VG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 12.10.2026 – 2 B 14/26

Das vorläufige Rechtsschutzgesuch des Antragstellers hat Erfolg.

Der von ihm gestellte Antrag,

die aufschiebende Wirkung des Widerspruches vom 23. April 2026 gegen die Zwangsgeldfestsetzung vom 27. März 2026 anzuordnen,

ist bei der nach § 122 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 88 VwGO gebotenen verständigen Würdigung des Begehrens des Antragstellers dahingehend auszulegen, dass er – über dessen Wortlaut hinaus – auch auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs bezüglich der im Bescheid ebenfalls enthaltenen Zwangsgeldandrohung gerichtet ist. Im Bescheid vom 27. März 2026 erfolgt sowohl die Festsetzung des Zwangsgeldes in Höhe von 1.000 € als auch die Androhung der Festsetzung eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe von 3.000 € unter der Überschrift „Zwangsgeldfestsetzung“. Der Widerspruch ist mit Schreiben vom 23. April 2026 gegen „die Zwangsgeldfestsetzung in allen Punkten“ eingelegt worden.

Der so verstandene Antrag ist zulässig und begründet.

Der Antrag ist zulässig. Insbesondere ist er gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Hiernach kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3a VwGO ganz oder teilweise anordnen, im Falle des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ganz oder teilweise wiederherstellen. Da die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen gegen Vollzugsmaßnahmen – wie die Zwangsgeldfestsetzung und Zwangsgeldandrohung – nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 248 Abs. 1 Satz 2 LVwG kraft Gesetzes entfällt, ist vorliegend der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO die statthafte Rechtsschutzform.

Der Antrag ist auch begründet.

Die gerichtliche Entscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO ergeht in der Sache auf der Grundlage einer umfassenden Interessenabwägung. Gegenstand der Abwägung sind das private Aufschubinteresse des Antragstellers einerseits und das öffentliche Interesse an der Vollziehung des streitbefangenen Verwaltungsaktes andererseits. Im Rahmen dieser Interessenabwägung können auch Erkenntnisse über die Rechtmäßigkeit oder die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes, der vollzogen werden soll, Bedeutung erlangen, allerdings nicht als unmittelbare Entscheidungsgrundlage, sondern als in die Abwägung einzustellende Gesichtspunkte. Lässt sich bei der summarischen Prüfung die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides ohne weiteres feststellen, ist sie also offensichtlich, so ist die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs wiederherzustellen oder anzuordnen, weil an der sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Bescheides kein öffentliches Interesse bestehen kann. Erweist sich nach der genannten Überprüfung der angefochtene Bescheid als offensichtlich rechtmäßig, ist zu differenzieren zwischen dem gesetzlich angeordneten Sofortvollzug und den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse von der Behörde im Einzelfall angeordnet wurde. Im letztgenannten Falle bedarf es neben der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides noch eines besonderen öffentlichen Vollziehungsinteresses, das mit dem Interesse am Erlass des Verwaltungsaktes nicht identisch ist, sondern vielmehr ein qualitativ anderes Interesse ist. Das besondere öffentliche Vollziehungsinteresse, das von der Behörde gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO gesondert zu begründen ist, ist in den Fällen des gesetzlich angeordneten Sofortvollzuges durch den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung konstituiert und bedarf damit keiner weiteren Darlegung durch die Behörde. In diesen letztgenannten Fällen führt regelmäßig die offensichtliche Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides dazu, dass der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung abzulehnen ist.

Bei Anwendung dieses Maßstabs geht die vorzunehmende Interessenabwägung zu Gunsten des Antragstellers aus. Nach den gegenwärtig für die Kammer erkennbaren tatsächlichen und rechtlichen Umständen erweisen sich die Zwangsgeldfestsetzung und die Zwangsgeldandrohung bei der gebotenen summarischen Prüfung als rechtswidrig.

Rechtsgrundlagen der Zwangsgeldfestsetzung sind §§ 228, 229 Abs. 1, 235 Abs. 1 Nr. 1, 237 LVwG. Verwaltungsakte, die auf Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet sind, werden nach § 228 Abs. 1 LVwG im Wege des Verwaltungszwangs durchgesetzt (Vollzug). Nach § 229 Abs. 1 LVwG ist der Vollzug von Verwaltungsakten zulässig, wenn der Verwaltungsakt unanfechtbar ist (Nr. 1) oder ein Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung hat (Nr. 2). Zu den Zwangsmitteln zählt nach § 235 Abs. 1 Nr. 1 LVwG das Zwangsgeld. Dieses ist zulässig, wenn der Pflichtige angehalten werden soll, eine Handlung vorzunehmen, oder dieser seiner Verpflichtung zuwiderhandelt, eine Handlung zu dulden oder zu unterlassen. Als Pflichtiger kann nach § 232 Abs. 1 Nr. 1 LVwG derjenige in Anspruch genommen werden, gegen den sich der Verwaltungsakt richtet. Nach § 232 Abs. 1 Nr. 2 LVwG kann auch dessen Rechtsnachfolger in Anspruch genommen werden, soweit der Verwaltungsakt auch gegen ihn wirkt.

Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt.

Der Antragsgegner stützt die Zwangsgeldfestsetzung auf die Nichtbefolgung der Nebenbestimmung „Ausgleichsfläche in der Eichholzniederung“ des Genehmigungsbescheids vom 10. September 1993 in Verbindung mit der Erklärung des ehemaligen Grundeigentümers der Ausgleichfläche vom 9. September 1993.

Mit Bescheid des Antragsgegners vom 10. September 1993 (Bl. 20 ff. der Beiakte D) wurde der Fa. A. auf ihr Antragsschreiben vom 3. Juli 1992 hin (Bl. 1 der Beiakte D) nach §§ 13 und 14 des Landesnaturschutzgesetzes vom 16. Juni 1993 Kiesabbau sowie Aufschüttungen auf Flurstücken in der Gemeinde A. genehmigt.

Der Genehmigungsbescheid vom 10. September 1993 enthält auf Seite 9 unter der Überschrift „Ausgleichsfläche in der Eichholzniederung“ folgenden Passus:

„Die Nutzung der im Erläuterungsbericht genannten Ausgleichsfläche in der Eichholzniederung erfolgt gem. der beigefügten Verpflichtungserklärung des Grundeigentümers M..“

Die vorgenannte Erklärung (Bl. 19 der Beiakte D) ist datiert auf den 9. September 1993 und enthält u.a. folgende Ausführungen:

„Kiesabbau der Firma A. auf den Flurstücken in der Gemarkung A.;

hier: Ausgleichsmaßnahmen Flurstück, Flur, Gemarkung A.

Als Teil der Ausgleichsmaßnahmen für den o. g. Kiesabbau wurden von mir, M., Landwirt in A., 5 ha Grünland in der Eichholzniederung westlich von Heiligenhafen zur Extensivierung zur Verfügung gestellt:

Ich verpflichte mich hiermit, die in dem landschaftspflegerischen Begleitplan dargestellte Fläche weiterhin extensiv zu nutzen.“

Mit notarieller Urkunde vom 21. September 1995 (Bl. 33 ff. der Beiakte D) schlossen Herr A. und der Antragsteller eine Zusatzvereinbarung zum Kauvertrag über das streitbefangene Flurstück, Gemarkung A., wonach der Antragsteller als Käufer gegenüber dem Antragsgegner sämtliche Verpflichtungen als eigene schuldrechtliche Verpflichtung übernehme, die der Verkäufer Herr A. in dem Schreiben vom 9. September 1993 gegenüber dem Antragsgegner als Ausgleichsmaßnahme für den Kiesabbau übernommen habe (vgl. § 1 Nr. 2 der Vereinbarung).

Nach summarischer Prüfung handelt es sich bei der im Genehmigungsbescheid vom 10. September 1993 enthaltenen Bestimmung, dass die Nutzung der Ausgleichsfläche in der Eichholzniederung gemäß der Verpflichtungserklärung des Grundeigentümers zu erfolgen habe, um eine Auflage im Sinne des § 107 Abs. 2 Nr. 4 LVwG. Diese entfaltet gegenüber dem Antragsteller jedoch keine Wirkung. Da sich der Verwaltungsakt weder gegen ihn richtet noch gegen ihn als Rechtsnachfolger wirkt, ist er nicht pflichtige Person im Sinne des § 232 Abs. 1 LVwG.

Denn der Genehmigungsbescheid einschließlich der streitgegenständlichen Nebenbestimmung richtete sich gegen die Firma A. und nicht zugleich auch gegen Herrn A. als damaligen Eigentümer der streitbefangenen Ausgleichsfläche (Flurstücks). Aus dem Antragsschreiben vom 3. Juli 1992 geht hervor, dass die Firma A. den Genehmigungsantrag stellte. Dementsprechend wurde diese auch im Adressatenfeld des Genehmigungsbescheids vom 10. September 1993 aufgeführt. Mithin war der Bescheid allein an die vorgenannte Gesellschaft als Verursacherin des Eingriffs in die Natur gerichtet.

Soweit der Antragsgegner im Bescheid vom 27. März 2026 (dort Seite 8) darauf abstellt, dass der Genehmigungsbescheid hinsichtlich der extensiven Nutzung der Fläche gegen den Antragsteller wirke, da es sich um eine grundstücksbezogene Nutzungsfestsetzung des Flurstücks handele, dringt er hiermit nicht durch. Ein Übergang von Pflichten aus einem Verwaltungsakt kraft Gesetzes findet sich beispielsweise in § 58 Abs. 3 LBO, wonach bauaufsichtliche Genehmigungen und sonstige Maßnahmen auch für und gegen Rechtsnachfolgerinnen oder Rechtsnachfolger gelten.

Nach summarischer Prüfung ist dem zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Genehmigungsbescheids geltenden Landesnaturschutzgesetzes in der Fassung vom 16. Juni 1993 (GVOBl. Schl.-H. 1993 S. 215) jedoch keine vergleichbare Regelung zu entnehmen, wonach die im Genehmigungsbescheid hinsichtlich der Ausgleichsmaßnahme enthaltene Nebenbestimmung unmittelbar auch gegenüber dem Eigentümer der Ausgleichsfläche – Herrn A. – sowie dessen Rechtsnachfolger – dem Antragsteller – wirkt.

Zwar enthält die – hinsichtlich des streitgegenständlichen Genehmigungsbescheids anwendbare – Vorschrift des § 13 Abs. 7 Satz 3 LNatSchG in der Fassung vom 16. Juni 1993, die den Abbau von oberflächennahen Bodenschätzen, Abgrabungen und Aufschüttungen betrifft, eine Rechtsnachfolgevorschrift. Hiernach wirkt die Genehmigung für und gegen die in Satz 1 Genannten und deren Rechtsnachfolger. Nach § 13 Abs. 7 Satz 1 LNatSchG in der Fassung vom 16. Juni 1993 wird dem Antragsteller die Genehmigung unbeschadet privater Rechte Dritter erteilt. Die Vorschrift benennt mithin lediglich den Genehmigungsantragsteller und nicht – wie § 13 Abs. 7 Satz 2 LNatSchG in der Fassung vom 16. Juni 1993 – auch den Eigentümer, zumal auch hiermit wohl nur der Eigentümer der die Genehmigung betreffenden Grundstücke gemeint sein dürfte. Vorliegend bestehen jedoch keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsteller des hiesigen gerichtlichen Eilverfahrens Rechtsnachfolger der Firma A., die den Genehmigungsantrag gestellt hat.

Auch aus der Vorschrift des § 8 Abs. 6 Satz 2 LNatSchG in der Fassung vom 16. Juni 1993 ergibt sich nicht, dass die im Genehmigungsbescheid enthaltene Nebenbestimmung unmittelbar gegenüber dem nicht adressierten Eigentümer der Ausgleichsfläche – Herrn A. bzw. dem Antragsteller als dessen Rechtsnachfolger – wirkt. Nach § 8 Abs. 6 Satz 1 LNatSchG in der Fassung vom 16. Juni 1993 ist für die Ausführung und Sicherung der Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen der Verursacher oder dessen Rechtsnachfolger verantwortlich. Erfüllt der Verursacher oder dessen Rechtsnachfolger die ihm auferlegten Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nicht oder nicht vollständig, so ist nach § 8 Abs. 6 Satz 2 LNatSchG in der Fassung vom 16. Juni 1993 für die Ausführung dieser Maßnahmen auch der Eigentümer oder sonst Nutzungsberechtigte des betroffenen Grundstücks verantwortlich. Nach dem Wortlaut – „Eigentümer […] des betroffenen Grundstücks“ – dürfte die vorgenannte Vorschrift zum einen lediglich das vom Eingriff in die Natur beeinträchtigte Grundstück – vorliegend mithin die vom Kiesabbau betroffenen Flurstücke – betreffen. Ungeachtet dessen ist § 8 Abs. 6 Satz 2 LNatSchG in der Fassung vom 16. Juni 1993 auch nicht die Aussage zu entnehmen, dass die gegenüber dem Verursacher auferlegte Ausgleichsanordnung unmittelbar auch gegenüber dem Grundstückseigentümer des betroffenen Grundstücks gelten bzw. verbindlich sein soll, die Pflichten aus dem Verwaltungsakt mithin kraft Gesetzes auf ihn übergehen. Vielmehr bringt der Wortlaut lediglich zum Ausdruck, dass unter bestimmten Voraussetzungen neben dem Verursacher auch der Eigentümer des betroffenen Grundstücks durch die Behörde mittels gesonderter Anordnung ihm gegenüber als „Verantwortlicher“ in Anspruch genommen werden kann (vgl. zur entsprechenden Terminologie „Verantwortlichkeit“ bspw. in §§ 218, 219 LVwG). Insoweit bringt der Wortlaut auch eine Nachrangigkeit der Verantwortlichkeit des Eigentümers zum Ausdruck. Vorrangig ist der Verursacher für die Ausführung der Ausgleichsmaßnahmen verantwortlich. Lediglich wenn dieser die ihm auferlegten Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nicht oder nicht vollständig erfüllt, beginnt daneben die Verantwortlichkeit des Eigentümers. Mithin dürfte eine Anordnung gegenüber dem Grundstückseigentümer lediglich dann in Betracht kommen, nachdem zuvor der Verursacher erfolglos zur Erfüllung der ihm auferlegten Ausgleichsmaßnahmen aufgefordert worden ist. Dass bereits mit der Anordnung gegenüber dem Verursacher die hieraus folgenden Pflichten kraft Gesetzes auch für den Eigentümer gelten, würde im Widerspruch zu der gesetzlich vorgesehenen Nachrangigkeit stehen.

Der erfolgte Vollzug kann vorliegend auch nicht auf § 244 Satz 1 LVwG i. V. m. §§ 228 ff. LVwG gestützt werden. Nach § 244 Satz 1 LVwG sind die Bestimmungen über die Erzwingung von Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen auf öffentlich-rechtliche Verträge im Sinne des § 128 Satz 1 LVwG entsprechend anzuwenden. Zwar dürfte es sich bei der Erklärung des Herrn A. vom 9. September 1993, die durch den Antragsgegner mit einem grünen Stempel versehen wurde, nach summarischer Prüfung um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag im Sinne des § 121 LVwG handeln. Aufgrund § 1 Nr. 2 der notariellen Zusatzvereinbarung vom 21. September 1995 dürfte der Antragsteller die Verpflichtung aus dem öffentlichen-rechtlichen Vertrag auch übernommen haben (Schuldübernahme nach § 129 Satz 2 LVwG i. V. m. § 415 BGB). Jedoch enthält der öffentlich-rechtliche Vertrag keine Erklärung zur Unterwerfung unter die sofortige Vollstreckung im Sinne des § 128 Satz 1 LVwG. Mithin kommt ein Vollzug mittels Zwangsgeldfestsetzung über eine entsprechende Anwendung der §§ 228 ff. LVwG nach § 244 Satz 1 LVwG nicht in Betracht. Die Absicherung der Verpflichtung aus dem öffentlich-rechtlichen Vertrag erfolgte vielmehr lediglich über die Eintragung einer beschränkten persönlichen Dienstbarkeit im Sinne des § 1090 BGB, die insoweit ein zivilrechtliches Sicherungsinstrument ohne Verwaltungsaktqualität darstellt und mithin nicht im Wege des öffentlich-rechtlichen Vollzugs durchgesetzt werden könnte.

Aus den vorherigen Ausführungen folgt, dass auch der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes im Hinblick auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die mit Bescheid vom 27. März 2026 erfolgte Zwangsgeldandrohung begründet ist. Die Voraussetzungen der §§ 229 ff. LVwG liegen nicht vor.

Dem Antragsgegner bleibt es unbenommen, hinsichtlich etwaiger Verstöße gegen naturschutzrechtliche Vorschriften gegenüber dem Antragsteller als Verursacher eine naturschutzrechtliche Ordnungsverfügung zu erlassen und diese im Wege öffentlich-rechtlichen Vollzugs nach §§ 228 ff. LVwG durchzusetzen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 63 Abs. 2 GKG.

Bei seiner Bemessung orientiert sich die Kammer an den Annahmen des Streitwertkatalogs 2025 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 21. Februar 2025 beschlossenen Änderungen, wonach gemäß Ziffer 1.7.1 Satz 1 in selbständigen Vollstreckungsverfahren der Streitwert der Höhe des festgesetzten Zwangsgelds oder der geschätzten Kosten der Ersatzvornahme, im Übrigen ein Viertel des Streitwerts der Hauptsache beträgt. Bei der Androhung von Zwangsmitteln ist die Hälfte des sich nach Satz 1 ergebenden Betrags festzusetzen. Mithin wäre für das Hauptsacheverfahren ein Streitwert von 2.500 € anzunehmen (Zwangsgeldfestsetzung 1.000 € + Zwangsgeldandrohung 1.500 €). Da es sich bei dem angefochtenen Bescheid um einen auf eine bezifferte Geldleistung gerichteten Verwaltungsakt handelt, ist im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nach Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs 2025 ein Viertel des für das Hauptsacheverfahren anzunehmenden Streitwerts – mithin ein Betrag von 1.250 € – als Streitwert anzusetzen.