erlassen worden.

Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit, Energie und Verkehr hält die Verfassungsbeschwerde wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Subsidiarität für unzulässig. Hinsichtlich der Rücknahme der Erlaubnis sei am Verwaltungsgericht in der Hauptsache eine Klage anhängig. Aufgrund der „freiwilligen“ Schließung der Spielhalle finde eine weitere verwaltungsgerichtliche Kontrolle nicht statt. In einem solchen Verfahren hätte indessen eine umfassende gerichtliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Rücknahme stattfinden können. Zudem hätten hinsichtlich der vermeintlichen Unzumutbarkeit der Spielhallenschließung besondere Aspekte berücksichtig werden können, welche die Ermessenserwägungen beträfen. Die kurzfristige Schließung der Halle durch die Beschwerdeführerin selbst zeige, dass die Schließung nicht unzumutbar gewesen sei. Jedenfalls sei es der Beschwerdeführerin zumutbar gewesen, eine verwaltungsgerichtliche Überprüfung der Schließungsanordnung abzuwarten.

Der Erlass einer einstweiligen Anordnung sei nicht geboten, da kein schwerer Nachteil der Beschwerdeführerin vorliege. Dieser liege nicht in der – von der Beschwerdeführerin selbst vorgenommenen – kurzfristigen Schließung der Spielhalle, zumal am selben Standort der Betrieb einer anderen Spielhalle der Beschwerdeführerin bis zum Ende des Jahres 2020 geduldet werde. Angesichts der Anzahl der von der Beschwerdeführerin betriebenen Spielhallen führe die Schließung der hier betroffenen Spielhalle weder zu einem schweren Nachteil noch gar zu einer Existenzgefährdung. Auch mit dem Betrieb der übrigen Spielhallen sei die Beschwerdeführerin in der Lage, nach wie vor beachtliche Gewinne zu erwirtschaften. Die geringeren Gewinnerwartungen infolge der Hallenschließung reichten zur Begründung eines schweren Nachteils nicht aus. Der Betrieb der Spielhalle über einen mehrjährigen Zeitraum sei bereits die Folge der Intention des Gesetzgebers, mit Übergangsbestimmungen unbillige Härten nach Inkrafttreten des Spielhallengesetzes in Härtefällen zu vermeiden.

Ein schwerer Nachteil liege auch nicht darin, dass keine weiteren Rechtsbehelfsmöglichkeiten im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren gegeben seien.

Bei einer Folgenabwägung seien nicht nur die Individualinteressen der Beschwerdeführerin auf effektiven Rechtsschutz und ungehinderte Gewerbeausübung einzustellen, sondern auch das Gemeinwohlinteresse an dem Gesetzesvollzug des Spielhallengesetzes sowie die Interessen der unmittelbar betroffenen Mitbewerber. Letztlich sei aufgrund der bereits erfolgten Betriebseinstellung der Spielhalle der Eilbedarf entfallen.

Die Verfolgung überragender Gemeinwohlziele rechtfertige es, dass Klagen gegen Entscheidungen nach dem Saarländischen Spielhallengesetz keine aufschiebende Wirkung aufwiesen.

Die Beschwerdeführerin habe aufgrund von Duldungszusagen des Landesverwaltungsamtes ihren Betrieb über drei Jahre nach dem Erlöschen der ursprünglichen Erlaubnis ununterbrochen weiterführen dürfen. Dies führe nicht etwa dazu, dass weitere Verlängerungen nicht ins Gewicht fielen, sondern vielmehr dazu, dass der Vollzug des Spielhallengesetzes gefährdet werde.

Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit, Energie und Verkehr hält die Verfassungsbeschwerde zudem für unbegründet, weil nach seiner Auffassung die Regelung des § 9 Abs. 3 Satz 2 SSpielhG den Justizgewährleistungsanspruch der Beschwerdeführerin nicht verletze. Die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen werde nicht schlechthin und ausnahmslos garantiert. Der Ausschluss der aufschiebenden Wirkung diene überragend wichtigen Gemeinwohlzielen. Hinzu komme, dass Auswahlentscheidungen nach dem Saarländischen Spielhallengesetz notwendigerweise zugleich mehrpolige Entscheidungen mit Drittbezug seien. Dabei stünden sich die Interessen des Begünstigten sowie des Drittbetroffenen jeweils gleichwertig gegenüber. Die einseitige Bevorzugung des Begünstigten durch die einstweilige Festschreibung des status quo laufe auf eine ungerechtfertigte, mit den Freiheitsgrundrechten des Drittbetroffenen und dem Gleichheitssatz unvereinbare Privilegierung des Begünstigten hinaus.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 23 Abs. 1 SVerfGHG ist zulässig.

Die Zuständigkeit des Verfassungsgerichtshofs des Saarlandes für die Entscheidung über den vorliegenden Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung im Zusammenhang mit der Verfassungsbeschwerde ergibt sich aus Art. 97 Nr. 4 SVerf i.V.m. § 9 Nr. 13 SVerfGHG und § 23 Abs. 1 SVerfGH, da sich die Beschwerdeführerin gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes über die Zurückweisung des von der Beschwerdeführerin gestellten Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wendet. Sie richtet ihre Verfassungsbeschwerde damit gegen eine Maßnahme der saarländischen öffentlichen Gewalt mit der Rüge, sie sei durch diese Maßnahme in ihren Grundrechten oder sonstigen verfassungsmäßigen Rechten verletzt (§ 55 Abs. 1 SVerfGHG).

Nach § 23 Abs. 1 SVerfGHG kann eine einstweilige Anordnung nur „in einem anhängigen Verfahren“ beantragt und vom Verfassungsgerichtshof erlassen werden. Vorausgesetzt wird damit, dass ein Rechtsbehelf in der Hauptsache beim Verfassungsgerichtshof eingelegt wurde, wie es die Beschwerdeführerin mit ihrer Verfassungsbeschwerde getan hat.

Die Beschwerdeführerin hat ein Rechtsschutzbedürfnis (Rechtsschutzinteresse). Die Zulässigkeit des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt voraus, dass im Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Entscheidung noch ein Rechtsschutzinteresse für die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes (vgl. BVerfGE 50, 244 <247>; BVerfG, Beschl. v. 5.9.2015 – 1 BvQ 30/15, juris) besteht. Dies ist auch im Hinblick darauf zu bejahen, dass die Beschwerdeführerin den Betrieb der hier maßgeblichen Spielhalle I bereits vor Anrufung des Verfassungsgerichtshofs vorübergehend eingestellt hat.

Denn die Frage der einstweiligen Duldung des Fortbetriebs der Spielhalle durch das Landesverwaltungsamt hat sich dadurch keineswegs erledigt. Ein legaler Weiterbetrieb ist der Beschwerdeführerin nach rechtskräftiger Zurückweisung ihres Antrags auf Gewährung fachgerichtlichen Eilrechtsschutzes nicht möglich, und mit der Ankündigung, eine Schließungsanordnung zu erlassen, hat das Landesverwaltungsamt zu erkennen gegeben, dass es den (einstweiligen) Spielhallenbetrieb bis zur Entscheidung über die beim Verwaltungsgericht anhängigen Klagen nicht hinnehmen, sondern die Rücknahme der Erlaubnis vollziehen wird. Eine Eilentscheidung des Verfassungsgerichtshofs kann die Rechtsstellung der Beschwerdeführerin daher noch substanziell verbessern. Sie wird nämlich in die Lage versetzt, durch den vorläufigen weiteren Betrieb der Spielhalle I Einnahmen zu erzielen, ohne Vollstreckungsmaßnahmen durch das Landesverwaltungsamt in Form einer Schließungsanordnung befürchten zu müssen. Daran ändert das – letztlich rechtstreue – Verhalten der Beschwerdeführerin nichts, mit dem sie lediglich der unvermeidlichen zwangsweisen Einstellung des Spielhallenbetriebs durch das Landesverwaltungsamt zuvorgekommen ist.

Zwar stünde gegen die Schließungsanordnung, bei der es sich um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 SVwVfG handelt, der Verwaltungsrechtsweg offen. Außerdem könnte die Beschwerdeführerin auch insoweit einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO an das Verwaltungsgericht richten und sich gegen eine ablehnende Entscheidung mit einer Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht wenden.

Der Beschwerdeführerin ist nicht zuzumuten, nach der ablehnenden Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts das Einschreiten des Landesverwaltungsamts zu abzuwarten, um dann nach Ausschöpfung der fachgerichtlichen Rechtsbehelfe verfassungsgerichtlichen (Eil-) Rechtsschutz beantragen zu können. Zwar würde der Fortbetrieb der Spielhalle bis zum Abschluss des verwaltungsgerichtlichen Eilrechtschutzverfahrens geduldet. Jedoch ist nicht absehbar, dass das Verwaltungsgericht und gegebenenfalls auch das Oberverwaltungsgericht von den Entscheidungen zum Eilrechtsschutz gegen die Rücknahme der Erlaubnis abweichen würden, da dort gerade auch hinsichtlich der vorläufigen Duldung des Spielhallenbetriebs Erwägungen angestellt wurden, die auch für die Entscheidung betreffend die Schließungsanordnung maßgeblich wären.

Der Antrag ist begründet.

Die einstweilige Anordnung ist zu erlassen, um schwere Nachteile für die Beschwerdeführerin infolge der Rücknahme der spielhallenrechtlichen Erlaubnis bis zur Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde abzuwehren.

Nach § 23 Abs. 1 VerfGHG darf ein Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig geregelt werden, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Außer Betracht zu lassen ist grundsätzlich, ob der in dem anhängigen Verfassungsstreitverfahren angegriffene Hoheitsakt voraussichtlich als verfassungswidrig oder als verfassungsgemäß zu betrachten ist. Vielmehr sind lediglich die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen abzuwägen, die entstünden, wenn der angegriffene Hoheitsakt außer Vollzug gesetzt, er sich später aber als verfassungsgemäß erweisen würde (SVerfGH, Beschl. v. 4.9.2007 - Lv 11/07 e.A.; Beschl. v. 5.12.2003 - Lv 7/03 e.A.; Beschl. v. 10.1.2003 - Lv 6/02 e.A.). Das gilt allerdings nur, wenn der in der Hauptsache gestellte Antrag nicht von vornherein offensichtlich unzulässig oder offensichtlich unbegründet ist (SVerfGH, Beschl. V. 5.12.2003 - Lv 7/03 e.A.). Davon ist gegenwärtig nicht auszugehen. Ebensowenig wird durch den Erlass der einstweiligen Anordnung die Hauptsache vorweggenommen.

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht von vornherein offensichtlich unzulässig.

Die Beschwerdeführerin ist eine juristische Person des Privatrechts (§ 13 Abs. 1 GmbHG) und daher als „jedermann“ im Verfassungsbeschwerdeverfahren beteiligtenfähig (§ 55 Abs. 1 SVerfGHG), da sie in Bezug auf die Grundrechte, auf die sie sich beruft, Grundrechtsfähigkeit besitzt. Dies gilt sowohl für die Gewerbefreiheit aus Art. 44 Satz 1 SVerf als auch, soweit die Beschwerdeführerin die Verletzung ihrer Rechte auf Gleichheit vor dem Gesetz durch eine objektiv willkürfreie gerichtliche Entscheidung (Art. 12 Abs. 1 SVerf in seiner Funktion als Willkürverbot), auf wirkungsvollen Rechtsschutz (Art. 60 Abs. 1 SVerf) und auf ein faires rechtsstaatliches Verfahren rügt (Art. 60 Abs. 1 SVerf; SVerfGH, Beschl. v. 19.4.2016 – Lv 12/14).

Die Beschwerdeführerin ist beschwerdebefugt, da zum einen nach ihrem Vortrag die Möglichkeit einer Verletzung der geltend gemachten Grundrechte aus Art. 20 SVerf i.V.m. Art. 60 Abs. 1 SVerf auf effektiven Rechtsschutz, aus Art. 60 Abs. 1 SVerf auf ein faires gerichtliches Verfahren, ihrer Gewerbefreiheit aus Art. 44 Abs. 1 SVerf sowie die Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes aus Art. 12 Abs. 1 SVerf nicht ausgeschlossen werden kann.

Zum anderen ist sie durch den angegriffenen Beschluss selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen, da sie Beteiligte des fachgerichtlichen Verfahrens im Sinne von § 63 Nr. 1 VwGO und damit Adressatin der Entscheidung ist.

Die Verfassungsbeschwerde ist rechtzeitig innerhalb der Monatsfrist nach Zustellung des oberverwaltungsgerichtlichen Beschlusses über die Zurückweisung des Antrags auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes eingelegt worden (§ 56 Abs. 1 Satz 1 SVerfGHG).

Der Rechtsweg wurde gemäß § 55 Abs. 3 SVerfGHG erschöpft, da es sich bei dem fachgerichtlichen Verfahren um ein Beschwerdeverfahren (§ 146 Abs. 1 VwGO) im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO in einer öffentlichrechtlichen Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art handelt (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und die Beschwerdeentscheidung des Oberverwaltungsgerichts hierüber (§ 150 VwGO) gemäß § 152 Abs. 1 VwGO nicht anfechtbar ist.

Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde steht unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität nicht entgegen, dass sie sich gegen eine im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ergangene Entscheidung richtet.

Der Grundsatz der Subsidiarität kommt über den Wortlaut der Norm hinaus in § 55 Abs. 3 VerfGHG ebenso wie in § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG zum Ausdruck (SVerfGH, Beschl. v. 19.5.2006 - Lv 6/05). Danach gewährt eine Verfassungsbeschwerde auch über das Gebot der Erschöpfung des Rechtsweges hinaus lediglich subsidiären Rechtsschutz. Sie ist nicht statthaft, solange der Beschwerdeführer nicht alle weiteren nach Lage der Sache zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten ergriffen hat, um die Korrektur der geltend gemachten Grundrechtsverletzung durch die Fachgerichte zu erwirken (SVerfGH Beschl. v. 8.10.2012 Lv 1/13/, juris).

Wenn sich, wie vorliegend, die Verfassungsbeschwerde gegen gerichtliche Entscheidungen in einem Eilverfahren wendet, kann nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs unter Subsidiaritätsgesichtspunkten auch die Erschöpfung des Rechtswegs in der Hauptsache (§ 55 Abs. 3 Satz 1 SVerfGHG) erforderlich sein (vgl. zum Beispiel SVerfGH, Beschl. v. 8.1.2015, Lv 2/14). Dies gilt allerdings nicht, wenn – wie im vorliegenden Fall – eine Verletzung verfassungsmäßiger Rechte gerügt wird, die gerade in der Behandlung des Antrags auf vorläufigen Rechtsschutz liegt, und die deswegen durch ein Hauptsacheverfahren nicht mehr ausgeräumt werden kann. Die Beschwerdeführerin war nicht vorrangig auf das Hauptsacheverfahren zu verweisen, da sich die gerügten Grundrechtsverletzungen nicht vorrangig auf die Hauptsache, sondern auf das verwaltungsgerichtliche Eilverfahren als solches beziehen (vgl. dazu BVerfGE 77, 381 <401 f.>; 80, 40 <45>; BVerfG v. 10.10.2003 1 BvR 2025/03, NVwZ 2004, 93).

Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist insgesamt weder offensichtlich unbegründet noch begründet.

Allerdings liegt die gerügte Verletzung des Grundrechts aus Art. 12 Satz 1 SVerf nicht vor.

Nach Art. 12 Abs 1 SVerf sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 12 Abs. 1 SVerf gebietet – ebenso wie Art. 3 Abs. 1 GG – dem Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfGE 116, 164 <180>; stRspr). Er gilt für ungleiche Belastungen wie auch für ungleiche Begünstigungen (BVerfGE 110, 412 <431>; 116, 164 <180>). Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengeren Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen (vgl. BVerfGE 110, 274 <291>; 112, 164 <174>; 116, 164 <180>; stRspr). Für die Anforderungen an Rechtfertigungsgründe für gesetzliche Differenzierungen kommt es wesentlich darauf an, in welchem Maß sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten auswirken kann (vgl. BVerfGE 112, 164 <174>; stRspr). Genauere Maßstäbe und Kriterien dafür, unter welchen Voraussetzungen der Gesetzgeber den Gleichheitssatz verletzt, lassen sich nicht abstrakt und allgemein, sondern nur in Bezug auf die jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereiche bestimmen (vgl. BVerfGE 105, 73 <111>; 107, 27 <45 f.>; 112, 268 <279>; 122, 210 <230>; stRspr). Zum Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 SVerf gehört in diesem Sinne, dass niemand auch nur objektiv willkürlich behandelt werden darf (vgl. zum Beispiel BVerfGE 57, 39 <42>; 71, 202 <205>; 87, 273 <279>). Objektiv willkürlich ist eine richterliche Entscheidung dann, wenn sie sachlich unhaltbar und unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt vertretbar ist, also eine "krasse Fehlentscheidung" (BVerfGE 89, 1 <14>) vorliegt, und sich daher der Schluss aufdrängt, dass die Entscheidung auf sachfremden Erwägungen beruht (Degenhart in Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 103 Rz. 30, Art. 3 Rz. 123 mit weiteren Nachweisen). Die fehlerhafte Anwendung des Gesetzes allein ist nicht zugleich objektiv willkürlich. Das ist sie insbesondere erst dann, wenn eine offensichtlich einschlägige Norm nicht berücksichtigt oder der Inhalt einer offensichtlich einschlägigen Norm in nicht mehr verständlicher Weise missdeutet worden ist (siehe zum Vorstehenden SVerfGH, Beschl. v. 19.3.2004 – Lv 4/03; v. 14.2.2015 – Lv 5/15).

Nach diesen Maßstäben liegt in dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes über die Zurückweisung des Antrags auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes keine auf sachfremden Erwägungen beruhende und damit willkürliche Entscheidung vor.

(1) Soweit das Oberverwaltungsgericht die Vorschrift des § 9 Abs. 3 Satz 2 SSpielhG dahingehend auslegt und anwendet, dass von der Norm auch behördliche Maßnahmen und Entscheidungen erfasst werden, die zwar der materiellen Anwendung und Durchsetzung des Saarländischen Spielhallengesetzes dienen, deren Ermächtigungsgrundlage aber nicht spezialgesetzlich in diesem Gesetz geregelt sind, sondern sich aus dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht ergeben, handelt es sich zunächst um eine Frage der Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts auf den konkreten Fall. Dies ist grundsätzlich Sache der dafür zuständigen Fachgerichte, hier des Oberverwaltungsgerichts (vgl. zum Beispiel BVerfG, Beschl. v. 9.3.2020 – 2 BvR 103/20, EuGRZ 2020, 365). Ein Eingreifen der Verfassungsgerichte ist daher erst dann gerechtfertigt, wenn die Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts mit Bedeutung und Tragweite eines Grundrechts nicht zu vereinbaren ist oder sich als objektiv willkürlich erweist (vgl. BVerfGE 65, 317 <322>; BVerfG, Beschl. v. 9.3.2020 – 2 BvR 103/20, EuGRZ 2020, 365).

(2) Das Oberverwaltungsgericht hat in seinem hier maßgeblichen Beschluss ausgeführt, § 9 Abs. 2 SSpielhG begründe die Befugnis des Landesverwaltungsamts, die zur Einhaltung des Gesetzes erforderlichen Anordnungen zu treffen. Hierbei handele es sich um Maßnahmen der Glücksspielaufsicht, hinsichtlich derer korrespondierend bereits in § 9 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV vorgesehen ist, dass Klagen gegen Anordnungen zur Überwachung der Erfüllung der staatsvertraglichen Verpflichtungen keine aufschiebende Wirkung entfalten. Auch die Rücknahme einer Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle sei eine Entscheidung nach dem Saarländischen Spielhallengesetz. Aus der Zuständigkeitszuweisung in § 9 Abs. 1 Satz 1 SSpielhG folge, dass das Landesverwaltungsamt auch für eine zur Durchführung des Gesetzes notwendige Aufhebung einer spielhallenrechtlichen Entscheidung die zuständige Behörde sei. In der Gesetzesbegründung heiße es insoweit, dass die wesentlichen Entscheidungen wie Erlaubniserteilung oder Entzug oder Befreiung im Benehmen mit den Gemeinden getroffen würden, weil das gewerbliche Spiel als einheitliche Materie aufgefasst werden müsse. Mithin gäben der Wortlaut des § 9 Abs. 1 und Abs. 2 SSpielhG und die Gesetzesbegründung nichts für die These her, die Rücknahme einer Erlaubnis sei keine auf der Grundlage des Saarländischen Spielhallengesetzes getroffene Entscheidung. Sinn und Zweck der Rücknahme einer spielhallenrechtlichen Erlaubnis sei die Durchsetzung der materiell-rechtlichen Vorgaben des neuen Spielhallenrechts. Eine Spielhallenerlaubnis könne unter Beachtung der verwaltungsverfahrensrechtlichen Vorgaben gemäß § 48 Abs. 1 Satz 2 SVwVfG zurückgenommen werden, wenn sie sich nach Maßgabe des Saarländischen Spielhallengesetzes als rechtswidrig erweise.

Der Verfassungsgerichtshof hat nicht zu beurteilen, ob dieses Verständnis der Norm zutreffend ist, da dies die Auslegung des einfachen Rechts betrifft und nicht die Aufgabe der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung ist. Allerdings beruht die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht auf sachfremden Erwägungen: Mit den Normen über die Aufhebung von Verwaltungsakten (Rücknahme von rechtswidrigen Verwaltungsakten - § 48 SVwVfG - und Widerruf von rechtmäßigen Verwaltungsakten - § 49 SVwVfG) hat der Gesetzgeber verfahrensrechtliche Normen geschaffen, die der Durchsetzung und dem Vollzug des materiellen Rechts dienen. Dadurch wird erreicht, dass nicht jedes materielle verwaltungsrechtliche Gesetz mit entsprechenden Normen versehen sein muss, die dessen vollständigen Vollzug zu ermöglichen. Neben der dadurch bewirkten Entlastung des Gesetzgebers leistet das Verwaltungsverfahrensgesetz auch einen Beitrag zur Vereinfachung und Rationalisierung des Gesetzesvollzugs (vgl. hierzu zum Beispiel Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Aufl., München 2020, § 5 Rn. 8). Das Verwaltungsverfahrensrecht hat demnach im Verhältnis zum besonderen Verwaltungsrecht im Wesentlichen eine dienende Funktion. In Bezug auf das materielle Verwaltungsrecht kommt dem Verwaltungsverfahrensrecht keine eigenständige, isolierte Bedeutung zu, sondern ermöglicht dessen Vollzug. Folglich wird das jeweilige spezielle Gesetz auch dann angewandt, wenn es unter Anwendung der Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes vollzogen wird. Insbesondere bestimmt sich bei Anwendung der Normen über die Aufhebung von Verwaltungsakten die Frage der materiellen Rechtswidrigkeit oder Rechtmäßigkeit ausschließlich nach den materiell-rechtlichen Vorgaben, hier also des Saarländischen Spielhallengesetzes. Die Rücknahme einer rechtswidrigen Spielhallenerlaubnis stellt also unmittelbar eine Anwendung des Spielhallenrechts dar. Es spricht daher vieles dafür, die Rücknahme einer nach § 2 Abs. 1 SSpielhG erteilten Erlaubnis als eine Anordnung nach dem Saarländischen Spielhallengesetz im Sinne von § 9 Abs. 3 SSpielhG zu betrachten.

Insoweit kann in dem angefochtenen Beschluss daher keine „krasse Fehlentscheidung“ gesehen werden.

Das Grundrecht der Beschwerdeführerin auf effektiven richterlichen Rechtsschutz ist nicht verletzt.

Auf Art. 20 SVerf kann sich die Beschwerdeführerin nicht berufen, soweit sie sich gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts als solchen wendet. Denn Art. 20 SVerf bietet - wie Art. 19 Abs. 4 GG - Rechtsschutz nur gegen Akte der Exekutive, nicht hingegen gegen richterliche Entscheidungen, da effektiver Rechtsschutz durch den Richter, nicht hingegen gegen den Richter gewährt wird (vgl. BVerfGE 15, 275 <280>).

Allerdings kann jedenfalls dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 60 Abs. 1 SVerf) ein Grundrecht auf wirksamen richterlichen Rechtsschutz entnommen werden, wobei dieses Grundrecht nicht nur das formelle Recht und die Möglichkeit gewährt, die Gerichte anzurufen, sondern auch die Effektivität des Rechtsschutzes garantiert (SVerfGH, Beschl. v. 5.9.2007 – Lv 8/06). Zur Gewährung wirkungsvollen Rechtsschutzes gehört erforderlichenfalls auch der Eilrechtsschutz. Ist die Verwirklichung von Grundrechten von der Gestaltung des verwaltungsbehördlichen Verfahren abhängig und droht einer betroffenen Person bei Versagung einstweiligen Rechtsschutzes der Verlust eines Rechts, so muss das Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes so gestaltet werden, dass dies möglichst vermieden wird, soweit nicht ausnahmsweise überwiegende Interessen des Gemeinwohls oder der Verteidigung der Rechte anderer entgegenstehen (Rixecker in Wendt/Rixecker, Verfassung des Saarlandes, Art. 20 Rn. 7).

Begrenzungen des Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz sind zwar nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Bei der Ausgestaltung des Rechtswegs muss der Gesetzgeber allerdings sicherstellen, dass eine umfassende Nachprüfung des Verwaltungshandelns in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht ebenso gewährleistet ist wie eine dem Rechtsschutzbegehren angemessene Entscheidungsart und Entscheidungswirkung (vgl. BVerfGE 133, 1 <23 Rn. 69> m.w.N.; stRspr). Dem steht nicht entgegen, dass das Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 60 Abs. 1 SVerf – ebenso wie Art. 19 Abs. 4 GG – nicht schlechthin und ausnahmslos die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen gewährleistet (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.10.2006 – 2 BvR 2023/06, BVerfGK 9, 330; Beschl. v. 12.9.1995 - 2 BvR 1179/95, NVwZ 1996, 58; Beschl. v. v. 10.5.2007 - 2 BvR 304/07, NVwZ 2007, 946; Beschl. v. 1.10.2008 – 1 BvR 2466/08, NVwZ 2009, 240; siehe auch Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 80 Rn. 3). Daher erscheint es auch nicht von Verfassungs wegen geboten, jeden Verwaltungsakt, unabhängig von den besonderen Umständen, dem auf dem Suspensiveffekt aufbauenden Rechtsschutzsystem des § 80 VwGO zu unterstellen. Entscheidend ist vielmehr, ob dem Bürger im dargelegten Sinne ein verfassungsrechtlich ausreichender effektiver Rechtsschutz gewährt wird, mag dies auch auf andere Weise als durch (automatisch eintretende oder gerichtlich wiederhergestellte) aufschiebende Wirkung seines Rechtsbehelfs geschehen (vgl. BVerfGE 51, 268 <284f.>; 65, 1 <70 f>; BVerfG, Beschl. v. 1.10.2008 – 1 BvR 2466/08, NVwZ 2009, 240). Dies gilt auch für den Rechtsschutz in einem mehrpoligen Verwaltungsrechtsverhältnis (bei einem drittbelastenden Verwaltungsakt; BVerfG, Beschl. v. 1.10.2008 – 1 BvR 2466/08, NVwZ 2009, 240).

Gemessen hieran ist eine Verletzung des Grundrechts der Beschwerdeführerin auf effektiven richterlichen Rechtsschutz weder durch den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts noch durch die Regelung in § 9 Abs. 3 Satz 2 SSpielhG zu erkennen. Dabei ist zunächst festzustellen, dass zwar § 80 Abs. 1 VwGO für das allgemeine Verwaltungsprozessrecht anordnet, dass Widerspruch (§ 68 VwGO) und Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO) grundsätzlich aufschiebende Wirkung haben. Dies gilt nach dem Willen des Gesetzgebers nicht uneingeschränkt, wie sich aus § 80 Abs. 2 VwGO ergibt. Entsprechendes gilt für das sozialgerichtliche Verfahren (§§ 86a, 86b SGG, insbesondere § 86a Abs. 2 SGG). Der saarländische Gesetzgeber hat von der Ermächtigung in § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO durch den Erlass des § 9 Abs. 3 Satz 2 SSpielhG in rechtmäßiger Weise Gebrauch gemacht, ohne dass dies grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnete (vgl. BVerfGE 51, 285; Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 80 Rn. 66). Auch der generelle Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von Einspruch (§§ 347 ff. AO) und Anfechtungsklage (§ 40 Abs. 1 1. Alt. FGO) im Besteuerungsverfahren bzw. im finanzgerichtlichen Verfahren durch § 361 Abs. 1 AO bzw. § 69 Abs. 1 FGO spricht dafür, dass verwaltungsrechtlichen bzw. verwaltungsprozessualen Rechtsbehelfen nicht von vornherein kraft Gesetzes eine aufschiebende Wirkung beigemessen sein muss.

Vielmehr genügt es, dass der Betroffene die Möglichkeit hat, einstweiligen gerichtlichen Rechtsschutz zu erlangen. Dies ist durch § 80 Abs. 5 VwGO sichergestellt. Diese Norm erfasst sowohl den Fall der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs, wenn die Behörde den Sofortvollzug eines Verwaltungsakts anordnet (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO), als auch die Anordnung der aufschiebenden Wirkung in den Fällen, in welchen der Rechtsbehelf – wie im vorliegenden Fall – keine aufschiebende Wirkung hat. In Bezug auf den einstweiligen Rechtsschutz ergibt sich für beide Konstellationen im Ergebnis kein Unterschied. Zudem ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass der Betroffene im Fall des so genannten faktischen Vollzugs eines Verwaltungsakts – wenn also die Behörde die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs gemäß § 80 Abs. 1 VwGO missachtet – einen Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung entsprechend § 80 Abs. 5 VwGO beim zuständigen Verwaltungsgericht stellen kann (vgl. hierzu zum Beispiel Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 80 Rn. 181 m.w.N.). Somit besteht für alle denkbaren Konstellationen im Zusammenhang mit der aufschiebenden Wirkung von Rechtsbehelfen gegen Verwaltungsakte eine Möglichkeit, gerichtlichen Rechtsschutz zu erlangen. Dies entspricht den Anforderungen des Art. 20 SVerf i.V.m. Art. 60 Abs. 1 SVerf. Dass bei der Auslegung des § 9 Abs. 3 Satz 2 SSpielhG, die das Oberverwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrundegelegt hat, die Beschwerdeführerin – anders als im Fall des § 80 Abs. 1 VwGO - über die bloße Klageerhebung hinaus noch einen gesonderten Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes beim Verwaltungsgericht stellen muss, mag zwar ein Nachteil sein. Verfassungsrechtlich maßgebend ist indessen, dass der Beschwerdeführerin in jedem Fall eine Möglichkeit des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes von der Rechtsordnung zur Verfügung gestellt wird. Die grundrechtliche Gewährleistung des Art. 20 SVerf i.V.m. Art. 60 Abs. 1 SVerf umfasst nur den gerichtlichen Rechtsschutz, verleiht dem Grundrechtsträger aber keinen Anspruch auf den für ihn bequemsten Weg, den Suspensiveffekt seiner Rechtsbehelfe zu erlangen.

Auch das Grundrecht auf ein faires, rechtsstaatliches Verfahren aus Art. 60 Abs. 1 SVerf ist nicht verletzt.

Das Grundrecht auf ein faires, rechtsstaatliches Verfahren - das die Verfassung des Saarlandes durch Art. 60 Abs. 1 SVerf gewährleistet und dessen Gehalt der Verbürgung des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK entspricht – ist nur dann verletzt, wenn ein Gericht sein prozessuales Vorgehen nicht so gestaltet, wie die Beteiligten es auf der Grundlage der maßgeblichen Vorschriften der Verfahrensordnung von ihm erwarten dürfen (SVerfGH, Beschl. v. 9.4.2010 – Lv 8/09). Als geradezu verfassungswidrig können indessen nicht jeder Verfahrensfehler und jede Verkennung des "einfachen" Verfahrensrechts betrachtet werden. Sie sind es nur dann, wenn grundlegende, in den Vorschriften der maßgeblichen Verfahrensordnung zum Ausdruck kommende rechtsstaatliche Prinzipien verkannt worden sind (SVerfGH, Beschl. v. 14.2.2015 – Lv 5/15).

Gemessen an diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben ist der angegriffene Beschluss nicht zu beanstanden, wie aus den vorstehenden Ausführungen folgt. Auch ist nicht erkennbar, dass das Gericht den Vortrag der Beteiligten im fachgerichtlichen Verfahren willkürlich missverstanden oder willkürlich missdeutet hätte.

Ob eine Verletzung des Grundrechts der Gewerbefreiheit aus Art. 44 Satz 1 SVerf vorliegt, kann im Verfahren betreffend die einstweilige Anordnung nicht abschließend entschieden werden.

Art. 44 Satz 1 SVerf gewährleistet insbesondere die Gewerbefreiheit, also die Freiheit der Wahl, überhaupt ein Gewerbe zu ergreifen oder aber darauf zu verzichten. Der sachliche Schutzbereich umfasst die Gewerbeausübung, d.h. Form, Mittel, Umfang und Ausgestaltung der Tätigkeit und daher auch die gewerbliche Betätigung der Beschwerdeführerin. Diese fällt in den persönlichen Schutzbereich des Art. 44 Satz 1 SVerf, da trotz Fehlens einer Art. 19 Abs. 3 GG entsprechenden Regelung dieses Grundrecht neben natürlichen Personen auch „jeder rechtlich anerkannten Vereinigung von Personen zu, die ein diesen auch einzeln zukommendes Grundrecht in einer rechtlichen Verbindung wahrnehmen“ (VerfGH, Beschl. v. 27.3.2008 – Lv 2/08; Elicker in Wendt/Rixecker, Verfassung des Saarlandes, Art. 44 Rn. 1). Davon erfasst ist die Beschwerdeführerin als juristische Person des Privatrechts (§ 13 Abs. 1 GmbHG).

Die Rücknahme der spielhallenrechtlichen Erlaubnis stellt einen Eingriff in den Schutzbereich der Gewerbefreiheit (Art. 44 Satz 1 SVerf) dar. Denn es handelt sich dabei um ein zurechenbares, staatliches Handeln, das der Beschwerdeführerin den Betrieb der Spielhalle I – als ein Verhalten, das in den Schutzbereich des Art. 44 Satz 1 SVerf fällt – unmöglich macht.

Ob dieser Eingriff verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist, kann nur im Hauptsacheverfahren entschieden werden. Die Beantwortung dieser Frage ist davon abhängig, ob das Landesverwaltungsamt eine rechtmäßige Auswahlentscheidung unter den um die Spielhallenerlaubnis konkurrierenden Wettbewerbern nach Maßgabe der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes getroffen hat (vgl. z.B. OVG des Saarlandes, Beschl. v. 13.12.2018 – 1 B 311/18 –, juris). Diese Rechtsprechung müsste sich zudem ihrerseits im Lichte des Art. 44 Satz 1 SVerf als verfassungsgemäß erweisen. Dies abschließend zu beurteilen, setzt einen komplexen Abwägungsprozess voraus und ist dem Hauptsacheverfahren vorbehalten.

Durch den Erlass der einstweiligen Anordnung wird die Entscheidung in der Hauptsache nicht vorwerggenommen.

Durch eine einstweilige Anordnung nach § 23 Abs. 1 SVerfGHG darf die Hauptsache nicht vorweggenommen werden (vgl. BVerfGE 34, 160 <162>; BVerfGE 147, 39 <47>; stRspr). Eine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache wäre jedoch nur dann anzunehmen, wenn der beantragte Inhalt der einstweiligen Anordnung und das Rechtsschutzziel in der Hauptsache, wenn nicht deckungsgleich, so doch zumindest vergleichbar sind, wenn also die stattgebende einstweilige Anordnung mit dem Zeitpunkt ihres Erlasses einen Zustand in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu verwirklichen erlaubt, der erst durch die zeitlich spätere Entscheidung in der Hauptsache hergestellt werden soll (vgl. BVerfGE 152, 63).

Eine Vorwegnahme der Hauptsache ist im vorliegenden Fall indessen nicht zu besorgen. Denn die Beschwerdeführerin beantragt insoweit ausdrücklich den Erlass einer bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens befristeten einstweiligen Anordnung, mit welcher das Landesverwaltungsamt zur Duldung des vorläufigen Zustands verpflichtet werden soll. Mit einer solchen vorläufigen Regelung wird keine unumkehrbare Rechtsposition zugunsten der Beschwerdeführerin geschaffen. Mit dem Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung wird nicht der dauerhafte, sondern lediglich der zeitlich begrenzte Fortbetrieb der Spielhalle ermöglicht, bis abschließend über die Verfassungsmäßigkeit der Rücknahme und des diese bestätigenden Beschlusses entschieden wird. Die endgültige Sachentscheidung bleibt daher dem verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahren vorbehalten und wird durch eine stattgebende Entscheidung im verfassungsgerichtlichen Eilrechtsschutzverfahren nicht präjudiziert.

Die Abwägung der Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen, die entstünden, wenn der angegriffene Hoheitsakt außer Vollzug gesetzt, er sich später aber als verfassungsgemäß erweisen würde, ergibt, dass die einstweilige Anordnung zu erlassen ist.

Würde der beantragte vorläufige Schutz gewährt, erwiese sich aber später die Regelung des § 9 Abs. 3 Satz 2 SSpielhG und ihre Anwendung als verfassungsrechtlich unbedenklich, so genösse die Beschwerdeführerin für einen kurzen Zeitraum den Vorzug den Spielhallenbetrieb fortführen zu dürfen.

Zwar verfolgt das Saarländische Spielhallengesetz den Zweck, die Spiel- und Wettsucht und weitere negative Begleiterscheinungen des Spiel- und Wettbetriebs zu bekämpfen (vgl. BVerfGE 115, 276 <304 ff.>; 145, 20), und damit ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel (BVerfGE 115, 276 <304 ff.>). Allerdings droht insoweit durch den vorläufigen Fortbetrieb der Spielhalle keine derart gravierende Gefährdung des Gemeinwohls, dass eine sofortige Einstellung des Spielhallenbetriebs erforderlich wäre und auch dessen vorläufige Fortführung nicht hinzunehmen wäre. Dies wird dadurch indiziert, dass der Betrieb von Spielhallen, deren Erlaubnis erloschen oder aufgehoben wird, vielfach noch für einen gewissen Zeitraum geduldet wird. Dies gilt auch im Fall der Beschwerdeführerin, da das Landesverwaltungsamt den Betrieb der Spielhallen II bis IV geduldet hat bzw. noch duldet – insbesondere der Spielhalle II, deren Betrieb bis 31.12.2020 geduldet wird.

Demgegenüber würde sich die Verfassungsbeschwerde faktisch erledigen, würde die einstweilige Anordnung nicht erlassen, erwiese sich die Regelung des § 9 Abs. 3 Satz 2 SSpielhG und ihre Anwendung aber insoweit als verfassungswidrig. Die Beschwerdeführerin müsste nämlich zur Vermeidung spielhallenrechtlich zu ziehender Konsequenzen ihr Gewerbe einstellen, um dem Gesetz gerecht zu werden. Zwar wäre es ihr grundsätzlich möglich, ihre Spielhalle später wieder zu eröffnen. Dabei würde es sich jedoch angesichts der zwischenzeitlich weiter laufenden nicht rentierlichen Kosten und des zu erwartenden Verlusts von Kunden um einen Nachteil handeln, dessen Schwere im Vergleich zu den bei vorübergehender Aussetzung des Vollzugs der Rücknahme eintretenden Nachteilen deutlich überwöge. Denn die sofortige Vollziehbarkeit der Rücknahme der spielhallenrechtlichen Erlaubnis auf die Beschwerdeführerin würde dazu führen, dass sie ihr Gewerbe - jedenfalls für eine beträchtliche Zeit - einstellen müsste. Einen Ausgleich dafür sieht das Gesetz nicht vor.

Dabei kann der Beschwerdeführerin nicht entgegengehalten werden, dass sie aufgrund der Vielzahl der von ihr betriebenen Spielhallen keine Existenzgefährdung befürchten müsse. Zwar dürfte die wirtschaftliche Existenz der Beschwerdeführerin nicht gefährdet sein. Jedoch fällt der Betrieb jeder einzelnen Spielhalle in den Schutzbereich des Art. 44 Satz 1 SVerf, so dass auch die Untersagung des weiteren Betriebs einer einzigen Spielhalle einen Grundrechtseingriff darstellt, über dessen verfassungsrechtliche Rechtfertigung im Verfassungsbeschwerdeverfahren entschieden werden muss. Demnach liegt für die Beschwerdeführerin ein schwerer Nachteil auch in dem endgültigen Verlust der Einnahmen aus dem Betrieb der Spielhalle, sofern eine Fortführung nicht vorläufig erfolgt.

gez.: Prof. Dr. Rixecker Prof. Dr. Wendt Prof. Dr. Bartone Flasche Trenz JR. Warken

Prof. Dr. Weth Zempel

Ausgefertigt:

(Ernst)

Justizamtsinspektor

als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle