VG Bremen, Beschluss vom 12.02.2025 – 5 V 3178/24

Die Antragstellerin begehrt die vorläufige Duldung ihrer Spielhalle sowie die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen eine Einstellungsverfügung.

Sie betreibt am Standort in Bremerhaven eine Spielhalle, für die sie zuletzt eine bis zum 30.06.2022 befristete Erlaubnis innehatte. Mit Schreiben vom 29.03.2022 und vom 22.02.2023 beantragte sie Erlaubnisse für die Folgezeiträume 01.07.2022 und 01.07.2023. Im Rahmen eines gerichtlichen Eilverfahrens (Az.: 5 V 1386/23) teilte die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 05.07.2023 mit, den Weiterbetrieb der Spielhalle bis zur behördlichen Entscheidung über die Erlaubnisanträge zu dulden, woraufhin das Eilverfahren übereinstimmend für erledigt erklärt wurde. Mit Bescheid vom 04.12.2024 stellte die Antragsgegnerin das Verwaltungsverfahren betreffend den Antrag vom 29.03.2022 ein. Der Antrag habe sich durch Zeitablauf erledigt, da eine Erlaubnis zwingend bis zum 30.06.2023 hätte befristet werden müssen und sich in keinem Fall eine Fiktionswirkung über diesen Zeitraum hinaus ergäbe.

Nach Anhörung der Antragstellerin lehnte die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 04.12.2024 den Antrag vom 22.02.2023 auf Erteilung einer Betriebserlaubnis für den Zeitraum ab dem 01.07.2023 ab (Ziffer 1), forderte die Antragstellerin unter Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5000,00 Euro (Ziffer 3) zur umgehenden Einstellung des Betriebs auf (Ziffer 2) und ordnete die sofortige Vollziehung der Ziffern 2 und 3 an. Zur Begründung führte sie aus, die Erlaubnis sei gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 5 BremSpielhG zu versagen, da die Spielhalle sich in einem Abstand von jeweils unter 500 Metern Luftlinie zu mehreren Schulen befinde. Die Schließungsverfügung beruhe auf § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO. Die Maßnahme sei verhältnismäßig. Das Abstandsgebot zu Schulen existiere bereits seit dem 01.07.2022; die zu seiner Umsetzung gewährte einjährige Übergangsfrist sei bereits seit Längerem abgelaufen. Ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der Schließungsanordnung sei gegeben. Das Interesse an einer Bekämpfung und Verhinderung von Spielsucht durch die zeitnahe Umsetzung spielerschützender Vorschriften überwiege die wirtschaftlichen Belange der Antragstellerin deutlich. Nachdem das Oberverwaltungsgericht Bremen in einer Entscheidung vom 17.06.2024 in einem vergleichbaren Fall die Verfügung einer sofortigen Betriebsschließung unter Anordnung der sofortigen Vollziehung durch die Stadtgemeinde Bremen für rechtmäßig erachtet habe, habe auch die Stadt Bremerhaven ihre Verwaltungspraxis seit dem 08.10.2024 hin zu einem solchen Vorgehen geändert. Dies führe nunmehr zu einer einheitlichen Anwendung des Glücksspielrechts im Land Bremen.

Die Antragstellerin hat am 16.12.2024 Klage erhoben und am Folgetag um gerichtlichen Eilrechtsschutz nachgesucht. Sie trägt im Wesentlichen vor, die maßgeblichen Regelungen des BremSpielhG seien verfassungswidrig. Es liege ein nicht gerechtfertigter Eingriff in die Grundrechte der Betreiber:innen aus Art. 12 und 14 GG vor. Im Hinblick auf das Schulabstandsgebot verhinderten bereits das Spielersperrsystem „OASIS“ sowie die fehlende Wahrnehmbarkeit von Spielhallen aufgrund von Werbebeschränkungen eine Gewöhnung Jugendlicher an terrestrische Spielangebote, während junge Menschen über mediale Kanäle häufig mit Glücksspiel in Kontakt kämen. Das Schulabstandsgebot sei auch deswegen unverhältnismäßig, weil der Schulabschluss typischerweise bereits mit 18 Jahren erlangt werde, jedoch bis zum 21. Lebensjahr ein Betretungsverbot für Spielhallen gelte. Der Mindestabstand zu Schulen führe faktisch zu einem „Kahlschlag“ der Spielhallen. Es sei inkonsistent, dass Spielhallen hinsichtlich des Schulabstandes schlechter gestellt seien, als Spielbanken, für die ein solcher nicht gelte. Die zahlreichen Regelungen zum Nachteil der Spielhallenbetreiber führten in ihrer Gesamtheit zu einem nicht mehr hinnehmbaren additiven Grundrechtseingriff. Schließlich handele die Antragsgegnerin rechtswidrig, indem sie ihre Verwaltungspraxis dahingehend ändere, dass entgegen früherem Vorgehen nunmehr die sofortige Schließung der Spielhalle unter Anordnung der sofortigen Vollziehung verfügt werde. Es fehle an einem sachgerechten Grund für die Änderung der Verwaltungspraxis. Der von der Antragsgegnerin herangezogene Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Bremen sei angesichts des bis zur Änderung der Verwaltungspraxis verstrichenen langen Zeitraums erkennbar nicht Anlass hierfür gewesen. Es sei auch nicht nachvollziehbar, gerade einen nach nur summarischer Prüfung ergangenen Beschluss als Anlass zu nehmen, die bisherige Praxis aufzugeben. Es fehle an der Einräumung einer Übergangsfrist, nachdem sie aufgrund des bisherigen Verwaltungshandelns darauf vertraut habe, den Betrieb zumindest bis zur Unanfechtbarkeit des Ablehnungsbescheides aufrechterhalten zu können. Sie sei nicht in die Lage versetzt worden, sich auf die neue Verwaltungspraxis einzustellen. Jedenfalls habe sie Anspruch auf die Gewährung einer angemessenen Frist, um den Betrieb ordnungsgemäß abwickeln zu können.

Sie beantragt:

1. die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 04.12.2024 bezüglich der Ziffern 2 und 3 wiederherzustellen;

2. der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, den Betrieb der Spielhalle im Gebäude

Bremerhaven, auch ohne glücksspielrechtliche Erlaubnis bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache zu dulden;

3. hilfsweise der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, den Betrieb der Spielhalle im Gebäude

im Rahmen einer angemessenen Abwicklungsfrist für die Dauer von drei Monaten zu dulden.

Die Antragsgegnerin tritt dem Eilantrag entgegen. Die maßgeblichen Regelungen des BremSpielhG seien verfassungsgemäß. Für eine Änderung der Verwaltungspraxis sei eine Neubewertung der Interessenlage erforderlich, was hier erfolgt sei. Seither werde die neue Verwaltungspraxis für die Zukunft einheitlich angewandt. Die Antragstellerin habe hiermit seit der Veröffentlichung der anlassgebenden Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Bremen rechnen können. Auf den seitdem bis zur Änderung der Verwaltungspraxis vergangenen Zeitraum komme es nicht an. Im Übrigen sei aufgrund eines hohen Arbeitsanfalls eine frühere Prüfung und Entscheidung für eine Praxisänderung nicht möglich gewesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang und die Gerichtsakte Bezug genommen.

Der Eilantrag ist zulässig, aber unbegründet.

Die Anträge auf vorläufige Duldung des Spielhallenbetriebs bleiben ohne Erfolg.

Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO setzt der Erlass einer einstweiligen Anordnung voraus, dass die Antragstellerin einen Anordnungsanspruch und einen Anordnungsgrund, also die besondere Eilbedürftigkeit, glaubhaft macht. Ein Anspruch der Antragstellerin auf Erteilung der begehrten Erlaubnis, der gegebenenfalls durch eine vorläufige Gestattung des Betriebs oder jedenfalls eine Verpflichtung der Antragsgegnerin zu dessen vorläufiger Duldung gesichert werden könnte, besteht nicht. Denn der streitgegenständliche Spielhallenbetrieb erweist sich materiell-rechtlich als nicht erlaubnisfähig. Einem Erlaubnisanspruch steht das Mindestabstandsgebot zu Schulen in § 2 Abs. 2 Nr. 5 BremSpielhG entgegen. Danach ist eine Erlaubnis zu versagen, wenn eine Spielhalle einen Mindestabstand von 500 Metern Luftlinie zu einer Schule in öffentlicher oder freier Trägerschaft der Schularten des § 16 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b und c sowie Nr. 2 BremSchulG oder einer Schule für Gesundheitsfachberufe unterschreitet. Die streitgegenständliche Spielhalle der Antragstellerin befindet sich in einem Abstand von jeweils unter 500 Metern zur einer Oberschule als Schulart im Sinne von § 16 Abs. 1 Nr. 1 b) sowie dem Standort der Werkstattschule in der . Bei der Werkstattschule handelt sich um eine berufsbildende Schule i.S.d. § 16 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 BremSchulG (vgl. bereits VG Bremen, Urt. v. 29.02.2024 – 5 K 2150/22 –, juris Rn. 20; Urt. v. 19.09.2024 – 5 K 1949/23 –, juris Rn. 23).

Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des Schulabstandsgebots oder gar des Bremischen Spielhallengesetzes insgesamt hat die Kammer nicht (vgl. ausführlich VG Bremen, Urt. v. 29.02.2024 – 5 K 2150/22 – juris Rn. 21 ff. sowie OVG Bremen, Beschl. v. 15.07.2024 – 1 B 143/24 –, juris Rn.14 ff.). Die Antragstellerin hat insoweit keine neuen Gesichtspunkte vorgetragen.

Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Schließungsverfügung bleibt ebenfalls ohne Erfolg.

a.

Die Vollziehungsanordnung genügt den formellen Anforderungen. Nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist bei einer behördlichen Anordnung der sofortigen Vollziehung das besondere Vollzugsinteresse schriftlich zu begründen. Das bedeutet, dass die Behörde die Erwägungen, die aus ihrer Sicht die sofortige Vollziehung geboten erscheinen lassen, in einer für den Betroffenen nachvollziehbaren Weise darzulegen hat. Erforderlich ist eine auf den konkreten Einzelfall abstellende Darlegung des besonderen öffentlichen Interesses. Nicht ausreichend sind demgegenüber formelhafte Begründungen. Diesen gesetzlichen Anforderungen hat die Antragsgegnerin mit der Begründung der Vollziehungsanordnung in der angegriffenen Verfügung hinreichend Rechnung getragen. Sie hat auf die – wenn auch notwendigerweise abstrakte – Gefahr hingewiesen, dass die mit dem Mindestabstandsgebot bezweckten Spieler- und Jugendschutzbelange unterlaufen würden, würde die streitgegenständliche Spielhalle weiter betrieben und diese mit den wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin abgewogen.

b.

Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO kann das Gericht der Hauptsache in den Fällen des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise wiederherstellen, wobei es eine eigene Abwägungsentscheidung trifft. Hierbei ist das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsaktes gegen das Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihres Rechtsbehelfs abzuwägen. Maßgebliches Kriterium bei der vorzunehmenden Interessenabwägung sind zunächst die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache. Erweist sich der angefochtene Verwaltungsakt als offensichtlich rechtswidrig, überwiegt grundsätzlich das private Aussetzungsinteresse das gegenläufige öffentliche Vollziehungsinteresse. Stellt sich der Verwaltungsakt als offensichtlich rechtmäßig dar, bedarf es in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung durch die Behörde angeordnet wurde, auch bei Vorliegen eines rechtmäßigen Verwaltungsaktes eines besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung.

aa.

Die danach vorzunehmende Interessenabwägung fällt zu Gunsten der Antragsgegnerin aus, weil sich die Schließungsverfügung als rechtmäßig erweist.

Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO. Danach kann die Fortsetzung des Betriebs von der zuständigen Behörde verhindert werden, wenn ein Gewerbe, zu dessen Ausübung eine Erlaubnis erforderlich ist, ohne diese Zulassung betrieben wird. Die Schließungsverfügung ist formell und materiell rechtmäßig. Der Tatbestand ist mangels Erlaubnis der Spielhalle gegeben, Ermessensfehler im Entschließungsermessen liegen nicht vor. Die Entscheidung, gegen einen formell illegalen Spielhallenbetrieb einzuschreiten, ist hinsichtlich des Entschließungsermessens intendiert (vgl. VG Bremen, Urt. v. 20.02.2023 – 5 K 1929/21 –, juris Rn. 29), sodass mangels Vorliegens eines atypischen Falls keine andere Entscheidung möglich war. Die Antragsgegnerin hat zudem erkannt, dass ihr hinsichtlich der Art des Einschreitens gegen den formell illegalen Betrieb grundsätzlich ein Auswahlermessen zusteht. Dabei ist grundsätzlich das Interesse an einem zeitnahen Einschreiten und an einer noch vorübergehenden Duldung des Spielhallenbetriebs gegeneinander abzuwägen. Die verfügte umgehende Schließung der Spielhalle ist insoweit ermessensfehlerfrei. Die Antragstellerin verfügte zuletzt lediglich über eine befristete Erlaubnis und konnte seit Inkrafttreten von § 2 Abs. 2 Nr. 5 BremSpielhG zum 01.07.2022 wissen, dass eine Erlaubniserteilung für den Zeitraum ab dem 01.07.2023 aufgrund der Schulabstandsregelung rechtlich nicht möglich sein würde. Sie hätte in dieser Zeit die erforderlichen Maßnahmen zur Schließung ihrer Spielhalle bereits einleiten können. Es ist grundsätzlich nicht geboten, dass die Behörde darüber hinaus im Ablehnungsbescheid eine zusätzliche, formelle Schließungsfrist einräumt insbesondere bedarf es keiner Frist, die an die Bestandskraft des Bescheids anknüpft (vgl. VG Bremen, Beschl. v. 27.05.2024 – 5 V 1055/24 –, juris Rn. 32 sowie OVG Bremen, Beschl. v. 17.06.2024 – 1 B 60/24 –, juris Rn. 25).

Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist die Anordnung der sofortigen Betriebsschließung auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Änderung der Verwaltungspraxis der Antragsgegnerin zu beanstanden.

Zwar liegt ein die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschreitender Ermessensfehlgebrauch vor, wenn eine Behörde eine ständige Verwaltungspraxis im Einzelfall unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG nicht beachtet (sog. Selbstbindung der Verwaltung). Eine solche Ermessensbindung kann jedoch jederzeit – ohne dass dem Vertrauensschutzaspekte entgegenstünden – aus sachgerechten Erwägungen für die Zukunft geändert werden, auch wenn die Betroffenen so gegenüber der bisherigen Praxis eine Benachteiligung erfahren (vgl. BVerwG, Beschl. v. 26.06.2007 –, 1 WB 12/07 –, juris Rn. 29 m.w.N.).

Derartige sachgerechte Erwägungen liegen hier mit der angestrebten Vereinheitlichung der Anwendung von § 15 GewO im Land Bremen nach der Klärung der Rechtmäßigkeit von sofortigen Betriebsschließungen nicht erlaubnisfähiger Spielhallen durch das Oberverwaltungsgericht Bremen (Beschl. v. 17.06.2024 – 1 B 60/24 –, juris Rn. 25) vor. Die Vereinheitlichung der Verwaltungspraxis in einem – zumal sehr kleinen – Bundesland stellt einen nicht zu beanstandenden Zweck dar. Bei dem erstmaligen Ergehen einer Entscheidung des zuständigen Obergerichts über das fragliche Verwaltungshandeln – hier die sofortige Betriebsschließung nach § 15 GewO – handelt es sich auch um einen sachgerechten Anlass für eine Praxisänderung. Erachtet das Obergericht die strengere Handhabung einer Vorschrift durch eine andere Behörde im selben Bundesland für rechtmäßig, darf eine Behörde, die zuvor angesichts einer fehlenden (ober-)gerichtlichen Klärung einer Frage die streitgegenständliche Norm weniger weitreichend angewandt hat, ihre Verwaltungspraxis entsprechend anpassen.

Entgegen der Ansicht der Antragstellerin entfällt auch nicht wegen des Zeitablaufs seit dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts das Vorliegen sachgerechter Erwägungen für die Verwaltungspraxisänderung. Ungeachtet der Frage, ob die Behörde eine gerichtliche Entscheidung nach Ablauf eines unangemessen langen Zeitraums nicht mehr als Anlass für eine Praxisänderung nehmen darf, liegt hier bereits kein unangemessen langer Zeitablauf seit der obergerichtlichen Entscheidung vor. Vielmehr erscheint – angesichts der Behörde zuzubilligender Bedenk- und Beratungszeiten – der Zeitablauf von ca. dreieinhalb Monaten bis zur Änderung der Verwaltungspraxis nicht als unangemessen lang. Dem Gericht ist zudem nur ein einziger Fall bekannt, in dem die Antragsgegnerin nach der OVG-Entscheidung vom 17.06.2024 ihre vorherige Verwaltungspraxis noch angewandt hat. Dies war am 23.06.2024, zu einem Zeitpunkt, zu dem die OVG-Entscheidung der Antragsgegnerin womöglich nicht bekannt war. Jedenfalls wird man ihr nicht entgegenhalten können, dass sie ihre Verwaltungspraxis nicht binnen einer Woche geändert hat.

Es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass die Antragsgegnerin entgegen ihren Angaben seit dem 08.10.2024 anderen Spielhallenbetreiber:innen Schließungsfristen einräumt, die Antragstellerin also schlechter als andere Betroffene behandelt haben könnte. Sie hat seit diesem Stichtag in sämtlichen der Kammer aus anderen Verfahren bekannten Fällen mit der Erlaubnisablehnung auch die sofortige Schließung der Spielhalle verfügt.

Die von der Antragstellerin angeführten Entscheidungen des OVG Nordrhein-Westfalen (Beschl. v. 18.07.2018 – 4 B 179/18 –, juris) und des VGH Baden-Württemberg (Urt. v. 14.09.1993 – 14 S 1492/93 –, juris) stellen die obigen Erwägungen nicht in Frage. Die erstgenannte Entscheidung betrifft nicht die Thematik einer Änderung der Verwaltungspraxis, sondern vielmehr die Frage, ob in der durch das Gericht zu entscheidenden Fallgestaltung im Rahmen von § 15 Abs. 2 GewO Ermessenserwägungen anzustellen waren oder eine Ermessensreduzierung auf Null vorlag, die keine Einräumung einer Schließungsfrist erlaubte. Die Frage eines Ermessensausfalls stellt sich hier hingegen nicht. Vielmehr geht die Kammer vorliegend davon aus, dass die Antragsgegnerin das ihr eingeräumte Ermessen bei der Anordnung der sofortigen Betriebsschließung fehlerfrei ausgeübt hat (s.o.). Die angeführte Entscheidung des VGH Baden-Württemberg enthält, anders als die Antragstellerin meint, keine Aussage dahingehend, dass die Änderung einer Verwaltungspraxis nur unter Gewährung einer Übergangsfrist zulässig sei.

bb.

Schließlich besteht auch ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der Verfügung. Der mit dem Mindestabstandsgebot verfolgte Zweck – der Jugend- und präventive Spielerschutz – überwiegt die wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin. Soweit sie auf die im Zuge der Spielhallenschließung bevorstehenden Beendigungen bestehender Arbeitsverhältnisse mit ihren Beschäftigten verweist, handelt es sich um Interessen Dritter, auf die sie sich nicht berufen kann (OVG Bremen, Beschl. v. 17.06.2024 – 1 B 60/24 –, juris Rn. 26). Dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung von der bisherigen Verwaltungspraxis der Antragsgegnerin abweicht, ist ebenfalls nicht zu beanstanden; vielmehr lagen auch insoweit sachgerechte Gründe für eine Änderung der Verwaltungspraxis vor.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2, 52 GKG i.V.m. Ziffer 54.2.1 und 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013.

Gegen diesen Beschluss ist - abgesehen von der Streitwertfestsetzung - die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen statthaft. Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe dieses Beschlusses bei dem

Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, 28195 Bremen, (Tag-/Nachtbriefkasten Justizzentrum Am Wall im Eingangsbereich)

einzulegen und innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Beschlusses zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, 28195 Bremen, einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen.

Vor dem Oberverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten durch einen Rechtsanwalt oder eine sonst nach § 67 Abs. 2 Satz 1, Abs. 4 Sätze 4 und 7 VwGO zur Vertretung berechtigte Person oder Organisation vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag, durch den ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird.

Gegen die Streitwertfestsetzung ist die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen statthaft, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,00 Euro übersteigt oder das Verwaltungsgericht die Beschwerde zugelassen hat. Die Beschwerde ist spätestens innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt hat oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem

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einzulegen.