LVerfG Schleswig-Holstein, Urteil vom 30.10.2026 – LVerfG 2/25

Die Beschwerdeführerinnen, 137 größtenteils amtsangehörige Gemeinden, wenden sich gegen § 4 Abs. 1 Nr. 1 und 3, § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 13 und § 26c des Gesetzes über den kommunalen Finanzausgleich in Schleswig-Holstein vom 12. November 2020 (GVOBl. S. 808) in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes und der Gemeindeordnung vom 13. Dezember 2024 (GVOBl. S. 957) (Finanzausgleichsgesetz – FAG).

1. In Schleswig-Holstein fallen den Gemeinden, Kreisen und Ämtern, soweit durch Gesetz nichts anderes bestimmt ist, die durch die Erfüllung ihrer Aufgaben entstehenden Ausgaben oder Aufwendungen und Auszahlungen zur Last. Um die angemessene Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände zu gewährleisten, erhalten diese für die Finanzierung ihrer Aufgaben neben Einnahmen, die ihnen durch Gebühren und Beiträge sowie durch ihre Einbeziehung in das System der vertikalen Steuerertragsaufteilung nach Art. 106 Abs. 3 Satz 1, Abs. 5 bis 8 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland (Grundgesetz – GG) zukommen, finanzielle Mittel des Landes über den kommunalen Finanzausgleich zugewiesen. Die Verfassung des Landes Schleswig-Holstein (Landesverfassung – LV) bestimmt dazu, dass die Gemeinden und Gemeindeverbände einen Anspruch auf eine „angemessene Finanzausstattung“ im Sinne einer gerechten Teilhabe an den Finanzen des Landes haben. Der maßgebliche Art. 57 LV lautet:

Artikel 57 Kommunaler Finanzausgleich

(1) Um die Leistungsfähigkeit der steuerschwachen Gemeinden und Gemeindeverbände zu sichern und eine unterschiedliche Belastung mit Ausgaben auszugleichen, stellt das Land im Rahmen seiner finanziellen Leistungsfähigkeit den Gemeinden und Gemeindeverbänden im Wege des Finanzausgleichs Mittel zur Verfügung, durch die eine angemessene Finanzausstattung der Kommunen gewährleistet wird.

(2) Werden die Gemeinden oder Gemeindeverbände durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes durch Verordnung zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben verpflichtet, so sind dabei Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen. Führen diese Aufgaben zu einer Mehrbelastung der Gemeinden oder Gemeindeverbände, so ist dafür ein entsprechender finanzieller Ausgleich zu schaffen.

2. Der kommunale Finanzausgleich wurde in Schleswig-Holstein 1955 eingeführt und danach mehrfach grundlegend verändert. Für die mit der Novelle des Finanzausgleichsgesetzes vom 10. Dezember 2014 (FAG 2014) beschlossene Reform wurde ein Gutachten des Niedersächsischen Instituts für Wirtschaftsforschung eingeholt

(Niedersächsisches Institut für Wirtschaftsforschung, Gutachten zur Fortentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs in Schleswig-Holstein, 2013 (NIW-Gutachten)).

Das Landesverfassungsgericht hat im Rahmen einer kommunalen Verfassungsbeschwerde mit Urteil vom 27. Januar 2017 die im seinerzeitigen § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 FAG 2014 festgesetzten fiktiven Hebesätze für teilweise verfassungswidrig erklärt – LVerfG 5/15 – sowie mit Urteil vom selben Tag – LVerfG 4/15 – im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle darüber hinaus die Regelungen in § 3 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2, § 4 Abs. 1 Satz 1 FAG 2014 für nicht mit Art. 57 Abs. 1 LV vereinbar erklärt und den Gesetzgeber verpflichtet, die verfassungswidrige Rechtslage spätestens bis zum 31. Dezember 2020 durch eine Neuregelung zu beseitigen.

Im daraufhin durchgeführten Gesetzgebungsverfahren wurde ein Gutachten des Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstituts an der Universität zu Köln gemeinsam mit dem Planungsbüro …. eingeholt, das am 1. Oktober 2019 als

FiFo-Berichte Nr. 27 „Bedarfsgerechte Weiterentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs in Schleswig-Holstein“, LT-Drs. 19/2119 (FiFo-Gutachten)

vorgelegt wurde. Die Neuregelung erfolgte daraufhin mit Gesetz vom 12. November 2020 (GVOBl. S. 808).

Das Landesverfassungsgericht hat sodann mit Urteil vom 17. Februar 2023 – LVerfG 5/21 – im Verfahren der kommunalen Verfassungsbeschwerde § 4 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 des Gesetzes über den kommunalen Finanzausgleich in Schleswig-Holstein vom 12. November 2020 (GVOBl. S. 808) i. d. F. des Gesetzes vom 14. Dezember 2022 (GVOBl. S. 1004) (FAG 2020) für mit Art. 57 Abs. 1 LV unvereinbar erklärt und den Gesetzgeber verpflichtet, die verfassungswidrige Rechtslage spätestens bis zum 31. Dezember 2024 zu beseitigen. Die Dotierung zentralörtlicher Aufgaben in einer eigenen Teilschlüsselmasse, so das Landesverfassungsgericht, verletze nicht das interkommunale Gleichbehandlungsgebot. Der Bemessung der Teilschlüsselmassenquote für Gemeinden und Zentrale Orte liege aber keine aufgabengerechte Bedarfsermittlung zugrunde. Die Übernahme der (alten) Quote mit rechnerischen Anpassungen aber ohne neue Bedarfsermittlung genüge den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht. Zur Bestimmung spezifischer zentralörtlicher Bedarfe müsse der Gesetzgeber einer nachvollziehbaren Methodik folgen und dürfe die Dotierung der zentralörtlichen Aufgaben nicht „dezisionistisch“ festlegen. Einmal festgesetzte Werte für die Bildung von Teilschlüsselmassequoten dürften nicht fortgeschrieben werden, ohne dass der Gesetzgeber sich erneut ihrer sachlichen Eignung vergewissere.

Die Entscheidungsformel des Urteils vom 17. Februar 2023 wurde im Gesetz- und Verordnungsblatt vom 6. April 2023 auf Seite 185 veröffentlicht.

3. Die aktuellen Vorschriften des Finanzausgleichsgesetzes gehen auf einen daraufhin von der Landesregierung erarbeiteten Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes und der Gemeindeordnung vom 26. September 2024 (LT-Drs. 20/2528) zurück.

a) Gemäß § 3 Abs. 1 dieses Finanzausgleichsgesetzes stellt das Land für den kommunalen Finanzausgleich jährlich eine Finanzausgleichsmasse in Höhe von 18,33 % (Verbundsatz) der Verbundgrundlagen (Aufkommen aus explizit aufgelisteten Steuerarten nach § 3 Abs. 2 FAG) zur Verfügung. Aus der Finanzausgleichsmasse werden gemäß § 4 Abs. 2 FAG feste Beträge für bestimmte Aufgaben wie Fehlbetragszuweisungen, Zuweisungen zur Stärkung der Investitionskraft für Infrastrukturmaßnahmen der Gemeinden und Kreise, Zuweisungen für Theater und Orchester oder Zuweisungen für Städtebauförderungsprogramme etc. dotiert (Vorwegabzüge). Der verbleibende Teil der Finanzausgleichsmasse wird nach festgelegten Schlüsseln an alle Gemeinden und Kreise verteilt (Schlüsselzuweisungen). Gemäß § 4 Abs. 1 FAG erhalten erstens alle Gemeinden Schlüsselzuweisungen in Höhe von 30,73 %, zweitens die Kreise und kreisfreien Städte Schlüsselzuweisungen in Höhe von 53,96 % und drittens die Zentralen Orte Schlüsselzuweisungen in Höhe von 15,31 %. Die Zentralen Orte erhalten also sowohl Zuweisungen aus der Teilschlüsselmasse für Gemeinden als auch aus der für die Zentralen Orte gebildeten Masse. Die kreisfreien Städte beziehen Zuweisungen aus allen drei Massen.

Die von den Beschwerdeführerinnen angegriffenen Vorschriften des Finanzausgleichsgesetzes haben auszugsweise den folgenden Wortlaut:

§ 4 Verwendung der Finanzausgleichsmasse

(1) Die Finanzausgleichsmasse wird, soweit sie nicht für Zuweisungen nach Absatz 2 benötigt wird, verwendet für

1. Schlüsselzuweisungen an die Gemeinden nach den §§ 6 bis 10 sowie Zuweisungen an die Gemeinde Helgoland und die Gemeinden auf den nordfriesischen Marschinseln und Halligen nach § 11 mit einem Anteil von 30,73 %,

2. Schlüsselzuweisungen an die Kreise und kreisfreien Städte nach den §§ 12 bis 14 mit einem Anteil von 53,96 %,

3. Schlüsselzuweisungen an die Zentralen Orte nach § 15 mit einem Anteil von 15,31 %.

(2) Aus der Finanzausgleichsmasse werden jährlich bereitgestellt für

[…]

13. die Zuweisungen für Städtebauförderungsprogramme nach § 26c 20,3 Millionen Euro,

[…]

(Vorwegabzüge). Werden für Vorwegabzüge bereitgestellte Mittel nicht benötigt, sind sie im Folgejahr den Mitteln nach Absatz 1 zuzuführen, sofern im Einzelfall nichts Abweichendes bestimmt oder mit den Landesverbänden der Gemeinden und Kreise vereinbart wird.

§ 26c Zuweisungen für Städtebauförderungsprogramme

(1) Aus den nach § 4 Absatz 2 Nummer 13 bereitgestellten Komplementärmitteln zu den Finanzhilfen des Bundes an die Länder nach Artikel 104b des Grundgesetzes zur Förderung städtebaulicher Maßnahmen der Städtebauförderung erhalten die Gemeinden zweckgebundene Zuweisungen zur Finanzierung ihrer städtebaulichen Gesamtmaßnahmen.

(2) Über die Bewilligung und Verwendung der Zuweisungen entscheidet das für die Städtebauförderung zuständige Ministerium im Rahmen von Förderrichtlinien; § 4 Absatz 3 findet keine Anwendung.

b) Die Landesregierung bezog für die Erarbeitung ihres Gesetzentwurfs für eine den Vorgaben des Landesverfassungsgerichts genügende Neuregelung des kommunalen Finanzausgleichs über den Beirat für den kommunalen Finanzausgleich (vgl. § 34 FAG) und die Arbeitsgruppe kommunaler Finanzausgleich die kommunalen Landesverbände sowie kommunale Praktikerinnen und Praktiker mit in die Erörterungen ein. Nach einer öffentlichen Ausschreibung wurde das Steinbeis-Forschungszentrum Regionalwirtschaft, Innovationssysteme und Kommunalfinanzen aus Greifswald mit der Erstellung eines Gutachtens beauftragt. Die Gutachter sollten u. a. einen Vorschlag zur prozentualen Höhe der Teilschlüsselmassenquoten entwickeln. Sie legten ihre Ergebnisse im Mai 2024 als

Gutachten für den kommunalen Finanzausgleich in Schleswig-Holstein für die Umsetzung des Urteils des Landesverfassungsgerichtes vom 17. Februar 2023 im Auftrag des Ministeriums für Inneres, Kommunales, Wohnen und Sport des Landes Schleswig-Holstein, Anlage 3 zum Gesetzentwurf LT-Drs. 20/2528 (Steinbeis-Gutachten)

vor.

c) Das Steinbeis-Gutachten errechnete die Ist-Zuschussbedarfe der Gemeinden für zuvor von den Gutachtern ausgewählte übergemeindliche Aufgaben. Grundlage für die Berechnung waren die an das Statistische Amt für Hamburg und Schleswig-Holstein (Statistikamt Nord) auf der Grundlage der Jahresrechnungsstatistiken der Kommunen in Schleswig-Holstein übersandten Daten der Jahre 2019-2021 (nach Ausschluss einer Verzerrung durch die Corona-Pandemie durch vergleichende Einbeziehung der Jahre 2017 und 2018). Das Steinbeis-Gutachten nutzte dieselbe Methodik, nach der bereits 2013 das NIW-Gutachten erstellt worden war. Es wurden die Deckungsquoten und die Zuschussbedarfe der Zentralen Orte mit denen der nichtzentralen Orte verglichen. Die höheren Anteile der Zuschussbedarfe der Zentralen Orte sollten dann eine Grundlage für die Berechnung der entsprechenden Teilschlüsselmassenquote bilden. Hierbei stellte sich jedoch heraus, dass durch die in vielen Kommunen bereits vollzogene Umstellung auf die doppische Haushaltsführung die internen Leistungsverrechnungen in den an das Statistikamt übermittelten Daten nicht enthalten waren, da diese nach den im betreffenden Zeitraum geltenden gesetzlichen Regelungen nicht übermittelt werden mussten. Nach Ansicht der Gutachter sei deswegen eine korrekte aufgabenbezogene Analyse der Zuschussbedarfe nicht möglich gewesen. Nach Abstimmung mit der Landesregierung und dem Beirat für den kommunalen Finanzausgleich wurde daher statt einer rechnerischen Ermittlung des übergemeindlichen Anteils an den potenziell übergemeindlichen Aufgaben ein Korridor auf Basis der Ist-Zuschussbedarfe gebildet. Dessen untere Grenze stellt die rechnerische Ermittlung des übergemeindlichen Anteils an den potenziell übergemeindlichen Aufgaben ohne interne Leistungsverrechnungen dar. Die obere Grenze wurde gebildet durch die Zuschussbedarfe in den vier Bereichen zentraler Einrichtungen, in denen überwiegend im Rahmen interner Leistungsverrechnungen Ausgaben für andere Sachaufgaben getätigt werden, was dann auch interne Leistungsverrechnungen für nicht-übergemeindliche Aufgaben einschließt. Anstelle der ursprünglich geplanten Schwachstellenanalyse wurden diese Ergebnisse (wieder nach Rücksprache mit der Landesregierung und dem Beirat für den kommunalen Finanzausgleich) mithilfe einer Datenstichprobe von 10,3 % der schleswig-holsteinischen Gemeinden, die die internen Leistungsverrechnungen über einen IT-Dienstleister nach Aufgaben unterteilt offenlegten, überprüft und plausibilisiert. Anschließend wurde eine sozioökonomische Vergleichsanalyse der schleswig-holsteinischen Kommunen über die Zeit, in der die Teilschlüsselmassenquote für Zentrale Orte 15,31 % betrug (2012-2021), durchgeführt, um herauszufinden, ob die Zentralen Orte sich strukturell anders entwickelt haben als die nichtzentralen Orte

(vgl. zur angewandten Methodik Steinbeis-Gutachten, Kap. 2).

Für den Korridor ergab sich für den Anteil der Zentralen Orte am Finanzausgleich eine Breite zwischen 6,89 % (untere Grenze) und 25,11 % (obere Grenze). Die Analyse aus der Datenstichprobe ergab einen Wert für den Anteil der Zentralen Orte am Finanzausgleich von 15,39 %

(vgl. Steinbeis-Gutachten, Tab. 4.2 und 4.4).

Die sozioökonomische Analyse zeigte nach Ansicht der Gutachter keine wesentlichen Unterschiede zwischen den Entwicklungen der Zentralen Orte und der nichtzentralörtlichen Gemeinden in den ausgewerteten Jahren auf

(vgl. Steinbeis-Gutachten, Kap. 5).

Auf Basis dieser Ergebnisse und unter Hinweis auf die teils geringe Aussagekraft der Daten und die damit eingeschränkten Analysemöglichkeiten empfahl das Gutachten, die bisherige Teilschlüsselmassenquote für Zentrale Orte von 15,31 % nicht anzupassen, da die rechnerische Annäherung ergeben habe, dass dieser Wert nach wie vor die Verhältnisse sachgerecht repräsentiere

(vgl. Steinbeis-Gutachten, Kap. 6.3).

Das Gutachten war Gegenstand der Sitzungen des Beirats für den kommunalen Finanzausgleich sowie der Arbeitsgruppe kommunaler Finanzausgleich im Mai bzw. Juni 2024.

d) Der Gesetzentwurf für die Neuregelung des kommunalen Finanzausgleichs behielt die bestehenden drei Teilschlüsselmassenquoten für Gemeinden, Kreise und kreisfreie Städte sowie für die Zentralen Orte in jeweils unveränderter Höhe bei. In der Begründung wurde angeführt, dass das Gutachten – innerhalb der durch die Datenproblematik bestehenden Grenzen – mit der Bildung eines Korridors die bisherige Teilschlüsselmassenquote für die Zentralen Orte und damit auch für die Gemeinden plausibilisiert habe

(LT-Drs. 20/2528, S. 24 f.).

Außerdem wurden in § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 13, § 26c FAG die Zuschüsse des Landes für die Städtebauförderung in Höhe von 20,3 Mio. Euro, die ursprünglich nur im Landeshaushalt veranschlagt waren, in den Bereich der Vorwegabzüge übernommen. Durch den Vorwegabzug der Zuweisungen für Städtebauförderungsprogramme soll nach der Gesetzesbegründung die erforderliche Komplementärfinanzierung der Bundesfinanzhilfen durch das Land gesichert werden. Er bilde den bisherigen Finanzrahmen ab, der perspektivisch auch dem zukünftigen Finanzbedarf entspreche

(LT-Drs. 20/2528, S. 30).

e) Der Entwurf des Gesetzes zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes und der Gemeindeordnung wurde am 16. Oktober 2024 in erster Lesung im Landtag beraten. Der Landtag führte ein schriftliches Anhörungsverfahren zum Gesetzentwurf durch. Er verabschiedete das Gesetz in der Fassung des Entwurfs am 12. Dezember 2024. Das Gesetz zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes und der Gemeindeordnung vom 13. Dezember 2024 ist am 30. Dezember 2024 im Gesetz- und Verordnungsblatt Schleswig-Holstein (S. 957) verkündet worden. Es trat am 1. Januar 2025 in Kraft.

1. Zur Begründung ihrer kommunalen Verfassungsbeschwerden führen die Beschwerdeführerinnen im Wesentlichen aus:

a) Die Verfassungsbeschwerden seien wirksam erhoben. Die Beschwerdeführerinnen seien in gerichtlichen Verfahren durch die Amtsdirektorinnen und Amtsdirektoren beziehungsweise Amtsvorsteherinnen und Amtsvorsteher gesetzlich vertreten. Entsprechende Beschlüsse der Gemeindevertretungen lägen vor.

Die Jahresfrist gemäß § 47 Abs. 2 Landesverfassungsgerichtsgesetz (LVerfGG) sei eingehalten. Dem stehe nicht entgegen, dass § 4 Abs. 1 FAG wortgleich zu § 4 Abs. 1 FAG 2020 sei. Dieser sei nicht nur neu bekannt gemacht, sondern als selbstständiger gesetzgeberischer Akt ausgestaltet worden. Die Begründung weiche maßgeblich von der damaligen ab; der Landesgesetzgeber habe eine gänzlich neue Abwägungsentscheidung getroffen und damit neues Recht gesetzt.

Die Beschwerdeführerinnen seien beschwerdebefugt. Sie könnten in ihren Rechten aus Art. 57 Abs. 1 LV verletzt sein, weil sie Möglichkeiten einer Verletzung der Grenzen des gesetzgeberischen Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums dezidiert aufzeigten. Mangels konsistenter Merkmale für die Übergemeindlichkeit einer Aufgabe und Berücksichtigung gesonderter Abrechnungssysteme fehle eine bedarfsorientierte Sachverhaltsermittlung. Zentralörtliche Mittel würden auch für Aufgaben vorgesehen, die in gleichem Maße bei nichtzentralen Orten anfielen. Da Bedarfe anhand tatsächlicher Ausgaben ermittelt worden seien, seien unwirtschaftliche Mehrausgaben und/oder Finanzierungsmängel zur Grundlage der Bedarfsberechnung geworden. Das Steinbeis-Gutachten übersehe die Bedeutung der Amtsumlage und gewichte die internen Leistungsbeziehungen in den größeren Gemeinden zu stark, sodass die Zuschussbedarfe der Beschwerdeführerinnen systematisch und erheblich unterschätzt würden. Der Gesetzgeber habe diese methodischen Fehler und die damit einhergehende Rechtsverletzung durch die Übernahme aus dem Gutachten ohne eigene Korrekturen perpetuiert. Außerdem werde von den planungsrechtlichen Vorgaben zur Einstufung Zentraler Orte großzügig abgewichen, sodass sich eine Verknüpfung der landesplanerischen Zentralörtlichkeit mit dem Finanzausgleich und folglich den Zuweisungen an die konkreten Gemeinden als nicht sachgerecht, nicht bedarfs- und auch nicht aufgabengerecht erweise. Daraus resultiere ferner eine interkommunale Ungleichbehandlung, die Zentralorte sachwidrig und willkürlich bevorzuge. Dies könne sich auf die jeweiligen Haushalte der Beschwerdeführerinnen auswirken, da die Quoten der Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte und derjenigen für Gemeinden unmittelbar zusammenhingen. Da die Teilschlüsselmassenquote für Zentrale Orte aufgrund der methodischen Fehler zu hoch angesetzt worden sein könnte, könnte die Teilschlüsselmassenquote für die Gemeinden zu niedrig angesetzt worden sein, wodurch die Beschwerdeführerinnen zu geringe Zuweisungen erhalten haben könnten. Wäre das Land den Vorschlägen des FiFo-Gutachtens von 2019 gefolgt, würden die Gemeinden etwa 43 Mio. Euro mehr an Schlüsselzuweisungen erhalten, wodurch die Beschwerdeführerinnen deutlich besser dastünden als nach dem Finanzausgleich gemäß dem angegriffenen Gesetz.

Außerdem betreffe der neu eingeführte Vorwegabzug für die Städtebauförderung nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 13, § 26c FAG sie selbst und unmittelbar, da hierdurch die Finanzausgleichsmasse und damit auch die Zuweisungen an die Beschwerdeführerinnen verringert würden.

Die Entscheidung des Landesverfassungsgerichts im Verfahren LVerfG 5/21 stehe einer Überprüfung von § 4 Abs. 1 FAG nicht entgegen. Diese Norm sei neu hergeleitet und begründet worden. Zudem trügen die Beschwerdeführerinnen andere, neue Rügen vor, über die das Landesverfassungsgericht bisher nicht entschieden habe.

b) Die Verfassungsbeschwerden seien auch begründet. Bei der Neufassung des Finanzausgleichsgesetzes habe der Landesgesetzgeber das Gebot bedarfsorientierter Sachverhaltsermittlung, das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung und das Vergewisserungsgebot verletzt und damit erneut die Vorgaben des Landesverfassungsgerichts nicht umgesetzt.

aa) § 4 Abs. 1 Nr. 1 und 3 FAG verletze die Beschwerdeführerinnen in ihrem kommunalen Selbstverwaltungsrecht gemäß Art. 54 Abs. 1 und 2 LV in der Ausprägung der Finanzhoheit nach Art. 57 Abs. 1 LV.

(1) § 4 Abs. 1 Nr. 1 und 3 FAG verstoße gegen das Gebot bedarfsorientierter Sachverhaltsermittlung.

(a) Zwar könne das Finanzausgleichsgesetz nach der Rechtsprechung des Schleswig-Holsteinischen Landesverfassungsgerichts grundsätzlich eine eigene Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte dotieren und damit an das Landesplanungsrecht anknüpfen. Die Anknüpfung dürfe aber keinem blinden Automatismus folgen, sondern müsse widerspruchsfrei und rechtmäßig sein. Das sei nicht der Fall, denn viele Zentrale Orte seien dort nicht richtig eingestuft. Soweit das Finanzausgleichsgesetz die Einstufung der Zentralen Orte aus dem Landesplanungsrecht übernehme, ergebe sich eine Fehlerhaftigkeit der Finanzausgleichszuweisungen. Den Gesetzgeber treffe eine Prüfungspflicht, der er beim aktuellen Finanzausgleichsgesetz nicht nachgekommen sei. Zum einen nähmen zahlreiche Zentrale Orte ihre übergemeindlichen Versorgungsfunktionen nicht entsprechend ihrer finanziellen Zuweisungen aus dieser Teilschlüsselmasse wahr, wie ihre Mittelverwendung zeige. Zum anderen erfüllten mindestens 20 % der als Zentrale Orte eingestuften Orte die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht, da sie etwa zu wenige Einwohner hätten, zu dicht an Mittel- oder Oberzentren oder der Hansestadt Hamburg lägen oder zu wenige Zentralorte niedrigerer Stufe in ihrem Nahbereich aufwiesen. Auch die gemeinsame Festlegung mehrerer Orte zu einem Zentralen Ort sei zweifelhaft.

(b) Für die übergemeindlichen Aufgaben sei keine angemessene Bedarfsberechnung erfolgt. Denn die übergemeindlichen Aufgaben der Zentralen Orte seien nirgends definiert und die Annahmen im Steinbeis-Gutachten seien fragwürdig. Die Übersichten einiger Zentraler Orte zeigten, dass die Dotierung der Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte am tatsächlichen Bedarf vorbeigehe, da dort auch Aufgaben aufgeführt würden, die von nichtzentralörtlichen Gemeinden ebenfalls, teils in ähnlichem Umfang, erfüllt würden. Neben Bundes- und Landesstraßen würden etwa auch Gemeindestraßen und touristisch genutzte Feldwege übergemeindlich genutzt, aber nicht einbezogen.

(c) Für die funktionsgerechte Verwendung der Mittel durch die Zentralen Orte sei angesichts der Höhe der Teilschlüsselmasse der Nachweis der Aufgabenwahrnehmung nicht ausreichend geführt worden. Zentrale Orte ordneten pauschal viele Ausgaben dem zentralörtlichen Bereich zu, die genauso bei nichtzentralen Orten anfielen. Unter Herausrechnung dieser Summen ergebe sich, dass diese Zentralen Orte erheblich mehr zentralörtliche Mittel zugewiesen bekämen, als sie für zentralörtliche Aufgaben verwendeten.

(d) Zudem würden Aufgabenbereiche als übergemeindliche Aufgaben angeführt, für die eine vollständige Kostenausgleichspflicht, also kein weiterer übergemeindlicher Bedarf, bestehe. Das betreffe den Schullastenausgleich. Die Gutachter hätten die dafür anfallenden zusätzlichen Ausgaben bei den Zentralen Orten als Aufwand für übergemeindliche Aufgaben eingerechnet und deswegen bei der Berechnung der Teilschlüsselmassenquote berücksichtigt. Die Schulkosten würden aber ab 2025 durch das Gesetz zur Änderung des Schulgesetzes vom 19. Juli 2024 (GVOBl. S. 669) als „spitze Vollkosten“ abgerechnet. Neben den Betriebskosten würden jetzt auch die investiven Kosten als Nettoabschreibeaufwand berücksichtigt und von den Wohnsitzgemeinden an die Schulträger erstattet. Da hinsichtlich der investiven Bereiche nicht mehr eine möglicherweise nicht kostendeckende Pauschale von 450 Euro pro Schüler angewendet werde, verbleibe schon kein Bedarf mehr für den zentralörtlichen Bereich; jedenfalls müsse das aber bei der Berechnung berücksichtigt werden. Das stelle die Einordnung der Schulkosten als zentralörtliche Kosten in Frage, zumal nach § 53 des Schleswig-Holsteinischen Schulgesetzes vom 24. Januar 2007 (GVOBl. S. 39, 276) alle Gemeinden Träger der allgemeinbildenden Schulen seien. Schließlich müssten auch Skaleneffekte bei den Trägern größerer Schulen und das Fehlen der Schülerbeförderungskosten bei den kreisfreien Städten berücksichtigt werden.

(e) Das Gutachten ermittele außerdem die Zuschussbedarfe nicht realitätsgerecht, weil nur die tatsächlichen Ausgaben berücksichtigt würden. Das bilde aber nicht den „Dunkelbereich“ ab, in dem etwa mangels ausreichender finanzieller Ausstattung Investitionen nicht wahrgenommen würden.

(2) § 4 Abs. 1 Nr. 1 und 3 FAG verstoße darüber hinaus gegen die interkommunale Gleichbehandlung. Die internen Verrechnungen seien nicht richtig berücksichtigt worden. Zentrale Orte würden willkürlich und sachwidrig bevorzugt, weil die Gutachter übersehen hätten, dass kleine Kommunen zwar regelmäßig keine internen Leistungsverrechnungen auswiesen, bei den Ämtern aber zahlreiche Kosten zentral anfielen und gegebenenfalls in der Amtsumlage abgebildet seien. Daher würden die Zuschussbedarfe bei amtsangehörigen Gemeinden – wie den meisten Beschwerdeführerinnen – systematisch unterschätzt, bei Zentralen Orten jedoch überschätzt. Die vom Gesetzgeber gewollte Zahlung der Kosten zentraler Aufgabenbereiche über die Amtsumlage dürfe den Beschwerdeführerinnen nicht zum finanziellen Nachteil gereichen. Die Zuschussbedarfe der amtsangehörigen Gemeinden seien nicht ausreichend ermittelt, da die zentral im Amt anfallenden Kosten wie etwa im Gebäudemanagement nicht in den Zuschussbedarfen mit abgebildet würden. Oft könnten auch interne Leistungsverrechnungen vorgenommen werden, ohne dass dies verpflichtend sei. Das Steinbeis-Gutachten differenziere nicht nach verpflichtenden und freiwilligen Verrechnungen. Exemplarisch sei unklar, wie etwa bei einer Schulträgerschaft durch ein Amt oder einen Zweckverband die Ermittlung und Zuordnung der Zuschussbedarfe und der Verrechnungen erfolgt sei.

Die Korrekturdaten seien nicht repräsentativ. Die Daten, die das Steinbeis-Gutachten zur Verengung des Korridors genutzt habe, seien nicht aussagekräftig. Zum einen erfassten sie nur 10 % der Kommunen im Land, zum anderen seien die amtsangehörigen Gemeinden hierbei unter- und die Zentralen Orte überrepräsentiert, was zu einer Schieflage führe. Die Daten der Beschwerdeführerinnen zu 21.-29. und 69.-73. seien in dieser Stichprobe enthalten; bei den Beschwerdeführerinnen zu 50.-57. sei davon auszugehen, dass sie enthalten seien.

(3) Daneben liege ein Verstoß gegen das Vergewisserungsgebot vor. Das Steinbeis-Gutachten habe kein konkretes Ergebnis. Die Dotierung für die Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte könne der Gesetzgeber nicht aus dem Steinbeis-Gutachten ableiten, da dieses keine konkrete Dotierung genannt, sondern lediglich keine Anpassung empfohlen habe. Der Gesetzgeber habe daher faktisch erneut auf das NIW-Gutachten zurückgegriffen, weshalb die Verfassungswidrigkeit der Vorgängerregelung, deren Eignung er sich nicht vertretbar vergewissert habe, fortwirke. Das zugrundeliegende Gutachten sei methodisch fehlerhaft und damit nicht vertretbar.

Es hätte eine andere Methode angewendet werden müssen. Zielführend wäre ein Rückgriff auf die vom Landesverfassungsgericht

(Urteil vom 17. Februar 2023 – LVerfG 5/21 –, SchlHA 2023, 104 = LVerfGE 34, 455 = NordÖR 2023, 188, juris Rn. 142 ff.)

vorgeschlagene Formel oder das FiFo-Gutachten. Daneben könnten die zentralörtlichen Aufgaben konkret definiert werden und zu diesen Aufgaben sodann eine aufgaben- und realitätsgerechte Bedarfsermittlung nachfolgen. Es bräuchte eine konkrete Kostenzahl pro Aufgabe. Hierfür könnten alle Kommunen Daten melden, um den ungedeckten durchschnittlichen Zuschussbedarf je Aufgabe zu ermitteln.

bb) § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 13, § 26c FAG verletze die Beschwerdeführerinnen in ihrem kommunalen Selbstverwaltungsrecht gemäß Art. 54 Abs. 1 und 2 LV in der Ausprägung der Finanzhoheit nach Art. 57 Abs. 1 LV. Die Städtebauförderung sei systemwidrig in das Finanzausgleichsgesetz aufgenommen worden. Der in § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 13, § 26c FAG eingefügte Vorwegabzug von Zuweisungen für Städtebauförderungsprogramme verstoße gegen das Symmetriegebot. Das Land verschlechtere hierdurch willkürlich die ohnehin schlechte Finanzlage der Kommunen, insbesondere der steuerschwachen Beschwerdeführerinnen. Es sei schon fraglich, ob der Vorwegabzug sachlich gerechtfertigt und willkürfrei sei. Jedenfalls habe der Gesetzgeber aber nicht den gebotenen Ebenenvergleich angestellt und habe daher nicht in verfassungsgemäßer Weise abgewogen und beurteilt, ob und inwieweit der Vorwegabzug zulasten der Kommunen und zugunsten des Landeshaushalts einer gerechten und gleichmäßigen Aufteilung der Finanzmittel entspreche. Die Verankerung der Städtebauförderung als Zweckzuweisung im Finanzausgleich sei systemwidrig. Sie bedeute nichts anderes, als dass alle Kommunen den bisherigen Landesanteil mit kommunalem Geld bezahlten. Die Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Land sehe aber gerade vor, dass die Kommunen keine Eigenbeteiligung leisten sollten. Die Kommunen dürften und könnten nicht zum Ausfallbürgen fehlender Landesmittel werden, denn auch sie hätten mit derselben schwierigen wirtschaftlichen Entwicklung zu kämpfen wie das Land. Im Übrigen sei das Land in der Lage, durch andere Konsolidierungsmaßnahmen die notwendigen Konsolidierungsbeiträge für den Landeshaushalt zu erbringen.

c) Bezogen auf ihre jeweilige finanzielle Situation tragen die Beschwerdeführerinnen Folgendes vor: Einige der Beschwerdeführerinnen könnten aufgrund ihrer finanziellen Situation bestimmte Aufgaben nicht wie gewünscht wahrnehmen. Es gebe bei vielen Beschwerdeführerinnen Haushaltsdefizite in den Bereichen Brandschutz, Schule und Kita sowie Straßen, teilweise auch in den Bereichen Kultur und Sport. Einige Beschwerdeführerinnen beziffern ihre Ansätze für interne Leistungsverrechnungen, einige die Höhe ihrer Amtszulage oder des Schullastenausgleichs. Sie berichten von geplanten oder kürzlich erfolgten Investitionen sowie von Einrichtungen, die auch von Bewohnern der Nachbarorte oder Touristen genutzt würden. Einige Beschwerdeführerinnen machen Angaben zur Bevölkerungsentwicklung, die in den letzten Jahren meist positiv gewesen sei. Teilweise tragen die Beschwerdeführerinnen vor, die Schlüsselzuweisungen seien insgesamt nicht ausreichend. Einige Beschwerdeführerinnen sahen sich in den letzten Jahren deutlichen Ausgabensteigerungen gegenüber, bei anderen seien die Ausgaben weitgehend unverändert geblieben. Einige Beschwerdeführerinnen haben in ihren Haushaltsplänen für das Jahr 2025 einen Jahresüberschuss angesetzt, die meisten dagegen einen Jahresfehlbetrag.

2. Die Beschwerdeführerinnen haben ihre Verfassungsbeschwerden mit Schriftsatz vom 22. April 2026 zurückgenommen, soweit sie sich ursprünglich auch gegen den durch Art. 1 Nr. 5 des Gesetzes zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes und der Gemeindeordnung vom 13. Dezember 2024 geänderten § 5 FAG gerichtet hat.

3. Nach der teilweisen Rücknahme ihrer Anträge beantragen die Beschwerdeführerinnen zuletzt

festzustellen, dass

1. der durch Art. 1 Nr. 3 lit. a) des Gesetzes zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes und der Gemeindeordnung vom 13. Dezember 2024 (GVOBl. 2024, S. 957) geänderte § 4 Abs. 1 Nr. 1 und 3 des Gesetzes über den kommunalen Finanzausgleich (Finanzausgleichsgesetz – FAG), der durch Art. 1 Nr. 3 lit. b) bb) geänderte § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 13 FAG und der durch Art. 1 Nr. 6 neu eingefügte § 26c FAG mit Art. 57 Abs. 1 LV unvereinbar sind

und

2. der Gesetzgeber verpflichtet ist, die verfassungswidrige Rechtslage binnen einer durch das Landesverfassungsgericht zu bestimmenden Frist durch eine Neuregelung zu beseitigen.

1. Der Schleswig-Holsteinische Landtag ist dem Verfahren nicht beigetreten und hat auch von einer Stellungnahme abgesehen.

2. Die Schleswig-Holsteinische Landesregierung ist dem Verfahren beigetreten. Sie geht davon aus, dass die kommunalen Verfassungsbeschwerden zulässig, aber unbegründet seien.

Ein Verstoß gegen Art. 57 Abs. 1 LV liege nicht vor. Dem Gesetzgeber stehe ein weiter Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zu, innerhalb dessen er eine sachlich nachvollziehbare und vertretbare Einschätzung zugrunde legen müsse. Diesen Anforderungen entspreche das Gesetz.

a) Es habe eine bedarfsorientierte Sachverhaltsermittlung stattgefunden. Soweit die Beschwerdeführerinnen diesbezüglich rügten, dass sich aus den Angaben der Zentralen Orte zu ihren Haushalten und Haushaltsplänen ergebe, dass sie die Schlüsselzuweisungen nur teilweise für zentralörtliche Aufgaben verwendeten, sei dies unbeachtlich, da die Schlüsselzuweisungen nicht zweckgebunden gezahlt würden. Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion nähmen grundsätzlich die gleichen Aufgaben wahr wie solche mit zentralörtlicher Funktion, aber nach Maß und Kapazität nur für die eigenen Einwohner.

Das Steinbeis-Gutachten bestimme selbst, welche Aufgaben als übergemeindlich angesehen werden, und beruhe insoweit nicht auf einer Selbsteinschätzung der Zentralen Orte. Es bestimme auch selbstständig die Interessenquote für innergemeindliche und übergemeindliche Aufgaben an den jeweiligen Ausgaben für potenziell übergemeindliche Aufgaben. Soweit die Beschwerdeführerinnen kritisierten, dass zentralörtliche Aufgaben nicht definiert und im Steinbeis-Gutachten „fragwürdig“ abgegrenzt seien, habe das Landesverfassungsgericht bereits 2017 und 2023 entschieden, dass keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken gegen eine grundsätzlich ausgabenbasierte Betrachtung, der Korrekturerwägungen beigefügt werden, bestünden, wie diese auch im Steinbeis-Gutachten durchgeführt worden sei.

Der Schullastenausgleich, der nicht zu einem Vollausgleich der Aufwendungen der Schulträger führe, sei im Steinbeis-Gutachten berücksichtigt worden, da dort der Zuschussbedarf als aufgabenspezifische Ausgaben abzüglich aufgabenspezifischer Einnahmen, worunter auch Zahlungen im Schullastenausgleich fielen, definiert sei. Es erfolge auch mit der seit 2025 geltenden geänderten Abrechnungsweise, nämlich unter Berücksichtigung des Nettoaufwandes anstelle der bis dahin übergangsweise anzuwendenden Investitionskostenpauschale, keine vollständig „spitze“ Abrechnung, da nur haushaltsrechtliche Investitionen (also beispielsweise nicht solche in Grundstücke) berücksichtigt würden und auch Vorhalte- und Remanenzkosten nicht in die Schulkostenbeiträge eingingen. Die bisherige Investitionskostenpauschale habe die erforderlichen Investitionen gedeckt, sodass durch die Umstellung landesweit gesehen keine wesentliche Veränderung zu erwarten sei.

Soweit die Beschwerdeführerinnen rügten, dass das Steinbeis-Gutachten etwa mangels ausreichender finanzieller Ausstattung unterlassene Investitionen nicht abbilde, setzten sie sich in keiner Weise mit der vom Gutachten als Ausgleich vorgenommenen sozioökonomischen Analyse auseinander, die den Vorgaben des Landesverfassungsgerichts entspreche.

Die Festlegung der Zentralen Orte sei weit überwiegend noch vor Inkrafttreten der heutigen gesetzlichen Maßgaben, an denen die Beschwerdeführerinnen diese messen, erfolgt. Diese Maßgaben bezögen sich nicht auf die Rechtmäßigkeit des Fortbestands der Festlegungen; eine Pflicht zur Überwachung und gegebenenfalls Rücknahme der Festlegung ergebe sich aus dem Gesetz über die Landesplanung vom 27. Januar 2014 (GVOBl. S. 8) (Landesplanungsgesetz – LaplaG) nicht. Eine Anpassung des zentralörtlichen Systems als raumordnerisches Planungsinstrument sei aufgrund seiner Ausrichtung auf Kontinuität und Stabilität nur begrenzt vorgesehen, nämlich für den Fall einer entsprechenden Aussage im Raumordnungsbericht. Eine gemeinsame Einstufung zweier Gemeinden als Zentraler Ort sei durch das Landesplanungsgesetz nicht ausgeschlossen; im Übrigen ergebe sich daraus keine Erhöhung der Gesamtsumme der Schlüsselzuweisungen zulasten der übrigen Gemeinden. Ohnehin könnten einzelne Verstöße gegen das einfachgesetzliche Landesplanungsrecht die Anknüpfung an das geltende zentralörtliche System für die verfassungsrechtlichen Zwecke des kommunalen Finanzausgleichs nicht durchgreifend in Frage stellen, da keine individuelle Betrachtung jeder Gemeinde stattzufinden habe. Die inzident als verletzt gerügten einfachgesetzlichen Normen des Landesplanungsgesetzes stellten nicht – wie es erforderlich wäre – eine spezifische Ausprägung der Selbstverwaltungsgarantie dar.

b) Das interkommunale Gleichbehandlungsgebot sei nicht verletzt. Das Steinbeis-Gutachten sei sachgerecht und willkürfrei. Nach dem Vortrag der Beschwerdeführerinnen bleibe unklar, ob ihre Daten keinen Eingang in die Stichprobe hätten finden können, weil sie nicht den betreffenden Finanzdienstleister nutzen, oder ob sie ihre Zustimmung zur Verwendung der Daten verweigert hätten. Das Gutachten habe erkannt, dass der übergemeindliche Anteil an den Ausgaben für Kernverwaltung und Hilfsbetriebe im Vergleich zu den konkret zuzuordnenden Ausgaben für Sachaufgaben überschätzt werde. Dabei handele es sich um das Spiegelbild der von den Beschwerdeführerinnen vorgetragenen systematischen Unterschätzung von Zuschussbedarfen bei den nichtzentralen Einzelaufgaben, weil die Ausgaben nicht bei diesen Aufgaben, sondern bei Kernverwaltung und Hilfsbetrieben gebucht würden. Gerade deshalb habe das Gutachten den auf diesen Zahlen basierenden Wert nicht direkt für die Dotierung der Teilschlüsselmasse angewandt, sondern nur als oberen Wert des Korridors. Auch die Leistungen der Ämter für die amtsangehörigen Gemeinden seien berücksichtigt worden. Entsprechende Korrekturen seien vorgenommen worden; im Gutachten liege damit kein systematischer Fehler vor. Der Gesetzgeber sei nur verpflichtet, eine möglichst realitätsnahe und nachvollziehbare Ermittlung des Bedarfs der jeweils ausgleichsberechtigten Gemeinden und Städte durchzuführen, nicht aber realistischerweise nicht verfügbare Daten zu schaffen oder schaffen zu lassen, solange es eine Bedarfsberechnung gebe, die jedenfalls die besten zur Verfügung stehenden Daten auswerte.

c) Zweckgebundene Zuweisungen wie diejenige für Städtebauförderungsmaßnahmen als Bestandteil des kommunalen Finanzausgleichs seien grundsätzlich mit der gemeindlichen Selbstverwaltung nach Art. 54 Abs. 1 LV wie auch mit Art. 57 Abs. 1 LV vereinbar. Sie dienten dem Zweck, strukturpolitische Ziele des Landes auf der Kommunalebene einzubringen und besondere landespolitisch motivierte Anliegen durchzusetzen, und gewährten eine gesteigerte Verlässlichkeit der kommunalen Finanzausstattung für bestimmte Aufgabenbereiche. Begrenzt werde deren Zulässigkeit erst durch eine unangemessene Beeinträchtigung der kommunalen Autonomie, die sich sowohl aus der Höhe der Gesamtsumme der zweckgebundenen Zuweisungen im Verhältnis zu allgemeinen Finanzzuweisungen als auch aus der Zahl der normierten Zuweisungstatbestände ergeben könne. Das Landesverfassungsgericht habe einen rechnerischen Anteil von zweckgebundenen Vorwegabzügen an der Finanzausgleichsmasse von ca. 10 % als nicht bedenklich eingestuft. Der Anteil der Zweckzuweisungen an der gesamten Finanzausgleichsmasse habe im Jahr 2025 lediglich 11,42 % betragen und betrage im Jahr 2026 sogar nur 10,61 %. Den Gemeinden und Kreisen verbleibe mithin ein hinreichender Spielraum zu eigenverantwortlicher Ausgabenwirtschaft. Ein Verstoß gegen das Symmetriegebot liege nicht vor. Zwar sei für das Gesetz zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes und der Gemeindeordnung vom 13. Dezember 2024 kein dem FiFo-Gutachten entsprechender Vergleich der kommunalen Ebene und der Landesebene vorgenommen worden. Dessen habe es aber auch nicht bedurft, da ein solcher nur bei einer grundlegenden Neuausrichtung des kommunalen Finanzausgleichs erforderlich sei. Eine solche signifikante Änderung liege bezüglich des Vorwegabzugs für Städtebauförderungsmittel nicht vor; er mache weniger als 1 % der Finanzausgleichsmasse und nur 0,3 % der Gesamtzuweisungen (Finanzausgleich und sonstige Zuweisungen) an Kreise und Kommunen aus. Der Vorwegabzug für Städtebauförderungsmaßnahmen sei weder systemwidrig noch sachlich nicht gerechtfertigt. Es gebe keine verfassungsrechtliche Pflicht, den Landesanteil für Städtebauförderungsmaßnahmen dauerhaft außerhalb des kommunalen Finanzausgleichs zu gewähren. Der Vorwegabzug trage zur Konsolidierung des Landeshaushalts genauso bei wie zu einer Verlässlichkeit für die Kommunen in dem Sinne, dass Mittel für Städtebauförderungsmaßnahmen langfristig in einer bestimmten Höhe zur Verfügung stünden, und stelle dauerhaft den Zugriff auf die Bundesfinanzhilfen sicher.

3. Der Schleswig-Holsteinische Gemeindetag, der Schleswig-Holsteinische Landkreistag und der Städteverband Schleswig-Holstein haben als sachkundige Dritte jeweils Stellung zu den Verfassungsbeschwerden genommen.

a) Der Gemeindetag trägt vor, er ziele weiter auf eine grundsätzliche Überarbeitung der Vorgaben zum zentralörtlichen System durch die Landesregierung ab. In den vergangenen Jahren hätten sich eine ganze Reihe von Gemeinden hinsichtlich ihrer Größe und Infrastruktur so entwickelt, dass sie sich von Zentralen Orten kaum unterschieden (faktische Zentralorte). Daher sei es auch erforderlich und richtig, die Notwendigkeit der Neueinstufungen bzw. Aufstufungen im zentralörtlichen System regelmäßig zu überprüfen. Es sei der Eindruck entstanden, dass es an einer gleichmäßigen Anwendung transparenter Kriterien fehle.

Das Steinbeis-Gutachten biete keine ausreichende Entscheidungsgrundlage. Gründe hierfür seien unter anderem die nicht im Konsens erfolgte Auswahl der betrachteten zentralörtlichen Aufgaben, der enorm breite Korridor möglicher Teilmassenquoten und verbleibende Fragestellungen im Verhältnis von inneren Verrechnungen bei amtsfreien Gemeinden und vergleichbaren, über die Amtsumlage abgedeckten Aufwendungen im Bereich amtsangehöriger Gemeinden. Es bedürfe einer neuen Methodik, die auf einer nachvollziehbaren Auswahl der betrachteten zentralörtlichen Aufgaben beruhe und für die Bemessung der Bedarfe objektiv ermittelte Aufwendungen heranziehe. Die Festbeträge für Zentrale Orte seien von 2013 bis 2019 stark angestiegen. Im Ergebnis zeige sich, dass sowohl für die Festlegung Zentraler Orte im System der Landesplanung als auch für die Dotierung und Verwendung der zentralörtlichen Mittel eine Definition dessen fehle, welche Aufgaben, Infrastrukturen oder öffentlichen Leistungen zentralörtlich seien. Es bestehe Reformbedarf zu folgenden Aspekten: Verbindung von landesplanerischer Einstufung und Finanzierung über das Finanzausgleichsgesetz, Finanzierung faktischer Zentralorte, Doppelfinanzierung von Aufgaben über zentralörtliche Mittel und paternalistische Zuweisungen im Finanzausgleichsgesetz, Abgrenzung zentralörtlicher Aufgaben, stärkere Bedarfsorientierung zentralörtlicher Mittel und Qualitätsstandards für die Darstellung der Verwendung zentralörtlicher Mittel. Die Hinweise des Landesverfassungsgerichts im Urteil vom 17. Februar 2023 – LVerfG 5/21 –

(SchlHA 2023, 104 = LVerfGE 34, 455 = NordÖR 2023, 188, juris Rn. 147 f.)

seien noch nicht in der Gesetzgebung berücksichtigt worden.

Die Einführung von § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 13 und § 26c FAG (Vorwegabzug Städtebauförderung) sei systemwidrig und verstoße gegen das Symmetriegebot, da sie einseitig und ohne Bedarfsbemessung des vertikalen Finanzausgleiches den kommunalen Finanzierungsanteil reduziere.

b) Der Landkreistag sieht die zentrale Herausforderung für eine künftig tragfähige und verfassungsgemäße Ausgestaltung des kommunalen Finanzausgleichs in dessen vertikaler Dimension mit dem Ziel einer ausgewogenen und symmetrischen Finanzverteilung zwischen Land und Kommunen. Dabei werde eine kontinuierliche, transparente und belastbare Weiterentwicklung des Systems einer fortlaufenden Grundsatzdebatte vorgezogen.

Die Verlagerung der Städtebauförderung in den kommunalen Finanzausgleich, die das Land allein als Beitrag zur Konsolidierung des Landeshaushalts vorgenommen habe, verstoße gegen die Grundsätze des Symmetriegebots und der Gleichwertigkeit von Landes- und Kommunalaufgaben. Der Änderung sei keine Korrektur der ermittelten Bedarfe vorausgegangen, die diese unter Umständen hätte rechtfertigen können. Die Kreise seien hiervon besonders betroffen, da sich unmittelbar ihre Schlüsselzuweisungen und mittelbar die Kreisumlage verringerten, sie jedoch nicht selbst vom Vorwegabzug profitierten.

c) Der Städteverband trägt vor, er halte eine Umsetzung der rechnerischen Ergebnisse des Steinbeis-Gutachtens für die Jahre 2017 bis 2021 mit einer Teilschlüsselmassenquote von 15,67 % für realitätsgerecht und erforderlich. Die Kommunalgruppe der Beschwerdeführerinnen verfüge über eine relativ bessere Finanzausstattung als die Zentralen Orte. Die in Schleswig-Holstein vorzufindende Gemeindegebietsstruktur sei auf starke Zentrale Orte angewiesen. Weiterhin seien die unterlassenen Investitionen nicht in die Bedarfsermittlung einbezogen worden.

Die Zweckzuweisung zur Darstellung des Landesanteils an der Städtebauförderung begegne ebenso wie die Streichung der Dynamisierung der Mittel für den öffentlichen Personennahverkehr sowie die Kürzung der Mittel nach dem Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken bezüglich des Gebots der Verteilungssymmetrie und des bedarfsorientierten Vorgehens. Die Konsolidierungsbeiträge der Kommunen zugunsten des Landeshaushalts summierten sich im Jahr 2026 auf rund 30 Mio. Euro.

Die kommunalen Verfassungsbeschwerden sind unzulässig (hierzu I.). Soweit die Anträge zurückgenommen worden sind, ist das Verfahren einzustellen (hierzu II.).

Die kommunalen Verfassungsbeschwerden sind zwar statthaft (hierzu 1.) und wirksam erhoben worden (hierzu 2.). Eine Beschwerdebefugnis liegt mangels hinreichender Darlegungen der Beschwerdeführerinnen jedoch nicht vor (hierzu 3.).

1. Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist das nach Art. 51 Abs. 2 Nr. 4 LV, § 47 Abs. 1 LVerfGG statthafte Verfahren, wenn eine Gemeinde behauptet, dass ein Landesgesetz ihr Recht auf Selbstverwaltung nach Art. 54 Abs. 1 und 2 LV verletze. Auch wenn demnach ausdrücklich die Behauptung der Verletzung eines Rechts aus Art. 54 Abs. 1 und 2 LV gefordert wird, ist anerkannt, dass eine kommunale Verfassungsbeschwerde, wie hier, auf die Behauptung gestützt werden kann, ein Landesgesetz verletze das Gebot der angemessenen Finanzausstattung gemäß Art. 57 Abs. 1 LV

(vgl. Urteil vom 17. Februar 2023 – LVerfG 5/21 –, SchlHA 2023, 104 = LVerfGE 34, 455 = NordÖR 2023, 188, juris Rn. 56; Urteil vom 27. Januar 2017 – LVerfG 5/15 –, SchlHA 2017, 56 ff. = DVBl 2017, 378, Leitsatz 4 a, juris Rn. 75).

2. Die Verfassungsbeschwerden der als Streitgenossinnen (§ 60 ZPO, § 64 VwGO, § 13 Abs. 2 LVerfGG) auftretenden Beschwerdeführerinnen sind wirksam erhoben worden.

Gemeinden sind gemäß § 13 Abs. 2 LVerfGG i. V. m. § 62 Abs. 3 VwGO über ihre gesetzlichen Vertreter prozessfähig. Amtsangehörige Gemeinden werden in einem gerichtlichen Verfahren gemäß § 3 Abs. 1 Satz 5 Halbsatz 1 der Amtsordnung für Schleswig-Holstein durch das Amt vertreten. Die Ausnahmevorschrift des Halbsatzes 2 dieser Vorschrift ist hier nicht einschlägig. Alle amtsangehörigen Beschwerdeführerinnen werden in diesem Verfahren daher durch das jeweilige Amt, dem sie angehören, vertreten.

Das Schriftformerfordernis nach § 20 Abs. 1 LVerfGG für verfahrenseinleitende Schriftsätze ist gewahrt.

Die für die Einlegung der kommunalen Verfassungsbeschwerde geltende Jahresfrist des § 47 Abs. 2 LVerfGG ist eingehalten. Die angefochtenen Vorschriften sind zum 1. Januar 2025 entweder ausdrücklich neu gefasst (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 und 3 FAG) oder neu eingefügt worden (§ 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 13, § 26c FAG). Dass § 4 Abs. 1 Nr. 1 und 3 FAG wortlautidentisch zur Fassung von 2020 ist, steht dem nicht entgegen. Der Gesetzgeber hat sich in Art. 1 Nr. 3 des Gesetzes zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes und der Gemeindeordnung ausdrücklich für eine förmliche Änderung und Neufassung des ersten Absatzes von § 4 FAG entschieden

(vgl. LT-Drs. 20/2528, S. 4, 8),

die einen Neubeginn der Frist des § 47 Abs. 2 LVerfGG auch bei unverändertem Inhalt auslöst.

3. Die Beschwerdeführerinnen sind nicht beschwerdebefugt. Nach den zugrunde zu legenden Maßstäben an die Darlegungslast für die kommunale Verfassungsbeschwerde (hierzu a), deren Bezugspunkt hier die verfassungsrechtlichen Maßstäbe des kommunalen Finanzausgleichs sind (hierzu b), erfüllen die Beschwerdeführerinnen die Darlegungsanforderungen weder im Hinblick auf § 4 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 FAG (hierzu c) noch im Hinblick auf § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 13, § 26c FAG (hierzu d).

a) Nach § 47 LVerfGG muss eine Beschwerdeführerin oder ein Beschwerdeführer einen Sachverhalt vortragen (§ 20 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 LVerfGG), aufgrund dessen eine Verletzung der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie durch die angegriffene Norm zumindest möglich erscheint. Die Gemeinden und Gemeindeverbände müssen hierfür substantiiert darlegen, durch die angegriffene Regelung in ihren verfassungsmäßig geschützten Rechten unmittelbar, selbst und gegenwärtig betroffen zu sein

(Urteile vom 17. Februar 2023 – LVerfG 5/21 –, a. a. O., juris Rn. 68; vom 14. September 2020 – LVerfG 3/19 –, SchlHA 2020, 378 ff. = LVerfGE 31, 485 = NordÖR 2020, 553, juris Rn. 46, und vom 27. Januar 2017 – LVerfG 5/15 –, a. a. O., juris Rn. 70 f.; Beschluss vom 17. Juni 2016 – LVerfG 3/15 und LVerfG 1/16 –, SchlHA 2016, 250 = NordÖR 2016, 294, Leitsatz 1, juris Rn. 23).

Dieses Erfordernis grenzt die Kommunalverfassungsbeschwerde insbesondere zur abstrakten Normenkontrolle ab

(Urteil vom 27. Januar 2017 – LVerfG 5/15 –, a. a. O., juris Rn. 79; vgl. auch StGH Niedersachen, Urteil vom 2. Mai 2024 – 4/23 –, juris Rn. 23).

Um die Möglichkeit einer Verletzung in eigenen Rechten darzulegen, müssen die Beschwerdeführerinnen für jede angegriffene einfachgesetzliche Norm vortragen, wie diese sie konkret und individuell in welchem geltend gemachten Recht nachteilig betrifft. Es bedarf mithin bezogen auf jede angegriffene Norm einer substantiiert darzulegenden Verbindung zwischen dem abstrakten Norminhalt und der konkreten Beeinträchtigung des eigenen Rechtsstatus. Dazu gehört zum einen, dass die Tatsachen angegeben werden, aus denen sich die faktische Belastung ergeben soll. Zum anderen muss aus den Ausführungen erkennbar werden, dass die Möglichkeit der Verletzung des geltend gemachten Selbstverwaltungsrechts, gegebenenfalls in einer speziellen Ausformung, durch die als verfassungswidrig gerügte Norm besteht. Der Inhalt der geforderten Darlegung individueller Betroffenheit durch die angegriffenen gesetzlichen Regelungen hängt davon ab, auf welche verfassungsrechtlich verbürgten Rechte sich der Beschwerdeführer oder die Beschwerdeführerin bezieht

(Urteile vom 17. Februar 2023 – LVerfG 5/21 –, a. a. O., juris Rn. 70 und vom 27. Januar 2017 – LVerfG 5/15 –, a. a. O., juris Rn. 80 f.; vgl. zu den Anforderungen auf Bundesebene BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 17. Februar 2025 – 2 BvR 490/18 –, juris Rn. 25 f., sowie für ihre jeweiligen Verfassungsräume LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, Urteile vom 29. Januar 2026 – LVerfG 3/20 –, juris Rn. 68, 70 und vom 30. Juni 2011 – LVerfG 10/10 –, LVerfGE 22, 285, juris Rn. 43; VerfGH Thüringen, Urteil vom 25. Juni 2025 – 36/23 –, juris Rn. 105; StGH Niedersachen, Urteil vom 2. Mai 2024 – 4/23 –, juris Rn. 23; VerfGH Sachsen, Urteil vom 23 November 2000 – Vf. 49-VIII-97 –, juris Rn. 33 ff.).

b) Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an den kommunalen Finanzausgleich ergeben sich aus Art. 57 Abs. 1 LV und unterscheiden zwischen der horizontalen (hierzu aa) und der vertikalen (hierzu bb) Dimension.

aa) Für die horizontale Ebene des kommunalen Finanzausgleichs weist das in Art. 57 Abs. 1 LV enthaltene Gebot, „eine unterschiedliche Belastung“ der Kommunen „mit Ausgaben auszugleichen“, dem Gesetzgeber die Aufgabe der angemessenen Mittelverteilung innerhalb der kommunalen Ebene zu. Dabei steht dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Bestimmungen des horizontalen Finanzausgleichs ein weiter Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zu. Das Landesverfassungsgericht hat insbesondere nicht zu prüfen, ob der Gesetzgeber die „bestmögliche“ oder „gerechteste“ Lösung gewählt hat. In Respektierung der politischen Handlungs- und Entscheidungsfreiheit des Gesetzgebers ist auch nicht zu prüfen, ob die Regelung notwendig oder gar unabweisbar ist. Der Gesetzgeber darf innerhalb gewisser Grenzen im Rahmen der Gemeindefinanzierung ihm zweckmäßig Erscheinendes verfolgen

(Urteil vom 27. Januar 2017 – LVerfG 4/15 –, LVerfGE 28, 379 = NordÖR 2017, 166, juris Rn. 114 f.; vgl. für ihre jeweiligen Verfassungsräume StGH Niedersachsen, Urteil vom 15. April 2010 – StGH 1/08 –, juris Rn. 63; VerfGH Sachsen, Urteil vom 26. August 2010 – Vf. 129-Vlll-09 –, juris Rn. 110; LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 30. Juni 2011 – LVerfG 10/10 –, juris Rn. 51; VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4. Mai 2016 – VGH N 22/15 –, juris Rn. 54; VerfGH Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10. Mai 2016 – VerfGH 19/13 –, juris Rn. 54).

Grenzen des Einschätzungs- und Gestaltungsspielraumes ergeben sich allerdings unter anderem aus dem Gebot interkommunaler Gleichbehandlung, dem – eng damit verknüpften – Gebot der Systemgerechtigkeit sowie dem Gebot der Aufgabengerechtigkeit.

Das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung verbietet es dem Gesetzgeber, bei der Finanzmittelverteilung einzelne Gebietskörperschaften oder Gebietskörperschaftsgruppen sachwidrig zu benachteiligen oder zu bevorzugen. Das interkommunale Gleichbehandlungsgebot steht willkürlichen Ausgestaltungen des Verteilungssystems entgegen. Es ist verletzt, wenn für die getroffene Regelung jeder sachliche Grund fehlt. Nicht verletzt ist es hingegen, wenn sich der Gesetzgeber auf eine nachvollziehbare und vertretbare Einschätzung stützen kann

(Urteil vom 27. Januar 2017 – LVerfG 4/15 –, a. a. O., juris Rn. 119; vgl. auch StGH Niedersachsen, Urteil vom 15. April 2010 – StGH 1/08 –, juris Rn. 83 ff.; LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 30. Juni 2011 – LVerfG 10/10 –, juris Rn. 51 m. w. N.; VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 14. Februar 2012 – VGH N 3/11 -, juris Rn. 68; VerfGH Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10. Mai 2016 – VerfGH 19/13 –, juris Rn. 54).

Das Gebot der Systemgerechtigkeit erfordert, dass die vom Gesetzgeber gewählten Maßstäbe, nach denen der Finanzausgleich erfolgen soll, nicht in Widerspruch zu einander stehen und nicht ohne einleuchtenden Grund verlassen werden. Zwar obliegt es der Entscheidung des Gesetzgebers, nach welchem System er eine bestimmte Materie ordnen will. Weicht er vom selbst bestimmten System ab, kann das jedoch einen Gleichheitsverstoß indizieren

(Urteil vom 27. Januar 2017 – LVerfG 4/15 –, a. a. O., juris Rn. 120; vgl. auch StGH Niedersachsen, Urteil vom 15. April 2010 – StGH 1/08 –, juris Rn. 87 f.; LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 30. Juni 2011 – LVerfG 10/10 –, juris Rn. 52; VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4. Mai 2016 – VGH N 22/15 –, juris Rn. 56; VerfGH Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10. Mai 2016 – VerfGH 19/13 –, juris Rn. 56; vgl. zum Gebot der Systemgerechtigkeit außerhalb von Verfahren zum kommunalen Finanzausgleich BVerfG, Urteil vom 23. Januar 1990 – 1 Bvl 44/86 –, BVerfGE 81, 156, juris Rn. 170; Beschlüsse vom 19. Oktober 1982 – 1 Bvl 39/80 –, BVerfGE 61, 138, juris Rn. 37 und vom 6. November 1984 – 2 Bvl 16/83 –, BVerfGE 68, 237, juris Rn. 41).

Nach dem Gebot der Aufgabengerechtigkeit ist der Finanzausgleich (horizontal und vertikal) im Grundsatz aufgabenorientiert auszugestalten. Dies betrifft zunächst vorrangig die Aufteilung der Finanzausgleichsmasse insgesamt auf die verschiedenen Teilschlüsselmassen. Dem Gesetzgeber steht es frei, die dieser Verteilungsentscheidung zugrunde zu legende Methodik zu wählen. Er ist allerdings verpflichtet, diese auf eventuelle Schwächen zu überprüfen und hat – insbesondere im Falle einer rein ausgabenbasierten Herangehensweise – sicherzustellen, dass gegebenenfalls nicht adäquat erfasste Bedarfe berücksichtigt und gewichtet werden

(Urteil vom 27. Januar 2017 – LVerfG 4/15 –, a. a. O., juris Rn. 122).

Es gilt also das Gebot bedarfsorientierter und realitätsgerechter Sachverhaltsermittlung.

Um überhaupt eine verfassungsgerichtliche Kontrolle der Entscheidungsfindung zu ermöglichen, müssen die gesetzgeberischen Erwägungen Eingang in die Gesetzesmaterialien finden

(Urteil vom 27. Januar 2017 – LVerfG 4/15 –, a. a. O., juris Rn. 122; vgl. zu einer mit einem gesetzlichen Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum korrespondierenden Darlegungslast im Haushaltsrecht Urteil vom 14. Februar 2025 – LVerfG 1/24 – LVerfGE 36, 417 = NordÖR 2025, 349 = juris Rn. 140, 148 ff., 178 ff.).

bb) Für die vertikale Dimension des kommunalen Finanzausgleichs erfordert Art. 57 Abs. 1 LV, dass der Gesetzgeber sich im Rahmen seines Einschätzungsspielraums

(Urteil vom 27. Januar 2017 – LVerfG 4/15 –, a. a. O., juris Rn. 92)

die Finanzausstattung sowohl der Landesebene als auch der kommunalen Ebene vor Augen führt. Dabei gelten für eine grundlegende Neuausrichtung des kommunalen Finanzausgleichs gesteigerte Anforderungen. Insofern ist ein substantieller Ebenenvergleich erforderlich. Die Finanzkraft von Kommunen und Land, der Finanzbedarf von Kommunen und Land und die sich aus der gegebenenfalls bestehenden Differenz ergebende Finanzentwicklung der kommunalen Ebene und der Landesebene sind für alle an dem Finanzverbund Beteiligten nachvollziehbar unter Beachtung der Gleichrangigkeit der Aufgaben von Land und Kommunen fachkundig zu analysieren, zu bewerten, zu gewichten und zueinander in Beziehung zu setzen

(Urteil vom 27. Januar 2017 – LVerfG 4/15 –, a. a. O., juris Rn. 99 f.).

Im Übrigen hat der Gesetzgeber sich mit erkennbaren Veränderungen der Finanzbedarfe von Land und Kommunen auseinanderzusetzen und nur bei signifikanten Veränderungen erneute, gegebenenfalls auf die veränderten Faktoren beschränkte, Erhebungen zu tätigen

(Urteil vom 27. Januar 2017 – LVerfG 4/15 –, a. a. O., juris Rn. 100).

c) Bezogen auf die horizontale Dimension des Gebots der angemessenen Finanzausstattung gemäß Art. 57 Abs. 1 LV obliegt es dementsprechend den Beschwerdeführerinnen, in einem ersten Schritt zumindest die Möglichkeit einer Verletzung der Grenzen des gesetzgeberischen Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums aufzuzeigen. Des Weiteren bedarf es konkreten Vortrages, demzufolge es möglich sein kann, dass sich diese Verletzung auf den eigenen Haushalt beziehungsweise auf die eigene Aufgabenerfüllung auswirkt

(Urteile vom 17. Februar 2023 – LVerfG 5/21 –, a. a. O., juris Rn. 72 und vom 27. Januar 2017 – LVerfG 5/15 –, a. a. O., juris Rn. 127; vgl. zu den Anforderungen bei einer geltend gemachten Verletzung des Konnexitätsprinzips Urteil vom 14. September 2020 – LVerfG 3/19 – a. a. O., juris Rn. 57).

Zwar sind die Beschwerdeführerinnen durch die Festlegung der Quote für die Teilschlüsselmasse für Gemeinden in § 4 Abs. 1 Nr. 1 FAG, aus der sie Zuweisungen erhalten, grundsätzlich unmittelbar betroffen, auch wenn noch ein Verwaltungsakt erforderlich ist, um jeder Beschwerdeführerin eine konkrete finanzielle Zuweisung zukommen zu lassen. Denn die Subsidiarität der kommunalen Verfassungsbeschwerde greift wegen deren Natur als ausschließliche Rechtssatzbeschwerde nur ein, wenn die beanstandete Norm noch einer Konkretisierung durch eine nachrangige Norm bedarf, gegen die ihrerseits die Verfassungsbeschwerde erhoben werden kann

(Urteile vom 17. Februar 2023 – LVerfG 5/21 –, a. a. O., juris Rn. 69 und vom 27. Januar 2017 – LVerfG 5/15 –, a. a. O., juris Rn. 76 m. w. N.),

was bei einem noch zu erlassenden Zuweisungsbescheid nicht der Fall ist. Um eine mögliche Rechtsverletzung darzulegen, reicht es aber grundsätzlich nicht aus, allgemein Problemfelder in Bezug auf die rechtstatsächlichen Grundlagen der angegriffenen Norm und die daraus gezogenen Wertungen aufzuzeigen. Es muss eine Darlegung hinzukommen, dass die gesetzgeberischen Entscheidungen zu konkreten Nachteilen für die Beschwerdeführerinnen führen können.

Diesen Anforderungen wird das Vorbringen der Beschwerdeführerinnen nicht gerecht. Sie legen zwar Problempunkte der Abwägungsentscheidungen des Gesetzgebers dar. Es kann ihren Darlegungen aber nicht konkret entnommen werden, an welchen Stellen die Einschätzungen des Gesetzgebers bei der Neufassung des Finanzausgleichsgesetzes das Gebot bedarfsorientierter Sachverhaltsermittlung (hierzu aa), das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung (hierzu bb) oder das Vergewisserungsgebot (hierzu cc) mit welchen konkret möglichen Nachteilen für sie (hierzu dd) verletzt haben könnten.

aa) Einen möglichen Verstoß gegen das Gebot bedarfsorientierter Sachverhaltsermittlung haben die Beschwerdeführerinnen nicht hinreichend dargelegt.

(1) Eine mögliche Verletzung des Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums ergibt sich nicht, soweit die Bildung der Teilschlüsselmassenquote für die Zentralen Orte an die Regelungen des Landesplanungsrechts anknüpft. Zwar steht die Entscheidung des Landesverfassungsgerichts, nach der die Dotierung zentralörtlicher Aufgaben in einer eigenen Teilschlüsselmasse (§ 4 Abs. 1 Nr. 3 FAG) nicht das interkommunale Gleichbehandlungsgebot verletzt und die Anknüpfung an die Kategorien des Landesplanungsrechts verfassungsgemäß ist

(Urteil vom 17. Februar 2023 – LVerfG 5/21 – a. a. O., Leitsatz 1),

einer erneuten Befassung nicht direkt entgegen. Das grundsätzlich auch im Verfassungsprozessrecht geltende Verfahrenshindernis der entgegenstehenden Rechtskraft liegt hier nicht vor, da die angeführte Entscheidung nicht den derzeitigen § 4 Abs. 1 Nr. 3 FAG betrifft, sondern den wortgleichen damaligen § 4 Abs. 1 Nr. 3 FAG 2020.

Dennoch sind im Falle einer wortlautidentischen Norm, deren Verfassungsmäßigkeit bereits einmal vom Landesverfassungsgericht überprüft und – insoweit – nicht beanstandet worden ist, erhöhte Anforderungen an die Darlegung der Möglichkeit einer Verfassungsverletzung zu stellen. Diese können etwa dann erfüllt sein, wenn ausgehend von der Begründung der vorgehenden Entscheidung neue Tatsachen, eine neue Rechtslage oder neue Rechtsauffassungen vorgetragen werden, die geeignet sind, eine abweichende Entscheidung zu ermöglichen

(vgl. Urteile vom 17. Februar 2023 – LVerfG 5/21 –, a. a. O., juris Rn. 82 und vom 26. Februar 2010 – LVerfG 1/09 –, SchlHA 2010, 131 = NordÖR 2010, 155, juris Rn. 29 m. w. N.).

Die grundsätzliche Bildung einer Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte und die Einbindung landesplanerischer Aspekte in den kommunalen Finanzausgleich greifen die Beschwerdeführerinnen nicht an. Soweit sie geltend machen, eine Bedarfsorientierung sei dadurch aufgehoben, dass mindestens 20 % der als Zentrale Orte festgelegten Orte nicht die landesplanungsrechtlichen Voraussetzungen für ihre Einstufung erfüllten, haben sie eine unmittelbare Betroffenheit in verfassungsmäßigen Rechten nicht dargelegt. Eine (formelle oder materielle) Inzidentprüfung der Landesverordnung zur Festlegung der Zentralen Orte und Stadtrandkerne einschließlich ihrer Nah- und Mittelbereiche sowie ihre Zuordnung zu den verschiedenen Stufen vom 5. September 2019 (GVOBl. S. 348) (Verordnung zum Zentralörtlichen System), zuletzt geändert durch die Landesverordnung zur Änderung der Verordnung zum Zentralörtlichen System vom 23. Juli 2024 (GVOBl. S. 690), in Bezug auf die Einhaltung einfachen Rechts (hier des Landesplanungsgesetzes) im Verfahren über die Kommunalverfassungsbeschwerden gegen das Gesetz über den kommunalen Finanzausgleich ist grundsätzlich nicht angezeigt.

Denn den Gesetzgeber des Finanzausgleichsgesetzes trifft grundsätzlich keine Prüfpflicht dahingehend, ob die planungsrechtlichen Einstufungen in sich rechtmäßig sind; es muss also im Gesetzgebungsverfahren zum Finanzausgleichsgesetz grundsätzlich keine planungsrechtliche Inzidentprüfung vorgenommen werden. Die Planungsentscheidungen des Landes unterliegen eigenständigen Prüf- und Abwägungsverfahren, in denen wiederum ein Gestaltungs- und Abwägungsspielraum besteht. Es ist nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber des Finanzausgleichsgesetzes im Rahmen seines Gestaltungsspielraums die Ergebnisse der Planungsverfahren zugrunde legt. Es würde ein Gesetzgebungsverfahren zum kommunalen Finanzausgleich – bei dem zum Teil auch andere Akteure beteiligt sind – überfrachten, wenn es die Entscheidungen aufgrund des Landesplanungsgesetzes jeweils nachzeichnen und überprüfen müsste. Zudem könnten dadurch gegebenenfalls Wertungswidersprüche innerhalb des Normensystems des Landesrechts entstehen, die nur schwer aufzulösen wären. Konsequenterweise enthält das Finanzausgleichsgesetz in § 15 Abs. 8 deshalb auch Regelungen für den Fall, dass sich die planungsrechtlichen Einstufungen ändern.

Etwas anderes könnte dann gelten, wenn die Einstufung von Orten als Zentrale Orte offensichtlich missbräuchlich oder willkürlich geschieht, etwa bewusst mit dem Ziel, die finanzrechtlichen Folgen im Finanzausgleichsgesetz auszulösen. Den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen lässt sich hierzu jedoch nichts entnehmen. Die von ihnen als nicht den Voraussetzungen des Landesplanungsgesetzes entsprechend aufgeführten Zentralen Orte sind in weit überwiegender Zahl bereits vor Einführung der aktuell in §§ 25-30 LaplaG geregelten Voraussetzungen als Zentrale Orte eingestuft worden (vornehmlich zwischen 1969 und 1985). Die darin festgelegten Kriterien galten also seinerzeit für sie nicht. Eine mögliche Diskrepanz zum späteren Planungsrecht kann deswegen nicht missbräuchlich sein. Das Landesplanungsrecht sieht zwar eine regelmäßige Überprüfung im Rahmen des Raumordnungsberichts vor. Aus den Gesetzesmaterialien zur Einführung des Landesplanungsgesetzes im Jahr 2014 ergibt sich allerdings, dass die dort aufgeführten Voraussetzungen nur für neue Einstufungen gelten, nicht aber Kriterien zur Überprüfung bereits festgelegter Zentraler Orte sind

(LT-Drs. 18/885, S. 47).

Eine nicht vorgenommene Rückstufung verstößt deswegen nicht automatisch gegen das Planungsrecht und ist jedenfalls nicht missbräuchlich. Dass die möglicherweise im Lauf der Jahrzehnte im Landesplanungsrecht entstandenen tatsächlichen Unwuchten ein solches Gewicht erreicht hätten, dass sie das zentralörtliche System als willkürlich erscheinen ließen, ist nicht vorgetragen. Soweit die Beschwerdeführerinnen sich gegen die gemeinsame Einstufung mehrerer Gemeinden zu einem Zentralen Ort wenden bzw. diese als fraglich bezeichnen, ist eine gemeinsame Einstufung ausweislich der Gesetzesmaterialien zu § 24 LaplaG

(LT-Drs. 18/885, S. 47)

ausdrücklich vorgesehen, wie dies auch § 15 Abs. 6 und 7 FAG voraussetzt.

Im Übrigen bleiben alle als solche eingestuften Zentralen Orte unabhängig davon, ob bei ihnen die Voraussetzungen der §§ 25-30 LaplaG (noch) vorliegen, zur Erfüllung ihrer besonderen zentralörtlichen Aufgaben, die den Hintergrund für die gesonderte Berücksichtigung im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs darstellen, verpflichtet, woraus sich gegenüber nichtzentralen Orten ein besonderer Finanzbedarf ergibt

(vgl. Urteil vom 17. Februar 2023 – LVerfG 5/21 –, a. a. O., juris Rn. 110).

(2) Die Möglichkeit der Verletzung einer bedarfsorientierten Sachverhaltsermittlung ergibt sich nicht, weil eine (abschließende) Definition der zentralörtlichen Aufgaben fehlt. Hinsichtlich des Fehlens einer Definition zentralörtlicher Aufgaben zeigen die Beschwerdeführerinnen gegenüber der Entscheidung des Landesverfassungsgerichts zu § 4 Abs. 1 Nr. 3 FAG 2020 keine neuen Aspekte auf.

Das Landesverfassungsgericht führte insoweit aus:

Aufgaben der Zentralen Orte sind nirgends gesetzlich in der Art eines Aufgabenkatalogs definiert. Hingegen ergibt sich aus Bundes- und Landesrecht, dass Zentrale Orte das wichtigste Instrument der Raumordnung sind, um die Leistungserbringung der Daseinsvorsorge räumlich zu organisieren. Das Land ist aufgrund § 13 Abs. 5 Nr. 1 b) des Raumordnungsgesetzes (ROG) zur Ausweisung Zentraler Orte in Raumordnungsplänen verpflichtet. Nach § 2 Abs. 2 ROG ist die Siedlungstätigkeit räumlich zu konzentrieren und vorrangig auf vorhandene Siedlungen mit ausreichender Infrastruktur und auf Zentrale Orte auszurichten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 4 ROG); die soziale Infrastruktur ist vorrangig in Zentralen Orten zu bündeln (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 Satz 2 ROG).

Die nähere Ausgestaltung des Zentrale-Orte-Konzeptes erfolgt im Landesplanungsrecht und in den Landesentwicklungsplänen. Gemäß § 24 Abs. 2 LaplaG haben Zentrale Orte und Stadtrandkerne übergemeindliche Versorgungsfunktionen für die Einwohnerinnen und Einwohner der ihnen zugeordneten Verflechtungsbereiche (Nahbereiche, Mittelbereiche, Oberbereiche). Aus den Landesentwicklungsplänen ergibt sich, dass Zentrale Orte eine hohe Dichte an öffentlichen Einrichtungen, wie Schulen, Krankenhäuser, Behörden, Sport- und Kulturangebote, und privaten Dienstleistungsunternehmen aufweisen. Dabei unterscheiden sich Art und Größe der Einrichtungen je nach hierarchischer Stufe der Zentralen Orte, weil mit der Einstufung unterschiedlich große Versorgungsbereiche einhergehen. Während zum Beispiel ein Oberzentrum mit einem medizinischen Klinikum der Maximalversorgung den gesamten Oberbereich versorgt, decken Unterzentren und ländliche Zentralorte die fach- oder allgemeinärztliche Versorgung ihres Nahbereichs ab. Aus den im Landesentwicklungsplan oder in einem Regionalplan festgelegten Zielen der Raumordnung ergeben sich Pflichten, die gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG, § 1 Abs. 4 BauGB zu beachten sind

Gemeinden, die den Status eines Zentralen Ortes zugewiesen bekommen, müssen die Aufgaben auf ihrem Gebiet mithin teilweise zugleich so einrichten, dass Einwohnerinnen und Einwohner des Verflechtungsbereichs diese mitnutzen können. Die spezifische Aufgabenerfüllung eines Zentralen Ortes folgt dabei der ihm zugewiesenen Funktion eines Ober-, Mittelbeziehungsweise Unterzentrums oder eines ländlichen Zentralortes. Aus dieser Funktion ergibt sich die Pflicht zur „Anhebung“ und Ausweitung der Aufgaben, die eine Gemeinde auch im Übrigen aufgrund ihres Selbstverwaltungsrechtes gemäß Art. 54 Abs. 1 LV erfüllt. Nach dieser Verfassungsnorm sind die Gemeinden berechtigt und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit verpflichtet, in ihrem Gebiet alle öffentlichen Aufgaben in eigener Verantwortung zu erfüllen, soweit die Gesetze nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmen. Zentrale Orte müssen öffentliche Aufgaben allerdings in der Weise erfüllen, dass sie bei Planung und Ausgestaltung von Maß und Kapazität nicht auf die Versorgung der eigenen Einwohnerinnen und Einwohner beschränkt sind, sondern darüber hinaus auch die Versorgung der Einwohnerinnen und Einwohner des zentralen Verflechtungsbereichs einbeziehen.

Auch wenn die Wahrnehmung der jeweiligen Aufgaben im Kern auf dem Selbstverwaltungsrecht beruht, handelt es sich, soweit sie auf die Einwohnerinnen und Einwohner des Verflechtungsbereichs ausgerichtet ist, zugleich um die Erfüllung von Fremdaufgaben. Während die ältere Literatur diese Art von Aufgaben als eine Wahrnehmung von Auftragsangelegenheiten oder eine Gemeinschaftsaufgabe von Land und Gemeinden darstellte, kann die Wahrnehmung überörtlicher Aufgaben auch als eine horizontale (intergemeindliche) Gemeinschaftsaufgabe angesehen werden, da sich dabei die Aufgabenlast zwischen Zentralem Ort und Umlandgemeinde lediglich verlagert.

Nehmen Zentrale Orte und Stadtrandkerne ihre kommunalen Aufgaben aufgrund gesetzlicher Verpflichtung so wahr, dass diese auch den Einwohnerinnen und Einwohnern ihres Verflechtungsbereichs zur Verfügung stehen, verschieben sich das Maß und die Kapazität der Aufgabenwahrnehmung innerhalb der kommunalen Ebene. In dem Umfang, in dem Zentrale Orte Einwohnerinnen und Einwohner ihres Verflechtungsbereichs mit eigenen Leistungen und Einrichtungen mitversorgen (müssen), erfahren die nicht-zentralen Gemeinden des Verflechtungsbereichs eine entsprechende Entlastung bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben.

Die Erweiterung gemeindlicher Aufgaben der Zentralen Orte und Stadtrandkerne bei gleichzeitiger entsprechender Entlastung der nicht-zentralen Gemeinden des Verflechtungsbereichs rechtfertigt und erfordert sogar, dass entsprechende Kostenzuwächse beziehungsweise -entlastungen bei der angemessenen Finanzausstattung im Rahmen des Finanzausgleichs berücksichtigt werden. Der kommunale Finanzausgleich hat neben seiner fiskalischen und redistributiven Funktion auch eine Funktion, „die dem Umstand Rechnung trägt, dass im Rahmen eines raumordnungspolitischen Versorgungskonzepts bestimmte Gemeinden als Zentren der Administration, der Wirtschaft, des Sozialen und der Kultur besondere Aufgaben über die eigenen Gemeindegrenzen hinweg für den umliegenden Raum unentgeltlich wahrnehmen“

(Urteil vom 17. Februar 2023 – LVerfG 5/21 –, a. a. O., juris Rn. 105 ff., Quellen ausgelassen)

Darüber hinaus hat das Landesverfassungsgericht die grundsätzlichen Methoden sowohl des NIWals auch des FiFo-Gutachtens für überzeugend befunden, die ohne konkrete Aufgabendefinition erarbeitet wurden:

Beide Gutachten haben überzeugende Wege gefunden, um Zentralitätskosten zu bestimmen. Sowohl dem NIW-Gutachten (S. 33 f.) als auch dem FiFo-Gutachten (S. 219) war dabei die Problematik bewusst, dass es keine gesetzlich definierte oder allgemein anerkannte Liste übergemeindlicher Aufgaben gibt, da die Zentralen Orte solche Aufgaben für die Einwohnerinnen und Einwohner des Verflechtungsbereichs mit derselben Infrastruktur wahrnehmen wie für ihre eigenen Einwohnerinnen und Einwohner. Die Vorgaben des Raumordnungs- und Landesplanungsrechts, welche Einrichtungen Zentrale Orte für die Versorgung der Umlandgemeinden vorhalten müssen, sind zudem bewusst offengehalten. Gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 3 Satz 2 ROG ist die soziale Infrastruktur vorrangig in Zentralen Orten zu bündeln; die Erreichbarkeits- und Tragfähigkeitskriterien des Zentrale-Orte-Konzepts sind flexibel an regionalen Erfordernissen auszurichten. Dies lässt bewusst funktionale Verknüpfungen mit einer unterschiedlichen Lastenverteilung zwischen den Zentralen Orten zu. Die Gutachten haben jedoch vor allem anhand der Ist-Ausgaben unterscheidungskräftige Merkmale herausgearbeitet. Es gab keine Gründe, die dafür sprechen konnten, das Vorgehen des NIW-Gutachtens als unvertretbar oder willkürlich einstufen zu müssen. Sie sind auch für die Herangehensweise des FiFo-Gutachtens, das auf einer breiten Tatsachengrundlage erarbeitet und inhaltlich ausführlich begründet wurde, nicht ersichtlich.

(Urteil vom 17. Februar 2023 – LVerfG 5/21 –, a. a. O., juris Rn. 141, Quellen ausgelassen)

Die Offenheit des Aufgabenbegriffs liegt in der Konsequenz der Anknüpfung an das Planungsrecht, da die planerische Umsetzung durch die Gemeinden kaum im Voraus definiert werden kann.

Sowohl das Steinbeis-Gutachten von 2024 als auch das NIW-Gutachten von 2013 nehmen folgende Aufgabengebiete als potenziell übergemeindlich an: Schulaufgaben, Kulturaufgaben, Gesundheits-, Sport- und Erholungsaufgaben, Verkehrsaufgaben

(Steinbeis-Gutachten, S. 8 f.; NIW-Gutachten, S. 35).

Die Beschwerdeführerinnen führen insoweit keine neuen Aspekte an. Sie setzen sich nicht mit allen Aufgaben auseinander und tragen nicht vor, warum diese etwa keine überörtlichen Aufgaben sein könnten. Wenn sie darauf verweisen, dass auch ihre Straßen (und Feldwege) von Einwohnern anderer Gemeinden und Touristen genutzt werden, mag das zwar richtig sein, es steht einer Einstufung des Verkehrs als potenziell übergemeindliche Aufgabe aber nicht entgegen. Denn alle angeführten Aufgaben werden, wie das Steinbeis-Gutachten berücksichtigt hat

(Steinbeis-Gutachten, S. 10),

auch von nichtzentralen Orten wahrgenommen. Entscheidend sind vielmehr zum einen das Maß der übergemeindlichen Nutzung der kommunalen Einrichtung und zum anderen die für Zentrale Orte aus dem Landesplanungsrecht folgende Pflicht, die Aufgabe auch für Einwohner des Verflechtungsbereichs wahrzunehmen

(Urteil vom 17. Februar 2023 – LVerfG 5/21 –, a. a. O., juris Rn. 107).

Es bleibt den Beschwerdeführerinnen (wie auch allen anderen nichtzentralen Orten) unbenommen, solche Aufgaben aus ihren eigenen Haushalten in dem Maße zu erfüllen, wie es Zentrale Orte tun. Sie sind allerdings – anders als Zentrale Orte – rechtlich hierzu nicht verpflichtet

(Urteil vom 17. Februar 2023 – LVerfG 5/21 –, a. a. O., juris Rn. 118).

Zudem ist eine solche Aufgabenerfüllung landesplanerisch unerwünscht. Warum dennoch eine freiwillige Aufgabenerfüllung über das rechtlich verpflichtende Maß hinaus im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs gesondert zu berücksichtigen wäre, führen die Beschwerdeführerinnen nicht aus.

(3) Soweit die Beschwerdeführerinnen einen Verstoß gegen die realitätsgerechte Bedarfsermittlung darin sehen, dass Zentrale Orte ihre Zuweisungen nicht funktionsgerecht verwendeten, erscheint eine Über- oder Unterschreitung des Einschätzungsspielraums des Gesetzgebers ausgeschlossen. Die für die Zentralen Orte (und die Gemeinden sowie Kreise und kreisfreien Städte) über die Schlüsselzuweisungen nach § 4 Abs. 1 FAG bereitgestellten Mittel stehen ihnen zur freien Verfügung. Sie sind gerade keine nach § 4 Abs. 2 FAG zweckgebundenen Zuweisungen. Eine Überprüfung der Verwendung ist (außerhalb der Kommunalaufsicht) nicht vorgesehen. Sie kann insbesondere nicht inzident durch den Gesetzgeber des Finanzausgleichsgesetzes erfolgen. Eine solche Überprüfung würde einen Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung darstellen. Sie kann deshalb auch nicht über die Haushaltsvorberichte nach § 6 Abs. 1 Nr. 11 GemHVO erfolgen, die lediglich „zur allgemeinen Unterrichtung“ dienen

(Erläuterungen zur Landesverordnung über die Aufstellung und Ausführung eines doppischen Haushaltsplanes der Gemeinden, Stand: 20. Dezember 2018, S. 9, https://www.schleswig-holstein.de/DE/landesregierung/themen/inneres-sicherheit-verwaltung/kommunales/KommunaleFinanzen/KommunalesHaushaltsrecht/Haushaltsreform/Downloads/hinweise/gemhvoDoppik2018.pdf?__blob=publicationFile&v=3).

Dies gilt auch, soweit etwa den Gemeinden und Kreisen Schlüsselzuweisungen zum Ausgleich bedarfstreibender Flächenlasten über einen Flächenfaktor je Gemeindebzw. Kreisstraßenkilometer nach § 10 und § 13 FAG bereitgestellt werden.

Darüber hinaus ist durch die Berechnungsmethode des Steinbeis-Gutachtens sichergestellt, dass nur solche Ausgaben in die Berechnung der Teilschlüsselmassenquote für Zentrale Orte einbezogen werden, die von diesen auch tatsächlich für (durch die Gutachter bestimmte) zentralörtliche Aufgaben eingesetzt werden. Denn über die Berechnung der Zuschussbedarfe wird (nur) die tatsächliche Aufgabenerfüllung erfasst. Mittel, die von den Zentralen Orten anderweitig eingesetzt werden, gingen deswegen in die Berechnung gar nicht ein. Es ergäbe sich also kein für die zentralörtliche Teilschlüsselmasse anzusetzender Zuschussbedarf bei den Zentralen Orten, wenn und soweit diese nicht für die betreffenden Aufgaben Ausgaben tätigen würden. Umgekehrt kann daraus, dass (höhere) Zuschussbedarfe bei den Zentralen Orten festgestellt wurden, geschlossen werden, dass auch tatsächlich mehr Mittel für diese Aufgaben verwendet wurden und dann auch benötigt werden.

Die konkrete Mittelverwendung einzelner Kommunen in der Vergangenheit stellt im Übrigen kein rechtliches Argument im Rahmen der Beurteilung eines prospektiven Bedarfs im Zuge der Gesetzgebung dar. Denn, wie von den Beschwerdeführerinnen an anderer Stelle ausgeführt, aus der Mittelverwendung in der Vergangenheit ergibt sich noch nicht, warum diese etwa für bestimmte Aufgaben unterblieben sein könnte. Etwas anderes könnte möglicherweise gelten, wenn im Gesetzgebungsverfahren für die Dotierung der Teilschlüsselmasse für Zentrale Orte auf die von diesen Zentralen Orten angegebenen Ausgaben für (nur) von ihnen selbst bestimmte zentralörtliche Ausgaben abgestellt worden wäre. Dies ist vorliegend aber nicht der Fall. Das Steinbeis-Gutachten bestimmt selbst, welche Aufgaben es als zentralörtlich einstuft und schließt etwa unter anderem die insofern von den Beschwerdeführerinnen angeführten Bereiche des Brandschutzes und des Tourismus aus.

Darüber hinaus schließen die Beschwerdeführerinnen auch deswegen auf eine nicht funktionsgerechte Mittelverwendung, weil sie die Ausgaben für sämtliche Aufgaben, die auch nichtzentralörtliche Gemeinden wahrnehmen, vollständig als nichtzentralörtlich einordnen. Dies ist jedoch nicht schlüssig, da – wie oben ausgeführt – es für den übergemeindlichen Charakter einer Aufgabe (und der Ausgaben hierfür) nicht auf die Art der Aufgabe an sich, sondern auf das Maß der übergemeindlichen Versorgung ankommt und die Zentralen Orte daher üblicherweise auch einen übergemeindlichen Anteilssatz ausweisen.

(4) Die Möglichkeit der Verletzung des Grundsatzes der Bedarfsorientierung ergibt sich auch nicht im Zusammenhang mit dem Schullastenausgleich. Soweit die Beschwerdeführerinnen vortragen, die Festsetzung der Teilschlüsselmassenquote für die Zentralen Orte sei fehlerhaft, da im zugrunde liegenden Gutachten gesonderte Abrechnungssysteme, insbesondere der Schullastenausgleich, der ab 2025 als „spitze Vollkosten“ abgerechnet werde, nicht einbezogen seien, lässt sich aus ihren Ausführungen hierzu nicht erkennen, inwiefern dies sich auf ihren eigenen Haushalt auswirken würde. Insbesondere legen die Beschwerdeführerinnen nicht konkret dar, dass die Teilschlüsselmassenquote für Zentrale Orte geringer ausfallen würde, wenn Schulkosten, wie sie vortragen, aufgrund der neuen Abrechnungsweise nicht (mehr) als übergemeindliche Aufgabe bzw. spezifischer zentralörtlicher Bedarf angesehen würden. Den Tabellen 4.1 und 4.2 des Steinbeis-Gutachtens lässt sich eher entnehmen, dass die jeweiligen Werte für die Korridorbildung stiegen, sich die Dotierung der Teilschlüsselmasse für die Zentralen Orte also erhöhte, falls der Anteil für Schulaufgaben aus der Rechnung entfiele. Denn im Bereich der Schulaufgaben ist der Zuschussbedarf der nichtzentralen Orte (anders als bei den anderen potentiell übergemeindlichen Aufgaben) dem Gutachten zufolge höher als derjenige der Zentralen Orte. Zwar steht diese Rechnung unter dem Vorbehalt des Fehlens der internen Leistungsverrechnungen. Die Beschwerdeführerinnen haben jedoch nicht dargelegt, dass sich unter Einbeziehung selbiger das Verhältnis wiederum umkehren würde; sie haben ihren eigenen Angaben in der mündlichen Verhandlung zufolge die Auswirkungen nicht berechnet.

Sie haben weiter nicht dargelegt, dass bzw. wie sich die Finanzströme des Schullastenausgleichs durch die Umstellung der Abrechnung, insbesondere von der Investitionskostenpauschale auf eine von ihnen angenommene „spitze“ Abrechnung, zu ihrem Nachteil ändern könnten. In dem Gutachten werden den Berechnungen jeweils nur die Zuschussbedarfe zugrunde gelegt, also die Ausgaben abzüglich der Einnahmen. Das bedeutet, dass die Zahlungen der Wohnortgemeinden dort als Ausgabe und bei den Schulträgergemeinden als Einnahme, die den Zuschussbedarf verringert, berücksichtigt wurden. Die Zahlungsströme zwischen den Gemeinden im Rahmen des Schullastenausgleichs wurden also von den Gutachtern berücksichtigt. Dabei dürften auch etwaige Skaleneffekte bei den Zentralen Orten Eingang in die Berechnungen gefunden haben, da diese sich in den Zuschussbedarfen wiederfinden.

Zwar beruhen die Berechnungen des Gutachtens noch auf dem vor 2025 geltenden Abrechnungssystem. Da sich die bisherigen Investitionskostenpauschalen landesweit und im Durchschnitt aber an den Investitionsbedarfen orientiert hatten, muss die Umstellung von einer Pauschale auf den Ausgleich eines Nettoinvestitionsbedarfs im landesweiten Durchschnitt nicht automatisch zu einer für die Beschwerdeführerinnen nachteiligen Änderung der Finanzströme führen. Von den Beschwerdeführerinnen wurde nichts dazu dargelegt, was sich hier konkret verändert haben könnte. Allein der Umstand, dass sich abstrakt das Berechnungssystem des Schullastenausgleichs gegenüber den Grundlagen des Gutachtens geändert hat und dies im Gesetzgebungsverfahren für das Finanzausgleichsgesetz nicht zu Anpassungen geführt hat, begründet für sich noch keine Überschreitung des Einschätzungsspielraums des Gesetzgebers bei der Bedarfsermittlung. Das gilt jedenfalls solange, wie nicht konkret dargelegt wird, welche anderen Berechnungen der Gesetzgeber bereits im Jahr 2024 hätte anstellen können und müssen. Es ist Bedarfsberechnungen immanent, dass sie stets nur auf Daten der Vergangenheit (ob bezogen auf Ausgaben, Einwohnerzahlen oder Straßenkilometer) basieren können und zukünftige Änderungen sich erst im Rahmen einer Neuberechnung (im Bereich des kommunalen Finanzausgleichs etwa bei der Regelüberprüfung nach § 5 FAG) niederschlagen können.

(5) Eine möglicherweise fehlerhafte Bedarfsermittlung ergibt sich auch nicht deswegen, weil der „Dunkelbereich“ nicht ausreichend erhellt wurde. Soweit die Beschwerdeführerinnen monieren, das Gutachten habe die mangels ausreichender finanzieller Ausstattung unterlassenen Investitionen aufgrund seines rein ausgabenbasierten Ansatzes nicht einbezogen, legen sie die Möglichkeit einer Verletzung ihrer Rechte nicht ausreichend dar. Zwar ist ihnen zuzugeben, dass ein rein ausgabenbasierter methodischer Grundansatz wegen eben dieser Schwachstelle einer Überprüfung bedarf

(Urteil vom 27. Januar 2017 – LVerfG 4/15 –, LVerfGE 28, 379 = NordÖR 2017, 166, juris Rn. 194 ff.).

Die Beschwerdeführerinnen haben jedoch nicht nachvollziehbar dargelegt, dass eine entsprechende Überprüfung im Gutachten nicht erfolgt sei. Das Steinbeis-Gutachten benennt in seinem Einleitungskapitel genau diese Schwachstelle, die durch die geplante Analyse, die aufgrund fehlender Daten nicht durchgeführt werden konnte, korrigiert werden sollte. Anstelle dieser ursprünglich geplanten Überprüfung wurde eine Schwachstellenanalyse durch einen Vergleich der Deckungsquoten sowie einen Vergleich der sozioökonomischen Rahmendaten durchgeführt. Den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen kann nichts dazu entnommen werden, warum und inwieweit die angewendete Analyse keine den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Überprüfung darstellen könnte. Soweit die Beschwerdeführerinnen in der mündlichen Verhandlung angegeben haben, sie hätten im Gesetzgebungsverfahren Alternativvorschläge zur durchgeführten Schwachstellenanalyse gemacht, folgt daraus nichts anderes. Denn auch hinsichtlich der Schwachstellenanalyse steht dem Gesetzgeber die Wahl der Methodik grundsätzlich frei. Allein der Umstand, dass es einen Alternativvorschlag gab, weckt ohne weitere Erläuterung und Begründung keine Zweifel an der Eignung der gewählten Methode.

Darüber hinaus fehlt es an Ausführungen, inwieweit gerade die Beschwerdeführerinnen konkret und individuell durch das gerügte Abstellen auf Ist-Ausgaben statt auf „notwendige“ Ausgaben sachwidrig benachteiligt worden sein könnten. Konkrete Divergenzen zwischen notwendigen und Ist-Ausgaben aus dem eigenen Ausgabeverhalten, zumal zulasten der Beschwerdeführerinnen, werden nicht dargelegt. Die bloße Mitteilung einiger Beschwerdeführerinnen, sie hätten bestimmte Aufgaben (etwa Brandschutz, Straßenunterhaltung, Kita und Schule) aufgrund ihrer Finanzausstattung nicht im gewünschten oder auch notwendigen Maße wahrnehmen können, genügt hierfür nicht. Denn angesichts knapper Finanzsituationen aller Kommunen (und des Landes) dürften grundsätzlich auch bei allen Kommunen Mittel für Investitionen fehlen. Soweit aus geringeren Deckungsquoten auf höhere fehlende Investitionen geschlossen werden kann, dürfte deren Umfang bei den Zentralen Orten eher größer sein als bei den nichtzentralen Orten

(Steinbeis-Gutachten, Tab. 3.2, S. 29, 32, 57).

Argumente, die dem entgegenstehen könnten, werden nicht vorgebracht.

bb) Die Möglichkeit eines Verstoßes gegen die interkommunale Gleichbehandlung ergibt sich nicht im Zusammenhang mit den internen Leistungsverrechnungen. Soweit die Beschwerdeführerinnen geltend machen, die internen Leistungsverrechnungen der nichtzentralen Orte und insbesondere die Amtsumlage seien nicht in das Steinbeis-Gutachten einbezogen worden und die hierzu untersuchte Stichprobe sei nicht aussagekräftig, legen sie ebenfalls nicht dar, wie sich dies konkret auf ihre jeweiligen Haushalte bzw. die Dotierung der Schlüsselzuweisungen auswirken könnte.

Es wird aus den Angaben der Beschwerdeführerinnen zunächst nicht für alle Beschwerdeführerinnen klar, ob deren Daten in die Stichprobe eingeflossen sind. Für die Beschwerdeführerinnen zu 21.-29. und 69.-73. wird dies positiv bestätigt, für die Beschwerdeführerinnen zu 50.-57. ist laut Beschwerdeschrift „davon auszugehen“, für die Beschwerdeführerinnen zu 1.-9., 18.-20., 38.-49., 74.-100. und 119.-137. wird dies ausdrücklich verneint. Für die übrigen Beschwerdeführerinnen wird keine Aussage getroffen.

Unabhängig davon kann nicht wegen einer möglicherweise fehlenden Repräsentativität auf eine fehlerhafte Bedarfsermittlung geschlossen werden. Zwar verweisen die Beschwerdeführerinnen (richtigerweise) darauf, dass die Gutachter selbst Probleme hinsichtlich der Repräsentativität der Stichprobe erkannt haben. Dies bezieht sich jedoch primär auf die geringe Anzahl an Datensätzen für die einzelnen Abstufungen Zentraler Orte. Die Anzahl der Datensätze Zentraler Orte insgesamt und die Anzahl der Datensätze nichtzentraler Orte insgesamt halten die Gutachter für die jeweilige Gruppe dagegen für hinreichend

(Steinbeis-Gutachten, S. 19 f.).

Die Beschwerdeführerinnen setzen sich weder mit diesem Aspekt auseinander noch damit, dass das Gutachten für die Auswertung nicht die Daten insgesamt aggregiert hat, sondern immer nur innerhalb der jeweiligen Gruppen. Für den Vergleich zwischen den Gruppen erfolgte dagegen eine Umrechnung auf Werte je Einwohner, aus denen dann ein Näherungswert für eine mögliche Dotierung der Teilschlüsselmasse gebildet wurde

(Steinbeis-Gutachten, S. 19 f.).

Bei einem solchen Vorgehen kommt es gerade nicht darauf an, ob eine Repräsentativität der einzelnen Gruppen zueinander in der Gesamtmenge gewahrt ist.

Außerdem gehen die Beschwerdeführerinnen nicht auf die Aussagen des Gutachtens zur Einberechnung eines „Ämteranteils“ an potenziell übergemeindlichen Aufgaben ein. Das Gutachten erkennt grundsätzlich, dass auch von den Ämtern Aufgaben im überörtlichen Bereich erledigt werden und deswegen deren Zuschussbedarfe berücksichtigt werden müssen

(Steinbeis-Gutachten, S. 11).

Die verschiedenen Aufstellungen weisen die Einnahmen und Ausgaben der Ämter auch gesondert aus

(vgl. etwa Steinbeis-Gutachten, Tab. 4.1, 4.2 und 4.3).

Daraus ist zu erkennen, dass auch der Zuschussbedarf der Ämter im Bereich der allgemeinen Verwaltung, in dem vieles von dem anfällt, was innerhalb nicht amtsangehöriger Gemeinden über die interne Leistungsverrechnung gebucht wird bzw. werden kann, berücksichtigt wurde

(vgl. etwa Steinbeis-Gutachten, S. 35 f.).

cc) Schließlich gehen die Beschwerdeführerinnen nicht darauf ein, dass eine von ihnen gewollte stärkere Berücksichtigung der Amtsumlage ebenfalls auf das vom Gutachten genannte Problem trifft, dass die entsprechenden Daten gar nicht vorliegen. Die Beschwerdeführerinnen haben nicht dargelegt, inwieweit angesichts der seinerzeit bestehenden Datenlage die Grenzen des gesetzgeberischen Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums im Hinblick auf eine aufgabengerechte Bedarfsermittlung und das Vergewisserungsgebot überschritten wurden.

Zwar ist den Beschwerdeführerinnen zuzugeben, dass das Steinbeis-Gutachten, wie es auch selbst ausführt, stark unter dem Mangel an aussagekräftigen Daten leidet, sodass das Gutachten selbst sich nicht in der Lage sieht, einen konkreten Wert für die Teilschlüsselmassenquote für Zentrale Orte auszurechnen. Es handelt sich hierbei um einen Mangel, der schnellstmöglich durch bessere statistische Daten und dann eine neue geeignete aufgabengerechte Bedarfsermittlung zu beheben ist. Jedenfalls wenn ab dem Jahr 2028 die Jahresabschlüsse 2025-2027 einschließlich der bisher fehlenden Daten zu den Verrechnungen vorliegen müssen (vgl. § 3 Abs. 2 Nr. 1 lit. b) Finanz- und Personalstatistikgesetz, geändert durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Statistiken der öffentlichen Finanzen und des Personals im öffentlichen Dienst sowie zur Anpassung nationaler Rechtsvorschriften an die Verordnung (EU) 2023/2631 über europäische grüne Anleihen sowie fakultative Offenlegungen zu als ökologisch nachhaltig vermarkteten Anleihen und zu an Nachhaltigkeitsziele geknüpften Anleihen vom 28. November 2024 (BGBl. 2024 I Nr. 377)), müsste dieses Problem behoben sein. Im Zuge dessen wird auch die Neuregelung des Schullastenausgleichs, wie sie sich in eben diesen Haushaltsjahren niedergeschlagen hat, zu berücksichtigen sein. Mit den bis zum Jahr 2024 den Gutachtern zur Verfügung stehenden Daten waren weitergehende Auswertungen aber gar nicht möglich.

Das betrifft auch die Daten hinsichtlich der Umlagen für Schulverbände. Es ist auf der derzeitigen Datenbasis nur eine theoretische Überlegung, dass sich über die Schulverbände bei den Umlagen ein anderes Bild ergäbe. Eine Vergleichsrechnung, die die Möglichkeit eines anderen Ergebnisses darlegt als dasjenige der Gutachter, das auch vom Gesetzgeber übernommen wurde, wird nicht vorgenommen. Eine mögliche Verletzung der interkommunalen Gleichbehandlung ergibt sich so noch nicht.

Es ist zwar richtig, dass eine gute Datenbasis fehlte, was auch die Gutachter angeben. Das war aber ein objektives Problem, das von den Gutachtern nicht gelöst wurde und nach ihrer Darstellung auch nicht gelöst werden konnte. Vor diesem Problem stand auch der Gesetzgeber. Er befand sich deswegen im Jahre 2024 in einer besonderen Situation. Es wird von den Beschwerdeführerinnen nicht dargelegt, dass und wie der Gesetzgeber – anstelle der Gutachter – das Problem überhaupt hätte lösen können. Insoweit hilft auch der allgemeine Verweis auf die verschiedenen Methoden der vorangegangenen Gutachten nicht. Denn jede denkbare Methode wäre immer auf eine vollständige und aktuelle Datenbasis angewiesen und hätte immer vor dem gleichen Problem gestanden. Ohne eine vollständige Ausweisung der Verrechnungen in den auszuwertenden Rohdaten kann eine vollständige Analyse – nach welcher Methode auch immer – nicht erfolgen. Die Beschwerdeführerinnen legen schon keinen belastbaren Grundansatz dar, wie bei der bestehenden Datenlage eine methodisch andere und konkretere Auswertung erfolgen könnte, die der Gesetzgeber hätte wählen können, geschweige denn müssen

(vgl. zur Datenproblematik bei der Umstellung von Kameralistik und Doppik auch schon Urteil vom 27. Januar 2017 – LVerfG 5/15 –, SchlHA 2017, 56 ff. = DVBl 2017, 378, Leitsatz 4 a, juris Rn. 134).

Der in der mündlichen Verhandlung gegebene pauschale Hinweis auf die Möglichkeit einer Umfrage unter den Gemeinden genügt diesen Anforderungen nicht.

Unter diesen Umständen ist es dann auch nicht zu beanstanden, sondern konsequent, dass die Gutachter keine genaue Berechnung vorgenommen haben, denn das wäre nur eine Scheingenauigkeit gewesen. Wenn der Gesetzgeber deswegen der Empfehlung der Gutachter folgt und die Dotierung der Teilschlüsselmassen für die Gemeinden und die Zentralen Orte unverändert lässt, war das in der besonderen Situation 2024 angesichts der Datenproblematik vertretbar. Etwas anderes ist nicht konkret dargelegt.

dd) Darüber hinaus fehlt es bezüglich aller vorgetragenen Punkte an einer Darlegung der Folgen für die jeweiligen Haushalte der Beschwerdeführerinnen. Ihrem Vortrag lässt sich nichts dazu entnehmen, dass sie faktisch belastet werden durch die Einstufung anderer Orte als Zentrale Orte, die (fehlende) Definition zentralörtlicher Aufgaben, die Mittelverwendung durch die Zentralen Orte, die Einbeziehung des Schullastenausgleichs in dem vom Gutachten zugrunde gelegten, inzwischen geänderten System, die (fehlende) Auswertung des „Dunkelbereichs“ unterlassener Investitionen, die (fehlende) Berücksichtigung interner Leistungsverrechnungen bzw. der Amtsumlage und den Umgang mit dem Problem der fehlenden Daten. Die Beschwerdeführerinnen unterstellen, dass bei jedem dieser Punkte ein (ihrer Ansicht nach) ordnungsgemäßer Umgang zu einer für sie günstigeren Verteilung der Finanzausgleichsmasse geführt hätte. Sie tragen jedoch keine konkreten Tatsachen oder mögliche Vergleichsrechnungen vor, die darauf hindeuten, dass dies der Fall sein könnte. Zwar wird man von Beschwerdeführerinnen keine (vollständige) alternative Berechnung eines Finanzausgleichs verlangen können. Jedoch muss wenigstens ein möglicher Nachteil gegenüber dem gewählten Ansatz aufgezeigt werden. Nur die Benennung eines Problemfeldes reicht jedenfalls dann nicht aus, wenn der Gesetzgeber – gestützt auf ein Gutachten – das Problemfeld gesehen und darauf (methodisch) reagiert hat. In einem solchen Fall ist eine konkrete, gegebenenfalls auch rechnerische Auseinandersetzung mit der angewandten Methode erforderlich.

Soweit die Beschwerdeführerinnen vortragen, die Gemeinden hätten nach dem FiFo-Gutachten 43 Mio. Euro mehr erhalten, bezieht sich das auf einen alten Vergleich für 2021. Eine aktualisierte Vergleichsberechnung, etwa auf Basis der vorläufigen Finanzausgleichsfestsetzung für 2025, fehlt.

d) Bezogen auf eine Verletzung der Rechte der Beschwerdeführerinnen aus Art. 57 Abs. 1 LV durch § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 13, § 26c FAG ist eine Beschwerdebefugnis ebenfalls nicht gegeben.

Zwar sind die Beschwerdeführerinnen durch den Vorwegabzug der Städtebauförderung, durch den die Summe für Schlüsselzuweisungen sinkt, trotz der Erforderlichkeit eines konkreten Zuweisungsbescheids grundsätzlich unmittelbar betroffen. Im Ausgangspunkt ist aber, wie oben ausgeführt, bezüglich einer möglichen Verletzung in Rechten aus Art. 57 Abs. 1 LV in seiner vertikalen Dimension erforderlich, dass Beschwerdeführer nachvollziehbar darlegen, inwieweit die angegriffene Norm dazu führt, dass der vertikale Finanzausgleich hinter den verfassungsrechtlichen Vorgaben einer „angemessenen Finanzausstattung“ zurückbleibt, mithin also das Symmetriegebot verletzt. Aus dem Vortrag muss sich nach § 20 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 LVerfGG zumindest die Möglichkeit einer Verletzung des Symmetriegebots ergeben

(Urteil vom 27. Januar 2017 – LVerfG 5/15 –, a. a. O., juris Rn. 102),

wobei der weite Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

(Urteil vom 27. Januar 2017 – LVerfG 4/15 –, LVerfGE 28, 379 = NordÖR 2017, 166, juris Rn. 92)

zu beachten ist.

Durch die Beschwerdeschrift wird schon nicht hinreichend nachvollziehbar eine Verletzung des Symmetriegebots auf der generellen, abstrakten Ebene aufgezeigt. Zwar beziehen sich die Beschwerdeführerinnen auf das Symmetriegebot des Art. 57 Abs. 1 LV. Sie tragen insofern aber nur pauschal vor, das Land verschlechtere durch den Vorwegabzug der Städtebauförderung willkürlich die (ohnehin schlechte) Finanzlage der Kommunen und kritisieren die hierzu fehlenden Ausführungen des Gesetzgebers. Irgendwie geartete Symmetriebetrachtungen werden nicht angestellt.

Die Beschwerdeführerinnen monieren, der Landesgesetzgeber habe den gebotenen Ebenenvergleich nicht angestellt, die durch die verfassungsrechtlich geforderte Verteilungsgerechtigkeit gebotenen Wertungen nicht durchgeführt und damit die Gleichrangigkeit der Aufgaben von Land und Kommunen allein zu seinen Gunsten missachtet. Allerdings stellt das Finanzausgleichsgesetz 2024 keine grundlegende Neuausrichtung des kommunalen Finanzausgleichs dar, für den nach den obigen Maßstäben ein solcher Ebenenvergleich erforderlich wäre.

Grundlegende Zweifel an der Symmetrie des Finanzausgleichsgesetzes haben die Beschwerdeführerinnen nicht dargelegt. Wie umfassend und ins Detail gehend der Vortrag hierzu im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit sein muss, kann vorliegend dahinstehen, denn die Beschwerdeführerinnen setzen sich weder mit der Frage des Gewichts der (weniger als 1 % der gesamten Finanzausgleichsmasse betragenden) Städtebauförderungsmittel noch mit der (sehr knappen) Begründung der Aufnahme der Mittel für die Städtebauförderung im Gesetzesentwurf

(LT-Drs. 20/2528, S. 30 f.)

in irgendeiner Weise auseinander

(vgl. Urteil vom 27. Januar 2017 – LVerfG 5/15 –, a. a. O., juris Rn. 104).

Zur konkreten Betroffenheit ihrer eigenen Haushalte verhalten sich die Beschwerdeführerinnen ebenfalls nicht

(vgl. insofern StGH Niedersachsen, Urteil vom 2. Mai 2024 – 4/23 – juris Rn. 28 ff.).

Eine mögliche Verletzung verfassungsrechtlicher Rechte ergibt sich auch nicht im Zusammenhang mit einer Systemwidrigkeit der Einbeziehung der Städtebauförderung in die Regelungen zum kommunalen Finanzausgleich. Den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen ist nicht zu entnehmen, welches System von ihnen gemeint ist und welche Anforderungen sich aus einem solchen ergeben sollen. Eine vom Symmetriegebot unabhängige landesverfassungsrechtliche Pflicht zur Gewährung des Landesanteils der Städtebauförderung außerhalb des kommunalen Finanzausgleichs bzw. zur Einbeziehung des Landesanteils in den Anteil der Finanzausgleichsmasse existiert nicht. Der Städtebau ist eine genuin kommunale Aufgabe. Dies sind Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, also „diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben (vgl. insoweit BVerfGE 8, 122 (134); 50, 195 (201); 52, 95 (120)), die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der (politischen) Gemeinde betreffen“

(BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 – 2 BvR 1619/83 –, BVerfGE 79, 127, juris Rn. 59; vgl. Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 5. Aufl. 2025, § 3 Rn. 14).

Damit passt die Städtebauförderung zum kommunalen Aufgabenportfolio und ist den anderen Themen der Vorwegabzüge (z. B. Infrastruktur, Schwimmbäder, IT-Verbund) in § 4 Abs. 2 FAG vergleichbar. Sie ist auch in der Dimension nicht der größte Vorwegabzug, etwa im Vergleich zum Abzug für Theater und Orchester oder für Infrastruktur. Deswegen kann die Städtebauförderung grundsätzlich innerhalb des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers auch im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs geregelt werden. Das Land trifft insofern keine verfassungsrechtliche Verpflichtung zur (Teil-)Finanzierung dieser Aufgabe, die über die allgemeine Verpflichtung zur Sicherung einer angemessenen Finanzausstattung der Kommunen insgesamt hinausgeht. Die Finanzierung der Städtebauförderung beruht vielmehr auf einer Kooperation zwischen Bund und Ländern auf Grundlage des Art. 104b GG, der es dem Bund ermöglicht, „den Ländern Finanzhilfen“ zu gewähren, also gerade keine spezifische Verpflichtung der Länder gegenüber den Gemeinden beinhaltet. Weder aus der einfachgesetzlichen Umsetzung in §§ 164a und 164b BauGB noch aus der darauf basierenden (jährlichen oder zweijährlichen) Verwaltungsvereinbarung Städtebauförderung über die Gewährung von Finanzhilfen des Bundes an die Länder nach Artikel 104b des Grundgesetzes zwischen Bund und Ländern lässt sich eine solche verfassungsrechtliche Pflicht ableiten.

Soweit die Beschwerdeführerinnen sich in der mündlichen Verhandlung diesbezüglich auf eine konkrete Bestimmung dieser Verwaltungsvereinbarung bezogen haben („Die Länder verpflichten sich zu einer Beteiligung an der Finanzierung des Förderaufwandes in mindestens derselben Höhe, so dass die Gemeinden keinen Eigenanteil leisten.“), ist zu konstatieren, dass diese Bestimmung weder auf die Städtebauförderung allgemein noch auf das Land Schleswig-Holstein anwendbar ist. Sie findet sich in Art. 5 Abs. 5 der Verwaltungsvereinbarung, der eine spezielle Regelung für „die neuen Länder“ (Verwaltungsvereinbarung 2025) bzw. „die ostdeutschen Länder“ (Verwaltungsvereinbarung 2026/2027) für bestimmte, dort näher aufgeführte Maßnahmen im Rahmen eines bestimmten Städtebauförderungsprogramms trifft. Mit ihr ist keine Abkehr vom Grundsatz der Drittelfinanzierung (Art. 5 Abs. 1 der Verwaltungsvereinbarung) verbunden und erst recht keine allgemeine Pflicht zur Gewährung von Städtebauförderung ohne kommunalen Eigenanteil.

Dass die Finanzausstattung der Kommunen nach Abzug der Mittel für die Städtebauförderung nicht (mehr) angemessen sei, haben die Antragstellerinnen nicht dargelegt. Insbesondere machen sie keinerlei nähere Ausführungen zu der Frage, ob die Höhe des Verbundsatzes von 18,33 % der Verbundgrundlagen (§ 3 Abs. 1 FAG) auch unter Berücksichtigung dieses Vorwegabzugs (noch) angemessen ist. Auch einen Verstoß gegen das Konnexitätsprinzip (Art. 57 Abs. 2 LV) haben sie nicht geltend gemacht.

Hinsichtlich der Beanstandung von § 5 FAG ist das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO i. V. m. § 13 Abs. 2 LVerfGG einzustellen, nachdem die Beschwerdeführerinnen ihre Anträge insoweit zurückgenommen haben.

Das Verfahren des Landesverfassungsgerichts ist gemäß § 33 Abs. 1 LVerfGG kostenfrei. Ein Antrag auf Auslagenerstattung (§ 33 Abs. 4 LVerfGG) ist nicht gestellt worden.

Das Urteil ist einstimmig ergangen.