VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.10.2026 – 2 S 2070/26

Die Beschwerde ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat zu Recht dem Antrag des Antragstellers auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen den Erschließungsbeitragsbescheid der Antragsgegnerin vom 21.10.2025 stattgegeben.

Mit dem angefochtenen Bescheid hat die Antragsgegnerin den Antragsteller als Eigentümer des Grundstücks Flst.Nr. …/x für einen Abschnitt der Erschließungsanlage „Eyachstraße/Scheibenbühlstraße“ zur Zahlung eines Erschließungsbeitrags in Höhe von 23.622,08 Euro herangezogen.

Bei der Anforderung öffentlicher Abgaben soll nach § 80 Abs. 5 Satz 1 iVm Abs. 4 Satz 3 VwGO die Vollziehung des betreffenden Bescheids ausgesetzt werden, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Ernstliche Zweifel im Sinne dieser Vorschrift sind nach der ständigen Rechtsprechung des Senats nur dann anzunehmen, wenn ein Erfolg des Rechtsbehelfs oder der Klage wahrscheinlicher ist als deren Misserfolg. Ein als offen erscheinender Verfahrensausgang rechtfertigt die Aussetzung der Vollziehung eines Abgabenbescheids nicht.

Aus den im Beschwerdeverfahren dargelegten Gründen, auf die die Prüfung der angefochtenen Entscheidung grundsätzlich beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), ergeben sich so zu Recht das Verwaltungsgericht ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids in dem genannten Sinn.

Das Verwaltungsgericht hat angenommen, dass die Beitragsschuld für den abgerechneten Abschnitt der Erschließungsanlage noch nicht entstanden sei, da die Anlage (noch) nicht endgültig hergestellt worden sei. Das Bauprogramm für die Erschließungsanlage ergebe sich aus dem Bebauungsplan „Eyachstraße“ der Antragsgegnerin vom 30.04.1998, der am 24.04.1999 bekanntgemacht worden sei. Mit diesem Bebauungsplan sei die konkrete Verkehrsflächenaufteilung der Anbaustraße auf Grundlage von § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB erkennbar verbindlich (und nicht nur rein nachrichtlich) festgesetzt worden. Der zeichnerische Teil des Bebauungsplans sehe eine konkrete Darstellung der Verkehrsfläche, aufgeteilt in Fahrbahn und Gehweg, mit konkreten Maßangaben hinsichtlich der Breite vor. Diesem Bauprogramm entspreche der tatsächlich erfolgte Ausbau nicht vollständig. Die Eyachstraße sei entlang der Böschung an der B 463 nicht wie im Bebauungsplan vorgesehen mit einer Straßenbreite von 6 m, sondern lediglich mit einer Breite von 5,55 m bzw. 5,57 m ausgebaut worden. Zusätzlich seien abweichend von der Darstellung im Bebauungsplan Pflanzbuchten hergestellt worden, die baulich den Straßenverlauf veränderten bzw. die Straßenbreite verringerten. Da der Ausbauzustand der Erschließungsanlage den im Bauprogramm festgelegten Vorgaben in vollem Umfang entsprechen müsse, hinderten auch geringfügige Abweichungen des Ist-Zustands vom Bauprogramm das Entstehen der Beitragsschuld. Diese Ausführungen sind zutreffend.

Nach der Rechtsprechung des Senats bleibt es der autonomen Entscheidung der Gemeinden überlassen, in welcher Form sie das konkrete Bauprogramm für die jeweilige Erschließungsanlage festlegen. Der Landesgesetzgeber hat ihnen im Kommunalabgabengesetz keine konkreten Vorgaben für Inhalt und Form des Bauprogramms gemacht. Danach obliegt es den Gemeinden, ausreichend klar und bestimmt über die Untergliederung einer Anbaustraße sei es durch nachrichtliche oder verbindliche Aufteilung im einschlägigen Bebauungsplan, sei es unter Bezugnahme auf konkrete Ausbaupläne zu bestimmen (vgl. Urteil vom 29.07.2026 2 S 748/26 juris Rn. 40, 45). Nimmt die Gemeinde allerdings die Aufteilung einer Anbaustraße in Fahrbahn, Gehweg, Parkstreifen usw. auf Grundlage der geänderten Fassung des § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Bundesbaugesetzes vom 18.08.1976 (BGBl. I S. 2121) im Wege verbindlicher Festsetzungen und folglich mit Rechtssatzqualität vor, ist grundsätzlich davon auszugehen, dass die Gemeinde damit gleichzeitig das erschließungsbeitragsrechtliche Bauprogramm festlegt (vgl. Urteil vom 29.07.2026, aaO juris Rn. 47).

Davon ausgehend steht zwischen den Beteiligten nicht in Streit, dass sich das maßgebliche Bauprogramm für den hier zu beurteilenden Abschnitt der Erschließungsanlage aus den nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB verbindlichen Festsetzungen des Bebauungsplans „Eyachstraße“ vom 30.04.1998 ergibt. Dieser Plan setzt im Bereich zwischen der Einmündung der Scheibenbühlstraße im Osten und dem westlichen Ende des abgerechneten Abschnitts nach dem zeichnerischen Teil des Bebauungsplans einheitlich eine Breite der Fahrbahn von 6 m und einen Gehweg an der nördlichen Seite mit einer Breite von 1,5 m fest. Zudem setzt der Plan für den ebenfalls vom streitgegenständlichen Abschnitt der Erschließungsanlage umfassten zwischen den Grundstücken Eyachstraße 32 und Eyachstraße 33 verlaufenden Stichweg eine Breite der Fahrbahn von 4,5 m sowie eine Längenausdehnung des Stichwegs von ca. 45 m fest.

Diesem Bauprogramm, d. h. dieser räumlichen Ausdehnung der Anbaustraße, entspricht der hier zu beurteilende Ausbau auch dies ist zwischen den Beteiligten unstreitig nicht in vollem Umfang. Im westlichen Teil der Anlage weist die Fahrbahn im Bereich der südlich verlaufenden Böschung auf Höhe der Grundstücke Eyachstraße 15 und 17 lediglich eine Breite von 5,55 m bzw. 5,57 m auf. Zudem wurden (auf Anregung der Anwohner) zur Verkehrsberuhigung und Verlangsamung des Verkehrs im westlichen Bereich der Eyachstraße vier Pflanzbuchten angelegt, die jeweils die Straßenbreite nochmals verringern. Auch der Stichweg am östlichen Ende der Anlage wurde ca. 11 m länger ausgebaut als im Bebauungsplan vorgesehen. Danach entspricht der endgültige Ausbauzustand der Anlage sowohl hinsichtlich der Fahrbahnbreite als auch der Länge unstreitig nicht in vollem Umfang dem verbindlichen Bauprogramm auf Grundlage der Festsetzungen des Bebauungsplans „Eyachstraße“.

Auf Grundlage dieser Feststellungen hat das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen, dass die Erschließungsanlage noch nicht im Rechtssinne endgültig hergestellt ist. Nach § 41 Abs. 1 Satz 1 KAG entsteht die Beitragsschuld, wenn die Erschließungsanlage sämtliche zu ihrer erstmaligen endgültigen Herstellung vorgesehenen Teileinrichtungen im erforderlichen Umfang aufweist und diese den Merkmalen der endgültigen Herstellung (§ 34 Nr. 3 KAG) entsprechen, ihre Herstellungen die Anforderung des § 125 BauGB erfüllt und die Anlage öffentlich genutzt werden kann. Die Regelungen in § 41 Abs. 1 Satz 1, § 34 Nr. 3 KAG unterscheiden zwischen dem Bauprogramm und dem (technischen) Ausbauprogramm. Beide zusammen bilden die Herstellungsmerkmale bzw. die Herstellungsvorgaben der Gemeinde für die erstmalige endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage. Danach ist eine Anbaustraße erstmalig endgültig hergestellt, wenn sie (von der Berechenbarkeit des Aufwands abgesehen) die nach dem Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen in vollem Umfang aufweist und diese sowie die nicht flächenmäßigen Teileinrichtungen Straßenentwässerung und Straßenbeleuchtung dem satzungsmäßigen (technischen) Ausbauprogramm entsprechen.

Stellt die Gemeinde wie hier das Bauprogramm im Wege verbindlicher Festsetzungen im Bebauungsplan als Ortsgesetz auf, erfordert die Änderung des Bauprogramms ebenfalls ein Ortsgesetz und damit eine Satzung der Gemeinde, da nach den Grundsätzen des Erschließungsbeitragsrechts ein Bauprogramm nur in der Form geändert werden kann, in der es aufgestellt worden ist. Erst mit Inkrafttreten einer entsprechenden erschließungsbeitragsrechtlichen Änderungssatzung (oder eines geänderten Bebauungsplans) liegt die endgültige Herstellung der Erschließungsanlage vor und die sachliche Beitragsschuld kann entstehen. Im Interesse einer rechtssicheren Erhebung der Erschließungsbeiträge ist es für die Gemeinden, die sich für den „formalen“ Weg der Aufstellung eines Bauprogramms in Satzungsform entschieden haben, auch zumutbar, bei einem abweichend davon erfolgten Ausbau die Änderung des Bauprogramms ebenfalls auf „formalem“ Weg und damit in Satzungsform zu bewirken. Dies gilt konsequenterweise auch dann, wenn die Gemeinde nach erfolgter Untergliederung der Verkehrsflächen im Wege verbindlicher Festsetzungen des Bebauungsplans im Anschluss die Entscheidung für einen davon abweichenden Ausbau trifft und wie im vorliegenden Fall auf dieser Basis konkrete Ausbaupläne erarbeitet (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.07.2026, aaO juris Rn. 43, 51 und 53).

Ohne Erfolg beruft sich die Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang darauf, die Abweichungen von der festgesetzten Fahrbahnbreite von 6 m seien nur geringfügig, beträfen nur eine überschaubare Länge und würden deshalb die Funktionalität der Fahrbahn nicht berühren. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht insoweit ausgeführt, dass es auf die Frage, ob (geringfügige) Abweichungen vom Bauprogramm im Bebauungsplan die Funktionsfähigkeit der Erschließungsanlage beeinträchtigten, nicht ankomme. Die Prüfung, ob das konkrete flächenmäßige Bauprogramm für die jeweilige Erschließungsanlage in vollem Umfang erfüllt ist, muss sich ohne Wertungsspielräume exakt und damit rechtssicher beurteilen lassen. Für den betroffenen Beitragsschuldner muss ohne Weiteres erkennbar sein, ob bzw. wann die Beitragsschuld für sein Grundstück entstanden ist, damit er den Ablauf der vierjährigen Festsetzungsfrist (§§ 169 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, 170 Abs. 1 AO) und daraus folgend die Frage der Forderungsverjährung rechtssicher beurteilen kann (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.07.2026, aaO juris Rn. 45, 58 und 66).

Der weitere Einwand der Antragsgegnerin, ihr Gemeinderat habe sich im vorliegenden Fall in öffentlicher Sitzung intensiv mit dem Inhalt des Bauprogramms befasst und sich in diesem Zusammenhang ausdrücklich für die Verengung der Fahrbahn auf einer Länge von 11 m um weniger als 50 cm entschieden (um den Anliegern Beiträge zu ersparen), rechtfertigt ebenfalls keine abweichende Einschätzung. In der hier zu beurteilenden Konstellation genügt wie bereits dargelegt ausnahmsweise eine formlose Änderung des Bauprogramms nicht, erforderlich ist vielmehr das Inkrafttreten einer entsprechenden erschließungsbeitragsrechtlichen Änderungssatzung.

Dass eine solche „formale“ Änderung des Bauprogramms bei geringfügigen Abweichungen des Ist-Zustands vom Bauprogramm mit Verwaltungsaufwand verbunden ist und damit unter dem Gesichtspunkt der Verwaltungspraktikabilität die Abrechenbarkeit der Erschließungsanlage nicht erleichtert, verkennt der Senat nicht. Die Gemeinden haben es aber mit Blick auf die unterschiedlichen Möglichkeiten, ein Bauprogramm aufzustellen, selbst in der Hand, die Verkehrsflächenaufteilung einer Erschließungsanlage auf Grundlage von § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB verbindlich durch Festsetzungen oder nur in nachrichtlicher Form vorzunehmen und/oder vor dem jeweiligen Ausbau konkrete technische und räumliche Ausbaupläne durch förmlichen Beschluss zum maßgeblichen Bauprogramm zu erklären. Mangels konkreter (formaler) Vorgaben durch den Landesgesetzgeber im Kommunalabgabengesetz können die Gemeinden selbstverantwortlich über die Vor- und Nachteile der dargestellten unterschiedlichen Formen eines Bauprogramms entscheiden. Dementsprechend haben sie insbesondere die Möglichkeit, ein Bauprogramm durch rein nachrichtliche Darstellungen im Bebauungsplan über die Unterteilung der Gesamtfläche der Erschließungsanlage aufzustellen. In Fällen einer solchen nachrichtlichen Verkehrsflächenaufteilung eines Bebauungsplans kann die Gemeinde nach ständiger Rechtsprechung eine Änderung des Bauprogramms formlos vornehmen und etwa den maßgeblichen technischen und räumlichen Ausbauplan für die letztendlich tatsächlich erfolgte Herstellung zum verbindlichen (letzten) Bauprogramm erklären (vgl. dazu nochmal Urteil vom 29.07.2026, aaO juris Rn. 41, 42, 54 ff.).

Unbehelflich ist auch der weitere Einwand der Antragsgegnerin, die minimale Verschmälerung der Teilanlage Fahrbahn führe hier nicht dazu, dass die Erschließungsanlage nach dem objektiven Empfängerhorizont der Beitragsschuldner erkennbar nicht endgültig hergestellt sei. Dass im konkreten Einzelfall für die Beitragsschuldner gerade auch unter Berücksichtigung des Umstands, dass die Antragsgegnerin den Abschnitt der Erschließungsanlage zeitnah nach Fertigstellung abgerechnet und die entsprechenden Beitragsbescheide erlassen hat keine Zweifel an der Endgültigkeit der Herstellung aufgekommen sein dürften, verfängt nicht. Die Rechtsprechung des Senats beruht zum einen auf den dargestellten rechtssystematischen Gründen. Zum anderen dient die „formale“ Sicht mit der damit verbundenen Notwendigkeit einer Änderungssatzung der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit allgemein und damit auch in den Konstellationen, in denen sich die Beitragserhebung durch die Gemeinden (aus welchen Gründen auch immer) verzögert und Streit zwischen Bürger und Gemeinde über das Entstehen der Beitragsschuld bzw. über die Frage der Forderungsverjährung oder den Beginn der zwanzigjährigen Ausschlussfrist nach § 20 Abs. 5 Satz 1 KAG besteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.11.2022 9 C 12.21 juris Rn. 4 ff., 35 ff. zu einer Konstellation, in der die vollständige Umsetzung des gemeindlichen Bauprogramms in Streit stand).

Ohne Erfolg beruft sich die Antragsgegnerin schließlich darauf, die dargestellten Abweichungen des tatsächlich erfolgten Ausbaus von den Festsetzungen des Bebauungsplans erfüllten die Voraussetzungen des § 125 Abs. 3 BauGB und machten konsequenterweise deshalb auch eine Änderung des Bauprogramms entbehrlich. Nach der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 29.07.2026, aaO juris Rn. 64 ff.) sind die Regelungen in § 125 Abs. 3 BauGB, mit denen für die davon umfassten Planabweichungen die Bindung an den Bebauungsplan kraft Gesetzes gelockert werden, im Fall einer satzungsrechtlich verbindlichen Verkehrsflächenaufteilung nicht anwendbar für die Beurteilung, ob eine Anbaustraße die nach dem Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen in vollem Umfang aufweist. Die Regelungen in § 125 Abs. 3 BauGB beziehen sich nach Sinn und Zweck ausschließlich auf die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Erschließungsanlage und nicht auf die Frage, ob ihre endgültige Herstellung als weitere Voraussetzung für das Entstehen der Beitragsschuld mit Blick auf das Bauprogramm erfüllt ist (vgl. so auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 26.07.1991 3 A 910/91 juris Rn. 19)

Zwischen der endgültigen Herstellung und den Anforderungen des § 125 BauGB als Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragsschuld nach § 41 Abs. 1 Satz 1 KAG besteht ein Stufenverhältnis. Es fällt in die alleinige Befugnis der Gemeinde im Rahmen der Festlegung von Herstellungsmerkmalen in der Erschließungsbeitragssatzung (§ 34 Nr. 3 KAG) und im Rahmen des diese ergänzenden flächenmäßigen Bauprogramms zu bestimmen, wann eine Erschließungsanlage endgültig im Rechtssinne hergestellt sein soll. Erst wenn dieser Zustand erreicht ist, stellt sich die Frage, ob dieser so beschaffene Ausbauzustand den Anforderungen des § 125 BauGB genügt. Vorher ist die Erschließungsmaßnahme noch nicht rechtlich im Sinne des § 41 Abs. 1 KAG abgeschlossen, d. h. die Erschließungsanlage ist noch in der Entstehung begriffen. Dass die dargestellte Verschmälerung der Fahrbahn im westlichen Bereich des Abschnitts mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein und dementsprechend als eine zulässige Planabweichung nach § 125 Abs. 3 Nr. 1 BauGB zu qualifizieren sein dürfte, ist deshalb für die endgültige Herstellung rechtlich ohne Belang. Gleiches gilt für die ebenfalls mit den Grundzügen der Planung vereinbare Verlängerung der Stichstraße, für die die Antragsgegnerin die Mehrkosten übernommen hat (vgl. § 125 Abs. 3 Nr. 2 BauGB).

Zu Unrecht behauptet die Antragsgegnerin schließlich unter Verweis auf den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 03.07.1990 (2 S 968/90 n.v.), nach der bisherigen ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs seien die Regelungen in § 125 Abs. 3 BauGB über die Rechtmäßigkeit von mit den Grundzügen der Planung vereinbaren Abweichungen auch auf das flächenmäßige Bauprogramm anzuwenden. Die zitierte Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs hatte einen Bebauungsplan aus dem Jahr 1964 zum Gegenstand, sodass die in diesem Bebauungsplan vorgenommene Unterteilung der Anbaustraße lediglich nachrichtlich erfolgt war und deshalb eine Änderung des Bauprogramms formlos, d. h. ohne eine „förmliche“ Satzungsänderung vorgenommen werden konnte (vgl. dazu nochmals Senatsurteil vom 29.07.2026, aaO juris Rn. 42 mwN).

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG in Anlehnung an Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025 (ein Viertel des Streitwerts der Hauptsache, der sich auf 23.622,08 Euro beläuft).

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).