OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 28.06.2017 – 1 L 1/16

Der Kläger begehrt die Gewährung einer Stellenzulage.

Der Kläger ist Beamter der Zollverwaltung in einem Amt

der Besoldungsgruppe A 11 BBesO. Er ist beim Hauptzollamt D. im

Sachgebiet E (Prüfungen und Ermittlungen Finanzkontrolle

Schwarzarbeit) tätig. Nach amtsärztlicher Feststellung seiner

Außendienstunfähigkeit wurde ihm durch Verfügung vom 27. Mai 2014

mit sofortiger Wirkung das Führen einer Schusswaffe aus

gesundheitlichen Gründen untersagt. Unter Beibehaltung seines

bisherigen Dienstpostens wird er seitdem ausschließlich im

Innendienst eingesetzt, wobei zu seinen Aufgaben unter anderem die

Vernehmung von Zeugen und Beschuldigten, die Leitung von

Durchsuchungsmaßnahmen im Innendienst sowie die Bearbeitung von

Ermittlungsverfahren bis zur Abschlussreife gehören.

Mit Bescheid vom 12. Dezember 2014 stellte die

Bundesfinanzdirektion (...) fest, dass der Anspruch des Klägers auf

die Zulage nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den

Bundesbesoldungsordnungen A und B (Polizeizulage) mit Ablauf des 24.

Mai 2014 geendet habe, weil er die persönlichen (gesundheitlichen)

Voraussetzungen für das Führen einer Dienstwaffe nicht mehr erfülle

und damit seine zuvor ausgeübte herausgehobene Funktion nicht mehr

wahrnehmen könne. Stattdessen bestehe nunmehr lediglich ein Anspruch

auf Gewährung einer Ausgleichszulage nach § 13 Abs. 1 BBesG. Den

dagegen eingelegten Widerspruch des Klägers wies die

Bundesfinanzdirektion (...) durch Teilabhilfe- und

Widerspruchsbescheid vom 6. Februar 2015 für den Zeitraum ab dem 1.

Juni 2014 zurück. Die Polizeizulage könne nur bei Wahrnehmung

vollzugspolizeilicher Aufgaben gewährt werden, was voraussetze, dass

der Beamte die Befugnis zur Anwendung unmittelbaren Zwangs

einschließlich des Schusswaffengebrauchs besitze. Letzterer sei dem

Kläger jedoch untersagt worden.

Der Kläger hat am 3. März 2015 beim Verwaltungsgericht

Magdeburg Klage erhoben, mit der er beantragt hat,

die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom

12. Dezember 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids

vom 6. Februar 2015 zu verurteilen, dem Kläger über den 31.

Mai 2014 hinaus die Stellenzulage nach § 42 Abs. 1 Satz 1

und Abs. 3 Satz 1 BBesG in Verbindung mit Nr. 9 Abs. 1 der

Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B (Anlage I

zum Bundesbesoldungsgesetz) in gesetzlicher Höhe zu

gewähren.

Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat

beantragt,

die Klage abzuweisen.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 19.

November 2015 stattgegeben und zur Begründung im Wesentlichen

ausgeführt:

Der Kläger habe Anspruch auf Gewährung der Stellenzulage

für die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben über den 31. Mai

2014 hinaus.

Der Zulagentatbestand für die Beamten der Zollverwaltung

in Nr. 9 Abs. 1 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen

A und B folge in den ersten beiden Varianten ebenso wie etwa bei

den Polizeivollzugsbeamten des Bundes dem sog. Bereichsprinzip, in

der letzten Variante hingegen dem sog. Funktionalprinzip. Dem

Bundesministerium der Finanzen als zuständiger oberster

Dienstbehörde sei mit der Geltung des Bereichsprinzips die

Möglichkeit eröffnet worden, Bereiche zu bestimmen, für die

ebenfalls eine vollzugspolizeiliche Prägung erforderlich sei. Das

für Zollbeamte bisher ausschließlich geltende Funktionalprinzip sei

mit der im Jahr 2012 in Kraft gesetzten gesetzlichen Änderung der

Nr. 9 der Vorbemerkungen durch das Bereichsprinzip ergänzt

worden.

Die Zulagenberechtigung für den Kläger als Zollbeamter

ergebe sich aus der zweiten Tatbestandsvariante. Der Kläger werde in

einem Bereich verwendet, in dem gemäß Bestimmung des

Bundesministeriums der Finanzen typischerweise vollzugspolizeilich

geprägte Tätigkeiten wahrgenommen würden. Wegen des geltenden

Bereichsprinzips sei ein individuell-konkreter Funktionsbezug im

Sinne einer bestimmten Verwendung des Beamten gerade nicht

erforderlich. Es komme deshalb nicht darauf an, ob der einzelne

Beamte in seiner konkreten Verwendung die zulagenbegründende

herausgehobene Funktion tatsächlich wahrnehme. Die für die

Zulagenberechtigung erforderliche Prägung des Dienstpostens durch

eine bestimmte Funktion sei schon dann anzunehmen, wenn der Beamte

der vom Tatbestand erfassten Beamtengruppe zugehöre und materielle

Aufgaben dieses Dienstes und nicht überwiegend allgemeine Aufgaben

eines Zollbeamten erfülle. Hieraus folge, dass die

Zulagenberechtigung eines Zollbeamten in einem typisierten Bereich

nicht davon abhängig sei, ob der einzelne Beamte den vom

Zulagentatbestand erfassten Erschwernissen ausgesetzt sei. Dies

entspreche auch dem Willen des Gesetzgebers, der es mit der

Neufassung der Nr. 9 der Vorbemerkungen und der damit verbundenen

Erweiterung des Zulagentatbestands für Zollbeamte um das

Bereichsprinzip gerade habe vermeiden wollen, eine Vielzahl von

Dienstposten, gegebenenfalls wiederholt, einer tätigkeitsbezogenen

Einzelfallprüfung zu unterziehen. Etwas anderes sei auch nicht aus

der Überschrift der Nr. 9 der Vorbemerkungen „Zulage für Beamte und

Soldaten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben" herzuleiten. Müssten

die Beamten in einem Bereich verwendet werden, in dem typischerweise

vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen würden, so sei

damit der Bezug zu den „vollzugspolizeilichen Aufgaben"

hergestellt.

Der Kläger werde über den 31. Mai 2014 hinaus in einem

Bereich verwendet, in dem gemäß Bestimmung des Bundesministeriums

der Finanzen typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten

wahrgenommen würden. Auch nach der Untersagung des

Schusswaffengebrauchs gehöre der Kläger weiterhin dem Sachgebiet E

(Prüfungen und Ermittlungen Finanzkontrolle Schwarzarbeit) an, da er

wie zuvor auf seinem bisherigen Dienstposten verwendet werde. Unter

einer Verwendung in diesem Sinne sei die selbständige und

eigenverantwortliche Wahrnehmung des übertragenen Aufgabengebiets

(Dienstpostens) zu verstehen. Dem Kläger seien unter Beibehaltung

seines Dienstpostens Aufgaben des Innendienstes übertragen worden,

die er selbständig und eigenverantwortlich erfülle. Bei diesem

Sachgebiet handele es sich auch um einen Bereich, der nach den

Verwaltungsvorschriften des Bundesministeriums der Finanzen von

typischen vollzugspolizeilichen Tätigkeiten geprägt sei. Derartige

materielle Aufgaben erfülle der Kläger weiterhin, wenn auch im

Innendienst, durch Vernehmung von Zeugen oder Beschuldigten sowie

durch die Bearbeitung von Ermittlungsverfahren bis zur

Abschlussreife. Er nehme mithin zumindest nicht nur Aufgaben der

allgemeinen Zollverwaltung wahr.

Die Zulagengewährung sei nicht deshalb ausgeschlossen,

weil dem Kläger der Schusswaffengebrauch untersagt worden sei und er

daher im Innendienst verwendet werde. Zwar habe das

Bundesministerium der Finanzen durch Verwaltungsvorschrift

festgelegt, dass der zulagenberechtigte Beamte die entsprechenden

Voraussetzungen zu erfüllen habe, soweit die Verwendung für die

Dienstposten in einem zulagenberechtigten Bereich nach den

maßgeblichen Dienstvorschriften an besondere körperliche,

gesundheitliche oder fachliche Anforderungen geknüpft sei. Es sei

aber lediglich zu prüfen, ob der Kläger die gesetzlich normierten

Voraussetzungen für die Zulagengewährung erfülle. Nach dem Wortlaut

der Nr. 9 der Vorbemerkungen sei die Zulagengewährung für die

Beamten der Zollverwaltung, die unter das Bereichsprinzip fielen,

nicht an weitere Voraussetzungen wie die körperliche,

gesundheitliche oder fachliche Eignung geknüpft. Das

Bundesministerium der Finanzen sei vom Gesetzgeber zwar ermächtigt

worden, weitere Bereiche festzulegen, in denen typischerweise

vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen würden. Eine

darüber hinausgehende Ermächtigung zur Festlegung von Kriterien für

eine gesundheitliche Eignung des Beamten bestehe aber demgegenüber

gerade nicht.

Im Hinblick auf die Beamten des einfachen Dienstes im

Sachgebiet E der Arbeitsbereiche Standardmäßige Verfahren, Komplexe

Verfahren und Funktionelle Spezialisierungen gewähre die Beklagte

die Polizeizulage nach dem Bereichsprinzip, obwohl diese Beamten

grundsätzlich nicht zum Führen einer Schusswaffe befugt seien.

Insoweit solle es genügen, dass die Beamten innerhalb des

typisierten Bereichs verwendet würden. Weshalb die Beklagte dies für

den Kläger nicht als ausreichend erachte, erschließe sich nicht.

Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen

grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen. Gegen das ihr

am 4. Dezember 2015 zugestellte erstinstanzliche Urteil hat die

Beklagte am 29. Dezember 2015 beim Verwaltungsgericht Berufung

eingelegt und diese mit am 1. Februar 2016 beim

Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt eingegangenen

Schriftsatz vom 28. Januar 2016 im Wesentlichen wie folgt

begründet:

Die Polizeizulage habe nach den gesetzgeberischen

Vorstellungen seit jeher auf Beamte beschränkt sein sollen, deren

überwiegende Aufgaben denjenigen der Polizeivollzugsbeamten

entsprächen und die dabei zur Anwendung unmittelbaren Zwangs

einschließlich des Schusswaffengebrauchs befugt seien. Soweit für

die Zulagenberechtigung nach der Gesetzesnovellierung im Jahr 2012

die Verwendung eines Zollbeamten in einem Bereich genüge, in dem

gemäß Bestimmung des Bundesministeriums der Finanzen typischerweise

vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen würden, sei

damit das vordem geltende (strenge) Funktionalprinzip durch das

Bereichsprinzip nicht ersetzt, sondern vielmehr nur aus

verwaltungspraktischen Erwägungen ergänzt worden. Dahinter habe

allein die Absicht gestanden, auf eine grundsätzliche Bewertung der

Art der Tätigkeit des Beamten unbeschadet personenbezogener

Erfordernisse zu verzichten, ohne den Empfängerkreis der Zulage zu

erweitern. Auch im Anwendungsbereich der „typisierten Bereiche“ sei

deshalb anders als bei einer Verwendung in der Grenzabfertigung nach

wie vor das Funktionalprinzip zu beachten, so dass es der

„Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben bei Innehabung

vollzugspolizeilicher Befugnisse“ durch den einzelnen Beamten

bedürfe. Diesem Ansatz eines nicht durch ein reines Bereichsprinzip

abgelösten, sondern eines bloß bereichsbezogen ergänzten

Funktionalprinzips trage die einschlägige Verwaltungsvorschrift des

Bundesministeriums der Finanzen dadurch Rechnung, dass sie die

Zulagengewährung auch im Hinblick auf Dienstposten in einem

zulagenberechtigten Bereich bei Bestehen besonderer körperlicher,

gesundheitlicher oder fachlicher Anforderungen von deren Erfüllung

abhängig mache. Darin liege eine zulässige Einschränkung des

Bereichsprinzips durch das Funktionalprinzip und die Einführung

einer Mischform aus Funktional- und Bereichsprinzip. Soweit den

Zollbeamten des einfachen Dienstes die Polizeizulage nach dem

Bereichsprinzip ohne Rücksicht auf das Vorliegen der persönlichen

Voraussetzungen für die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben

gewährt werde, handele es sich um eine personalwirtschaftlich

bedingte Ausnahme, die das System des ergänzten Funktionalprinzips

nicht in Frage stelle. Dass nicht schon die Zugehörigkeit eines

Dienstpostens der Zollverwaltung zu einem typisierten Bereich die

Zulagengewährung rechtfertige, ergebe sich auch aus § 42 BBesG,

wonach es auf die Verwendung auf einem entsprechenden Dienstposten

und die Wahrnehmung einer herausgehobenen Funktion ankomme. Mit der

Begrenzung auf Tätigkeiten des Innendienstes habe der Kläger nicht

mehr die Aufgaben der herausgehobenen Funktion wahrgenommen, die

nach den Dienstvorschriften mit der Verwendung auf dem ihm

übertragenen Dienstposten untrennbar verbunden seien. Um diese

vollzugspolizeilichen Aufgaben zu erfüllen, müsse der

Dienstposteninhaber grundsätzlich über die Waffenträgereigenschaft

verfügen.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg 5. Kammer vom 19. November 2015 zu ändern und die Klage

abzuweisen.

Der Kläger beantragt unter Verteidigung des

angefochtenen Urteils,

die Berufung zurückzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und

Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und die

beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

1. Der Senat entscheidet über die Berufung der Beklagten

gemäß § 130a Satz 1 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss,

weil er die Berufung einstimmig für unbegründet und wie sich aus

den nachfolgenden Gründen ergibt die Durchführung einer mündlichen

Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind hierzu

gehört worden (§ 130a Satz 2 in Verbindung mit § 125 Abs. 2 Satz 3

VwGO).

2. Die zulässige Berufung der Beklagten ist unbegründet.

Die Klage ist zulässig und begründet. Zu Recht hat das

Verwaltungsgericht entschieden, dass der Kläger auch für die Zeit

nach dem 31. Mai 2014 einen Anspruch auf die begehrte Stellenzulage

hat. Die Bescheide der Beklagten vom 12. Dezember 2014 und vom 6.

Februar 2015 sind daher rechtswidrig und verletzen den Kläger in

seinen Rechten, soweit sie dem entgegenstehen (§ 113 Abs. 1 Satz 1

in Verbindung mit § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Der Zulagenanspruch findet seine Rechtsgrundlage in § 42

Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 BBesG in Verbindung mit Nr. 9 Abs. 1

Satz 1 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B (Anlage

I zum Bundesbesoldungsgesetz) Vorbemerkungen -. Gemäß § 42 Abs. 1

Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 BBesG kann für die Dauer der Wahrnehmung

einer herausgehobenen Funktion eine Stellenzulage gewährt werden.

Nach Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen erhalten neben anderen

Beamten- und Soldatengruppen, insbesondere den

Polizeivollzugsbeamten des Bundes, die Beamten der Zollverwaltung,

die in der Grenzabfertigung oder in einem Bereich verwendet werden,

in dem gemäß Bestimmung des Bundesministeriums der Finanzen

typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen

werden, oder die mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut sind,

eine Stellenzulage nach Anlage IX, soweit ihnen Dienstbezüge nach

der Bundesbesoldungsordnung A zustehen. Diese sog. Polizeizulage

wird für die Besonderheiten des Polizeivollzugsdienstes gewährt, die

durch das amtsangemessene Grundge-halt nicht erfasst werden (vgl.

BVerwG, Urteile vom 25. April 2013 2 C 39.11 -, juris Rn. 7 f.,

und vom 26. Juni 2014 5 C 28.13 -, juris Rn. 14).

Beim Kläger liegen die Voraussetzungen für die Gewährung

der Polizeizulage vor, denn er wird als Beamter der Zollverwaltung

in einem Bereich verwendet, in dem gemäß Bestimmung des

Bundesministeriums der Finanzen typischerweise vollzugspolizeilich

geprägte Tätigkeiten wahrgenommen werden, und bezieht Dienstbezüge

nach der Bundesbesoldungsordnung A. Entgegen der Rechtsauffassung

der Beklagten hängt die Zulagenberechtigung darüber hinaus nicht

davon ab, dass der einzelne Zollbeamte die in den maßgeblichen

Dienstvorschriften festgelegten besonderen körperlichen,

gesundheitlichen oder fachlichen Anforderungen an die Verwendung auf

seinem Dienstposten in diesem Bereich (hier: Befugnis zum Gebrauch

von Schusswaffen bei der Anwendung unmittelbaren Zwangs)

erfüllt.

a) Das Bundesministerium der Finanzen hat durch die von

ihm erlassene Verwaltungsvorschrift zur Gewährung der Stellenzulage

nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und

B (Anlage I des Bundesbesoldungsgesetzes) Zulage für Beamte und

Soldaten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben, sog. Polizeizulage für die Zollverwaltung im Geschäftsbereich des Bundesministeriums

der Finanzen VV-BMF-PolZul (Stand: 12. September 2013, geändert

mit Wirkung ab dem 1. Oktober 2014) nach Maßgabe der darin

aufgestellten Typisierungsgrundsätze (vgl. Ziffer 4.3.4.

VV-BMF-PolZul) die Bereiche in der Zollverwaltung bestimmt, in denen

typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen

werden. Diese Bereiche sind unter Ziffer 4.3.5. VV-BMF-PolZul in

einem Positiv- und Negativkatalog erfasst. Zu den vom

Bundesministerium der Finanzen als zulageberechtigt anerkannten

Bereichen gehört nach Ziffer 4.3.5.2.b. VV-BMF-PolZul „in Anwendung

der Ziffer 4.3.4.4. sowie ggf. i.V.m. Ziffer 4.3.4.6.“ auch der

Bereich „Hauptzollämter Sachgebiet E (Prüfungen und Ermittlungen

Finanzkontrolle Schwarzarbeit): Sachgebietsleitungen,

Fachgebietsleitungen, Arbeitsbereiche (einschließlich e.D. i.V.m.

Ziffer 4.3.4.6.) Standardmäßige Verfahren, Komplexe Verfahren,

Funktionelle Spezialisierungen.“ Gegen diese Einstufung bestehen,

wie das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf die in § 2 Abs. 1

Satz 1 des Gesetzes zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen

Beschäftigung (Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz SchwarzArbG)

aufgelisteten Prüfungsaufgaben zutreffend festgestellt hat, keine

rechtlichen Bedenken. Dass der vom Kläger auch nach dem 31. Mai 2014

bekleidete Dienstposten, dessen Aufgaben ihm zur selbständigen und

eigenverantwortlichen Wahrnehmung übertragen sind und auf dem er

demnach im Sinne der Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vormerkungen

„verwendet“ wird (vgl. zum Begriff der Verwendung auch Ziffer 42.3.3

der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Bundesbesoldungsgesetz BBesGVwV D II 3 221 710/1 des Bundesministeriums des Inneren und

Ziffer 4.3.3. VV-BMF-PolZul), unter die Ziffer 4.3.5.2.b.

VV-BMF-PolZul fällt und organisatorisch nicht einem jener

Arbeitsbereiche der Finanzkontrolle Schwarzarbeit im Sachgebiet E

zuzuordnen ist, bei denen gemäß Ziffer 4.3.5.6.b. VV-BMF-PolZul die

erforderlichen Typisierungsvoraussetzungen fehlen, steht zwischen

den Beteiligten außer Streit. Dafür, dass die Zuordnung des

Dienstpostens zu dem vollzugspolizeilich geprägten Bereich

angesichts der mit ihm verbundenen materiellen Aufgaben sachwidrig

sein könnte, gibt es keinen Anhalt.

b) Dem Kläger kann nicht entgegengehalten werden, dass

er wegen des ihm erteilten Verbots, eine Schusswaffe zu führen, die

besonderen persönlichen Voraussetzungen für die Verwendung auf

seinem Dienstposten nicht mehr erfüllt. Darauf kommt es nach

Wortlaut, Systematik, Sinn und Zweck sowie der Entstehungsgeschichte

der besoldungsrechtlichen Normen nicht an.

aa) Im Besoldungsrecht gilt der Grundsatz, dass dem

Wortlaut der Bestimmung wegen der strikten Gesetzesbindung (§ 2

BBesG) besondere Bedeutung zukommt (vgl. BVerwG, Urteile vom 27.

März 2008 2 C 30.06 -, juris Rn. 25, vom 26. März 2009 2 C 1.08

-, juris Rn. 12, und vom 12. November 2009 2 C 29.08 -, juris Rn.

12). Nach dem Wortlaut der Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen

genügt für die Zulagenberechtigung die Verwendung des Zollbeamten in

einem Bereich, in dem gemäß Bestimmung des Bundesministeriums der

Finanzen typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten

wahrgenommen werden. Allein maßgeblich ist danach die Zugehörigkeit

des dem Beamten übertragenen Dienstpostens zu einer solchen vom

Bundesministerium der Finanzen bestimmten, in aller Regel mehrere

Dienstposten umfassenden Verwaltungseinheit (Bereich). Nicht

entscheidend ist nach der gesetzlichen Formulierung demgegenüber, ob

der Dienstposten des Beamten überhaupt vollzugspolizeiliche Aufgaben

einschließt, so dass gleichermaßen, wenn nicht erst recht

unerheblich ist, ob der Beamte aus körperlichen, gesundheitlichen

oder fachlichen Gründen an der Wahrnehmung vollzugspolizeilicher

Tätigkeiten seines Dienstpostens von prägender Bedeutung gehindert

ist. Das Erfordernis der typischerweise stattfindenden Wahrnehmung

vollzugspolizeilich geprägter Tätigkeiten im Tatbestand der Nr. 9

Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen ist ausschließlich auf den Bereich

der Verwendung, nicht aber auf die Verwendung des Beamten selbst

bezogen.

bb) Die Gesetzessystematik bestätigt den Befund, dass

die fehlende oder wesentlich eingeschränkte Wahrnehmung

vollzugspolizeilicher Aufgaben durch den Zollbeamten gleich aus

welchem Grund die Zulagenberechtigung in einem Fall der

vorliegenden Art nicht ausschließt.

Die Regelung der Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen

knüpft die Zulagenberechtigung an unterschiedliche Maßstäbe. Für die

Polizeivollzugsbeamten des Bundes, die Beamten des

Steuerfahndungsdienstes und die Soldaten der Feldjägertruppe

(Gesetzesfassung vom 11. Juni 2013, BGBl I S. 1514, 1520, 1526) bzw.

für die Polizeivollzugsbeamten des Bundes und die Soldaten der

Feldjägertruppe (Gesetzesfassung vom 3. Dezember 2015, BGBl I S. 2163, 2168) hat der Gesetzgeber die vollzugspolizeiliche Prägung

ihrer Tätigkeit bereits in generalisierender Weise bejaht. Dasselbe

gilt für die Beamten der Zollverwaltung, die in der Grenzabfertigung

verwendet werden. Bei diesen Beamten- und Soldatengruppen reicht

aus, dass sie in einem bestimmten Verwaltungszweig oder bei einer

bestimmten organisatorischen Einrichtung verwendet werden. Es kommt

daher nicht darauf an, ob der jeweilige Beamte tatsächlich mit

vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut ist. Anknüpfungspunkt für die

Polizeizulage ist hier ein generell-typisierender Funktionsbezug,

der sich bereits aus der Zugehörigkeit zu einer im Zulagentatbestand

aufgeführten Organisationseinheit ergibt. Erforderlich, aber auch

ausreichend ist, dass der Beamte einen dort eingerichteten

Dienstposten wahrnimmt. Der Gesetzgeber geht hier typisierend und

pauschalierend davon aus, dass diese Dienstposten eine

vollzugspolizeiliche Prägung aufweisen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.

April 2013, a. a. O. Rn. 10). Soweit die Polizeizulage nach der

letzten Alternative der Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen

Beamten der Zollverwaltung gewährt wird, die mit

vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut sind, setzt der

Zulagentatbestand dagegen einen individuell-konkreten Funktionsbezug

voraus; die Zulagenberechtigung ist dabei an die

vollzugspolizeiliche Prägung der konkreten Verwendung des einzelnen

Beamten geknüpft (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 2013, a. a. O.

Rn. 11, 21). Die Gruppe der Zollbeamten, die in einem Bereich

verwendet werden, in dem gemäß Bestimmung des Bundesministeriums der

Finanzen typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten

wahrgenommen werden, hat der Gesetzgeber der Gruppe der Beamten in

der Grenzabfertigung gleichgestellt („in der Grenzabfertigung oder

in einem Bereich“). Dass über die vollzugspolizeiliche Prägung der

in den Verwaltungseinheiten wahrzunehmenden Tätigkeiten in dem einen

Fall bereits vom Gesetzgeber, in dem anderen Fall erst von der

zuständigen obersten Dienstbehörde generalisierend entschieden wird,

ändert nichts daran, dass die Vorschrift hier wie dort (nur) auf die

Bereichszugehörigkeit des Dienstpostens als ein

formal-organisatorisches Kriterium abstellt. Dem widerspricht ein

Verständnis, das die Zulage auch insoweit unter den Vorbehalt einer

personenbezogenen Betrachtung der besonderen körperlichen,

gesundheitlichen oder fachlichen Voraussetzungen für die Wahrnehmung

vollzugspolizeilicher Aufgaben stellt.

Weder § 42 Abs. 1 und 3 BBesG, wonach die Zulagenzahlung

auf herausgehobene Funktionen und auf die Dauer ihrer Wahrnehmung

beschränkt ist, noch die Überschrift der Nr. 9 der Vorbemerkungen

(„Zulage für Beamte und Soldaten mit vollzugspolizeilichen

Aufgaben") tragen die von der Beklagten vertretene Auslegung. Unter

welchen Bedingungen bei Beamten der Zollverwaltung von der

Wahrnehmung einer herausgehobenen Funktion bzw. der Wahrnehmung

vollzugspolizeilicher Aufgaben auszugehen ist, hat der Gesetzgeber

in Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen konkretisiert (vgl.

BVerwG, Urteil vom 26. März 2009, a. a. O. Rn. 11). Dass dieser

Konkretisierung ihrerseits eine Generalisierung und Typisierung

zugrunde liegt, ist bei Regelungen des Besoldungsrechts

unvermeidlich und vor dem allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz des

Art. 3 Abs. 1 GG zulässig, sofern sich für die Gesamtregelung ein

vernünftiger Grund anführen lässt (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom

19. Dezember 2008 2 BvR 380/08 -, juris Rn. 9; BVerwG, Urteil vom

25. April 2013, a. a. O. Rn. 19; Beschluss vom 24. Januar 2017 2 B

78.15 -, juris Rn. 11). Daher kann der Gesetzgeber eine

Stellenzulage für Beamtengruppen gewähren, die bei

Organisationseinheiten tätig sind, die typischerweise mit

vollzugspolizeilich geprägten Tätigkeitsfeldern befasst sind, ohne

dass diejenigen Beamten von der Zulage ausgenommen werden müssen,

deren konkreter Aufgaben- und Tätigkeitsbereich nicht

vollzugspolizeilich geprägt ist (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom

19. Dezember 2008, a. a. O. Rn 11; BVerwG, Urteil vom 25. April

2013, a. a. O. Rn. 20). § 42 BBesG und der Überschrift der Nr. 9 der

Vorbemerkungen ist nichts dafür zu entnehmen, dass bei den Beamten

der Zollverwaltung - und sei es auch nur im Hinblick auf

personengebundene Anforderungen ein engerer rechtlicher Maßstab

gelten und für eine generell-typisierende Einbeziehung von

bestimmten Teilen dieser Beamtengruppe in die Zulagengewährung nach

Maßgabe der Zuordnung ihres Dienstpostens kein Raum sein soll.

cc) In die gleiche Richtung weisen Sinn und Zweck des

Gesetzes, wie sie sich aus den Gesetzgebungsmaterialien und der

Entstehungsgeschichte ergeben.

Die heutige Regelung über die Gewährung der

Polizeizulage an Beamte der Zollverwaltung geht zurück auf das

Gesetz zur Unterstützung der Fachkräftegewinnung im Bund und zur

Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften vom 15. März 2012

(BGBI I S. 462, 467 f.). Hierdurch wurde eine Fassung der Vorschrift

ersetzt, nach der „die mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betrauten

Beamten der Zollverwaltung“ in den Begünstigtenkreis einbezogen

waren (Gesetzesfassung vom 14. Dezember 2001, BGBl I S. 3702, 3705).

Ausweislich der Begründung des Gesetzes vom 15. März 2012 (BTDrucks

17/7142 S. 28 f.) hatte das damit verwirklichte Funktionalprinzip

nach Einschätzung des Gesetzgebers „jedoch zu

Anwendungsschwierigkeiten geführt, da aus ihm das Erfordernis

abgeleitet werden konnte, eine Vielzahl von Dienstposten,

gegebenenfalls wiederholt, einer tätigkeitsbezogenen

Einzelfallprüfung zu unterziehen“, was für Bereiche, die

typischerweise vollzugspolizeilich geprägt seien, einen

unverhältnismäßigen Aufwand verursache. Die dem Bundesministerium

der Finanzen eingeräumte Befugnis, typischerweise

vollzugspolizeilich geprägte Bereiche zu bestimmen, führe nicht nur

zu einer Verwaltungsvereinfachung, sondern erleichtere zugleich auch

die Umsetzung organisatorischer Änderungen in den einzelnen

Aufbauorganisationen sowie den Wechsel von Beamten innerhalb und

zwischen den Organisationseinheiten der Zollverwaltung.

In diesen Erwägungen kommt die Absicht zum Ausdruck, bei

einer Verwendung von Zollbeamten in typischerweise

vollzugspolizeilich geprägten Bereichen vom Funktionalprinzip

abzurücken und diese Beamten generell in den Genuss der

Polizeizulage kommen zu lassen. Die von der Beklagten vorgenommene

Differenzierung zwischen einer „tätigkeitsbezogenen

Einzelfallprüfung“ und einer „personenbezogenen Einzelfallprüfung“

ist aus der Gesetzesbegründung nicht ablesbar und würde zumindest

dem angestrebten Effekt der Aufwandsminderung in der Beurteilung der

Zulagenberechtigung zuwiderlaufen. Für die Annahme, dass der

Gesetzgeber davon ausgegangen ist, einem in einem „typisierten

Bereich“ verwendeten Zollbeamten sei die Polizeizulage zu

verweigern, wenn er die persönlichen Voraussetzungen für die

Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben nicht erfülle, während

ein Zollbeamter in einem „typisierten Bereich“ die Zulage ungeachtet

dessen, dass er aufgrund des Zuschnitts seines Dienstpostens keine

vollzugspolizeilichen Aufgaben ausüben kann, erhalten solle, nur

weil er die Fähigkeit zur Wahrnehmung vollzugspolizeiliche Aufgaben

besitze, enthält die Gesetzesbegründung keinen Hinweis. Diese

Beamten sind dem von der allgemeinen Ämterbewertung nicht erfassten

typischen Erfordernis vollzugspolizeilicher Tätigkeit, dass die

Beamten in schwierigen Situationen unter physischer und psychischer

Belastung schnell und eigenverantwortlich einschneidende Maßnahmen

treffen und bereit sein müssen, in Erfüllung der übertragenen

Aufgaben notfalls Leben und Gesundheit einzusetzen (vgl. BVerwG,

Urteile vom 26. März 2009, a. a. O., vom 25. April 2013, a. a. O.

Rn. 16, und vom 26. Juni 2014, a. a. O.), unterschiedslos nicht

ausgesetzt. Dass dem Gesetzgeber wie die Beklagte meint eine

„Mischform aus Funktional- und Bereichsprinzip“ vor Augen stand, ist

auch nicht daraus zu schließen, dass die Gesetzesbegründung von

einer bereichsbezogenen „Ergänzung“ des „im Übrigen weitergeltenden

Funktionalprinzips“ spricht. Es liegt nahe, diese Wortwahl aus dem

Umstand zu erklären, dass der insoweit unverändert Gesetz gewordene

Gesetzentwurf in der letzten Alternative der Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der

Vorbemerkungen („die mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut

sind“) ohne sachliche Änderung an der an das ausschließliche

Funktionalprinzip orientierten Vorgängerregelung nunmehr mit dem

Charakter eines Auffangtatbestands festgehalten hat. Anhaltspunkte

dafür, dass für eine Gruppe von Zollbeamten ein neues Mischsystem

eingeführt werden sollte, sind auch aus dem Zusammenhang der

gesetzgeberischen Überlegungen nicht erkennbar. Fehl geht

schließlich der Einwand der Beklagten, die Gesetzesänderung zur

Bereichsbestimmung durch das Bundesministerium der Finanzen habe den

Kreis der Zulagenempfänger nicht erweitern sollen. Dem steht zum

einen entgegen, dass der Gesetzgeber allein für die Beamten der

Grenzabfertigung angemerkt hat, dass er der Änderung „im

Wesentlichen nur klarstellende Wirkung“ beimesse (BTDrucks 17/7142

S. 29), und zum anderen, dass der Gesetzentwurf für die Neuordnung

der Polizeizulage (gleichwohl) Mehrkosten von rund 1,3 Mio. €

veranschlagt (BTDrucks 17/7142 S. 2).

dd) Ist der gesetzliche Zulagentatbestand danach

gegeben, ist dem Kläger die Polizeizulage zwingend zu gewähren. Zwar

sind nach Ziffer 5.2.1. Satz 1 VV-BMF-PolZul, soweit die Verwendung

für die Dienstposten in einem zulageberechtigten Bereich gemäß

Abschnitt 4.3.5. oder die Betrauung mit vollzugspolizeilichen

Aufgaben gemäß Abschnitt 4.4.3. nach den maßgeblichen

Dienstvorschriften an besondere körperliche, gesundheitliche oder

fachliche Anforderungen geknüpft ist, die entsprechenden

Voraussetzungen durch die zulageberechtigte Beamtin oder den

zulageberechtigten Beamten vor einer Zahlungsaufnahme zu erfüllen.

Dies betrifft nach Ziffer 5.2.1. Satz 2 VV-BMF-PolZul insbesondere

den nach den maßgeblichen Dienstvorschriften notwendigen Erwerb der

persönlichen Voraussetzungen für die Erteilung der Befugnis zum

Gebrauch von Schusswaffen bei der Anwendung unmittelbaren Zwangs.

Ferner ist nach Ziffer 5.2.5. Satz 1 VV-BMF-PolZul die Zahlung der

Zulage einzustellen, wenn der personalführenden Stelle bekannt wird,

dass eine Beamtin oder ein Beamter besondere körperliche,

gesundheitliche oder fachliche Anforderungen gemäß Ziffer 5.2.1.

endgültig nicht mehr erfüllt oder den Nachweis der Erfüllung

verweigert. Diese Verwaltungsvorschriften sind aber als bloß

behördeninterne Regelungen nicht geeignet, den gesetzlich

begründeten Zulagenanspruch zu beschränken. Die dem

Bundesministerium der Finanzen durch Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der

Vorbemerkungen verliehene Befugnis zur inhaltlichen Ausgestaltung

des Zulagenanspruchs ist auf die Bestimmung von typischerweise

vollzugspolizeilich geprägten Bereichen begrenzt; die Statuierung

weitergehender sachlicher Anforderungen an die Zulagengewährung

erlaubt sie nicht.

c) Nicht entscheidungsrelevant ist nach alledem die

Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass der Kläger

vollzugspolizeiliche Tätigkeiten in Gestalt der Vernehmung von

Zeugen und Beschuldigten sowie der Bearbeitung von

Ermittlungsverfahren und somit nicht nur Aufgaben der allgemeinen

Zollverwaltung erfüllt. Die Zuordnung eines Dienstpostens zu einem

vollzugspolizeilich geprägten Bereich kann auch dann gerechtfertigt

sein, wenn auf ihm keine vollzugspolizeilichen Tätigkeiten

wahrzunehmen sind. Lediglich hilfsweise macht sich der Senat die

bezeichnete erstinstanzliche Feststellung zu eigen.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2

VwGO.

4. Die Entscheidung über die vorläufige

Vollstreckbarkeit des Beschlusses wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

5. Gründe für die Zulassung der Revision nach § 130a

Satz 2 in Verbindung mit den §§ 125 Abs. 2 Satz 4, 132, 191 Abs. 2

VwGO, § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG, § 127 BRRG liegen nicht vor.

6. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 40, 47,

42 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG.