OVG NRW, Beschluss vom 10.01.2024 – 10 A 1459/20

Der Kläger ist Eigentümer der jeweils mit Wohnhäusern bebauten Grundstücke N.-straße 3 (G01) und N.-straße 3a (G02) in R.. Die Flurstücke 507 und 781 liegen von der östlich gelegenen N.-straße aus gesehen hintereinander, wobei der hintere Teil des L-förmigen Flurstücks 781 nach Süden abknickt. Parallel zu den südlichen Grenzen der Flurstücke 507 und 781 und parallel zu der nach Süden abknickenden östlichen Grenze des Flurstücks 781 liegt das ebenfalls im Eigentum des Klägers stehende Flurstück 509, das sich L-förmig als schmaler, etwa 5 m breiter Streifen von der N.-straße im Osten bis zu der nördlichen Grenze des Flurstücks 394 erstreckt, auf dem das Wohnhaus der Beigeladenen mit der Anschrift Z.-straße 37a steht.

Am 24. August 1973 übernahm der Kläger zugunsten der Bebauung des jetzigen Flurstücks 394 „die öffentlich-rechtliche Verpflichtung, einen 5,01 m breiten und 46,45 m langen Streifen des Baulastgrundstückes (Flurstück 509) von baulichen Anlagen und sonstigen Hindernissen freizuhalten, so dass über diesen Zugang der Einsatz von Feuerlösch- und Rettungsgeräten jederzeit möglich ist und auf dieser Fläche die übrigen Erschließungsanlagen zu erstellen.“

Ferner übernahm der Kläger am 28. November 1972 und am 19. August 1980 zwei weitere Baulasten zugunsten des in seinem Eigentum beziehungsweise im Eigentum seiner Ehefrau stehenden heutigen Flurstücks 781, ehemals Flurstücke 508 und 479 (Baulastenverzeichnis Gemeinde R., Baulastenblattnummer 10, lfd. Nrn. 1 und 4). Darin verpflichtete sich der Kläger ebenfalls das Flurstück 509 für den Einsatz von Feuerlösch- und Rettungsgeräten von baulichen Anlagen und sonstigen Hindernissen freizuhalten und zudem eine ausreichend große Fläche als befahrbare Zuwegung sowie zur Aufnahme der erforderlichen Ver- und Entsorgungsleitungen dauerhaft bereitzuhalten.

Die öffentlich-rechtliche Erschließung des Wohngrundstücks N.-straße 3 ist nunmehr über den nördlich der Flurstücke 781 und 507 verlaufenden U.-straße gesichert, der im Jahre 2005 als öffentliche Gemeindestraße gewidmet wurde. Die Beigeladene erreicht ihr Wohnhaus derzeit weder zu Fuß noch mit Kraftfahrzeugen über das Baulastgrundstück, sondern von der Z.-straße aus über die ihr gehörenden, südlich an das Flurstück 394 angrenzenden Flurstücke 395 und 253.

Nachdem die Beigeladene und ihr verstorbener Ehemann die Gemeinde R. darauf aufmerksam gemacht hatten, dass der Kläger auf dem Flurstück 509 ein Carport errichtet habe, forderte der Beklagte den Kläger nach Anhörung unter Anordnung der sofortigen Vollziehung und Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5.000 Euro mit Ordnungsverfügung vom 26. Januar 2018 (im Folgenden: Ordnungsverfügung) auf,

9a. alle baulichen Anlagen auf seinem Grundstück Gemarkung R., Flur 26, Flurstück 509 wie zum Beispiel das Carport oder Einfriedungen zu beseitigen,

10b. sämtliche Hindernisse auf diesem Flurstück wie z.B. Bäume und Büsche zu beseitigensowie

11c. eine befestigte Zufahrt zu den Grundstücken Gemarkung R., Flur 26, Flurstücke 479 und 508 herzustellen, die dazu geeignet ist, dass dort Zu- und Abgangsverkehr, insbesondere für den Einsatz von Feuerlösch- und Rettungsgeräten, jederzeit möglich ist.

Zur Begründung führte er aus, die Ordnungsverfügung sei erforderlich, um rechtmäßige Zustände, insbesondere die erforderliche öffentlich-rechtlich gesicherte Erschließung gemäß § 4 BauO NRW a.F. herzustellen. Es sei nicht nachgewiesen, dass die Zufahrt zu dem Grundstück des Klägers und zu dem Grundstück der Beigeladenen - insbesondere für die Nutzung von Feuerlösch- und Rettungsgeräten - dauerhaft gesichert sei.

Am 21. Februar 2018 hat der Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung er vorgetragen hat: Die Ordnungsverfügung sei rechtswidrig. Die Erschließung des in seinem Eigentum beziehungsweise im Eigentum seiner Ehefrau stehenden Wohnhauses auf dem heutigen Flurstück 781 sei gesichert. Das Grundstück liege an dem im Jahre 2005 für den öffentlichen Verkehr gewidmeten U.-straße. Hinsichtlich der Baulast zugunsten des Flurstücks 394 enthalte die Ordnungsverfügung keine weiteren Ermessenserwägungen. Der Beklagte gehe selbst nicht davon aus, dass das Flurstück für Feuerwehrfahrzeuge nicht erreichbar sei. Die von der Beigeladenen tatsächlich genutzte Erschließungsmöglichkeit über die Flurstücke 395 und 253 sei ausreichend, sodass es ihr offenbar eher um die Durchsetzung abstrakter Rechtspositionen gehe.

Der Kläger hat beantragt,

die Ordnungsverfügung vom 26. Januar 2018 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat sich zur Begründung auf den Inhalt der Ordnungsverfügung bezogen und ergänzend ausgeführt: Es bestehe jedenfalls ein öffentliches Interesse an der Baulast, die die Erschließung des Flurstücks 394 öffentlich-rechtlich sichere. Dieses Interesse entfalle nicht deshalb, weil die Beigelade - vermeintlich missbräuchlich - eine Sicherung der Erschließung ihres Grundstücks einfordere, die bereits anderweitig gegeben sei. Der Kläger habe eine entsprechende Verpflichtung mit der Baulasterklärung übernommen, die es umzusetzen gelte.

Nachdem das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 19. April 2018 - 2 L 213/18 - den Antrag des Klägers auf Wiederherstellung beziehungsweise Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen die Ordnungsverfügung abgelehnt hatte, gab der Senat der Beschwerde des Klägers mit Beschluss vom 11. Juli 2018 - 10 B 602/18 - statt, weil jedenfalls die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung mit Blick darauf, dass seit mehr als 40 Jahren niemand das Flurstück 509 als Zufahrt zu den durch die Baulast begünstigten Grundstücken genutzt habe, nicht gerechtfertigt sei.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben. Die mit den Baulasten bezweckte öffentlich-rechtliche Sicherung der Erschließung der heutigen Flurstücke 781 und 394 sei zwischenzeitlich hinfällig geworden beziehungsweise stelle sich nicht als alternativlos dar, sodass es der Durchsetzung der Baulasten mittels bauordnungsrechtlicher Maßnahmen nicht mehr bedürfe beziehungsweise die Durchsetzung nicht notwendig, jedenfalls nicht ermessensgerecht sei.

Hinsichtlich des Grundstücks N.-straße 3 bestehe hinsichtlich der Erschließung kein Sicherungsbedürfnis mehr. Für das Grundstück Z.-straße 37a sei ein öffentliches Interesse an der Durchsetzung der zugehörigen Baulast nicht zu erkennen. Der Kläger habe einen Anspruch auf deren Löschung. Es gebe eine anderweitige Möglichkeit zur Erschließung des Grundstücks über weitere eigene Grundstücke die auch schon seit Jahrzehnten genutzt werde. Die Beigeladene habe es selbst in der Hand, diese anderweitige Erschließung rechtlich abzusichern. Die Ordnungsverfügung sei insoweit jedenfalls ermessensfehlerhaft. Der Beklagte habe außer Acht gelassen, dass es sich bei der Zufahrt über die Flurstücke 395 und 253 um eine auch in rechtlicher Hinsicht geeignete Alternative zur Erschließung des Flurstücks 394 handele und überdies die Erreichbarkeit dieses Flurstücks für Feuerwehrfahrzeuge nicht in Frage stehe. Auch die Erwägung des Beklagten, dass die tatsächlich genutzte Erschließung des Flurstücks 394 über die Flurstücke 395 und 253 nicht gesichert sei, weil im Falle der Veräußerung der Flurstücke 395 und 253 der neue Eigentümer der Nutzung als Zufahrt um Flurstück 394 widersprechen könne, stelle keinen gewichtigen Grund für die Durchsetzung der Baulast dar.

Der Senat hat die Berufung des Beklagten zugelassen, soweit das Verwaltungsgericht Ziffer 1 Buchstaben a) und b) sowie die darauf bezogene Zwangsgeldandrohung unter Ziffer 3 der Ordnungsverfügung betreffend die Beseitigung aller baulichen Anlagen und sämtlicher Hindernisse auf dem Grundstück Gemarkung R., Flur 26, Flurstück 509, aufgehoben hat. Im Übrigen, in Bezug auf Ziffer 1 Buchstabe c) und die darauf bezogene Zwangsgeldandrohung unter Ziffer 3 der Ordnungsverfügung, hat der Senat den Antrag auf Zulassung der Berufung verworfen.

Zur Begründung der von dem Senat zugelassenen Berufung hat der Beklagte sein Vorbringen wiederholt und vertieft.

Der Beklagte hat beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen, soweit Ziffer 1 Buchstaben a) und b) sowie die darauf bezogene Zwangsgeldandrohung unter Ziffer 3 seiner Ordnungsverfügung vom 26. Januar 2018 betreffend die Beseitigung aller baulichen Anlagen und sämtlicher Hindernisse auf dem Grundstück Gemarkung R., Flur 26, Flurstück 509 betroffen ist.

Der Kläger hat beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er hat ergänzend vorgetragen: Die Begründung der Ordnungsverfügung befasse sich nicht mit der Frage, ob weiterhin ein öffentliches Interesse an der Baulast bestehe. Ein öffentliches Interesse an einer Baulast, mit der eine Zuwegung zu einem bebauten Grundstück öffentlich-rechtlich gesichert werden solle, könne es nur geben, wenn das Grundstück rechtmäßig bebaut sei. Ob dies im Hinblick auf das Flurstück 394 der Fall sei, habe der Beklagte nicht festgestellt. Die von dem Bauantrag abweichende tatsächliche Erschließung des Flurstücks 394 über die Flurstücke 395 und 253 indiziere, dass es bei der Errichtung der baulichen Anlagen auf dem Flurstück 394 mit der Einhaltung der öffentlich-rechtlichen Vorschriften nicht allzu genau genommen worden sei. Ferner seien die Ermessenserwägungen des Beklagten auch fehlerhaft, weil er es für die Herstellung rechtmäßiger Zustände für erforderlich gehalten habe, dass alle mit der Ordnungsverfügung angeordneten Maßnahmen umgesetzt werden. Diese Grundannahme habe sich als falsch erwiesen, denn tatsächlich sei Ziffer 1 Buchstabe c) der Ordnungsverfügung rechtswidrig, wie das Verwaltungsgericht mit dem angefochtenen Urteil bestandskräftig festgestellt habe. Damit sei die mit der Ordnungsverfügung verbundene Ermessensbetätigung insgesamt fehlerhaft. Mit seinen Ermessenserwägungen habe der Beklagte auch die Herstellung rechtmäßiger Zustände auf dem Flurstück 781 im Blick gehabt. Damit solle die Durchsetzung der Baulast auch seinen, des Klägers, Interessen dienen. Der von dem Beklagten insoweit zugrunde gelegte Sachverhalt sei jedoch unrichtig, weil die Erschließung des Flurstücks 781 ausreichend gesichert sei und die entsprechenden Baulasten gelöscht werden könnten. Hinzu komme, dass auf dem Flurstück 509 seit mehreren Jahrzehnten wertvolle Apfelbäume einer seltenen Sorte stünden. Auch diesen Aspekt habe der Beklagte bei der Ermessensbetätigung nicht berücksichtigt.

Mit Beschluss vom 20. Dezember 2022, auf dessen Gründe Bezug genommen wird, hat der Senat das angefochtene Urteil geändert und wie folgt neu gefasst: Ziffer 1 Buchstabe c) sowie die darauf bezogene Zwangsgeldandrohung unter Ziffer 3 der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 26. Januar 2018 werden aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Auf die Beschwerde des Klägers hat das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 11. Juli 2023 (- 4 B 4.23 -) den Beschluss des Senats vom 20. Dezember 2022 aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, der Senat habe seinen Beschluss auf die unzutreffende Annahme gestützt, der Kläger habe keine Verfahren zur Löschung der Baulast betrieben. Ob und unter welchen Voraussetzungen die (bloße) Geltendmachung des Anspruchs auf Löschung Bedeutung für das von dem Beklagten auszuübende Ermessen habe, sei von dem Senat in eigener Zuständigkeit nach Maßgabe des Landesrechts zu prüfen.

Der Beklagte beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen, soweit Ziffer 1 Buchstaben a) und b) sowie die darauf bezogene Zwangsgeldandrohung unter Ziffer 3 seiner Ordnungsverfügung vom 26. Januar 2018 betreffend die Beseitigung aller baulichen Anlagen und sämtlicher Hindernisse auf dem Grundstück Gemarkung R., Flur 26, Flurstück 509 betroffen ist.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (Beiakte Heft 1) Bezug genommen.

Der Senat entscheidet gemäß § 130a Satz 1 VwGO, Art. 6 Abs. 1 EMRK durch Beschluss über die Berufung, da er diese einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind nach § 130a Satz 2 in Verbindung mit § 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO gehört worden. Sie haben keine Einwände erhoben, die die Durchführung einer mündlichen Verhandlung gebieten würden. Der Fall weist, wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Zurückverweisungsbeschluss vom 11. Juli 2023 ausgeführt hat, keine außergewöhnlichen Schwierigkeiten auf.

Die Berufung hat, soweit sie der Senat zugelassen hat, Erfolg. Die Klage ist insoweit unbegründet.

Die Ordnungsverfügung ist, soweit der Beklagte den Kläger damit unter Ziffer 1 Buchstabe a) und b) zur Beseitigung aller baulichen Anlagen und sämtlicher Hindernisse auf dem Grundstück Gemarkung R., Flur 26, Flurstück 509 aufgefordert und insoweit unter Ziffer 3 ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000 Euro angedroht hat, rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Zur Begründung wird zunächst auf die Ausführungen in dem Beschluss des Senats vom 20. Dezember 2022 Bezug genommen. Das Bundesverwaltungsgericht hat diesen nur in Bezug auf die Erwägungen zur Ermessensausübung des Beklagten beanstandet. Nach Auffassung des Senats liegt auch unter Berücksichtigung der Maßgaben des Bundesverwaltungsgerichts kein Ermessensfehler vor.

Die mit Schreiben vom 21. März und 17. Mai 2018 gestellten, bei der zuständigen Behörde am 14. Juni 2018 eingegangenen und noch nicht beschiedenen Anträge, die auf Abgabe einer behördlichen Verzichtserklärung i. S. v. § 83 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW 2014 (jetzt § 85 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW 2018) betreffend die zu Lasten des Flurstücks 509 eingetragenen Baulasten gerichtet sind, führen nicht zur Rechtswidrigkeit der Ordnungsverfügung.

Ob sich dies bereits daraus ergibt, dass für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abzustellen ist,

vgl. zur Beseitigungsanordnung BVerwG, Urteile vom 12. Dezember 2013 - 4 C 15.12 -, juris Rn. 8, und vom 6. Dezember 1985 - 4 C 23.83 und 4 C 24.83 -, juris Rn. 10, m. w. N.; OVG NRW, Beschlüsse vom 26. Februar 2021 - 2 A 3167/20 -, juris Rn. 6, und vom 5. August 2008 - 7 A 2828/07 -, juris Rn. 9 f., m. w. N.,

hier also der Erlass des angegriffenen Bescheids vom 26. Januar 2018 maßgeblich ist, bedarf keiner Entscheidung.

Ist die Eintragung einer Baulast - wie hier - bestandskräftig geworden und nicht nichtig, kann die Bauaufsichtsbehörde die damit übernommene Verpflichtung grundsätzlich mittels einer Ordnungsverfügung durchsetzen. Die Durchsetzung einer Baulast kann allenfalls dann ermessensfehlerhaft sein, wenn die Voraussetzungen des § 83 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW 2014 (jetzt § 85 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW 2018) für einen Verzicht offensichtlich vorliegen. Danach ist der Verzicht zu erklären, wenn ein öffentliches Interesse an der Baulast nicht mehr besteht. Dies kann nur in Fällen angenommen werden, in denen die die Baulast begründenden Umstände nicht mehr sicherungsbedürftig oder sicherungsfähig sind.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. März 2010 - 7 A 663/10 -, juris Rn. 14 f., m. w. N.

Ein solcher Fall liegt hier zumindest in Bezug auf die zugunsten des Flurstücks 394 (vormals 378) eingetragene Baulast nicht auf der Hand. Der damals mit ihr verfolgte Zweck der „Sicherung eines fremden Zugangs“ i. S. v. § 4 Abs. 4 BauO NRW 1970 ist nicht offensichtlich zwischenzeitlich entfallen. Das Flurstück 394 liegt vielmehr weiterhin nicht i. S. v. § 4 Abs. 1 Nr. 1 BauO NRW 2014 (jetzt § 4 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW 2018) an einer befahrbaren öffentlichen Verkehrsfläche und hat keine befahrbare, öffentlich-rechtlich gesicherte Zufahrt zu einer solchen. Vielmehr erfolgt die Zufahrt von der Z.-straße aus über die im Eigentum der Beigeladenen stehenden Flurstücke 395 und 253, ohne dass diese Zuwegung durch Eintragung von Baulasten öffentlich-rechtlich gesichert wäre.

Diesen Erwägungen, die der Senat den Beteiligten (bereits) in seiner Anhörungsverfügung vom 20. Oktober 2023 im Wesentlichen zur Kenntnis gebracht hat, ist der Kläger im Folgenden nicht entgegengetreten.

Die Kostenentscheidung folgt hinsichtlich der Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens unter Einbeziehung des rechtskräftigen Teils der Kostenentscheidung des angefochtenen Urteils aus § 155 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2. In Bezug auf das Berufungsverfahren sowie das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht, in denen nur ein Teil des ursprünglichen Streitgegenstandes Verfahrensgegenstand geworden ist, ergibt sich die Kostenentscheidung aus den §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 40, 47 Abs. 1 und 52 Abs. 1 GKG.