VerfGH Saarland, Urteil vom 31.01.2011 – Lv 13/10

Der Beschwerdeführer macht eine Verletzung seines Grundrechts auf effektiven Rechtsschutz durch Untätigkeit des Landtags des Saarlandes bezogen auf die Prüfung seiner Wahlanfechtung vom 14.9.2009 geltend.

Am 30.8.2009 fand die Wahl zum 14. Landtag des Saarlandes statt. Das endgültige Gesamtwahlergebnis wurde am 10.9.2009 im Amtsblatt des Saarlandes verkündet (Amtsbl. 2009, S. 1474 ff.).

Mit Schreiben vom 14.9.2009, eingegangen am gleichen Tag bei der Landeswahlleiterin, erklärte der Beschwerdeführer die Anfechtung der Landtagswahl vom 30.8.2009. Er machte dabei eine Reihe von vermeintlichen Wahlfehlern geltend, die nach seiner Ansicht zur vollständigen oder teilweisen Ungültigkeit der Wahl führen und eine Wiederholungswahl oder zumindest eine neue Sitzverteilung notwendig machen. Als Anfechtungsgründe führte er – neben Beanstandungen, die die Sperrklausel des Landtagswahlrechts und die gesetzlich vorgesehene Reihenfolge der auf dem Stimmzettel aufgeführten politischen Parteien betreffen – im Wesentlichen an:

Auf dem amtlichen Stimmzettel rage ein Orientierungspfeil, welcher den Wähler auf die Spalte hinweise, in der er sein Kreuz machen soll, bis in das Feld hinein, das der Liste der CDU zugeordnet sei. Durch den so gestalteten Orientierungspfeil ergebe sich eine Beeinflussung des Wählerwillens. Diese ergebe sich auch aus einer verfassungsrechtlich unzulässigen Wahlwerbung der früheren Landesregierung.

Bei der Aufstellung des Wahlvorschlages der Partei „DIE LINKE“ für den Wahlkreis Neunkirchen sei gegen tragende Wahlrechtsgrundsätze unter anderem dadurch verstoßen worden, dass Wahlkabinen nicht funktionstüchtig gewesen seien, Wahlberechtigte über mehrere Stimmzettel für ein und denselben Wahlgang verfügt und nicht berechtigte Personen an der Wahl teilgenommen hätten. Neben der Wahlanfechtung des Beschwerdeführers wurden drei weitere Wahlanfechtungen erhoben, die sich hinsichtlich der Geltendmachung von Wahlfehlern teilweise mit der Wahlanfechtung des Beschwerdeführers überschneiden.

Die konstituierende Sitzung des 14. Landtages fand am 23.9.2009 statt. Am 10.11.2009 wählte der Landtag den Ministerpräsidenten und bildete am 18.11.2009 seine Ausschüsse, darunter auch den für Wahlprüfungen zuständigen Ausschuss für Justiz, Verfassungs- und Rechtsfragen sowie Wahlprüfung. Am 10.12.2009 fand die konstituierende Sitzung des Ausschusses statt. In der zweiten Sitzung des Ausschusses am 14.1.2010 wurden Überlegungen der Fraktionen zur Notwendigkeit eines Saarländischen Wahlprüfungsgesetzes erörtert. Die Mitglieder des Ausschusses waren sich einig, dass es einer Rechtsgrundlage für potentielle Grundrechtseingriffe im Rahmen des Wahlprüfungsverfahrens und – im Hinblick auf eine Ablehnung von Mitgliedern des Ausschusses durch den Beschwerdeführer – für den Ausschluss wegen Befangenheit von Abgeordneten bedürfe.

In seiner dritten Sitzung am 28.1.2010 beschloss der Ausschuss ein Saarländisches Wahlprüfungsgesetz zu erarbeiten. Die Verwaltung des Landtages legte im Februar einen entsprechenden Gesetzentwurf vor. Am 16.2.2010 und am 4.3.2010 folgten Sitzungen einer interfraktionellen Arbeitsgruppe zu dessen Erörterung. Der Ausschuss selbst befasste sich in seiner vierten Sitzung am 8.3.2010 mit dem Gesetzentwurf. Am 12.3.2010 und am 25.3.2010 fanden weitere Sitzungen der interfraktionellen Arbeitsgruppe mit dem Versuch statt, einen fraktionsübergreifenden Konsens zu finden. In seiner siebten Sitzung am 6.5.2010 beriet der Ausschuss den Gesetzentwurf abschließend.

Danach brachten die Landtagsfraktionen der CDU, der SPD, der FDP und von Bündnis 90/Die Grünen am 12.5.2010 einen gemeinsamen Entwurf (Drs. 14/172), am 18.5.2010 brachte die Landtagsfraktion DIE LINKE einen eigenen Beschlussantrag zu dem Gesetzentwurf (Drs. 14/187) ein. In der zehnten Sitzung des neu gewählten Landtags fand am 19.5.2010 die erste Lesung des Gesetzentwurfs und die Beschlussfassung über den von der Landtagsfraktion DIE LINKE eingebrachten Antrag statt (Plenarprotokoll 14/10 vom 19.5.2010, S. 656-665). Der Gesetzentwurf wurde in erster Lesung, bei Stimmenthaltung der Fraktion Die LINKE, einstimmig angenommen und zur weiteren Beratung an den Ausschuss für Justiz, Verfassungs- und Rechtsfragen sowie Wahlprüfung überwiesen. Der von der Fraktion DIE LINKE eingebrachte weitere Beschlussantrag wurde mehrheitlich abgelehnt.

Die zunächst für den 27.5.2010 angesetzte endgültige Abstimmung des Ausschusses wurde nach Eingang eines Abänderungsantrags der Fraktion DIE LINKE, der die im Gesetz zu regelnden Punkte der Stellvertretung im Ausschuss, der Definition der Befangenheit und der Frage des Nichtausschlusses einer ganzen Fraktion betraf, verschoben, weil die Mitglieder zu diesen Punkten weiteren, nicht näher dargestellten Prüfungs- und Beratungsbedarf geltend machten. Auch in der anschließenden elften Ausschusssitzung vom 7.6.2010 wurde die Abstimmung auf Bitte der FDP-Fraktion vertagt und in der folgenden zwölften Sitzung am 10.6.2010 dann auf die erste Sitzung nach der Sommerpause verschoben.

Mit Urteil vom 1.7.2010 – Lv 4/09 – stellte der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes fest, dass die frühere Landesregierung dadurch gegen das Gebot der Neutralität des Staates im Wahlkampf (Art. 60 Abs. 1 und Art. 61 Abs. 1 SVerf) und den Grundsatz der Chancengleichheit bei Wahlen (Art. 63 Abs. 1 SVerf i.V.m. Art. 21 Abs. 1 GG) verstoßen hat, dass sie vor der Landtagswahl vom 30.8.2009 durch die Publikation der Broschüre „Saarland – aber sicher“ und durch die Veröffentlichung der Anzeigenserie „Der Ministerpräsident informiert“ in den letzten drei Monaten vor dem Eingang des dortigen verfahrenseinleitenden Antrags am 24.8.2009 sowie durch einen Brief des Ministerpräsidenten des Saarlandes vom Mai 2009, der den Gehaltsabrechnungen der Beschäftigten des Landes beigefügt war, werbend in den Wahlkampf eingegriffen hat. Mit Schreiben vom 10.8.2010 begehrte der Beschwerdeführer vom Landtag unter Hinweis auf das vorgenannte Urteil daraufhin, anlässlich seiner Wahlanfechtung nunmehr umgehend die Ungültigkeit der Landtagswahl vom 30.8.2009 festzustellen und eine Wiederholungswahl anzusetzen, da auch die Relevanz des festgestellten Wahlfehlers für die Sitzverteilung im Parlament ohne weiteres zu bejahen sei, ohne dass es dazu weiterer Ermittlungen oder Untersuchungen oder der vorherigen Verabschiedung eines Wahlprüfungsgesetzes bedürfe. Das Begehren ist nicht förmlich beschieden worden.

Nach weiteren Beratungen des Entwurfs des Wahlprüfungsgesetzes wurde in der vierzehnten Ausschusssitzung am 19.8.2010 abschließend über den Gesetzentwurf abgestimmt und bei einer Stimmenthaltung einstimmig ein Änderungsantrag beschlossen.

In der zwölften Plenarsitzung des Landtags am 25.8.2010 fand sodann die zweite Lesung des Gesetzentwurfs und die Abstimmung über den Gesetzentwurf samt Abänderungsantrag statt (Plenarprotokoll 14/12 vom 25.8.2010, S. 846-847). Das Gesetz nebst Abänderungsantrag wurde einstimmig mit Zustimmung aller Landtagsfraktionen angenommen. Das Saarländische Wahlprüfungsgesetz (SWahlPrG) vom 25.8.2010 wurde sodann am 30.9.2010 verkündet (Amtsbl. 2010, S. 1336 f.). Es trat am 1.10.2010 in Kraft.

In der achtzehnten Ausschusssitzung am 5.10.2010 übertrug der Wahlprüfungsausschuss die nähere Untersuchung der vier Wahlanfechtungen erstmals auf einzelne Berichterstatter, welche dem Ausschuss in dessen nächster Sitzung am 28.10.2010 über die einzelnen Wahlanfechtungen berichten und gegebenenfalls Beschlussvorschläge für das weitere Vorgehen machen sollten. Am 8.10.2010 hat der Beschwerdeführer Verfassungsbeschwerde erhoben, mit der er geltend macht, durch Untätigkeit des Landtags des Saarlandes hinsichtlich der Prüfung seiner Wahlanfechtung in seinem Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz verletzt zu sein.

Am 11.11.2010 sind in der zwanzigsten Sitzung des Ausschusses zwei formale Anfechtungsgründe abschließend behandelt worden. Zu weiteren Anfechtungspunkten – darunter „Wahlwerbung der Regierung“, „Reihenfolge der Wahlvorschläge“ und „Sperrklausel“ – hat sich der Ausschuss am 11.11.2010 eine abschließende Entscheidung nach Prüfung und Auswertung des vorliegenden Materials und der einschlägigen Rechtsprechung vorbehalten.

Zu dem Anfechtungsgrund „Orientierungspfeil auf dem amtlichen Stimmzettel“ hat der Ausschuss die Landeswahlleiterin aufgefordert, eine Stellungnahme abzugeben, warum ein Neudruck der Stimmzettel nicht vorgenommen wurde. Zum anderen hat er am 11.11.2010 beschlossen, Beweis über die Behauptung zu erheben, die Ausgestaltung des Pfeils auf dem Stimmzettel beinhalte eine psychologische Beeinflussung des Wählerwillens, welche das Wahlergebnis zu Gunsten der in der ersten Reihe aufgeführten CDU beeinflusst habe, durch Vernehmung von Sachverständigen. Die Anhörung der Sachverständigen fand am 6.12.2010 statt.

Zu dem Anfechtungspunkt „Listenaufstellung der Partei DIE LINKE im Wahlkreis Neunkirchen“ hat er – am 11.11.2010 – die Vorlage staatsanwaltschaftlicher Ermittlungsakten, die Durchsicht von Dokumenten über die innerparteiliche Kandidatenaufstellung der Partei DIE LINKE und – nunmehr – eine Beweiserhebung durch die Vernehmung von zahlreichen Zeugen beschlossen. In weiteren Sitzungen im Januar 2011 hat der Ausschuss einen – bis Juni 2011 reichenden – Terminplan beschlossen sowie umfangreiche Beweiserhebungen ins Auge gefasst.

Der Beschwerdeführer vertritt die Ansicht, er werde durch die anhaltende Untätigkeit des Landtages in seinem Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz verletzt. Dies zu rügen stehe ihm die Verfassungsbeschwerde zu. Das verfassungsrechtlich vorgesehene Wahlprüfungsverfahren schließe ihre Zulässigkeit nicht aus. Mit der Verfassungsbeschwerde gehe es ihm nicht um die allein dem Wahlprüfungsverfahren vorbehaltene Prüfung der Gültigkeit der Wahl. Verfahrensgegenstand sei gerade nicht die Wahl selbst, sondern die Unterlassung ihrer Prüfung.

Das Wahlprüfungsverfahren diene auch dem subjektiven Rechtsschutz, nämlich der Wahrung seines Wahlrechts. Sein Anspruch auf effektiven Rechtsschutz verbürge, dass das Wahlprüfungsverfahren unverzüglich binnen einer kurz zu bemessenden Frist durchgeführt werde. Der Landtag habe aber, wie der Ablauf der Arbeit des für Wahlprüfung zuständigen Ausschusses insgesamt zeige, das Wahlprüfungsverfahren in die Länge gezogen, um eine abschließende Klärung durch den Verfassungsgerichtshof zu verzögern. Dafür gebe es keine Rechtfertigungsgründe.

Der Beschwerdeführer beantragt,

festzustellen, dass der Landtag des Saarlandes sein Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz (Art. 20 und Art. 60 Absatz 1 der Verfassung des Saarlandes in Verbindung mit Art. 6 Absatz 1 und Art. 13 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten) dadurch verletzt hat, dass er seine Wahlanfechtung vom 14.9.2009 betreffend die Gültigkeit der Wahl zum 14. Landtag des Saarlandes am 30.8.2009 bis zum heutigen Tage nicht verbeschieden hat,

festzustellen, dass er berechtigt ist, unabhängig vom Vorliegen einer Wahlprüfungsentscheidung des Landtags des Saarlandes unmittelbar den Verfassungsgerichtshof des Saarlandes nach § 38 Abs. 1 Nr. 2 VerfGHG zum Zwecke der Prüfung der Gültigkeit der Wahl zum 14. Landtag des Saarlandes am 30.8.2009 anzurufen, hilfsweise,

dem Landtag des Saarlandes aufzugeben, binnen einer vom Verfassungsgerichtshof zu bestimmenden Frist über seine Wahlanfechtung zu entscheiden.

Der Landtag beantragt,

die Verfassungsbeschwerde zurückzuweisen.

Der Landtag meint, die Verfassungsbeschwerde sei insgesamt unzulässig. Sie sei wegen der Ausschließlichkeit des Wahlprüfungsverfahrens schon unstatthaft. Das verfassungsmäßig vorgesehene Wahlprüfungsverfahren stelle eine sich aus der besonderen Natur des Wahlverfahrens ergebende Sonderregelung dar, die auch den Rechtsbehelf der Verfassungsbeschwerde ausschließe. Das bewusste Fehlen einer Untätigkeitsbeschwerde im Rahmen des Wahlprüfungsverfahrens dürfe nicht dadurch umgangen werden, dass stattdessen die Verfassungsbeschwerde als statthaft angesehen werde. Wenn es dennoch die Möglichkeit einer Untätigkeitsbeschwerde geben müsse, so wäre hierfür jedenfalls nicht die Verfassungsbeschwerde, sondern die Wahlprüfungsbeschwerde nach Art. 75 Abs. 2 SVerf i.V.m. § 38 VerfGHG der sachnähere und systematisch stimmige Rechtsbehelf.

Auch sei eine Verletzung des Grundrechts auf effektiven Rechtsschutz bereits von vornherein ausgeschlossen. Art. 20 SVerf sei schon nicht anwendbar, da diese Vorschrift, genau wie Art. 19 Abs. 4 GG, keinen subjektiven verfassungsgerichtlichen Rechtsschutz verbürge. Die Möglichkeit der Überprüfung der Wahlprüfungsentscheidung des Landtags nach Art. 75 Abs. 2 SVerf i.V.m. § 38 VerfGHG stelle gerade keine durch Art. 20, Art. 60 Abs. 1 SVerf gewährleistete Rechtsschutzmöglichkeit dar. Die Befugnis zur Anfechtung gemäß § 46 Abs. 3 LWG habe nur den Sinn, eine objektive Kontrolle der Wahl zu veranlassen. Der Beschwerdeführer verfolge mit seiner Wahlanfechtung auch nicht die Feststellung der Verletzung seines subjektiven Wahlrechts. Er verlange zwar die Durchführung des Wahlprüfungsverfahrens. Das ziele jedoch nicht darauf, subjektive Rechte im Sinne des Art. 20 SVerf durchzusetzen.

Der Antrag zu 2.) sei im Übrigen unzulässig, weil im Verfassungsbeschwerdeverfahren eine solche Feststellung nicht möglich sei. Der Hilfsantrag zu 2.) sei unzulässig, weil im Verfassungsbeschwerdeverfahren keine Entscheidungen zum Wahlprüfungsverfahren ergehen könnten.

Die Verfassungsbeschwerde sei auch unbegründet.

Eine Verletzung des Grundrechts des Beschwerdeführers auf effektiven Rechtschutz durch die Behandlung seiner Wahlanfechtung durch den Landtag komme nicht in Betracht, weil Art. 75 SVerf eine die Bestimmungen des Art. 20, 60 Abs. 1 SVerf verdrängende Sonderregelung über die Wahlprüfung darstelle. Auch liege keine verfassungsrechtlich zu beanstandende Verzögerung der Entscheidung über die Wahlanfechtung durch den Landtag vor. Es gebe keine gesetzlich statuierte Frist, innerhalb welcher der Landtag über Wahlanfechtungen zu entscheiden habe. Ein Verstoß gegen das Zügigkeitsgebot liege nicht vor. Der Richtigkeit und Fehlerfreiheit der Entscheidung über die Wahlprüfung dürfe im Vergleich zum Erfordernis möglichst zeitnaher Entscheidung zur Vermeidung eines weitgehenden Ablaufs der Legislaturperiode keine geringere Bedeutung beigemessen werden. Es lägen sachliche Gründe dafür vor, dass der Landtag über die Wahlanfechtung des Beschwerdeführers bislang nicht entschieden habe.

Schon die Arbeitsaufnahme des für die Wahlprüfung zuständigen Landtagsausschusses habe sich aufgrund der nach der Wahl schwierigen Koalitionsverhandlungen sehr verzögert. So habe der Ministerpräsident erst am 10.11.2009 gewählt werden können. Die Bildung der Ausschüsse einschließlich des für die Wahlprüfung zuständigen Ausschusses für Justiz, Verfassungs- und Rechtsfragen sowie Wahlprüfung seien deshalb erst am 18.11.2009 erfolgt. Eine weitere Verzögerung sei dadurch bedingt gewesen, dass es bisher kein Gesetz über das Wahlprüfungsverfahren gegeben habe, auf das wegen des Gegenstands der Wahlanfechtungen und eines Ablehnungsgesuchs des Beschwerdeführers nicht habe verzichtet werden können.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig, soweit mit ihr die Feststellung begehrt wird, dass der Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 20 SVerf verletzt ist (Antrag zu 1.).

Der Verfassungsgerichtshof ist nach Art. 97 Nr. 4 SVerf i.V.m. §§ 9 Nr. 13, 55 ff. VerfGHG zur Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde berufen. Die Verfassungsbeschwerde ist auch statthaft. Die ihre Zulässigkeit begründenden Normen werden nicht durch die Vorschriften über das Wahlprüfungsverfahren verdrängt.

Allerdings nimmt die Verfassungsrechtsprechung an, dass eine Verfassungsbeschwerde schon als solche nicht zulässig ist, wenn sie die Verletzung von Grundrechten durch einzelne Entscheidungen und Maßnahmen rügt, die sich unmittelbar auf das Wahlverfahren selbst beziehen (BVerfGE 14, 154 [155]; 22, 277 [281]; 28, 214 [219]; 66, 282 [234]; zur gleichen Problematik im Kommunalwahlrecht vgl. VerfGH Beschl. v. 30.9.2009 – Lv 2/09 e.A.).

Darum geht es indessen nicht. Die maßgeblichen Vorschriften des Saarländischen Landesrechts, das unter der selbstverständlichen Bindung an die Homogenitätsanforderungen des Art. 28 Abs. 1 GG den subjektiv-rechtlichen Schutz des Wahlrechts zur Volksvertretung für seinen Verfassungsraum autonom bestimmen darf (BVerfGE 99, 1 [7 ff., 17]), lauten:

Art. 75 Verfassung des Saarlandes

Der Landtag prüft und entscheidet die Gültigkeit der Wahl. Er entscheidet auch über die Frage, ob ein Abgeordneter die Mitgliedschaft verloren hat.

Die Entscheidungen können beim Verfassungsgerichtshof angefochten werden.

§ 46 Landtagswahlgesetz

Entscheidungen und Maßnahmen, die sich unmittelbar auf das Wahlverfahren beziehen, können nur mit den in diesem Gesetz und in der Landeswahlordnung vorgesehenen Rechtsbehelfen sowie im Wahlprüfungsverfahren (Art. 75 der Verfassung des Saarlandes) angefochten werden.

Anfechtungsberechtigt sind die Landeswahlleiterin oder der Landeswahlleiter in amtlicher Eigenschaft und jede oder jeder Wahlberechtigte.

§ 38 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof des Saarlandes

Die Anfechtung nach Artikel 75 Abs. 2 der Verfassung gegen den Beschluss des Landtages über die Gültigkeit einer Wahl oder den Verlust der Mitgliedschaft im Landtag können erheben:

der/die Abgeordnete, dessen/deren Mitgliedschaft bestritten ist,

ein Wahlberechtigter/eine Wahlberechtigte, dessen/deren Anfechtung der Wahl vom Landtag verworfen worden ist, wenn ihm/ihr mindestens einhundert Wahlberechtigte beitreten,

eine Fraktion oder eine Minderheit des Landtages, die wenigstens ein Zehntel der gesetzlichen Mitgliederzahl umfasst.

Die Anfechtung muss binnen eines Monats nach der Beschlussfassung des Landtages beim Verfassungsgerichtshof schriftlich erfolgen.

Die Spezialität des Wahlprüfungsverfahrens gilt folglich schon nach dem Gesetz – allein – für Entscheidungen und Maßnahmen, die sich unmittelbar auf das Wahlverfahren beziehen. Das sind solche, die die Wahl zum Landtag des Saarlandes vorbereiten, die den Ablauf der Wahlhandlung selbst betreffen, oder die im Anschluss an die Wahl bis einschließlich der Verkündung des Wahlergebnisses getroffen werden.

Das folgt auch aus dem Sinn und Zweck der Vorschriften, die ein gesondertes Wahlprüfungsverfahren vorsehen (Art. 75 SVerf, § 46 Abs. 1 LWG). Wahlen zu einer Volksvertretung bedürfen der zeitlich straffen, der technischen und der sachlichen Ordnung des Verhaltens einer Vielzahl von Wählerinnen und Wählern durch die mit der Vorbereitung und Durchführung von Wahlen und der Feststellung ihres Ergebnisses betrauten Wahlorgane. Ließe man Rechtsbehelfe einzelner Wählerinnen und Wähler zu, mit denen in unterschiedlichen Stadien einer Wahl die Verletzung subjektiver Rechte im Einzelfall gerügt werden dürfte, könnte dies zu einer nachhaltigen Störung oder gar zu einer Verhinderung des Wahlvorgangs zu dem auch von der Verfassung gebotenen (Art. 67 Abs. 1 SVerf) Zeitpunkt selbst führen. Das soll im Interesse der Gewährleistung periodisch stattfindender Wahlen und der damit einhergehenden Kontinuität der Legitimation eines Parlaments durch die Bündelung möglicher Einwände in einem besonderen Verfahren, die dortige Prüfung ihres Bestehens und, nicht zuletzt, ihrer möglichen Auswirkungen auf das Wahlergebnis erreicht werden. Die grundsätzliche Verdrängung der externen Rechtsbehelfe durch das Wahlprüfungsrecht, die den individuellen Rechtsschutz ohnehin erheblich vermindert, beruht auch auf der Annahme, dass das Wahlprüfungsverfahren zügig durchgeführt wird und dadurch wenigstens der eingeschränkte Rechtsschutz, den dieses Verfahren bietet, zeitgerecht zum Zuge kommt. Fehlt diese Voraussetzung, so darf der Anwendungsbereich des Art. 20 SVerf nicht über die Sperrwirkung des § 46 Abs. 1 LWG hinaus dadurch eingeengt werden, dass auf seine behauptete Verletzung keine Verfassungsbeschwerde gestützt werden kann.

Nach § 55 Abs. 1 VerfGHG kann die Verfassungsbeschwerde von jedermann mit der Behauptung erhoben werden, durch die saarländische öffentliche Gewalt in einem seiner Grundrechte oder in einem sonstigen verfassungsmäßigen Recht verletzt zu sein. Dabei hat er das Recht, das verletzt sein soll, und die Handlung oder Unterlassung des Organs oder der Behörde, durch die er sich verletzt fühlt, zu bezeichnen (§ 57 VerfGHG). Auch dieses Formerfordernis ist gewahrt. Das rechtsverletzende Verhalten sieht der Beschwerdeführer darin, dass der Landtag (als staatliches Organ) über seine gemäß § 46 Abs. 2, 3 und 4 LWG eingelegte Wahlanfechtung nach mehr als einem Jahr seit der Landtagswahl noch nicht entschieden hat. Als dadurch verletzt bezeichnet er sein Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz, das er in Art. 20 und Art. 60 Abs. 1 SVerf verankert sieht.

Die Verfassungsbeschwerde hat einen zulässigen Beschwerdegegenstand. Als Akt der saarländischen öffentlichen Gewalt im Sinne von § 55 Abs. 1 VerfGHG sind nicht nur Handlungen der vollziehenden, gesetzgebenden und rechtsprechenden Gewalt sondern auch deren – möglicherweise verfassungswidriges – Unterlassen anzusehen.

Der Beschwerdeführer kann geltend machen, durch das von ihm beanstandete Unterlassen einer zügigen Bescheidung seiner Wahlanfechtung in einem Grundrecht oder grundrechtsgleichen Recht verletzt zu sein. Es ist nicht von vornherein auszuschließen, dass die ihm nach Art. 20 SVerf zustehende Rechtsschutzgarantie dadurch beeinträchtigt wird, dass über seine Wahlanfechtung bislang nicht entschieden worden ist.

§ 55 Abs. 3 VerfGHG hindert die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde nicht. Gegen die vom Beschwerdeführer behauptete Rechtsverletzung ist kein Rechtsweg zu den Fachgerichten eröffnet. Der Beschwerdeführer kann nicht vor dem Verwaltungsgericht auf Feststellung klagen, dass der Landtag ihn durch Verzögerung des Wahlprüfungsverfahrens in seinem Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz verletzt. Er kann auch keine „Untätigkeitsklage“ zu dem Verwaltungsgericht erheben.

Das von der Verfassungsbeschwerde betroffene Streitverhältnis ist nämlich verfassungsrechtlicher Art im Sinne des § 40 Abs. 1 VwGO, so dass der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten nicht eröffnet ist. Der Streit betrifft das Wahlprüfungsverfahren des Landtags, in welchem über die Gültigkeit der für den Landtag konstitutiven Wahl und die Richtigkeit der Zusammensetzung des Parlaments entschieden wird. Es handelt sich also um einen für den verfassungsrechtlichen Status des neu gewählten Parlaments und seiner Abgeordneten zentralen Vorgang. In diesem Prozess kann sich jeder Wahlberechtigte durch Wahlanfechtung an den Landtag und gegen eine sie zurückweisende Entscheidung unter bestimmten Voraussetzungen an den Verfassungsgerichtshof wenden. Diese Merkmale des Wahlprüfungsverfahrens genügen, um das auf Beschleunigung des Wahlprüfungsverfahrens zielende Begehren als verfassungsrechtliche Streitigkeit im Sinne des § 40 Abs. 1 VwGO zu qualifizieren. Verfassungsrechtlich ist eine Streitigkeit zwischen unmittelbar am Verfassungsleben Beteiligten, die sich auf Rechte und Pflichten bezieht, die unmittelbar in der Verfassung geregelt sind (Kopp/Schenke, VwGO, 16. Auflage 2009, § 40 Rdn. 32 m.w.N.).

Diese Voraussetzungen liegen vor. Art. 75 Abs. 1 SVerf verpflichtet den Landtag von Verfassungs wegen, eine Wahlprüfung vorzunehmen, wenn eine Wahl von einem dazu Berechtigten angefochten wird. Ein Wahlberechtigter, der eine Wahlanfechtung einlegt, ist auch ein unmittelbar am Verfassungsleben Beteiligter. Zwar soll es zwischen Bürger und Staat keine verfassungsrechtlichen Streitigkeiten geben können, weil der Bürger kein Verfassungsorgan ist (so auch BVerwG NJW 1976, 1648). Das Bundesverwaltungsgericht hat aber offen gelassen, ob nicht für besondere Materien, so für das Wahlrecht, eine Modifizierung dieser Auffassung angebracht ist (a.a.O. S. 1649 Spalte 1; offen gelassen für einen Streit um die Namensgebung für einen Untersuchungsausschuss, VerfGH Urt. v. 31.10.2002 – Lv 2/02). Sie ist geboten.

§ 38 Abs. 1 VerfGHG ermöglicht nicht nur einem Wahlberechtigten, sofern er eine Unterstützung von 100 Wahlberechtigten finden kann, die Wahlprüfungsentscheidung des Landtags durch den Verfassungsgerichtshof überprüfen zu lassen, sondern auch einer Fraktion oder einer Minderheit der Abgeordneten des Landtags (§ 38 Abs. 1 Nr. 2 und 3 VerfGHG). Das Gesetz stellt ihn also als Anfechtungsberechtigten funktionell einem Teil eines Verfassungsorgans gleich. Das durch Anfechtung einer der genannten Abgeordnetengruppen anhängig gemachte Streitverhältnis ist aber als solches von zweifellos verfassungsrechtlicher Art. Dann ist aber nicht einzusehen, wieso eine von einem oder einer Wahlberechtigten erhobene Wahlanfechtung keine verfassungsrechtliche Streitigkeit begründen soll. Da der ihm eröffnete Zugang zum Verfassungsgerichtshof auf dem Recht beruht, die Wahl anzufechten, muss das Wahlanfechtungsrecht auf beiden Stufen des Wahlprüfungsverfahrens in gleicher Weise eine verfassungsrechtliche Streitigkeit begründen. Dem entspricht es, wenn zu Recht die Auffassung vertreten wird, dass als verfassungsrechtliche Streitigkeit im Sinne des § 40 VwGO auch Streitigkeiten anzusehen sind, mit denen eine Parlamentswahl als Gesamtwahlakt angegriffen wird (vgl. Schreiber, BWahlG, 8. Aufl. 2009, § 49 Rdn. 2).

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht verfristet. § 56 Abs. 1 VerfGHG sieht eine Frist von einem Monat ab der Zustellung, Mitteilung, Verkündung oder sonstigen Bekanntgabe einer Anordnung oder Entscheidung vor, gegen die sie sich richtet. § 56 Abs. 2 VerfGHG bestimmt eine Frist von einem Jahr, wenn sich die Verfassungsbeschwerde gegen eine Rechtsvorschrift oder gegen einen sonstigen Hoheitsakt, gegen den ein Rechtsweg nicht offensteht, richtet. Davon werden Fälle, in denen sich die Verfassungsbeschwerde gegen das Unterlassen eines Hoheitsträgers wendet, nicht erfasst. Jedoch besteht Einigkeit darüber, dass auch in einem solchen Fall eine Verfassungsbeschwerde nicht unbefristet eingelegt werden kann. Da der Beschwerdeführer seine Verletzung eines Grundrechts oder grundrechtsgleichen Rechts letztlich darin sieht, dass über seine Wahlanfechtung nicht zügig und bis heute nicht entschieden ist, dauert das Unterlassen noch an. Damit kann keine Fristversäumnis im Sinne des § 56 Abs. 1 VerfGHG eingetreten sein. Auch kann der Fristbeginn nicht an eine erkennbare und eindeutige Weigerung des Landtags knüpfen, tätig zu werden (für die Frist zur Einleitung eines Organstreitverfahrens nach § 40 Abs. 3 VerfGHG vgl. VerfGH Urt. v. 14.7.1998 – Lv 4/97). Eine solche Weigerung – etwa auf das Erinnerungsschreiben des Beschwerdeführers vom 10.8.2010 hin – liegt nicht vor.

Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis des Beschwerdeführers besteht fort. Der Landtag des Saarlandes hat über seinen Antrag, die Wahlen zum 14. Landtag des Saarlandes für ungültig zu erklären, bislang weiterhin nicht entschieden.

Der Beschwerdeführer ist dadurch in seinem Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz nach Art. 20 SVerf verletzt, dass der Landtag seine Wahlanfechtung nicht mit hinreichender Zügigkeit bearbeitet und bis heute nicht beschieden hat. Die Grundrechtsbeeinträchtigung ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt.

Nach Art. 20 SVerf steht jedermann, der sich durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt sieht, der Rechtsweg offen. Das Grundrecht verbürgt als besondere Ausprägung des aus Art. 2 Satz 1 SVerf i.V.m. Art. 60 SVerf folgenden Justizgewährungsanspruchs folglich, nicht anders als Art. 19 Abs. 4 GG, gerichtlichen Schutz gegen Maßnahmen der öffentlichen Gewalt.

Gerichtlichen Schutz gegen Maßnahmen der öffentlichen Gewalt genießt allerdings nur die Person, die die Verletzung eines subjektiven Rechts geltend machen kann. Aus Art. 20 SVerf ergibt sich ein solches subjektives Recht nicht. Es wird von Art. 20 SVerf vorausgesetzt (vgl. BVerfGE 84, 34 [49]). Das dem Beschwerdeführer zustehende subjektive Recht, dessen verfahrensrechtliche Verwirklichung durch Art. 20 SVerf verfassungsrechtlich abgesichert wird, ergibt sich indessen aus § 46 Abs. 3 LWG und § 38 Abs. 1 Nr. 2 VerfGHG. Danach ist jede wahlberechtigte Person berechtigt, die Wahl zum Landtag anzufechten.

Der Auffassung des Landtags, die Anfechtungsbefugnis des § 46 Abs. 3 LWG verbürge kein subjektives Recht, sondern habe lediglich die Funktion, Anstoß für ein „objektives Beanstandungsverfahren“ zur Prüfung der Gültigkeit der Wahl geben zu dürfen, kann nicht gefolgt werden.

Ob eine rechtliche Position ein subjektives öffentliches Recht gewährt oder ausschließlich öffentlichen Interessen dient, ist abhängig von dem Schutzzweck, den die sie einräumende Norm bei verständiger Auslegung verfolgt. Dabei spricht in der Regel eine Vermutung für das Vorliegen eines subjektiven Rechts (so schon Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Band I: Allgemeiner Teil, 10. Auflage 1973, § 10 S. 187 m.w.N.; ähnlich BVerfGE 15, 275 [281 f.]). Dem Interesse und dem Schutz der von dem Verhalten der öffentlichen Gewalt betroffenen Personen dienen vor allem solche rechtlichen Bindungen, die verfahrensrechtlicher Art sind und eine „Pflicht zur sachgemäßen Behandlung und gehörigen Bescheidung von Anträgen“ (Forsthoff, a.a.O., S. 188) begründen. Daher spricht alles dafür, schon in § 46 Abs. 3 LWG, § 38 Abs. 1 Nr. 2 VerfGHG ein subjektives Recht und nicht lediglich eine allein öffentlichen Interessen dienende „Veranlassungsgestattung“ zu sehen. Es wäre auch mit dem Verständnis einer rechtsstaatlich-demokratischen Ordnung unvereinbar, jede Wahlberechtigte und jeden Wahlberechtigten auf die bloße Möglichkeit einen Antrag zu stellen zu beschränken und den Umgang mit diesem Antrag gewissermaßen ins Belieben des Parlaments zu stellen.

Dass der Landtag das nicht anders sieht, ergibt sich im Übrigen auch aus § 4 Abs. 2, 4 und 5 des gerade durch den Landtag beschlossenen SWahlPrG. Danach sind die Anfechtenden gerade nicht lediglich „Veranlasser“, „Beobachter“ oder „Augenzeugen“ der Vorprüfungen und mündlichen Verhandlungen einer Wahlprüfung. Sie haben vielmehr die Stellung von Verfahrensbeteiligten mit eigenen Informations- und Antragsrechten im Verfahren. Das ist mit einem allein objektivrechtlichen Verständnis ihrer Rechtsstellung nicht vereinbar. Das ergibt sich auch daraus, dass das Wahlprüfungsverfahren auch der Verwirklichung des subjektiven Wahlrechts dient (BVerfGE 85, 148 [159]; 99, 1 [18]), aus dessen Sicht folglich auch das Anfechtungsrecht wahlberechtigter Personen zu betrachten ist. Das eigene und persönliche Interesse an der Verwirklichung des subjektiven Wahlrechts ist darauf gerichtet, am demokratischen Prozess teilnehmen zu können. Es ist zwar unauflösbar mit dem allgemeinen Interesse verknüpft, jedem erwachsenen Bürger die Mitwirkung am verfassungsmäßig gestalteten politischen Leben durch Wahlen zu ermöglichen. Zugleich liegt es jedoch auch im individuellen Interesse einer jeden einzelnen Person, am demokratischen Prozess durch Wahl teilzunehmen, um, über den Horizont des privaten Interesses hinausblickend, eine Synthese zwischen privaten Eigeninteressen untereinander und im Verhältnis zum Allgemeininteresse zu finden. Betrachtet man aus dieser Perspektive die Wahlanfechtungsbefugnis einer jeden wahlberechtigten Person und fragt, ob ihr daran ein eigenes individuelles Interesse zuzuschreiben ist, so sind Unterschiede hinsichtlich des Interesses an der Befugnis zu wählen einerseits und an der Befugnis die Korrektheit der Wahl überprüfen zu lassen andererseits nicht erkennbar. Kann man dem Wahlberechtigten nicht unterstellen, kein persönliches Interesse an seinem aktiven Wahlrecht zu haben, so kann man ihm ebenso wenig unterstellen, an dem von ihm eingeleiteten Wahlprüfungsverfahren mit seinen Möglichkeiten, die Verfälschung des Wahlergebnisses zu verhindern, kein eigenes, persönliches Interesse zu haben.

Gegen die Betrachtung des Wahlanfechtungsrechts als ein subjektives Recht spricht auch nicht, dass die Anfechtungsbefugnis den Wahlberechtigten auch dann zusteht, wenn sie nicht an der Wahl teilgenommen haben. Das individuelle Interesse an einer Wahlanfechtung besteht auch dann, wenn Beobachtungen und Berichte über das Wahlgeschehen sowie das Wahlergebnis einen Nichtwähler dazu bewegen, die Wahl als nicht gesetzmäßig zu bekämpfen. Nicht immer ist auch das Nichtwählen gleichzusetzen mit einem fehlenden Interesse an der demokratischen Wahl als Institution. Wahlenthaltungen stellen keinen Verzicht auf das Wahlrecht dar.

Art. 20 SVerf setzt voraus, dass die Verletzung des in Frage stehenden subjektiven Rechts durch die öffentliche Gewalt erfolgt ist. Das ist der Fall.

Gesetzgebungsakte stellen keine Ausübung öffentlicher Gewalt im Sinne des Art. 20 SVerf dar (zu Art. 19 Abs. 4 GG vgl. BVerfGE 24, 33 [49]; 24, 367 [401]; 45, 297 [334]). Mit der Wahlprüfung wird der Landtag jedoch nicht gesetzgebend tätig.

Die begrenzte Reichweite der einschränkenden Auslegung des Art. 19 Abs. 4 GG – und damit auch des Art. 20 SVerf – ergibt sich aus ihrer Begründung. Sie beruht auf der Überlegung, dass sich aus Art. 100 GG ein Entscheidungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts (und aus Art. 97 Nr. 3 SVerf ein solches des Verfassungsgerichtshofs des Saarlandes) ergibt, soweit Gesetze für nichtig erklärt werden sollen. Sonstige Akte des Parlaments sind von diesem Ausschluss aus der Rechtsweggarantie des Art. 20 SVerf nicht betroffen. Sofern Akte des Parlaments Rechtspositionen von Bürgern tangieren, fallen sie daher in den Anwendungsbereich des Art. 20 SVerf. Solche Akte, zu denen auch Unterlassungen gehören können, zählen zwar nicht im organisatorischen wohl aber im funktionellen Sinn zu dem Bereich der exekutiven Gewalt.

Der Schutz des Art. 20 SVerf besteht nicht nur darin, den Rechtsweg gegen Rechtsverletzungen durch die öffentliche Gewalt zu eröffnen. Das ist durch § 38 Abs. 1 Nr. 2 VerfGHG geschehen. Er umfasst auch den Anspruch, von der öffentlichen Gewalt nicht am Beschreiten des eröffneten Rechtsweges gehindert zu werden. Ist rechtliche Voraussetzung des Zugangs zu einem vom Gesetz eröffneten Rechtsweg eine Entscheidung der öffentlichen Gewalt über ein subjektives Recht, so darf eine solche Entscheidung nicht unterlassen werden, sondern muss in der ihr angemessenen Zeit ergehen, soll der Rechtsweg nicht faktisch verschlossen werden. In diesem Sinne wirkt die Rechtsschutzgarantie des Art. 20 SVerf in die Verfahrensweisen der vollziehenden Gewalt hinein, wenn eine solche Vorwirkung für die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes erforderlich ist (zu Vorwirkungen für das behördliche Verfahren vgl. BVerfGE 40, 237 [256 f.]; 61, 82 [110]; 109, 279 [364]; 118, 168 [207]; Jarass in Jarass/Pieroth, GG, 11. Auflage 2010, Art. 19 Rdn. 72; Sachs in Sachs, GG, 5. Auflage 2009, Art. 19 Rdn. 140 und 143a; Huber in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 6. Auflage 2010, Art. 19 Rdn. 489). Das vorgeschaltete Verfahren zählt insoweit bereits zu dem Rechtsweg, der im Ergebnis gerichtlichen Rechtsschutz verbürgt. Der Einwand, es könne vor der Entscheidung der vorgeschalteten Instanz noch keine unmittelbare Gefährdung des Rechtswegs vorliegen, weil dem Begehren einer betroffenen Person noch im vorgeschalteten Verfahren entsprochen werden könne, ginge fehl. Denn schon das vorgeschaltete Verfahren dient unter möglicher Nachkontrolle des Gerichts dazu, subjektiven Rechten zu entsprechen. Die Nichtbescheidung einer Wahlanfechtung in einer dafür angemessenen Zeit kann folglich den Zugang zum Verfassungsgerichtshof behindern.

Dem steht auch nicht entgegen, dass das Bundesverfassungsgericht die Verfassungsbeschwerde nicht als einen von Art. 19 Abs. 4 GG verbürgten Rechtsweg betrachtet hat (BVerfGE 1, 332 [344]; vgl. auch BVerfGE 115, 81 [92]) und gelegentlich ausgeführt hat, die Beschwerde nach Art. 41 Abs. 2 GG sei kein Rechtsweg im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG (BVerfGE 22, 277 [281]). Steht nämlich ein Akt in Frage, über dessen Verfassungsmäßigkeit und die Verfassungsmäßigkeit des Verfahrens, in dem er zustande gekommen ist, die Fachgerichte gerade nicht entscheiden dürfen, muss der Zugang zur Verfassungsgerichtsbarkeit jedenfalls nach saarländischem Verfassungsrecht zur Sicherung von Grundrechten auch als – durch Art. 75 SVerf allerdings teilweise besonders geregelten – Rechtsweg betrachtet werden.

Das Grundrecht des Art. 20 SVerf wird in nicht zu rechtfertigender Weise verletzt, wenn ohne zureichenden Grund vom Landtag nicht innerhalb einer der Funktion und dem Sinn und Zweck einer Wahlprüfung angemessenen Frist über die Anfechtung der Wahl entschieden wird.

Wahlanfechtungsverfahren sind vom Landtag zügig zu betreiben. Eine zügige Durchführung des Wahlprüfungsverfahrens ist zur Sicherung der demokratischen Legitimation des Parlaments und aus rechtsstaatlichen Gründen verfassungsrechtlich geboten (BVerfGE 85, 149 [159]; Brocker in ZG 2007, 73 [74]). Soll das Wahlprüfungsverfahren seiner Funktion gerecht werden, etwaige Legitimationsmängel, die bei mandatserheblichen Wahlfehlern dem Parlament anhaften, aufzuspüren und zu korrigieren, muss es unverzüglich und innerhalb einer dem Wesen von Wahlen angepassten – kurz zu bemessenden – Frist durchgeführt werden (so insbesondere G. Roth in Umbach/Clemens, GG, 2002, Art. 41 GG Rdn. 12; Horn in Depenheuer u.a. [Hrsg.], Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 423 [437]; Schreiber in BWahlG, 8. Auflage 2009, § 49 BWahlG Rdn. 33; vgl. auch Brocker in Epping/Hillgruber, GG, 2009, Art. 41 GG Rdn. 10.1). Dem Gebot einer zügigen abschließenden Klärung einer rechtlich korrekten Wahl entspricht es, dass eine Wahlanfechtung von Wahlberechtigten nach § 46 Abs. 6 LWG innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntmachung des Wahlergebnisses im Amtsblatt des Saarlandes bei dem Landeswahlleiter eingehen muss. Ihm entspricht auch, dass, hat der Landtag über die Wahlanfechtung entschieden, der Verfassungsgerichtshof nach § 38 Abs. 2 VerfGHG nur binnen eines Monats angerufen werden kann. Diesen kurzen Fristen, die anfechtungsberechtigte Personen zu beachten haben, widerspricht es, wenn der Landtag selbst nicht unmittelbar nach der Konstitution des Parlaments und dem Ablauf der Wahlanfechtungsfrist mit der Prüfung beginnt und dem Verfahren raschen Fortgang gewährt. Die Wahlprüfung ist dabei mit dem ihrer Bedeutung gerecht werdenden Vorrang zu betreiben. Nur in besonderen Ausnahmefällen kann eine Zurückstellung des Wahlprüfungsverfahrens aus zwingenden, verfassungsrechtlich tragfähigen und vorrangigen Gründen gerechtfertigt sein.

Zwar ist eine ausdrückliche Entscheidungsfrist für das Parlament im Rahmen der Wahlprüfung nicht vorgesehen. Lange Verfahrensdauern beim Landtag widerstreiten aber dem System der zweistufigen Wahlprüfung. Sie gefährden die Effektivität des gewährten Rechtswegs zum Verfassungsgerichtshof. Das Anfechtungs- und Beschwerderecht, mit ihm das reklamierte Wahlrecht, wird dadurch temporär entwertet, weil die Folgen einer erfolgreichen Wahlprüfung immer nur ex nunc eintreten können (vgl. Horn a.a.O., S. 423 [424 f.]). Demokratische Legitimation wird zu einem leeren Postulat, wenn Wahlfehler, die für die Zusammensetzung der Volksvertretung von Bedeutung sind, wegen Zeitablaufs nicht mehr oder nur sehr spät korrigiert werden können (vgl. Schreiber in BWahlG, 8. Auflage 2009, § 49 Rdn. 33). Der bestehende Rechtsweg zum Verfassungsgerichtshof darf daher nicht durch eine Untätigkeit des Parlaments oder eine nicht zu rechtfertigende zögerliche Behandlung der Wahlprüfung versperrt werden. Dem widerspricht es auch nicht, dass der Landtag in dem während der Dauer des Wahlprüfungsverfahrens verabschiedeten SWahlPrG – anders als die Bundesländer Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen – keine Regelfrist vorgesehen hat. Von seinen verfassungsrechtlichen Pflichten entbindet ihn das nicht.

Die in den Verfahrensordnungen des Bundes der Verwaltung auch für schwierig zu prüfende Anliegen vorgesehenen Regelfristen (§ 75 S. 1, S. 2 VwGO; § 88 Abs. 1, Abs. 2 SGG; § 46 Abs. 1 S. 1, S. 2 FGO; §§ 63 Abs. 3, 116 Abs. 2, 113 Abs. 1 GWB) zeigen im Übrigen die grundsätzliche Vorstellung des Bundesgesetzgebers, dass die Verwaltung regelmäßig innerhalb eines mit wenigen Monaten zu bemessenden Verfahrens Anträge von Bürgerinnen und Bürgern bescheiden soll. Das mag auf die landesrechtlich geordnete Wahlprüfung nicht uneingeschränkt übertragbar sein. Der in solchen Vorschriften zum Ausdruck kommende Rechtsgedanke, der Ausdruck des Rechtsstaatsprinzips ist, kann jedoch als erster Anhaltspunkt dienen: Je weiter sich die Wahlprüfung des Landtags über einen solchen Zeitraum hinaus erstreckt, desto gewichtiger müssen die Gründe dafür sein.

Die im konkreten Einzelfall zu fordernde Zügigkeit und die sich daraus ergebenden Grenzen einer noch angemessenen Verfahrensdauer sind allerdings abhängig von den Umständen der jeweiligen Wahlanfechtung. Sie richten sich nach der Komplexität der geltend gemachten Anfechtungsgründe und dem Verhalten der Verfahrensbeteiligten. Denn der Entscheidung über die Wahlanfechtung muss auch eine hinreichend gründliche Prüfung der Sach- und Rechtslage vorausgehen (vgl. dazu etwa BVerfGE 89, 243 [249 f.]; BVerfGE 89, 291 [299 f.]). Vermeidbare Verzögerungen sind aber zu vermeiden. Der Landtag hat daher bei der Gestaltung seines Verfahrens dessen Gesamtdauer zu berücksichtigen und sich mit zunehmend verstreichender Zeit mit zunehmender Intensität um eine Beschleunigung zu bemühen. Rechtsfragen, die eine Wahlanfechtung aufwirft, müssen und können in sehr kurzer Zeit beantwortet werden. Die Aufklärung tatsächlichen Geschehens ist darauf zu beschränken, ob sie bei objektiver Betrachtung wahlrechtserheblich ist.

Dem ist der Landtag des Saarlandes nicht nachgekommen. Der Wahlprüfung wurde nicht der ihrer Bedeutung gerecht werdende Vorrang eingeräumt. Eine abschließende Entscheidung über die Wahlanfechtung des Beschwerdeführers steht bis heute, rund 17 Monate nach der Wahl und 16 Monate nach der Konstituierung des Parlaments, weiterhin aus.

a.

Zwar handelt es sich nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts auch bei einer Verfahrensdauer zwischen Einlegung des Wahleinspruchs und der Entscheidung des Parlaments von einem Jahr noch nicht um einen derart schwerwiegenden Verfahrensfehler, dass er der Entscheidung des Parlaments „die Grundlage entzieht“ (BVerfGE 121, 266 [290]). Bei der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ging es insoweit jedoch allein um die Frage, ob einem tatsächlich nach einer solchen Verfahrensdauer ergangenen Beschluss jede rechtliche Grundlage fehlt. Dies besagt nicht, dass, fehlt es an einem solchen Beschluss, eine im Einzelfall unangemessene Verfahrensdauer nicht auch schon dann oder gar früher vorliegen kann und sich als eine verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigende Verletzung des Grundrechts auf effektiven Rechtsschutz darstellt. Aus einer überlangen Verfahrensdauer folgen lediglich nicht automatisch der Erfolg der Wahlanfechtung und eine Ungültigkeit der Wahl. b.

Ob eine nicht zu rechtfertigende Verzögerung der Wahlprüfung vorliegt, ist allein objektiv zu bestimmen. Ihre Annahme setzt keine Vorwerfbarkeit voraus. Fehleinschätzungen der Notwendigkeit von Maßnahmen „entschuldigen“ eine Verzögerung nicht, weil sie nicht schuldhaft erfolgt sein muss, um einen Grundrechtsverstoß darzustellen. Lediglich dann, wenn Maßnahmen, die die Dauer eines Verfahrens bei aufmerksamer Prüfung unter Würdigung aller ihnen zugrunde liegender Umstände und Berücksichtigung der Interessen aller Wahlberechtigten an der zügigen Klärung der Legitimation des Parlaments verständlich machen, kann eine Rechtfertigung vorliegen. Insoweit trifft den Landtag eine Darlegungslast: Er muss plausibel machen, dass solche Gründe vorliegen. Die vom Landtag vorgebrachten Gründe für die Verzögerung der abschließenden Entscheidung über die Wahlanfechtung können die vorliegende Verfahrensdauer nicht rechtfertigen. Weder die vorgebrachten schwierigen Koalitionsverhandlungen noch die vorgebrachte Notwendigkeit eines Wahlprüfungsgesetzes für die Entscheidung der Wahlanfechtungen stehen einer zügigen und damit im Ergebnis frühzeitigeren Entscheidung entgegen. Andere Gründe sind nicht dargelegt.

Es wird der Bedeutung der Wahlprüfung für die weitere Arbeit des Parlaments nicht gerecht, dass der Wahlprüfungsausschuss erst über drei Monate nach dem Wahltag seine konstituierende Sitzung abgehalten und seine Arbeit aufgenommen hat. Die konstituierende Sitzung des Landtags erfolgte am 23.9.2009. Die Wahlanfechtung des Beschwerdeführers war bereits am 14.9.2009 bei der Landeswahlleiterin eingegangen. Dennoch erfolgte die Bildung des Ausschusses erst am 18.11.2009, mithin erst fast zwei Monate nach der konstituierenden Sitzung des Landtags. Die konstituierende Sitzung des Ausschusses und damit die eigentliche Arbeitsaufnahme erfolgte wiederum rund drei Wochen später am 10.12.2009. Gründe dafür sind weder vorgetragen noch erkennbar.

Die vom Landtag geltend gemachten schwierigen Mehrheitsverhältnisse und Koalitionsverhandlungen führen zu keiner anderen Beurteilung. Es ist nicht ersichtlich, welche Auswirkungen die Mehrheitsverhältnisse und Koalitionsverhandlungen auf die Bildung dieses Ausschusses und den Zeitpunkt seiner ersten Sitzung gehabt haben sollen. Für die Besetzung des Wahlprüfungsausschusses spielte lediglich die aus dem Wahlergebnis abgeleitete Sitzverteilung und nicht eine bestimmte Koalitionsbildung eine Rolle. Die Notwendigkeit einer Ausnahme von dem Grundsatz, dass unmittelbar nach der Konstitution des Parlaments und dem Ablauf der Wahlanfechtungsfrist mit der Wahlprüfung zu beginnen ist, ist nicht ersichtlich. Die Prüfung der Legitimation des Parlaments durch den Wählerwillen kann nicht davon abhängen, ob überhaupt eine Regierung gebildet werden kann.

Zur Rechtfertigung der Verfahrensdauer kann nicht angeführt werden, dass zunächst ein Wahlprüfungsgesetz habe verabschiedet werden müssen.

Zwar sind sowohl die Schaffung einer speziellen gesetzlichen Grundlage für notwendige Beweiserhebungen als auch eine Regelung zum Ausschluss von Abgeordneten bei bestehenden Interessenkonflikten im Wahlprüfungsverfahren legitime gesetzgeberische Zielsetzungen. Die Frage des Umgangs mit einer möglichen Interessenkollision war angesichts des Ablehnungsgesuchs des Beschwerdeführers vom 24.12.2009 auch erörterungsbedürftig. Für einzelne Anfechtungsgründe war – möglicherweise – der jeweilige Sachverhalt für eine abschließende Entscheidung näher aufzuklären. Von daher stand es durchaus im Ermessen des Landtags, eine solche Norm zu erlassen.

Nicht im Ermessen des Landtags stand es allerdings, schon den Beginn und dann den Fortgang der Wahlprüfung von dem Erlass eines solchen Gesetzes abhängig zu machen. Denn eine gesetzliche Grundlage (und Pflicht) zur Wahlprüfung bestand. Sie findet sich in Art. 75 Abs. 1 SVerf. Träger hoheitlicher Gewalt, zu denen auch der Landtag gehört, können sich verfassungsrechtlichen Pflichten nicht dadurch entziehen, dass sie auf fehlende „Ausführungsvorschriften“ verweisen. Das leuchtet unmittelbar ein, stellt man sich vor, es hätte sich keine Mehrheit für das SWahlPrG gefunden. Die Argumentation des Landtags konsequent weitergedacht hieße, dass eine Wahlprüfung dann gar nicht hätte stattfinden müssen. Das kann nicht sein.

Fehlt es an „Ausführungsvorschriften“, die Eingriffsbefugnisse gewähren, so können allerdings solche Eingriffe nicht vorgenommen werden. Das schließt indessen nicht aus, eine Wahlprüfung auf der Grundlage der vorhandenen und ohne Eingriffe zu beschaffenden Informationen vorzunehmen. Fehlt es an Vorschriften über die Mitwirkung an Verhandlungen und Entscheidungen, so können allgemeine Rechtsgrundsätze herangezogen werden. Es kann das Plenum willkürfrei über die Zusammensetzung eines Ausschusses entscheiden oder es muss eben hingenommen werden, dass Abgeordnete mitwirken, die ein persönliches Interesse an der Entscheidung haben. Im Übrigen kann eine völlige Vermeidung von Interessenkonflikten in dem als Selbstprüfung ausgestalteten Wahlprüfungsverfahren des Parlaments ohnehin nicht erreicht werden. So sind von einer Wahlprüfung, die die Ungültigkeit einer gesamten Wahl zur Folge haben kann, letztlich alle Abgeordneten persönlich betroffen.

Daher kann dahinstehen, ob sich der Landtag etwa für erforderlich gehaltene Eingriffsbefugnisse nicht über die Einrichtung eines Untersuchungsausschusses hätte beschaffen können.

Selbst bei Annahme der Erforderlichkeit neuer gesetzlicher Regelungen leuchtet die Dauer des Gesetzgebungsverfahrens nicht ein. Besondere Erschwernisse für das Gesetzgebungsverfahren sind nämlich nicht ersichtlich. Denn durch die Wahlprüfungsgesetze des Bundes und anderer Bundesländer bestanden bereits geeignete Vorlagen für ein saarländisches Gesetz, die schließlich auch im Wesentlichen übernommen wurden. Im Rahmen der Übernahme etwaiger Regelungsmodelle mussten lediglich etwaige bundes- oder landesspezifische Besonderheiten wie etwa die unterschiedlichen Mitgliederzahlen des Parlaments oder das saarländische Listensystem berücksichtigt werden.

Abgesehen von alldem hätten parallel zur Erarbeitung des Wahlprüfungsgesetzes ohne Weiteres Vorbereitungen für die spätere Entscheidung in der Sache getroffen werden können. Auf diesem Wege wäre unmittelbar nach Inkrafttreten des Wahlprüfungsgesetzes eine etwa für erforderlich gehaltene Beweiserhebung durchführbar gewesen. Die Berichterstatter hätten unmittelbar nach der Konstitution des Ausschusses bestimmt werden können. Sie hätten ihre Berichterstattung vorbereiten können. Die vorbereitende Bearbeitung von Wahlanfechtungen, die – möglicherweise – individuelle Sonderinteressen einzelner Ausschussmitglieder berührten, hätte anderen Ausschussmitgliedern übertragen werden können. Möglicherweise „befangene“ Ausschussmitglieder hätten – wie es später geschehen ist – frühzeitig durch „unbefangene“ ersetzt werden können.

Für das Wahlprüfungsverfahren des Landtags gilt im Übrigen gerade nicht der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Beweisaufnahme. Bei Anfechtungsgründen im Zusammenhang mit der Aufstellung von Wahlvorschlägen durch die Parteien sind so auch eidesstattliche Versicherungen oder sonstige Dokumente, die auch den Prüfungen des Kreiswahlleiters (§ 22 Abs. 1 LWG), des Kreiswahlausschusses (§ 22 Abs. 5 LWG), des Landeswahlleiters (§ 23 Abs. 1 LWG) oder des Landeswahlausschusses (§ 23 Abs. 3 LWG) von Gesetzes wegen zugrunde liegen dürfen (vgl. § 16 Abs. 5, Abs. 6 LWG, § 23 Abs. 5, Abs. 6 LWO), verwertbar.

Die vorgebrachten Anfechtungsgründe verlangen zudem vorwiegend die Klärung von Rechtsfragen und nicht in erster Linie jene von Tatsachen. Die Bearbeitung reiner Rechtsfragen kann aber von einem Ausschuss für Justiz, Verfassungs- und Rechtsfragen sowie Wahlprüfung innerhalb kürzester Zeit erwartet werden. Soweit der Beschwerdeführer seine Wahlanfechtung auf die vermeintliche Verfassungswidrigkeit der Reihenfolge der Wahlvorschläge auf dem Stimmzettel und der 5%-Sperrklausel stützt, hätte diese frühzeitig unmittelbar nach Konstituierung des Ausschusses abschließend erörtert werden können und müssen. Das gilt vor allem vor dem Hintergrund, dass dem Landtag gerade keine eigene Befugnis zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Wahlrechtsnormen (§ 24 Abs. 1 S. 1, S. 2 und § 38 Abs. 1 LWG) zusteht. Solche Feststellungen sind Aufgabe der Verfassungsgerichtsbarkeit.

Die aus nicht näher dargelegten Gründen für erforderlich gehaltene Sichtung der Rechtsprechung und Kommentarliteratur zu den jeweiligen Anfechtungsgründen hätte gleichfalls nach Anhängigkeit der Wahlanfechtungen ausgewertet werden können. Dabei handelte es sich ohnehin um eine ganz wesentliche Vorarbeit für das weitere Verfahren. Indessen war diese Vorarbeit ausweislich der vorgelegten Ausschussprotokolle vom 28.10.2010 und 11.11.2010 noch nicht einmal zum Zeitpunkt der Berichterstattung am 28.10.2010 – also über ein Jahr nach Eingang der Wahlanfechtungen – in hinreichendem Maße vorgenommen worden. Die Frage der Notwendigkeit einer Beweiserhebung kann sich im Übrigen erst stellen, wenn klar ist, dass es aus Rechtsgründen auf eine weitere Sachverhaltsklärung überhaupt ankommt. Schon insoweit hat der Landtag nicht, wie ihm oblegen hätte, dargelegt, aus welchen Gründen er überhaupt eine bestimmte weitere Beweiserhebung für erforderlich zu halten scheint.

Mit dem Anfechtungsgrund „Wahlwerbung der Regierung“ hat sich der Ausschuss noch nicht auseinandergesetzt. Auch wenn dem Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom 1.7.2010 keinerlei Aussagen zur Gültigkeit der Landtagswahl entnommen werden können, wäre es eine Aufgabe des Ausschusses gewesen, sich der Problematik einer etwaigen potenziellen Kausalität für das Wahlergebnis bewusst zu werden und sie entweder nach der Einschätzung des Ausschusses zu verneinen, zu bejahen oder, bei Unsicherheiten der Einschätzung, dann erforderliche Erhebungen anzuordnen.

Zur objektiven Verzögerung eines Wahlanfechtungsverfahrens kann auch die nicht rechtzeitige Beauftragung geeigneter Sachverständiger führen. Will man sich nicht mit der allgemeinen Lebenserfahrung eines jeden Ausschussmitglieds selbst begnügen, ist nicht verständlich, weshalb der Ausschuss im Beweisbeschluss vom 11.11.2010 neben der Anhörung eines psychologischen Sachverständigen, der selbst erklärt hat, dass die Beweisfrage nicht in sein Fachgebiet fällt, auch die Notwendigkeit der Anhörung von juristischen Sachverständigen angenommen hat. Es ist nicht ersichtlich, inwieweit juristische Sachverständige über das Fachwissen verfügen sollen, die Beweisfrage zu beantworten, ob die Ausgestaltung des Pfeils auf dem Stimmzettel eine psychologische Beeinflussung des Wählerwillens beinhaltet, welche das Wahlergebnis zugunsten der in der ersten Reihe aufgeführten CDU beeinflusst hat oder zumindest haben könnte. Auch die nicht rechtzeitige Bestellung hat objektiv zu einer Verzögerung des Verfahrens geführt.

Im Rahmen dieser Beweiserhebung ist aber auch nicht ersichtlich, warum – wenn man sich schon für die Hinzuziehung eines psychologischen Sachverständigen entscheidet – man diesen nicht auch zweckmäßigerweise zugleich zu den etwaigen Auswirkungen von Wahlwerbung auf den Wählerwillen befragt. Eine getrennte Beweisaufnahme war angesichts einer von vornherein nicht auszuschließenden Kumulation des Beeinflussungspotenzials jedenfalls nicht zielführend.

Hinsichtlich des Anfechtungsgrundes „Kandidatenaufstellung der Partei DIE LINKE für den Wahlkreis Neunkirchen“ ist vom Landtag nicht dargelegt, weshalb eine weitere Beweiserhebung aus Rechtsgründen erforderlich sein soll und weshalb die vorliegenden eidesstattlichen Versicherungen und die dem Ausschuss vorliegenden staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsakten für eine ausreichende Tatsachenklärung nicht genügen sollen.

Daraus ergibt sich: Der Landtag hat die Wahlanfechtung des Beschwerdeführers – noch während der Anhängigkeit dieses Verfassungsbeschwerdeverfahrens – nicht mit der gebotenen, seiner verfassungsrechtlichen Pflicht gerecht werdenden Zügigkeit betrieben und damit das Grundrecht des Beschwerdeführers auf effektiven Rechtsschutz verletzt.

Die Verfassungsbeschwerde ist hingegen sowohl hinsichtlich des Hauptantrags zu 2.) als auch hinsichtlich des Hilfsantrags zu 2.) unzulässig.

Die Verfassungsbeschwerde ist unstatthaft, soweit mit ihr beantragt wird, festzustellen, dass der Beschwerdeführer berechtigt ist, unabhängig vom Vorliegen einer Wahlprüfungsentscheidung des Landtags des Saarlandes unmittelbar den Verfassungsgerichtshof des Saarlandes nach § 38 Abs. 1 Nr. 2 VerfGHG zum Zwecke der Prüfung der Gültigkeit der Wahl zum 14. Landtag des Saarlandes anzurufen.

Der Antrag geht über das hinaus, was nach § 61 VerfGHG im Verfassungsbeschwerdeverfahren Inhalt der Entscheidung sein kann. Die Vorschrift regelt im Grundsatz abschließend den möglichen Inhalt von Entscheidungen, welche die Verfassungsbeschwerde für begründet erklären (vgl. zur vergleichbaren Regelung im BVerfGG etwa Lechner/Zuck, BVerfGG, 6. Auflage 2011, § 95 Rdn. 9, 13 und 19 m.w.N.).

Nach § 61 Abs. 1 S. 1 VerfGHG ist, wenn der Verfassungsbeschwerde stattgegeben wird, in der Entscheidung festzustellen, welches Grundrecht oder sonstige verfassungsmäßige Recht des Beschwerdeführers durch welche Handlung oder Unterlassung verletzt worden ist. Nur wenn der Verfassungsbeschwerde gegen eine Entscheidung oder gegen eine Rechtsvorschrift stattgegeben wird, sind weitergehende Anordnungen vorgesehen (Aufhebung der angefochtenen Entscheidung, Nichtigerklärung des angefochtenen Gesetzes oder des Gesetzes, auf dem die aufzuhebende Entscheidung beruht). Fehlt es hingegen an einem solchen zur Aufhebung geeigneten Akt, so ist lediglich die isolierte Feststellung der Grundrechtsverletzung nach § 61 Abs. 1 VerfGHG vorgesehen. § 61 Abs. 2 und Abs. 3 VerfGHG greifen danach hier nicht ein. Eine Entscheidung, die aufgehoben werden könnte, ist mit der vorliegenden Verfassungsbeschwerde nicht angegriffen worden und liegt auch nicht vor. Auch wendet sich der Beschwerdeführer nicht unmittelbar gegen eine grundrechtswidrige Rechtsvorschrift. Die Verfassungsbeschwerde richtet sich vielmehr gerade gegen das Unterlassen einer Entscheidung innerhalb angemessener Zeit. Die der Verfassungsbeschwerde stattgebende Entscheidung ist in einem solchen Fall im Entscheidungsausspruch nach § 61 Abs. 1 S. 1 VerfGHG auf die Feststellung der Grundrechtswidrigkeit dieses Unterlassens beschränkt (so auch Stark in Umbach/Clemens, BVerfGG, 2. Auflage 2005, § 95 Rn. 32 m.w.N.). Es sind vorliegend keine verfassungsrechtlich zwingenden Gründe ersichtlich, die eine Ausnahme von den Regelungen des § 61 VerfGHG rechtfertigen könnten.

Unstatthaft ist auch der hilfsweise gestellte Antrag zu 2.), dem Landtag des Saarlandes förmlich aufzugeben, binnen einer vom Verfassungsgerichtshof zu bestimmenden Frist über die Wahlanfechtung des Beschwerdeführers zu entscheiden. Eine dem Hilfsantrag entsprechende Entscheidung gehört gleichfalls nicht zum zulässigen Inhalt eines im Verfassungsbeschwerdeverfahren nach § 61 VerfGHG möglichen Entscheidungsausspruchs. Obwohl schon nach dem Wortlaut der §§ 57, 61 Abs. 1 VerfGHG gerade auch ein Unterlassen Gegenstand der Verfassungsbeschwerde sein kann, ist die Setzung einer Frist zum Tätigwerden als weitergehender Rechtsfolgenausspruch neben der bloßen Feststellung der Grundrechtsverletzung nicht vorgesehen. Schließlich zeigt auch der Blick auf § 75 VwGO, dass das Verwaltungsprozessrecht des Bundes eine Fristsetzung nur dann vorsieht, wenn für das Unterlassen der Bescheidung von Anliegen eines Bürgers tragfähige Gründe bestehen, nicht aber dann, wenn keine Anhaltspunkte für seine Rechtfertigung vorliegen.

Der Verfassungsgerichtshof hatte sich bislang mit der Möglichkeit einer in besonderen Ausnahmefällen entsprechend dem Rechtsgedanken des § 75 VwGO zulässigen unmittelbaren Anrufung des Verfassungsgerichtshofs im Wahlprüfungsbeschwerdeverfahren nach Art. 75 Abs. 2 SVerf i.V.m. § 38 Abs. 1 Nr. 2 VerfGHG ohne vorhergehende abschließende Entscheidung des Landtags – wie dies von beachtlichen Teilen der Rechtslehre für den vergleichbaren Fall einer unangemessen verzögerten Wahlprüfungsentscheidung des Bundestages vertreten wird (dazu G. Roth in Umbach/Clemens, GG, 2002, Art. 41 Rdn. 44; derselbe in DVBl 1998, S. 214 [215] und in G. Pfeiffer u.a. [Hrsg.], „Der verfasste Rechtsstaat“ [Festgabe für Karin Graßhof, 1998], S. 53 [55 f.]) – noch nicht zu befassen.

Ob im konkreten Fall angesichts der festgestellten Grundrechtsverletzung die grundrechtliche Beschwer dadurch zu beseitigen ist (zu dieser Aufgabe der Verfassungsgerichtsbarkeit vgl. Lechner/ZucK a.a.O. Rdn. 10) und im Interesse einer verfassungsrechtlich gebotenen raschen und abschließenden Klärung der Wahlanfechtung nunmehr eine Wahlprüfungsbeschwerde des Beschwerdeführers – allerdings nur bei (von der Fristbestimmung abgesehen) Vorliegen der sonstigen Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 38 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VerfGHG – auch ohne vorhergehende abschließende Entscheidung des Landtags zulässig sein muss, was nahe liegt, kann verbindlich nur in einem solchen Wahlprüfungsverfahren selbst entschieden werden. Sie würde den Landtag nicht von seiner Aufgabe entbinden, mit besonderer Zügigkeit seiner Pflicht zur Wahlprüfung und zur Plenarbescheidung der Wahlanfechtung des Beschwerdeführers – und der übrigen Anfechtenden – nachzukommen.

Die Entscheidung über die teilweise Auslagenerstattung beruht auf § 26 Abs. 3 VerfGHG. Der Gegenstandswert wird auf 20.000 € bemessen.

gez. Prof. Dr. Rixecker Prof. Dr. Wendt André

Prof. Dr. Ellscheid Dr. Morsch Quack

Prof. Dr. Weth Wittling

Ausgefertigt

(Dörr)

Justizamtsinspektor

als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle