VGH Hessen, Urteil vom 18.09.2026 – 5 C 2480/24.N

Die Antragstellerinnen wenden sich im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens gegen den erhöhten Steuersatz in der Satzung über die Erhebung einer Steuer auf Spielapparate und auf das Spielen um Geld oder Sachwerte im Gebiet der Landeshauptstadt Wiesbaden (Spielapparatesteuersatzung).

Die Antragstellerinnen betreiben im Gebiet der Antragsgegnerin Spielhallen, namentlich die Antragstellerin zu 2.) drei Spielhallen an den Standorten A.-straße, R. (elf Geldspielgeräte), E.-straße, J. (zwölf Geldspielgeräte) und G.-straße, J. (acht Geldspielgeräte) und die Antragstellerin zu 1.) eine Spielhalle am Standort O.-straße, B. mit 12 Geldspielgeräten. Am Standort O.-straße betreibt sie zudem zwei Geldspielgeräte im Bistro „I.“. Beide Antragstellerinnen sind ausschließlich im Stadtgebiet der Antragsgegnerin tätig.

Am 14. November 2023 beantragten die Fraktionen Bündnis 90/Die Grünen, SPD, Die Linke und Volt eine Erhöhung der Spielapparatesteuer von 5,0 % auf 7,5 % der Einsätze. Der Antrag wurde in der Sitzung des Ausschusses für Finanzen und Beteiligungen am 13. Dezember 2023 beraten. Diese Sitzung war zunächst öffentlich. Diskutiert wurde in der Ausschusssitzung unter anderem die geplante Anhebung des Steuersatzes und dessen mögliche erdrosselnde Wirkung für Aufsteller von Geldspielgeräten. Der damalige Stadtkämmerer der Antragsgegnerin, Herr L., äußerte sich dahingehend, dass die geplante Erhöhung keine erdrosselnde Wirkung habe. Die Begründung für diese Annahme solle aber unter Ausschluss der Öffentlichkeit erfolgen. Die Öffentlichkeit wurde sodann für ca. 25 Minuten von der Sitzung ausgeschlossen. Während dieser Zeit präsentierte der Stadtkämmerer eine PowerPoint-Präsentation, auf deren Inhalt verwiesen wird (Seite 212 ff. der elektronischen Gerichtsakte). Nach Wiederherstellung der Öffentlichkeit stimmte der Ausschuss über die Beschlussvorlage ab und empfahl der Stadtverordnetenversammlung die Annahme der Erhöhung des Steuersatzes.

In ihrer Sitzung am 20. Dezember 2023 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin die Neufassung der Spielapparatesteuersatzung mit dem erhöhten Steuersatz (Beschluss Nr. 0575). Eine Aussprache über die geplante Erhöhung der Spielapparatesteuer fand vorher nicht mehr statt. Die Neufassung wurde am 27. Dezember 2023 im Wiesbadener Kurier bekannt gemacht.

Der geänderte § 4 Abs. 1 der Spielapparatesteuersatzung lautet in der zum 1. Januar 2024 wirksam gewordenen Fassung wie folgt:

„Die Steuer beträgt für das Benutzen bzw. Halten von Spiel-, Geschicklichkeits-, Unterhaltungs- oder ähnlichen Geräten (vgl. § 2 Abs. 1 und 2) je angefangenem Kalendermonat und Gerät 7,5 v.H. der Einsätze.“

Am 27. Dezember 2024 haben die Antragstellerinnen den hiesigen Normenkontrollantrag beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof gestellt.

Zur Begründung tragen sie vor, die Änderung von § 4 Abs. 1 der Spielapparatesteuersatzung sei bereits aus formellen Gründen unwirksam. Der in der Sitzung des Ausschusses für Finanzen und Beteiligungen erfolgte (Teil-)Ausschluss der Öffentlichkeit sei nicht gerechtfertigt und damit rechtswidrig. Der Vertreter der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen, der Stadtverordnete T., habe den Ausschluss nur darauf gestützt, dass die Stadt keine Gründe offenbaren wolle, die ihr in einem drohenden Gerichtsverfahren zur Last gelegt werden könnten. Damit seien keine geheimhaltungsbedürftigen Ansprüche oder Interessen der Allgemeinheit oder Einzelner dargelegt. Zudem deute die Formulierung des Stadtverordneten T. darauf hin, dass „kritische“ Punkte der geplanten Steuersatzerhöhung bewusst in nicht-öffentlicher Sitzung behandelt werden sollten, um diese der Öffentlichkeit vorzuenthalten.

In der PowerPoint-Präsentation, die der Stadtkämmerer während des Ausschlusses der Öffentlichkeit gezeigt hat, seien auch keine relevanten Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse enthalten. Die darin aufgeführten und bereits vollständig anonymisierten Daten von vier Steuerpflichtigen ließen keine Rückschlüsse auf konkrete Mitbewerber zu. Im Übrigen stehe der vermeintlichen Geheimhaltungsbedürftigkeit ein berechtigtes Informationsinteresse der Öffentlichkeit gegenüber. Die wirtschaftlichen Auswirkungen der unterschiedlichen Besteuerungsarten auf die Betriebe und das Steueraufkommen seien von entscheidender Bedeutung für die rechtliche und politische Bewertung der Satzungsänderung.

Überdies habe der Ausschuss nicht förmlich über den teilweisen Ausschluss der Öffentlichkeit abgestimmt. Ausweislich der Niederschrift über die Sitzung habe der Vorsitzende lediglich „die Nichtöffentlichkeit hergestellt“. Dass ein Beschluss über den Ausschluss der Öffentlichkeit gefasst worden sei, sei angesichts des Schweigens der Niederschrift zu diesem Punkt nicht ersichtlich. Damit fehle es auch an der erforderlichen Ermessensausübung.

Dass der Verfahrensfehler lediglich in der vorbereitenden Ausschusssitzung aufgetreten sei, sei ohne Belang. Denn es handele sich um einen Fall einer unzulässigen Vorwegnahme der Beratungen in einer teilweise nicht-öffentlichen Sitzung, die entscheidend für das Ergebnis der Beschlussfassung der Stadtverordnetenversammlung über die Satzungsänderung gewesen sei. In der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung sei die Anhebung des Steuersatzes nicht mehr diskutiert, sondern nur noch beschlossen worden. Insofern wirke der Verfahrensfehler fort, da nicht auszuschließen sei, dass die Antragstellerinnen bei Kenntnis der Argumentation der Magistratsverwaltung noch einmal Einfluss auf die Entscheidungsfindung hätten nehmen können und dass dann - bei Kenntnis der zweifelhaften Rechtslage - eine erneute inhaltliche Befassung der Stadtverordnetenversammlung erfolgt wäre.

Die Erhöhung der Spielapparatesteuer sei auch in materieller Hinsicht rechtswidrig. Zunächst berufen sich die Antragstellerinnen insoweit auf die „erdrosselnde“ Wirkung des Steuersatzes von 7,5 % und den damit verbundenen ungerechtfertigten Eingriff in ihre nach Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit. Die Erhöhung des Steuersatzes auf 7,5 % des Einsatzes entspreche in ihrer wirtschaftlichen Auswirkung einer steuerlichen Belastung gemessen an den Bruttoeinnahmen von 37,5 %. Die Höhe der Steuer mache es unmöglich, im Stadtgebiet der Beklagten den Beruf des Spielhallenbetreibers ganz oder teilweise zur wirtschaftlichen Grundlage der Lebensführung zu machen.

Die Antragstellerinnen haben ihre wirtschaftliche Lage und Entwicklung von Januar bis Oktober 2024 zunächst anhand ihrer betriebswirtschaftlichen Auswertung (BWA) dargestellt. Hinsichtlich der Details wird auf Seite 43 ff. der elektronischen Gerichtsakte Bezug genommen. Mit Schriftsatz vom 27. März 2026 haben die Antragstellerinnen ihre Jahresabschlüsse für 2024 vorgelegt. Danach habe die Antragstellerin zu 2.) im Jahr 2024 einen Jahresfehlbetrag in Höhe von … Euro erwirtschaftet. Die „Sonstigen Steuern“ in Höhe von … Euro beinhalteten sowohl die Spielapparatesteuer für das Jahr 2024 als auch einen Anteil an der Spielapparatesteuer 2023 in Höhe von … Euro. Grund hierfür sei ein Fehler des Steuerberaters, der die Spielapparatesteuer 2023 falsch abgegrenzt habe. Unter Zugrundelegung des früheren Steuersatzes von 5 % des Spieleinsatzes wäre im Jahr 2024 nur eine Spielapparatesteuer in Höhe von 222.844,98 Euro angefallen, woraus eine Mehrbelastung in Höhe von 111.422,49 Euro resultiere. Hinzu käme ein Buchwertverlust infolge der Aufgabe von Wettbüros in Höhe von 143.591,29 Euro. Ohne den Buchwertverlust und den Fehler des Steuerberaters hätte die Antragstellerin zu 2.) unter Zugrundelegung des neuen Steuersatzes in Höhe von 7,5 % einen Jahresfehlbetrag von 49.174,60 Euro erwirtschaftet. Bei Anwendung des bisherigen Steuersatzes von 5 % hätte sie demgegenüber - ebenfalls ohne die genannten Umsätze, ohne Buchverlust und ohne den Fehler des Steuerberaters - im Jahr 2024 ein positives Ergebnis von 62.247,89 Euro erzielt.

Die Antragstellerin zu 1.) habe ausweislich ihres Jahresabschlusses im Jahr 2024 einen Jahresüberschuss in Höhe von lediglich … Euro erwirtschaftet. Die „Sonstigen Steuern“ in Höhe von … Euro beinhalteten sowohl die Spielapparatesteuer für das Jahr 2024 in Höhe von … Euro als auch einen Anteil an der Spielapparatesteuer 2023 in Höhe von … Euro. Grund hierfür sei wiederum ein Fehler des Steuerberaters, der die Spielapparatesteuer 2023 falsch abgegrenzt habe. Zudem müssten Mieteinnahmen in Höhe von 44.302,09 Euro, die nicht dem Betrieb von Spielhallen zuzuordnen seien, unberücksichtigt bleiben. Ohne die Umsätze aus der Vermietung und den Fehler des Steuerberaters hätte die Antragstellerin zu 1.) unter Zugrundelegung des neuen Steuersatzes in Höhe von 7,5 % einen Jahresfehlbetrag von 19.267,52 Euro erwirtschaftet. Bei Anwendung des bisherigen Steuersatzes in Höhe von 5 % hätte sie demgegenüber - ohne die Umsätze aus der Vermietung und den Fehler des Steuerberaters - im Jahr 2024 ein positives Ergebnis von 35.714,02 Euro erzielt.

Eine Fortführung des Geschäftsbetriebs sei vor dem Hintergrund dieser Zahlen nicht mehr darstellbar, weshalb den Antragstellerinnen die Insolvenz drohe. Seit Inkrafttreten der Steuererhöhung sei auch mindestens ein anderer Spielhallenbetrieb mit 12 Geldspielgeräten (Spielhalle „Z.“, X.-straße, S., Betreiber: V. GmbH) geschlossen worden. Auch viele andere Spielhallenbetreiber in Wiesbaden schrieben nach der Steuererhöhung „rote Zahlen“. Beispielsweise habe die P. GmbH mit ihrer Spielhalle am Standort Wiesbaden infolge der Steuererhöhung lediglich noch ein Ergebnis in Höhe von 8.947,72 Euro erwirtschaftet; ohne die Steuererhöhung hätte das Ergebnis 43.190,57 Euro betragen. Bei einer anteiligen Einbeziehung der unternehmensbezogenen Gemeinkosten, etwa für Büromiete und Geschäftsführergehalt, wäre der Betrieb der Spielhalle defizitär. Auch die F. GmbH schreibe infolge der Steuererhöhung mit ihrer Spielhalle am Standort N.-straße, R. negative Zahlen. Nach ihrer BWA habe sie im Jahr 2024 ein Ergebnis vor Steuern in Höhe von 19.267,79 Euro erwirtschaftet.

Die durch die Erhöhung der Steuer bewirkte finanzielle Belastung könne von den Antragstellerinnen nicht anderweitig ausgeglichen werden. Eine Preisanpassung beim Spiel scheitere ebenso wie eine Erhöhung der Auszahlungsquote an den strikten Vorgaben der Spielverordnung (SpielV). Für eine höhere Auslastung der Geldspielgeräte bestehe gleichfalls kein Raum. Sie scheitere zum einen an den Sperrzeiten des § 5 des Hessischen Spielhallengesetzes (HSpielhG) und den restriktiven Werbebeschränkungen des § 3 Abs. 5 HSpielhG. Zum anderen sei die Auslastung der in den Spielhallen befindlichen Geldspielgeräte mit einem durchschnittlichen Saldo 2 in 2024 pro Gerät und Monat in Höhe von ca. 4.310,00 Euro bereits jetzt überdurchschnittlich. Hinzu komme die massive Konkurrenz durch die Spielbank Wiesbaden, die von jeder Verteuerung des gewerblichen Spiels profitiere, sowie die Konkurrenz durch Online-Casinos sowie das stetig wachsende Angebot illegaler Automaten in „Hinterzimmern“.

Soweit die Antragsgegnerin davon ausgehe, dass durch die Satzungsänderung Spielapparatesteuermehreinnahmen in Höhe von ca. eine Million Euro zu erwarten seien, sei diese Prognose nicht haltbar. Aufgrund der erwartbaren Reduzierung des legalen Spielangebots durch die prognostizierbaren Betriebsschließungen von Spielhallen sei vielmehr von einer Verringerung des in Spielhallen generierten Steueraufkommens auszugehen.

Selbst wenn man eine erdrosselnde Wirkung verneinte, wäre die Steuererhöhung jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil sie unmittelbar nach der am 20. Dezember 2023 erfolgten Beschlussfassung ohne Übergangsfrist am 1. Januar 2024 in Kraft getreten sei. Für die Spielhallenbetreiber sei es unmöglich, sich innerhalb dieses kurzen Zeitraums auf die Steuererhöhung und die damit verbundenen massiven Mehrbelastungen einzustellen. Die Erforderlichkeit einer Übergangsfrist sei insbesondere bei Systemwechseln wie bei der Umstellung des Besteuerungsmaßstabes anerkannt. Dasselbe würde für eine Steuererhöhung um 50 % gelten, wenn die betreffende Steuer - wie hier - ihrer Konzeption nach auf eine Überwälzung auf den Spieler angelegt sei und gerade nicht die Aufsteller selbst treffen solle. Eine solche Überwälzung setze das Ergreifen wirtschaftlicher Anpassungsmaßnahmen voraus, um die erhöhten Kosten zu erwirtschaften. Hierfür bedürfe es eines angemessenen zeitlichen Vorlaufs. Den betroffenen Unternehmen müsse insbesondere ausreichend Zeit eingeräumt werden, ihre Preis- und Betriebskalkulation entsprechend umzustellen.

Weiterhin sei die unterschiedliche steuerliche Behandlung von Spielhallen und Spielbanken mit dem steuerlichen Gleichheitssatz aus Art. 3 Absatz 1 GG nicht vereinbar. Zwar habe das Bundesverwaltungsgericht insoweit einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz bislang abgelehnt, da im Ergebnis nicht vergleichbare Sachverhalte vorlägen, die einen sachlichen Grund für eine steuerlich unterschiedliche Behandlung bieten würden. Hieran könne aber im Anschluss an den Beschluss (EU) 2025/317 der Europäischen Kommission (EU-Kommission) vom 20. Juni 2024 aus europarechtlichen Gründen nicht mehr festgehalten werden. Nach den Feststellungen der Kommission stellten die jeweiligen in den (Bundes-)Ländern geltenden besonderen Steuerregelungen für Spielbankunternehmen größtenteils eine rechtswidrige staatliche Beihilferegelung dar, die mit dem Binnenmarkt unvereinbar sei. Mit Blick auf die Vergnügungssteuern seien Spielbankunternehmer, soweit sie Glücksspielleistungen anbieten würden, gegenüber Spielhallen und den dort angebotenen Spielen in einer vergleichbaren Situation (vgl. Erwägungsgrund 192) bzw. „in der gleichen Lage“ (vgl. Erwägungsgrund 193).

Die EU-Kommission habe in den Erwägungsgründen 270 ff. konkrete Vorgaben insbesondere zu Vergnügungssteuern festgelegt. Danach sollten die Städte insbesondere die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts und des deutschen Rechts wie den Grundsatz der Nichtdiskriminierung sowie die spezifischen Steuergrundsätze im Rahmen der Vergnügungssteuer beachten (vgl. Erwägungsgründe 271 sowie 275). Angesichts der Ähnlichkeit zwischen den von Spielbanken und den von Spielhallen angebotenen Spielen sollten all diese Glücksspiele in vergleichbarer Weise besteuert werden. Glücksspieltätigkeiten von Spielbankunternehmern sollten demnach grundsätzlich nach den Merkmalen (Bemessungsgrundlage und Steuersatz) besteuert werden, die in der jeweiligen kommunalen Vergnügungssteuersatzung für die Besteuerung von Spielautomaten in Spielhallen festgelegt seien (vgl. Erwägungsgrund 272).

Ausgehend von diesen Grundsätzen verletze die Spielapparatesteuersatzung der Antragsgegnerin in der derzeit geltenden Fassung und insbesondere der dortige § 4 den steuerlichen Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, da keine vergleichbare Spielapparatesteuer für entsprechende Glücksspiele in Spielbanken bestehe. Zwar habe der hessische Landesgesetzgeber in Reaktion auf den Beschluss der EU-Kommission § 11a des Hessischen Gesetzes über Spielbanken und Online-Casinospiele (HSpielbOCG) rückwirkend zum 1. Januar 2025 in Kraft gesetzt. Die Regelung des § 11a Abs. 2 HSpielbOCG erweise sich aber als kaum verständlich und für den Rechtsanwender nicht effektiv handhabbar. Zudem sei auch der nicht abschließende Charakter der in § 11a Abs. 2 HSpielbOCG genannten Kriterien mit rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen und dem Grundsatz der Belastungsklarheit nicht vereinbar.

Bestätigte sich, dass eine Einsatzbesteuerung von 7,5 % einer Besteuerung der Bruttokasse in einer Größenordnung von 37,5 % oder sogar noch höher entsprechen würde, sei der in § 11a Abs. 2 Nr. 7 HSpielbOCG verfolgte Ansatz, bei der Berechnung der fiktiven Steuerlast 25 % des Bruttospielertrags anzusetzen, offensichtlich ungeeignet, die Ungleichbehandlung zu beseitigen, da die Spielbanken insoweit weiterhin massiv bevorteilt würden. Hinzu käme, dass der Gesetzgeber eine Belastung mit 25 % des Bruttospielertrags ausdrücklich als „höchstmögliche Belastung“ mit einer solchen Steuer bezeichnet habe, was ebenfalls für eine Rechtswidrigkeit einer Einsatzbesteuerung von 7,5 % spräche, wenn diese oberhalb des Niveaus liege, die sich bei einer Belastung mit 25 % des Bruttospielertrags ergebe.

Sollte sich in Anwendung des § 11a Abs. 1 HSpielbOCG ergeben, dass die für das jeweilige abgelaufene Kalenderjahr maßgebliche Abgabenlast niedriger als eine fiktive Steuerlast bei Nichtanwendung der Steuerbefreiungen ausfallen sollte, so würde sich die Spielbankabgabe für das abgelaufene Kalenderjahr um diesen Differenzbetrag erhöhen. Die Spielbankabgabe sei gemäß Art. 106 Abs. 2 Nr. 5 GG i.V.m. § 9 HSpielbOCG grundsätzlich an das Land zu entrichten. Davon erhalte aber die Spielbankgemeinde gemäß § 13 HSpielbOCG einen Anteil, der derzeit bei 29,375 % liege. Ob der sich auf diese Weise berechnende, der Antragsgegnerin mittelbar zufließende Gemeindeanteil an der Mindestbesteuerung der Höhe nach einer unmittelbaren Besteuerung in Höhe von 7,5 % der Einsätze entsprechen würde, erscheine zumindest fraglich. Sollte sich dabei eine unterschiedlich hohe Belastung ergeben, hätte dies die Verfassungswidrigkeit der Steuerbefreiung aus § 7 Abs. 2 Satz 1 HSpielbOCG wegen eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG zur Folge.

Die Antragstellerinnen beantragen,

§ 4 Abs. 1 der Satzung über die Erhebung einer Steuer auf Spielapparate und auf das Spielen um Geld oder Sachwerte im Gebiet der Landeshauptstadt Wiesbaden (Spielapparatesteuersatzung), in der Fassung des Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin vom 20. Dezember 2023, bekannt gemacht am 27. Dezember 2023, für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Normenkontrollantrag abzulehnen.

Zur Begründung trägt sie vor, der Beschluss über den zeitweisen Ausschluss der Öffentlichkeit sei formell ordnungsgemäß zustande gekommen. Die Sitzung des Ausschusses sei auf Tonträger aufgezeichnet worden. Aus der Aufnahme gehe hervor, dass die Frage der Herstellung der Nichtöffentlichkeit ausführlich diskutiert worden sei. Sowohl der Ausschussvorsitzende als auch weitere Ausschussmitglieder hätten ihre Bedenken bekundet, wohingegen andere Ausschussmitglieder sowie der Stadtkämmerer sich für den Ausschluss der Öffentlichkeit ausgesprochen hätten. Eine besondere Form der Abstimmung verlange § 54 Abs. 1 HGO nicht, vielmehr reiche ein „einfaches Nicken“, wenn Einvernehmen bestehe. Vorliegend habe ein allgemeines Einvernehmen über die Herstellung der Nichtöffentlichkeit nach erfolgter Aussprache bestanden. Damit sei eine im Einzelnen zu protokollierende Abstimmung durch Handheben und Auszählung der einzelnen Stimmabgaben nicht erforderlich gewesen.

Der teilweise Ausschluss der Öffentlichkeit sei auch gerechtfertigt gewesen. Der Stadtkämmerer habe in diesem Zeitraum anhand einer PowerPoint-Präsentation die Bewertung der Erfolgsaussichten des bereits in Aussicht gestellten Rechtsbehelfes gegen die beabsichtigte Erhöhung des Steuersatzes dargestellt. Insbesondere habe er die Einschätzung des Kassen- und Steueramts zur angeblichen Erdrosselungswirkung ausgeführt. Der Schutz prozesstaktischer Überlegungen sei als Rechtfertigungsgrund für den Ausschluss der Öffentlichkeit anerkannt. Dies gelte nicht nur für bereits laufende gerichtliche Verfahren, sondern auch dann, wenn ein gerichtliches Überprüfungsverfahren sicher zu erwarten sei.

Zudem habe der Stadtkämmerer zur Unterstreichung seiner Argumentation die von ihm als vertraulich erachteten Geschäftsdaten von vier namentlich nicht näher bezeichneten Steuerpflichtigen herangezogen und anhand von deren steuerlich relevanten Geschäftszahlen die Auswirkungen einer Erhöhung des Steuersatzes erläutert. Es sei angesichts des überschaubaren Marktes in Wiesbaden nicht auszuschließen, dass die in der Sitzung zuvor anwesenden Vertreter der Antragstellerinnen bzw. der Branche hieraus konkrete Rückschlüsse auf die geschäftliche Lage dieser Konkurrenten hätten ziehen können.

Jedenfalls aber sei der vorübergehende Ausschluss der Öffentlichkeit im Finanzausschuss irrelevant, da die eigentliche Beschlussfassung über die Satzungsänderung in der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung am 20. Dezember 2023 ohne Einschränkung der Sitzungsöffentlichkeit erfolgt sei. Zwar sei die Vorlage dort nicht mehr diskutiert worden, eine ausführliche Beratung hätte aber jederzeit initiiert werden können. Diese Sichtweise werde durch den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. November 2025 - 4 BN 1.25 -, juris, bestätigt.

Die Satzungsänderung sei auch materiell rechtmäßig. Die Erhöhung des Steuersatzes auf 7,5 % entfalte keine erdrosselnde Wirkung. In ihrer wirtschaftlichen Auswirkung sei dieser Steuersatz vergleichbar mit der steuerlichen Belastung gemessen an den Bruttoeinnahmen in Höhe von ca. 21 bis 25 %. Entsprechende Belastungen habe die Rechtsprechung in der Vergangenheit nicht als erdrosselnd bewertet. Zudem sei die Behauptung einer erdrosselnden Wirkung durch die Antragstellerinnen zu unsubstantiiert. Gegenstand der Betrachtung sei nicht ein einzelnes Unternehmen, sondern ein durchschnittlicher Betreiber im Gemeindegebiet. Diesem Maßstab werde der Vortrag der Antragstellerinnen, der sich im Wesentlichen nur auf ihre wirtschaftliche Situation beziehe, nicht gerecht. Selbst wenn man speziell auf die Jahresabschlüsse der Antragstellerinnen abstellen würde, gehe daraus keine erdrosselnde Wirkung hervor (vgl. dazu im Einzelnen die Schriftsätze der Antragsgegnerin). Auch die von den Antragstellerinnen vorgetragenen Beispiele von anderen Unternehmen seien nicht aussagekräftig. Nicht zuletzt erwirtschafte einer der von den Antragstellerinnen in Bezug genommenen Betriebe auch nach der Erhöhung des Steuersatzes nach wie vor einen Gewinn. Hinsichtlich der geschlossenen Spielhalle in der X.-straße habe es sich nach Kenntnis der Antragsgegnerin lediglich um Umbaumaßnahmen gehandelt.

In der Vergangenheit habe der Steuersatz in Wiesbaden 20 % der Bruttoeinnahmen (sog. Bruttokasse) betragen. Im Jahr 2019 seien auf dieser Grundlage Spielapparatesteuereinnahmen in Höhe von 4.039.107,08 Euro (Soll) erzielt worden. Nach der Umstellung des Besteuerungsmaßstabs auf 5 % der Einsätze im Jahr 2021 hätten sich die Einnahmen aus der Spielapparatesteuer wie folgt entwickelt:

Jahr

Einnahmen

2021

1.768.386,54 Euro

2022

3.484.163,39 Euro

2023

3.716.915,93 Euro

Steuersatzänderung von 5,0 % auf 7,5 %

2024

4.742.018,48 Euro

2025 (bis einschließlich November)

5.330.848,27 Euro

Von dem von den Antragstellerinnen behaupteten „Niedergang der Branche“ könne angesichts dieser Zahlen keine Rede sein. Dies belege auch die Entwicklung der Bestandzahlen an aktiven Aufstellern in Wiesbaden. Nach einem Anstieg der Aufstellerzahlen in der Zeit von 2021 bis 2023 sei es im Jahr 2024 lediglich zu einem moderaten Rückgang gekommen:

Jahr

Aktive Aussteller

2021

119

2022

118

2023

135

2024

130

Dieser Rückgang sei zudem nur auf pandemiebedingte Einbußen sowie eine Gewerbeuntersagung zurückzuführen. Auch die isolierte Betrachtung der Anzahl der Spielhallen lasse kein anderes Ergebnis erkennen. Diese habe sich in den letzten Jahren wie folgt entwickelt:

Jahr

Spielhallen

2017

53 Hallen

2018

30 Hallen

2019

30 Hallen

2020

30 Hallen

2021

30 Hallen

2022

30 Hallen

2023

29 Hallen

2024

30 Hallen

2025

30 Hallen

Die spürbare Verringerung der Anzahl an Spielhallen vom Jahr 2017 zum Jahr 2018 sei eine Folge des Hessischen Spielhallengesetzes vom 28. Juni 2012 gewesen. Dieses Gesetz habe unter anderem Regelungen hinsichtlich der Mindestabstände zwischen einzelnen Spielhallen vorgesehen, sodass nach Ablauf der gesetzlichen fünfjährigen Übergangsfrist im Jahre 2017 zahlreiche bestehende Spielhallen nicht länger hätten betrieben werden dürfen.

Die materielle Rechtmäßigkeit der Änderungssatzung werde auch nicht durch die fehlende Übergangsregelung tangiert. Zwar habe nach der Beschlussfassung der Stadtverordnetenversammlung nur ein kurzer Zeitraum bis zum Inkrafttreten der Änderung bestanden. Dies werde aber bereits durch die vorgehende Beschlussfassung im Finanzausschuss am 13. Dezember 2023 relativiert, von der die Antragstellerinnen und damit aller Wahrscheinlichkeit nach auch die Branche insgesamt Kenntnis gehabt hätten. Abgesehen davon hätten die Antragstellerinnen keine Umstände vorgetragen, die einen längeren Übergangszeitraum erfordert hätten.

Auch der Gleichheitsgrundsatz sei nicht verletzt. Hier fehle es bereits an der Ungleichbehandlung von Gleichem, denn das Tätigkeitsfeld von Spielbanken unterscheide sich vom jenen des Spielhallengewerbes. Eine Ungleichbehandlung scheide jedenfalls deswegen aus, weil für die Besteuerung der Spielbanken das Land Hessen zuständig sei, wohingegen die hier streitgegenständliche Spielapparatesteuersatzung durch die Landeshauptstadt Wiesbaden erlassen worden sei. Abgesehen davon sei die Zulässigkeit einer unterschiedlichen steuerlichen Behandlung von Spielbanken und Spielhallen in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die elektronisch geführte Gerichtsakte und die beiden elektronisch vorgelegten Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin verwiesen.

Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg, da er zulässig, aber unbegründet ist.

1. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

Er ist gerichtet auf die Überprüfung der Änderungssatzung, beschlossen von der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin am 20. Dezember 2023 und öffentlich bekannt gemacht am 27. Dezember 2023, durch die der Steuersatz in § 4 Abs. 1 der Spielapparatesteuersatzung von 5 % auf 7,5 % erhöht wurde. Damit ist der Antrag gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 15 des Hessischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung statthaft, denn er zielt auf die Überprüfung einer im Range unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift ab. Dafür sehen die genannten Bestimmungen eine Überprüfungsmöglichkeit durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof vor.

Die Antragstellerinnen sind hinsichtlich der Erhöhung des Steuersatzes antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Denn es besteht die Möglichkeit, dass sie durch die Änderungssatzung in ihren Rechten, insbesondere in ihrer den Betreibern von Spielhallen durch Art. 12 Abs. 1 GG (i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG) gewährleisteten Berufsfreiheit, verletzt werden. Beide gehören als Betreiberinnen von Spielhallen mit Geldspielgeräten mit Gewinnmöglichkeit im Satzungsgebiet zum Adressatenkreis der Änderungssatzung und werden auf deren Grundlage zu einer höheren Spielapparatesteuer herangezogen.

Die Antragstellerinnen haben den Normenkontrollantrag am 27. Dezember 2024 auch fristgerecht gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Änderungssatzung gestellt.

2. Der Normenkontrollantrag ist aber unbegründet. Die Änderungssatzung stellt sich sowohl formell (a.) als auch materiell (b.) als rechtmäßig dar.

a. Die Änderungssatzung ist formell rechtmäßig.

Insbesondere liegt kein Verstoß gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit vor.

Der Grundsatz der Öffentlichkeit der Sitzungen von Stadtverordnetenversammlungen bzw. Gemeindevertretungen konkretisiert Anforderungen des Demokratieprinzips (Art. 20 Abs. 1 GG), an dessen Grundsätze die Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 1 und 2 GG gebunden sind (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 - 8 C 31/20 -, juris Rdnr. 17; Beschluss vom 21. November 2025 - 4 BN 1.25 -, juris Rdnr. 5). Für das Demokratiegebot des Grundgesetzes ist die Öffentlichkeit des Staatshandelns als Voraussetzung für Verständnis und Vertrauen der Bürger konstitutiv. Die Öffentlichkeit von Ratssitzungen stellt einen tragenden Grundsatz der demokratischen Willensbildung in den Kommunen dar. Sie verfolgt den Zweck, der Allgemeinheit in Bezug auf die Arbeit des kommunalen Vertretungsorgans Publizität, Information, Kontrolle und Integration zu vermitteln (BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 - 8 C 31/20 -, juris Rdnr. 17 m.w.N.).

In der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung am 20. Dezember 2023, in der die Änderungssatzung beschlossen wurde, ist der Grundsatz der Öffentlichkeit unstreitig eingehalten worden. Lediglich in der vorausgehenden Sitzung des Finanzausschusses am 13. Dezember 2023 wurde die Öffentlichkeit teilweise ausgeschlossen. Für den Geschäftsgang eines Ausschusses gilt der Grundsatz der Öffentlichkeit des § 52 Abs. 1 Satz 1 HGO sinngemäß, vgl. § 62 Abs. 5 Satz 1 HGO (dazu Engels, in: BeckOK Kommunalrecht Hessen, Stand: 1. Juni 2026, § 62 HGO Rdnr. 29 m.w.N.). Ob der Ausschuss ordnungsgemäß über den Teilausschluss der Öffentlichkeit abgestimmt hat und ob der Teilausschluss gerechtfertigt war (vgl. im Einzelnen zu den Anforderungen an die Rechtfertigung Hess. VGH, Beschluss vom 15. März 2019 - 8 A 1034/15.Z -, juris Rdnr. 56 ff.), kann dahinstehen. Selbst wenn insoweit ein Verfahrensfehler festzustellen wäre, bliebe die Rechtmäßigkeit der in der Stadtverordnetenversammlung am 20. Dezember 2023 beschlossenen Änderungssatzung davon unberührt.

Zwar kann - worauf die Antragstellerinnen zutreffend hinweisen - grundsätzlich auch eine Vorwegnahme der Beratungen in nicht-öffentlicher Sitzung bei anschließender Beschlussfassung in öffentlicher Sitzung gegen § 52 Abs. 1 Satz 1 HGO verstoßen (vgl. insoweit Engels, in: BeckOK Kommunalrecht Hessen, Stand: 1. Dezember 2025, § 52 HGO Rdnr. 3; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 21. November 2025 - 4 BN 1.25 -, juris Rdnr. 7; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Juni 2015 - 8 S 1386/14 -, juris Rdnr. 45 und 47). Insoweit ist allerdings schon fraglich, ob hier überhaupt eine Vorwegnahme der Beratungen in tatsächlicher Hinsicht in Betracht kommt. Denn nach den Angaben der Beteiligten wurde während des nicht-öffentlichen Teils der Ausschusssitzung lediglich die PowerPoint-Präsentation des Stadtkämmerers gezeigt. Die Debatte vorher und auch die anschließende Abstimmung des Ausschusses über die Beschlussempfehlung erfolgten aber in öffentlicher Sitzung. Damit könnte man allenfalls von einer „Teilverlagerung“ der Debatte in eine nicht-öffentliche Sitzung ausgehen.

Ob eine solche „Teilverlagerung“ der Debatte in eine nicht-öffentliche Sitzung mit den oben genannten Fällen einer vollständigen Vorwegnahme der Beratungen in nicht-öffentlicher Sitzung gleichzusetzen ist, bedarf keiner Entscheidung des Senates. Denn jedenfalls bezieht sich die oben zitierte Rechtsprechung ausdrücklich nur auf die Vorwegnahme der Beratungen durch die Gemeindevertretung als beschließendem Organ. Sie betrifft diejenigen Fälle, in denen sich die Gemeindevertretung zunächst nicht-öffentlich berät, um in Anschluss daran in öffentlicher Sitzung ohne Aussprache ihren Beschluss zu fassen. Demgegenüber hat das Bundesverwaltungsgericht deutlich gemacht, dass die Vorbereitung eines Verhandlungsgegenstandes durch einen nicht-öffentlichen Ausschuss mit einer nachfolgenden Beschlussfassung durch die Gemeindevertretung in öffentlicher Sitzung ohne weitere Aussprache nicht mit der Verlagerung einer als erforderlich erachteten Debatte in der Gemeindevertretung in eine nicht-öffentliche Sitzung gleichzusetzen ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. November 2025 - 4 BN 1.25 -, juris Rdnr. 7). Die Antragstellerinnen weisen zwar zutreffend darauf hin, dass sich diese Entscheidung auf eine Konstellation bezog, in der die Beratung im vorbereitenden Ausschuss nach den landesgesetzlichen Vorgaben generell nicht-öffentlich erfolgte (vgl. die zugrundeliegende Entscheidung OVG Saarland, Urteil vom 14. November 2024 - 2 C 170/23 -, juris Rdnr. 18). Es besteht aber kein relevanter Unterschied zu der hier maßgeblichen Konstellation, in der die Beratung in den Ausschüssen nach den Regelungen der Hessischen Gemeindeordnung zwar grundsätzlich öffentlich zu erfolgen hat, aber teilweise eingeschränkt wird.

Dafür spricht zum einen, dass sich der Zweck der Beratungen in vorbereitenden Ausschüssen von der Debatte im Plenum unterscheidet. In vorbereitenden Ausschüssen spielt die diskursive Vermittlung von politischen Inhalten gegenüber der Öffentlichkeit keine Rolle, vielmehr dient die Ausschussarbeit der inhaltlich-fachlichen Detailberatung von Vorlagen zur Sicherstellung der Arbeits- und Funktionsfähigkeit der Gemeindevertretung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. November 2025 - 4 BN 1.25 -, juris Rdnr. 7). Allein der Umstand, dass der Grundsatz der Öffentlichkeit der Sitzung des § 52 Abs. 1 Satz 1 HGO in Hessen sinngemäß auch für die Ausschüsse gilt (§ 62 Abs. 5 Satz 1 HGO), führt zu keinem anderen Ergebnis. Denn Aufgabe des hier tätig gewordenen Ausschusses für Finanzen und Beteiligungen ist die Vorbereitung der Beschlüsse der Gemeindevertretung (§ 62 Abs. 1 Satz 1 HGO), auch wenn ein Finanzausschuss nach den gesetzlichen Vorgaben zwingend zu bilden ist (§ 62 Abs. 1 Satz 2 HGO). Die vorberatenden Ausschüsse dienen dazu, der Gemeindevertretung die Last der Beratung abzunehmen, indem in einem kleineren Kreis Sachfragen erörtert werden. An die Empfehlungen eines vorbereitenden Ausschusses ist die Gemeindevertretung aber nicht gebunden (Engels, in: BeckOK Kommunalrecht Hessen, Stand: 1. Juni 2026, § 62 HGO Rdnr. 3; Gornig, in: Gornig/Horn/Will, Öffentliches Recht in Hessen, 2. Aufl. 2022, 1. Teil Rdnr. 211). Damit steht auch in Hessen die inhaltlich-fachliche Detailberatung in den Ausschüssen im Vordergrund. Die endgültige Entscheidung bleibt hingegen der Stadtverordnetenversammlung bzw. Gemeindevertretung vorbehalten.

Zudem sind die Ausschüsse und die Gemeindevertretung nicht identisch besetzt (vgl. zu diesem Argument BVerwG, Beschluss vom 21. November 2025 - 4 BN 1.25 -, juris Rdnr. 7). In Ausschüssen ist regelmäßig nur eine bestimmte Anzahl von Mitgliedern der Gemeindevertretung tätig, wobei die Gemeindevertretung die Mitgliederzahl und Besetzung der Ausschüsse bestimmt (vgl. § 62 Abs. 1 Satz 1 HBO). Es besteht dementsprechend keine umfassende Personenidentität zwischen den Mitgliedern des Ausschusses für Finanzen und Beteiligungen, die die hier relevante Steuererhöhung beraten haben, und der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin, die die Änderungssatzung beschlossen hat. Auch dies spricht gegen eine Vorverlagerung der Debatte in eine (teilweise) nicht-öffentliche Sitzung.

Außerdem fordert der Umstand, dass ein Verhandlungsgegenstand durch einen Ausschuss in nicht-öffentlicher Sitzung vorbereitet wird, nicht generell eine Aussprache in der öffentlichen Sitzung der Gemeindevertretung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. November 2025 - 4 BN 1.25 -, juris Rdnr. 8). Die Gemeindevertreter sind nicht verpflichtet, zu jedem Gegenstand der Tagesordnung tatsächlich eine Debatte durchzuführen. Es reicht die Möglichkeit zur öffentlichen Diskussion. Wenn kein Redebedarf angemeldet wird, muss nicht zwingend eine Aussprache stattfinden (BVerwG, Beschluss vom 21. November 2025 - 4 BN 1.25 -, juris Rdnr. 8). Der Bürger kann seine Repräsentanten auch ohne Debatte an ihrem Abstimmungsverhalten messen. Die Entscheidung der Gemeindevertretung ist in diesen Fällen kein bloßer Formalakt, sondern diejenige Rechtshandlung, für die sich die Gemeindevertreter politisch verantworten müssen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. November 2025 - 4 BN 1.25 -, juris Rdnr. 8). Dementsprechend hätte die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin vor der Abstimmung über die Änderungssatzung jederzeit eine Beratung initiieren können.

Dass ein etwaiger Verstoß gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit durch den teilweisen Ausschluss der Öffentlichkeit im vorbereitenden Ausschuss die Wirksamkeit der Änderungssatzung unberührt lässt, wird auch durch eine Kontrollüberlegung bestätigt. Hätte die Stadtverordnetenversammlung in ihrer öffentlichen Sitzung zunächst über die Steuererhöhung beraten und sie erst im Anschluss daran beschlossen, wäre der Grundsatz der Öffentlichkeit unzweifelhaft eingehalten und die Änderungssatzung formell rechtmäßig. Allein der Umstand, dass nach einem etwaigen Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz in einem vorbereitenden Ausschuss keine Aussprache in der Stadtverordnetenversammlung mehr stattgefunden hat, rechtfertigt kein anderes Ergebnis.

b. Die Änderungssatzung ist auch materiell rechtmäßig.

Rechtsgrundlage für die Erhebung der Spielapparatesteuer ist § 7 des Hessischen Gesetzes über kommunale Abgaben (Hess. KAG). Nach § 7 Abs. 1 Hess. KAG erheben die Gemeinden Steuern nach Maßgabe der Gesetze. Soweit solche Gesetze nicht bestehen, können sie gemäß § 7 Abs. 2 Hess. KAG örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern erheben, jedoch nicht Steuern, die vom Land erhoben werden oder den Landkreisen vorbehalten sind. Bei der Spielapparatesteuer handelt es sich nach der ständigen Rechtsprechung des Senates um eine örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuer, die einer bundesgesetzlich geregelten Steuer nicht gleichartig ist und damit von dem Gleichartigkeitsverbot des Art. 105 Abs. 2a GG nicht erfasst wird (vgl. nur Hess. VGH, Urteil vom 20. Februar 2008 - 5 UE 82/07 -, juris Rdnr. 50; Beschluss vom 5. März 2009 - 5 C 2256/07.N -, juris Rdnr. 88 ff.).

Die Spielapparatesteuer der Antragsgegnerin bemisst sich gemäß § 3 der Spielapparatesteuersatzung nach der Summe des von den Spielern verwendeten Einkommens oder Vermögens zur Erlangung des Spielvergnügens, einschließlich der eingesetzten Gewinne (Einsätze). Gegen die Bemessungsgrundlage haben die Antragstellerinnen keine Einwände erhoben. Solche sind auch für den Senat nicht ersichtlich (vgl. zum vom einzelnen Spieler getätigten Vergnügungsaufwand als Bemessungsgrundlage Sächsisches OVG, Urteil vom 24. Februar 2016 - 5 A 251/10 -, juris Rdnr. 22; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 23. Juni 2010 - 14 A 597/09 -, juris Rdnr. 60 ff.).

Auch im Übrigen begegnet die geänderte Fassung von § 4 Abs. 1 der Spielapparatesteuersatzung keinen Bedenken. Sie verstößt weder gegen die Berufsfreiheit der Antragstellerinnen aus Art. 12 GG (aa.) noch gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG (bb.).

aa. Die Steuererhöhung verletzt nicht die Berufsfreiheit der Antragstellerinnen aus Art. 12 GG.

Ein unzulässiger Eingriff in die Freiheit der Berufswahl liegt nach der ständigen Rechtsprechung des Senates erst dann vor, wenn die Steuer ihrer objektiven Gestaltung und Höhe nach es in aller Regel unmöglich macht, den angestrebten Beruf ganz oder teilweise zur wirtschaftlichen Grundlage der Lebensführung zu machen, die Steuerlast also erdrosselnde Wirkung besitzt (Hess. VGH, Beschluss vom 4. Oktober 2018 - 5 C 295/18.N -, juris Rdnr. 42; ebenso die Rechtsprechung der anderen Obergerichte, vgl. nur Sächsisches OVG, Urteil vom 24. Februar 2016 - 5 A 251/10 -, juris Rdnr. 31; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 24. März 2014 - 6 C 11322/13 -, juris Rdnr. 33; Nds. OVG, Urteil vom 24. Januar 2023 - 9 KN 238/20 -, juris Rdnr. 43). Einer kommunalen Steuer kommt eine erdrosselnde Wirkung zu, wenn mit der Ausübung des in Rede stehenden Berufs infolge dieser Steuer nach Abzug der notwendigen Aufwendungen kein angemessener Reingewinn erzielt werden kann. Eine bloße Verringerung des Gewinns durch die erhöhte Vergnügungssteuer genügt für die Annahme einer Erdrosselungswirkung hingegen nicht (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. Oktober 2017 - 2 S 330/17 -, juris Rdnr. 77).

Dabei ist ein durchschnittlicher Betreiber zum Maßstab zu nehmen, da Art. 12 GG keinen Bestandsschutz für die Fortsetzung einer unwirtschaftlichen Betriebsführung gewährleistet (BVerwG, Urteil vom 13. April 2005 - 10 C 5/04 -, juris Rdnr. 54; Urteil vom 14. Oktober 2015 - 9 C 22/14 -, juris Rdnr. 17). Die erdrosselnde Wirkung eines Steuersatzes muss nicht ausschließlich auf der Grundlage betriebswirtschaftlicher und steuerlicher Daten von Unternehmen im Geltungsbereich der jeweiligen Steuersatzung beurteilt werden. Vielmehr kann auch der Bestandsentwicklung der entsprechenden Betriebe im Satzungsgebiet und der dort aufgestellten Geldspielgeräte seit Erlass der Satzung indizielle Bedeutung zukommen (BVerwG, Beschluss vom 26. Oktober 2011 - 9 B 16/11 -, juris Rdnr. 7; Hess. VGH, Beschluss vom 4. Oktober 2018 - 5 C 295/18.N -, juris Rdnr. 43; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 24. März 2014 - 6 C 11322/13 -, juris Rdnr. 36). Es ist nämlich nicht nachvollziehbar, warum ein wirtschaftlich denkender Unternehmer seinen Betrieb über längere Zeit fortführen und gegebenenfalls sogar weitere Geldspielgeräte anschaffen sollte, wenn es ihm wegen der Höhe der zu entrichtenden Spielapparatesteuer nicht möglich wäre, Gewinn zu erzielen (BVerwG, Beschluss vom 19. August 2013 - 9 BN 1/13 -, juris Rdnr. 15; Beschluss vom 21. Juni 2012 - 9 B 13/12 -, juris Rdnr. 9). Auch sind wirtschaftlich schwächere Betriebe desselben Unternehmers in der Regel nicht in der Lage, über einen längeren Zeitraum hinweg eine Quersubventionierung durchzustehen (Nds. OVG, Urteil vom 30. November 2016 - 9 KN 88/15 -, juris Rdnr. 26).

Wäre eine Steuer erdrosselnd, müssten mithin wirtschaftliche Auswirkungen dadurch feststellbar sein, dass die schwächsten Anbieter aus dem Markt scheiden, ohne dass neue ihren Platz einnehmen. Es müsste eine Tendenz zum Absterben der Spielhallenbetreiberbranche erkennbar werden (Hess. VGH, Beschluss vom 4. Oktober 2018 - 5 C 295/18.N -, juris Rdnr. 43; Beschluss vom 4. Januar 2011 - 5 A 847/10 -, juris Rdnr. 43; Nds. OVG, Urteil vom 5. Dezember 2017 - 9 KN 68/17 -, juris Rdnr. 173; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. Oktober 2017 - 2 S 330/17 -, juris Rdnr. 76; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 26. Oktober 2017 - 14 A 2508/16 -, juris Rdnr. 12).

Dass die Erhebung und die Erhöhung von Steuern gravierende Auswirkungen auf die Rentabilität von betroffenen Berufszweigen haben können, liegt auf der Hand. Erdrosselnd ist aber eine Besteuerung nicht schon dann, wenn die Zahl der überlebensfähigen Betriebe zurückgeht, sondern erst dann, wenn die Berufsausübung in der Regel unmöglich gemacht wird. Erst wenn eine Steuer so hoch wird, dass sie praktisch insgesamt den Beruf „abwürgt“, ist die Erdrosselungsgrenze erreicht (Hess. VGH, Beschluss vom 4. Oktober 2018 - 5 C 295/18.N -, juris Rdnr. 45; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24. Juli 2014 - 14 A 692/13 -, juris Rdnr. 44).

Hierbei ist, soweit es - wie vorliegend - um den Beruf des Spielhallenbetreibers geht, zu berücksichtigen, dass dessen unternehmerischer Entscheidungsspielraum und die Möglichkeit der Abwälzbarkeit der Steuer auf den Kunden eingeengt sind. Ihn treffen neben der Spielapparatesteuer nicht nur weitere Steuern wie die Umsatz-, Gewerbe- und die Einkommen- bzw. Körperschaftsteuern. Vielmehr bestehen gerade für diese Unternehmensbranche umfangreiche gewerbe- und glücksspielrechtliche Beschränkungen, welche die unternehmerischen Möglichkeiten, eine höhere Steuerbelastung betriebswirtschaftlich auszugleichen, beschränken (BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2017 - 9 C 7/16 -, juris Rdnr. 41 m.w.N.).

Die Frage, wie breit die Datenbasis sein muss, um repräsentative Aussagen treffen zu können, lässt sich nicht allgemein beantworten, sondern hängt von den konkreten Gegebenheiten im jeweiligen Satzungsgebiet ab (BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2009 - 9 C 12/08 -, juris Rdnr. 45; Urteil vom 14. Oktober 2015 - 9 C 22/14 -, juris Rdnr. 20; Nds. OVG, Urteil vom 5. Dezember 2017 - 9 KN 68/17 -, juris Rdnr. 174; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21. Dezember 2021 - 2 S 457/21 -, juris Rdnr. 107). Es ist in diesen Fällen zu ermitteln, ob der durchschnittlich zu erzielende Bruttoumsatz die durchschnittlichen Kosten unter Berücksichtigung aller anfallenden Steuern einschließlich eines angemessenen Betrages für Eigenkapitalverzinsung und Unternehmerlohn abdecken kann (BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2009 - 9 C 12/08 -, juris Rdnr. 45; Urteil vom 14. Oktober 2015 - 9 C 22/14 -, juris Rdnr. 17; Sächsisches OVG, Urteil vom 24. Februar 2016 - 5 A 251/10 -, juris Rdnr. 31; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 24. März 2014 - 6 C 11322/13 -, juris Rdnr. 34).

Weiterhin können unter anderem die Anzahl der Automatenaufsteller sowie die Anzahl der Gewinnspielautomaten im Satzungsgebiet relevant sein (Nds. OVG, Urteil vom 24. Januar 2023 - 9 KN 238/20 -, juris Rdnr. 55). Um Verzerrungen durch jahreszeitliche Schwankungen in der Automatennutzung und sporadische Gewinnausschüttungen zu vermeiden, sollten die Angaben über die einzelnen Spielautomaten einen jeweils längeren Zeitraum von in der Regel mindestens acht bis zwölf Monaten umfassen (BVerwG, Urteil vom 13. April 2005 - 10 C 8/04 -, juris Rdnr. 15). Lässt die Entwicklung der Anzahl der Spielhallen im Satzungsgebiet und der darin aufgestellten Geldspielgeräte seit Erlass der maßgeblichen Satzung den hinreichend sicheren Rückschluss zu, dass die Erhebung der Spielgerätesteuer nicht erdrosselnd wirkt, bedarf es zur Beurteilung der Erdrosselungswirkung keiner weiteren Ermittlungen zur Ertragslage der Spielhallenbetreiber im Satzungsgebiet (Nds. OVG, Urteil vom 5. Dezember 2017 - 9 KN 68/17 -, juris Rdnr. 175; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. Oktober 2017 - 2 S 330/17 -, juris Rdnr. 76; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 23. Juni 2010 - 14 A 597/09 -, juris Rdnr. 100).

Ausgehend von diesen Grundsätzen kommt der Erhöhung des Steuersatzes auf 7,5 % der Einsätze durch die angegriffene Änderungssatzung keine erdrosselnde Wirkung zu.

Dafür spricht bereits der Umstand, dass die Zahl der Spielhallen im Satzungsgebiet der Antragsgegnerin nach Inkrafttreten des erhöhten Steuersatzes am 1. Januar 2024 im Wesentlichen konstant geblieben ist. Seit 2018 beträgt die Gesamtzahl der Spielhallen im Satzungsgebiet größtenteils 30. Diese Zahl ist nach den Angaben der Antragsgegnerin auch für die Jahre 2024 und 2025 festzustellen, in denen der erhöhte Steuersatz galt. Ob die Aufgabe der Spielhalle „Z.“ in der X.-straße - wie von den Antragstellerinnen behauptet - eine Folge der Steuererhöhung gewesen ist, ist unerheblich, da die Gesamtzahl der Spielhallen im Satzungsgebiet konstant geblieben ist. Auch die Entwicklung der Bestandzahlen an aktiven Aufstellern im Satzungsgebiet lässt keine erdrosselnde Wirkung erkennen. Nach einem Anstieg der Aufstellerzahl in der Zeit von 2021 bis 2023 (2021: 119; 2022: 118; 2023: 135) ist es nach den Angaben der Antragsgegnerin im Jahr 2024 lediglich zu einem moderaten Rückgang gekommen (130).

Das Gesamtaufkommen der Spielapparatesteuer spricht ebenfalls gegen eine erdrosselnde Wirkung der Steuererhöhung. Entsprechend der Prognose der Antragsgegnerin hat sich das Aufkommen der Spielapparatesteuer von 3.716.915,93 Euro im Jahr 2023 nach Inkrafttreten der Steuersatzänderung im Jahr 2024 um ca. eine Million Euro auf 4.742.018,48 Euro erhöht. Im Jahr 2025 ist das Steueraufkommen noch weiter angestiegen, namentlich nach den Angaben der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung auf 5.330.848,27 Euro bis einschließlich November. Der von den Antragstellerinnen prognostizierte Rückgang des Steueraufkommens durch die Spielapparatesteuer infolge von Insolvenzen bzw. Geschäftsaufgaben hat sich damit bislang nicht bestätigt. Im Gegenteil ist das Aufkommen deutlich gestiegen. Dies korrespondiert mit der konstanten Zahl an Spielhallen und Aufstellern im Satzungsgebiet.

Auch dem Vorbringen der Antragstellerinnen, die anknüpfend an das Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgericht vom 24. Februar 2016 - 5 A 251/10 -, juris Rdnr. 55, davon ausgehen, dass ein Steuersatz von 7,5 % auf die Einsätze einem Steuersatz von 37,5 % auf die Bruttokasse gleichkomme und damit erdrosselnd wirke, folgt der Senat nicht. Insoweit ist der Vortrag der Antragstellerinnen schon in sich widersprüchlich, da sie selbst noch mit Schriftsatz vom 27. Dezember 2024 (ebenda, Seite 14) in Übereinstimmung mit der Annahme der Antragsgegnerin angegeben haben, dass ein Steuersatz von 7,5 % eine Steuerbelastung auf die Bruttoeinnahmen von ca. 21 bis 25 % bewirken würde. Erst mit Schriftsatz vom 21. Januar 2026 (ebenda, Seite 12) haben sie einen faktischen Steuersatz von 37,5 % auf die Bruttokasse angenommen.

Abgesehen davon trifft die Auffassung der Antragstellerinnen, wonach ein Steuersatz von 7,5 % auf die Einsätze einem Steuersatz von 37,5 % auf die Bruttokasse gleichkomme, aber auch nicht zu. Das Sächsische Oberverwaltungsgericht hat in der oben zitierten Entscheidung den Steuersatz auf den Spieleinsatz einerseits und den Steuersatz auf das „Einspielergebnis“ andererseits verglichen. Diesen Begriff erläutert das Gericht in der Entscheidung (juris, Rdnr. 48) näher als „Rohertrag der Aufsteller (Bruttoumsatz bzw. Einspielergebnis) vor Abzug von Kosten und Steuern“. Was genau unter den Begriffen des Bruttoeinspielergebnisses bzw. der Bruttokasse zu verstehen ist, hängt von der konkreten Bemessungsgrundlage in der Satzung ab (vgl. beispielhaft Hess. VGH, Urteil vom 20. Februar 2008 - 5 UE 82/07 -, juris Rdnr. 53).

Unabhängig davon, welche konkrete Bemessungsgrundlage das Sächsische Oberverwaltungsgericht in seiner Entscheidung dem Begriff des „Einspielergebnisses“ zugrunde legt, erscheint die Annahme der Antragstellerinnen, ein Steuersatz von 7,5 % auf die Einsätze käme einem Steuersatz von 37,5 % auf die Bruttokasse gleich, zu pauschal. Der entsprechenden Berechnung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts liegt eine Ausschüttungsquote von 80 % zugrunde. Nach der seit dem 1. Januar 2006 geltenden Spielverordnung müssen in den neuen Spielautomaten allerdings keine Mindestgewinnquoten mehr eingestellt sein (vgl. dazu auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 8. Mai 2013 - 14 A 1583/09 -, juris Rdnr. 63). § 12 Abs. 2 Satz 1 SpielV verlangt nur bestimmte Modifikationen der Geldspielgeräte. Beispielsweise müssen Gewinne in solcher Höhe ausgezahlt werden, dass bei langfristiger Betrachtung kein höherer Betrag als 20 Euro je Stunde als Kasseninhalt verbleibt (Nr. 1). Zudem müssen die Gewinnaussichten zufällig sein und es müssen für jeden Spieler gleiche Chancen eröffnet werden (Nr. 2). Ausgehend davon hängt die Ausschüttungsquote von verschiedenen Faktoren ab, insbesondere den Modifikationen der konkret verwendeten Spielapparate und Spielprogramme.

Für das Satzungsgebiet verdeutlichen die von der Antragsgegnerin vorgelegten Zahlen, dass der erhöhte Steuersatz von 7,5 % auf die Spieleinsätze bei weitem nicht einem Steuersatz von 37,5 % auf die Bruttokasse („Saldo 2“) entspricht. Die „Saldo 2“-Beträge definiert die Antragsgegnerin in dem Sinne, wie sie auf den Zählwerkausdrucken als solche ausgewiesen sind. Für das Jahr 2024 sind - bezogen auf alle der Antragsgegnerin bekannten Spielhallenbetreiber - im Satzungsgebiet im Monat durchschnittlich Einsätze in Höhe von 179.798,32 Euro (2.157.579,89:12) festzustellen, was ausgehend von einem Steuersatz von 7,5 % eine durchschnittliche monatliche Steuerlast in Höhe von 13.484,87 Euro (161.818,49:12) ergibt. Setzt man diese Steuerlast für das Jahr 2024 ins Verhältnis zur durchschnittlichen Bruttokasse pro Monat in Höhe von 66.278,12 Euro (795.337,49:12), ergibt sich ein Wert von 20,35 %. Mit anderen Worten entspricht für das Jahr 2024 die durchschnittliche Belastung durch einen Steuersatz von 7,5 % auf die Spieleinsätze einer durchschnittlichen Belastung durch einen Steuersatz von 20,35 % auf die Bruttokasse.

Für das Jahr 2025 ergeben sich ausgehend von den seitens der Antragsgegnerin vorgelegten Zahlen die folgenden Werte: Bei durchschnittlichen Einsätzen pro Monat in Höhe von 181.833,54 Euro (2.182.002,44:12) ergibt sich ausgehend von einem Steuersatz von 7,5 % eine durchschnittliche monatliche Steuerlast in Höhe von 13.637,51 Euro (163.650,17:12). Setzt man diese Steuerlast für das Jahr 2025 ins Verhältnis zur durchschnittlichen Bruttokasse pro Monat in Höhe von 57.797,85 Euro (693.574,17:12), ergibt sich ein Wert von 23,6 %. Damit entspricht für das Jahr 2025 die durchschnittliche Belastung durch einen Steuersatz von 7,5 % auf die Spieleinsätze einer durchschnittlichen Belastung durch einen Steuersatz von 23,6 % auf die Bruttokasse.

In der oberverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist ein Spielapparatesteuersatz in Höhe von 20 % der Bruttokasse als nicht erdrosselnd anerkannt (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 18. Juli 2012 - 5 B 1015/12 -, juris Rdnr. 5 ff.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11. Juli 2012 - 2 S 2995/11 -, juris Rdnr. 35 ff.; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 24. März 2014 - 6 C 11322/13 -, juris Rdnr. 31 ff.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24. Juli 2014 - 14 A 692/13 -, juris Rdnr. 39 ff.; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 19. März 2015 - 2 KN 1/15 -, juris Rdnr. 33; Sächsisches OVG, Urteil vom 6. Mai 2015 - 5 A 439/12 -, juris Rdnr. 71 ff.). Auch ein Steuersatz von 25 % auf die Bruttokasse ist als zulässig bewertet worden (Nds. OVG, Urteil vom 24. Januar 2023 - 9 KN 238/20 -, juris Rdnr. 38 ff.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21. Dezember 2021 - 2 S 457/21 -, juris Rdnr. 105 ff.). Würde man die tatsächliche durchschnittliche Steuerlast der Spielhallenbetreiber im Satzungsgebiet der Antragsgegnerin durch die Erhöhung des Steuersatzes auf 7,5 % der Einsätze ins Verhältnis setzen zur durchschnittlichen Bruttokasse, würde sich daraus - wie oben dargestellt - ein Steuersatz auf die Bruttokasse von 20,35 % (2024) bzw. von 23,6 % (2025) ergeben. Beide Steuersätze sind in der Rechtsprechung als zulässig anerkannt. Auch dieser Vergleich spricht gegen die erdrosselnde Wirkung.

Das von den Antragstellerinnen in der mündlichen Verhandlung vorgetragene Argument, angesichts der hohen Inflationsraten der letzten Jahre dürfe an dieser Rechtsprechung nicht mehr festgehalten werden, überzeugt in dieser Pauschalität nicht. Dagegen sprechen im Hinblick auf das Satzungsgebiet der Antragsgegnerin die - wie oben dargestellt - konstante Zahl an Aufstellern bzw. Spielhallen und das seit Inkrafttreten der Änderung deutlich gestiegene Aufkommen aus der Spielapparatesteuer, die kein Absterben der Spielhallenbranche erkennen lassen.

Aus den von den Antragstellerinnen vorgelegten Unterlagen, insbesondere die Jahresabschlüsse für 2024, ergeben sich ebenfalls keine hinreichenden Anhaltspunkte für eine erdrosselnde Wirkung der hier maßgeblichen Steuererhöhung.

Unabhängig davon, ob die von der Antragsgegnerin benannten Zweifel an der Nachvollziehbarkeit der vorgelegten Zahlen unter anderem im Hinblick auf den unstreitigen Fehler des Steuerberaters zutreffen, ist die konkrete Situation der beiden Antragstellerinnen unbeachtlich, da es - wie oben dargestellt - für die erdrosselnde Wirkung nur auf den durchschnittlichen Betreiber ankommt. Angesichts der Tatsache, dass die Antragstellerinnen zusammen nur vier Spielhallen betreiben, nach Auskunft der Antragsgegnerin in den Jahren 2024 und 2025 aber jeweils insgesamt 30 Spielhallen im Satzungsgebiet existierten, ist auch nicht festzustellen, dass die Antragstellerinnen im Wettbewerb herausragen würden und damit gegebenenfalls ihre konkrete Situation Aufschluss über die Auswirkungen der Steuererhöhung auf die Spielhallenbetreiber insgesamt belegen würde. Abgesehen davon ist zu konstatieren, dass die Antragstellerinnen nunmehr bereits im dritten Jahr seit Inkrafttreten der Steuererhöhung zum 1. Januar 2024 weiterhin tätig sind. Aus ihrem Vortrag geht nicht hervor, dass sie ihre Aktivität auf dem Gebiet des Betreibens von Spielhallen infolge der Steuererhöhung signifikant hätten einschränken müssen. In der mündlichen Verhandlung berichteten die Antragstellerinnen lediglich davon, dass sie derzeit Investitionen in die Spielhallen zurückstellen müssten, was aber auch eine Folge der allgemeinen Inflation sei.

Die Behauptung der Antragstellerinnen, auch viele andere Spielhallenbetreiber im Satzungsgebiet schrieben nach der Steuererhöhung „rote Zahlen“, genügt ebenfalls nicht, um eine erdrosselnde Wirkung anzunehmen. Insoweit fehlt es bereits an hinreichenden Belegen für die Jahre 2024 und 2025. Abgesehen davon wird die Behauptung einer zu erwartenden Zahl an Insolvenzen von Spielhallenbetreibern durch die konstant hohe Anzahl an Spielhallen und Aufstellern im Satzungsgebiet und das in den Jahren 2024 und 2025 deutlich gesteigerte Gesamtsteueraufkommen aus der Spielapparatesteuer widerlegt.

Auch aus dem Fehlen einer Übergangsregelung folgt nicht die Rechtswidrigkeit der angegriffenen Änderungssatzung.

Gesetzliche Regelungen können selbst dann, wenn sie die Freiheit der Berufswahl nicht berühren und die Berufsausübungsfreiheit in für sich genommen statthafter Weise beschränken, gegen Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Gebot des Vertrauensschutzes gleichwohl dadurch verstoßen, dass sie eine - nach der gebotenen Abwägung erforderliche - Übergangsregelung nicht vorsehen (BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 2015 - 9 C 22/14 -, juris Rdnr. 26; Hess. VGH, Beschluss vom 4. Oktober 2018 - 5 C 295/18.N -, juris Rdnr. 52). Eine Übergangsregelung kann insbesondere dann erforderlich sein, wenn die Beachtung neuer Berufsausübungsregelungen nicht ohne zeitaufwändige und kapitalintensive Umstellungen des Betriebsablaufs möglich ist und der Grundrechtsträger deshalb seine bislang in erlaubter Weise ausgeübte Berufstätigkeit bei unmittelbarem Inkrafttreten der Neuregelung zeitweise einstellen müsste oder aber nur zu unzumutbaren Bedingungen fortführen könnte (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2012 - 1 BvR 367/12 -, juris Rdnr. 37; BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 2015 - 9 C 22/14 -, juris Rdnr. 26; Nds. OVG, Urteil vom 24. Januar 2023 - 9 KN 238/20 -, juris Rdnr. 96). Insoweit ist insbesondere von Bedeutung, ob ein Gerätetausch erforderlich und mit welchem Investitions- und Zeitaufwand er verbunden ist (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 24. Januar 2023 - 9 KN 238/20 -, juris Rdnr. 96).

Ausgehend von diesen Grundsätzen begegnet es keinen Bedenken, dass die am 20. Dezember 2023 beschlossene Änderungssatzung, die am 1. Januar 2024 in Kraft trat, keine Übergangsfrist vorsah.

Die Spielhallenbetreiber im Satzungsgebiet sind durch die angegriffene Änderungssatzung nicht gezwungen worden, ihren Betriebsablauf zeitweise einzustellen oder unter unzumutbaren Bedingungen fortzuführen. Weder wurde die Bemessungsgrundlage der Spielapparatesteuer geändert noch veränderte Anforderungen an die Spielhallenbetreiber gestellt. Stattdessen wurde im Wesentlichen „nur“ der Steuersatz von 5 % auf 7,5 % erhöht. Allein aus dem Umstand der Erhöhung der Steuerlast folgt aber regelmäßig noch kein Anpassungsbedarf, auch wenn die Erhöhung - wie hier - 50 % beträgt. Die Spielapparatesteuer stellt nämlich nur einen Faktor von vielen dar, der die Gewinne der Spielhallenbetreiber negativ beeinflusst.

Die Antragstellerinnen haben auch nicht geltend gemacht, aufgrund des Erlasses der Änderungssatzung einen Gerätetausch vorgenommen zu haben. Im Gegenteil haben sie in ihrem Vorbringen betont, dass es ihnen die strengen gesetzlichen Vorgaben unmöglich machen würden, ihr Angebot an die Steuererhöhung anzupassen, um höhere Gewinne zu erzielen und die erhöhte Steuerlast auszugleichen. Es liegen auch sonst keine Anhaltspunkte dafür vor, dass bei den anderen Spielhallenbetreibern zum „Auffangen“ der Steuererhöhung ein Austausch von Geldspielgeräten erforderlich geworden wäre.

bb. Die geänderte Fassung von § 4 Abs. 1 der Spielapparatesteuersatzung der Antragsgegnerin verletzt auch nicht den Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG.

Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verbietet allgemein, wesentlich Gleiches ungleich, und gebietet, wesentlich Ungleiches entsprechend seiner Eigenart ungleich zu behandeln (ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, vgl. nur Beschluss vom 7. November 1995 - 2 BvR 413/88 -, juris Rdnr. 174). Dabei ist der Gleichheitssatz bereichsspezifisch anzuwenden (BVerfG, Beschluss vom 22. Juni 1995 - 2 BvL 37/91 -, juris Rdnr. 41). Gleichheitsrechtlicher Ausgangspunkt im Steuerrecht ist insbesondere der Grundsatz der Lastengleichheit. Die Steuerpflichtigen müssen durch ein Steuergesetz rechtlich und tatsächlich gleichmäßig belastet werden (BVerfG, Beschluss vom 22. Juni 1995 - 2 BvL 37/91 -, juris Rdnr. 40; Beschluss vom 15. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 -, juris Rdnr. 95).

Die Antragstellerinnen sehen einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG in der ungleichen Besteuerung von Geldgewinnspielgeräten in Spielhallen und Spielbanken. Ein solcher Verstoß liegt aber nicht vor.

Die Rechtsprechung geht bislang einhellig davon aus, dass die Fallgruppen des Benutzens von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit einerseits außerhalb von und andererseits innerhalb von Spielbanken nicht wesentlich gleich sind, so dass sie steuerrechtlich unterschiedlich behandelt werden dürfen (BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2009 - 9 C 12/08 - juris, Rdnr. 31; Beschluss vom 25. Januar 2022 - 9 B 20/21 -, juris Rdnr. 20; BFH, Urteil vom 21. Februar 2018 - II R 21/15 -, juris Rdnr. 52; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 15. Juli 2016 - 14 A 1149/16 -, juris Rdnr. 24 ff.; FG Hamburg, Urteil vom 13. November 2024 - 3 K 119/22 -, juris Rdnr. 53; FG Bremen, Urteil vom 4. September 2024 - 2 K 89/23 -, juris Rdnr. 76). Die Antragstellerinnen sind der Auffassung, dass diese Sichtweise auf der Grundlage der Ausführungen der EU-Kommission im Beschluss (EU) 2025/317 vom 20. Juni 2024 nicht mehr aufrecht erhalten werden dürfe. Ob diesem Vorbringen zu folgen ist, bedarf keiner Entscheidung des Senates. Denn jedenfalls scheidet eine Ungleichbehandlung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG hier bereits deshalb aus, weil die herangezogenen Vergleichssachverhalte in Hessen in den Zuständigkeitsbereich verschiedener Normgeber fallen.

Der Anspruch auf Gleichbehandlung kann stets nur gegen den jeweiligen Normsetzer gerichtet sein (BVerfG, Beschluss vom 29. Dezember 2004 - 1 BvR 113/03 -, juris Rdnr. 25; vgl. dazu auch Wolff/Kluth, in: Hömig/Wolff/Kluth, GG, 14. Aufl. 2025, Art. 3 Rdnr. 9). Art. 3 Abs. 1 GG fordert mit anderen Worten nur die Gleichbehandlung innerhalb des Bereichs eigener Rechtssetzungsgewalt (BVerwG, Beschluss vom 24. Februar 2012 - 9 B 80/11 -, juris Rdnr. 5). Ausgehend davon begründet eine abweichende Regelung der Steuererhebung im Zuständigkeitsbereich eines anderen Normgebers grundsätzlich keine Verletzung der steuerlichen Belastungsgleichheit (BVerwG, Beschluss vom 24. Februar 2012 - 9 B 80/11 -, juris Rdnr. 5; Nds. OVG, Urteil vom 5. Dezember 2017 - 9 KN 68/17 -, juris Rdnr. 252).

In Anwendung dieser Grundsätze scheidet eine zur Unwirksamkeit der Spielapparatesteuersatzung führende Ungleichbehandlung durch die unterschiedliche steuerliche Behandlung von Geldgewinnspielgeräten in Spielhallen und Spielbanken von vornherein aus, da die entsprechenden Regelungen von verschiedenen Normgebern getroffen wurden.

Der (hessische) Landesgesetzgeber hat die Gesetzgebungskompetenz für die Regelungen über Spielbanken inne, von der er auch Gebrauch gemacht hat. Er hat die Spielbankunternehmer von Steuern befreit (vgl. § 7 Abs. 2 Satz 1 HSpielbOCG) und regelt durch (Landes-)Gesetz die Höhe der Spielbankabgabe (vgl. die §§ 7, 8 und 11a HSpielbOCG). Demgegenüber wurde die Spielapparatesteuer als örtliche Aufwandsteuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2a Satz 1 GG gemäß § 1 Abs. 1 und § 7 Abs. 2 Hess. KAG von der Antragsgegnerin durch Satzung geregelt.

Unbeachtlich ist, dass die Antragsgegnerin gemäß § 13 Satz 1 HSpielbOCG einen Anteil an der Spielbankabgabe erhält. Dabei handelt es sich um eine Entscheidung des Landesgesetzgebers, die der Antragsgegnerin keine Kompetenz für die Besteuerung der Spielbanken eröffnet. Auch die Höhe des Gemeindeanteils steht nicht zur Disposition der Antragsgegnerin, sondern wird gemäß § 13 Satz 2 HSpielbOCG von der zuständigen Ministerin oder dem zuständigen Minister (vgl. insoweit § 17 HSpielbOCG: das für Glücksspielwesen zuständige Ministerium) im Einvernehmen mit der Ministerin oder dem Minister der Finanzen durch Rechtsverordnung bestimmt.

Art. 3 Abs. 1 GG verlangt nicht, dass der Träger einer aus dem Grundgesetz abgeleiteten Steuerkompetenz (hier: die Antragsgegnerin) einen steuerlichen Gesamtbelastungserfolg zwischen zwei Vergleichsgruppen herstellen muss, von denen eine (hier: Spielbanken) seiner Steuerhoheit vollständig entzogen ist. Andernfalls würde seine Steuerhoheit durch die steuerlichen Vorgaben für die letztgenannte Vergleichsgruppe seitens der dafür zuständigen Kompetenzträger (hier: das Land Hessen für die Spielbankabgabe) vollends ausgehöhlt und fremdbestimmt (vgl. dazu auch Nds. OVG, Urteil vom 5. Dezember 2017 - 9 KN 68/17 -, juris Rdnr. 253).

Der Umstand, dass die EU-Kommission im von den Antragstellerinnen zitierten Beschluss (EU) 2025/317 vom 20. Juni 2024 die Auffassung vertreten hat, dass die besonderen Steuerregelungen für Spielbanken in Deutschland gegen Unionsrecht verstoßen, führt zu keinem anderen Ergebnis (vgl. dazu auch FG Hamburg, Urteil vom 13. November 2024 - 3 K 119/22 -, juris Rdnr. 54; FG Bremen, Urteil vom 4. September 2024 - 2 K 89/23 -, juris Rdnr. 77 f.). Denn die Prüfung, ob eine Beilhilfe nach Art. 107 AEUV vorliegt (siehe zu den Merkmalen einer Beihilfe etwa EuGH, Urteil vom 13. September 2017 - C-329/15 -, juris Rdnr. 17 m.w.N.), unterscheidet sich von der Frage, ob eine Ungleichbehandlung im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG gegeben ist (ebenso FG Hamburg, Urteil vom 13. November 2024 - 3 K 119/22 -, juris Rdnr. 54).

Zwar weisen die Antragstellerinnen zutreffend darauf hin, dass die EU-Kommission in dem Beschluss vom 20. Juni 2024 unter anderem ausgeführt hat, dass „die Städte die geltenden Grundsätze der Nichtdiskriminierung und Gleichbehandlung ordnungsgemäß berücksichtigen“ müssen (vgl. Erwägungsgrund 193). Zugleich hat aber auch die EU-Kommission erkannt, dass aufgrund der in den Landesgesetzen vorgesehenen Steuerbefreiung von Spielbanken die Städte in der jüngeren Vergangenheit keine Gelegenheit gehabt haben, ihre Kompetenz zur Besteuerung von Spielbanken auszuüben (vgl. Erwägungsgrund 271).

Hinzu kommt, dass die EU-Kommission in ihrem Beschluss vom 20. Juni 2024 im Ergebnis vor allem festgestellt hat, dass Deutschland die in Rede stehenden Beihilfemaßnahmen unter Verstoß gegen Art. 108 Abs. 3 AEUV durchgeführt hat sowie diese Beihilfemaßnahmen beenden und von den Spielbankunternehmern die Differenz zwischen dem Steuerbetrag, den sie nach den normalen Steuervorschriften gezahlt hätten, und dem Steuerbetrag, den sie nach den besonderen Steuervorschriften tatsächlich gezahlt haben, zurückfordern muss. Es ist nicht ersichtlich, warum dadurch die von der Antragsgegnerin beschlossene Erhöhung der Spielapparatesteuer in ihrer Wirksamkeit berührt sein sollte.

Abgesehen davon hat der hessische Gesetzgeber mit Gesetz vom 3. März 2025 (GVBl. Nr. 16) durch die Einfügung des § 11a HSpielbOCG („Mindestbesteuerung“) explizit auf den Beschluss der EU-Kommission vom 20. Juni 2024 reagiert (vgl. insoweit die Gesetzesbegründung LT-Drs. 21/1592, Seite 3). Darin ist ein Ausgleichsmechanismus vorgesehen, der unter Berücksichtigung der fiktiven Steuerlast zu einer Erhöhung der Spielbankabgabe führen kann. Ob diese Neuregelung geeignet ist, die von der EU-Kommission beschriebenen unionsrechtlichen Bedenken hinsichtlich der steuerlichen Behandlung von Spielbanken auszuräumen, ist nicht Gegenstand des hiesigen Verfahrens. In diesem wird lediglich die Erhöhung der Spielapparatesteuer der Antragsgegnerin auf ihre Wirksamkeit überprüft. Die Beantwortung der Frage, ob der vom Landesgesetzgeber gewählte Ausgleichsmechanismus bezüglich der Spielbanken in § 11a HSpielbOCG mit den unionsrechtlichen Vorgaben vereinbar ist, würde den Rahmen der Prüfung einer Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG verlassen.

Soweit die Antragstellerinnen zusätzlich Bedenken gegenüber der Verfassungskonformität von § 11a Abs. 2 und § 7 Abs. 2 Satz 1 HSpielbOCG erhoben haben, sind diese im hiesigen Normenkontrollverfahren ebenfalls nicht relevant. Weitere Ausführungen zu diesem Vorbringen erübrigen sich daher.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, weil die Antragstellerinnen unterlegen sind.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor. Insbesondere sind die Maßstäbe für die Beurteilung der erdrosselnden Wirkung einer Spielapparatesteuer in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits hinreichend geklärt.