VG Bremen, Beschluss vom 08.05.2026 – 1 V 452/26

Die Antragstellerin wendet sich gegen eine Zwangsgeldfestsetzung und die Androhung eines erhöhten Zwangsgeldes im Falle eines (weiteren) Verstoßes gegen ein Nutzungsverbot.

Die Antragstellerin beantragte unter dem eine Baugenehmigung für die Umnutzung des Gebäudes auf dem Grundstück in Bremen von einem Restaurant in einen Einzelhandel.

Mit Bescheid vom erteilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin ein präventives Verbot, die Nutzung des Einzelhandels auf dem Grundstück

aufzunehmen bzw. aufnehmen zu lassen (Ziffer 1 des Bescheids). Darüber hinaus erteilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin das Verbot, Bauarbeiten an der Kühlzelle, die auf der rechts vom Gebäude auf dem Grundstück gelegenen Freifläche errichtet wurde, durchzuführen bzw. durchführen zu lassen (Bauverbot; Ziffer 2 des Bescheids). In Ziffer 3 des Bescheids drohte die Antragsgegnerin der Antragstellerin für die Missachtung des präventiven Nutzungsverbots zu Ziffer 1 ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 Euro und für die Missachtung des Bauverbots ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 Euro an. Die sofortige Vollziehung des Bescheids wurde angeordnet (Ziffer 4).

Am wurde bei einer Ortskontrolle festgestellt, dass auf dem streitgegenständlichen Grundstück ein Einzelhandelsgeschäft betrieben wurde und dies für die Allgemeinheit geöffnet war.

Mit Bescheid vom setzte die Antragsgegnerin ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 Euro fest (Ziffer 1 des Bescheids) und drohte ein erhöhtes Zwangsgeld in Höhe von 20.000,00 Euro, für den Fall, dass das präventive Nutzungsverbot zu Ziffer 1 des Ausgangsbescheides vom 10.10.2025 nicht innerhalb von 2 Tagen nach Zustellung dieses Bescheides beachtet werde, an (Ziffer 2 des Bescheids). Auch insoweit wurde die sofortige Vollziehung des Bescheids angeordnet (Ziffer 3 des Bescheids).

Gegen den Bescheid vom erhob die Antragstellerin am selben Tag Widerspruch und beantragte bei der Antragsgegnerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs wiederherzustellen.

Die Antragstellerin hat am um Eilrechtsschutz nachgesucht. Der statische Nachweis des Gebäudes liege seit dem vor. Es sei zusätzlich ein Brandschutzkonzept vom vorgelegt worden, dem eine Begehung und Prüfung der Räumlichkeiten vorausgegangen sei, bei der keine wesentlichen Mängel festgestellt worden seien. Dies sei am per Post und in geforderter Form und Anzahl an die Beklagte zugestellt worden. Darüber hinaus liege die Stellungnahme des Amtes für Straßen und Verkehr vor. Nach alledem sei die Anordnung eines Nutzungsverbotes jedenfalls nicht mehr notwendig, um die Kunden und Besucher des Supermarktes vor Schaden zu schützen. Vor diesem Hintergrund erweise sich auch das nun festgesetzte und angedrohte Zwangsgeld als rechtswidrig. Bei Beurteilung der Verhältnismäßigkeit habe die Antragsgegnerin auch nachträglich Erkenntnisse und Änderungen einzubeziehen, da die Nutzungsuntersagung als Dauerverwaltungsakt eine fortwährende Beschwer enthalte und laufend zu überprüfen sei. Zusätzlich sei das mit dem Bescheid nunmehr angedrohte Zwangsgeld von 20.000,00 Euro unverhältnismäßig hoch bemessen.

Die Antragsgegnerin tritt dem Eilantrag entgegen. Gegenstand dieses Verfahrens sei die Frage, ob das mit dem angefochtenen Bescheid vom festgesetzte Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 Euro und die weitere Zwangsgeldandrohung über 20.000,00 Euro nebst Anordnung der sofortigen Vollziehung rechtmäßig seien. Die Festsetzung des Zwangsgeldes sei rechtmäßig. Es existiere eine unanfechtbare Androhung des Zwangsgeldes. Der Einzelhandel sei trotz des ergangenen Nutzungsverbots für Kunden geöffnet gewesen. Die Androhung einer Erhöhung des Zwangsgeldes im Falle der weiteren illegalen Nutzung des Grundstücks sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Es könne dazu führen, dass die Antragstellerin die Nutzung des streitgegenständlichen Grundstücks als Einzelhandel - ohne Vorliegen einer Baugenehmigung - nun einstelle. Dass das Grundstück trotz Zwangsgeldandrohung weiterhin ohne Vorliegen einer Baugenehmigung als Einzelhandel genutzt worden sei, zeige, dass das erstmals angedrohte Zwangsgeld in der Höhe nicht ausreichend gewesen sei. Auch die Anordnungen der sofortigen Vollziehungen der Zwangsgeldfestsetzung und der Zwangsgeldandrohung seien rechtmäßig erfolgt. Da die Vollziehung der Nutzungsuntersagung eilbedürftig gewesen sei und nur durch die Anordnung der sofortigen Vollziehung die Wirksamkeit der Nutzungsuntersagung gesichert werden könne, könne auch nur durch die Anordnung der sofortigen Vollziehung hinsichtlich der Zwangsgeldfestsetzung die Wirksamkeit des Zwangsgeldes im Hinblick auf eine rasche Umsetzung der Nutzungsuntersagung erreicht werden. Ferner sei es auch erforderlich, der negativen Vorbildwirkung entgegenzuwirken, die entstehen würde, wenn diejenigen Bürger, die ein Baugenehmigungsverfahren betreiben, gegenüber denjenigen Bürgern benachteiligt würden, die ein solches Verfahren umgingen und hierdurch bis zu einer abschließenden gerichtlichen Entscheidung wirtschaftliche Vorteile genössen. Ein überarbeitetes Brandschutzkonzept läge der Beklagten nicht vor. Die mit der Antragsschrift eingereichte Fassung des Brandschutzkonzepts vom genüge nicht der Bauvorlagenverordnung. Diese Bauvorlage sei in Papierform in fünffacher Ausfertigung bei der Antragsgegnerin einzureichen. Erst dann könne diese Bauvorlage zwecks weiterer Bearbeitung an die beauftragte Prüfingenieurin übersandt werden.

Die Antragsgegnerin hat mit Schriftsatz vom mitgeteilt, dass das geänderte Brandschutzkonzept mittlerweile eingegangen und an die Prüfingenieurin weitergeleitet worden sei. Mit Schriftsatz vom hat die Antragsgegnerin den vorläufigen Prüfbericht der Prüfingenieurin für Brandschutz eingereicht und mitgeteilt, dass die Prüfung des Brandschutznachweises ausgesetzt sei, die Fortführung erfolge erst nach Überarbeitung des Brandschutznachweises. Mit Schriftsatz vom hat die Antragstellerin sodann ein aktualisiertes Brandschutzkonzept vom zur Akte gereicht.

Bezüglich der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte sowie auf die vorgelegte Behördenakte Bezug genommen.

1. Der Eilantrag hat keinen Erfolg.

a. Der Antrag ist zulässig und insbesondere gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO hinsichtlich der Festsetzung des Zwangsgeldes (Ziffer 1) sowie der Androhung des erhöhten Zwangsgeldes i.H.v. 20.000,00 Euro (Ziffer 2) in dem Bescheid vom 13.02.2026 statthaft. Hiernach kann die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs oder einer Klage beantragt werden, wenn diese keine aufschiebende Wirkung besitzen. Der gegen die Verfügung vom 13.02.2026 erhobene Widerspruch vom 19.02.2026 besitzt keine aufschiebende Wirkung. Die Antragsgegnerin hat in Ziffer 3 des Bescheides insoweit die sofortige Vollziehung der Verfügung angeordnet, vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO. b. Der Antrag ist jedoch unbegründet.

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist formell ordnungsgemäß erfolgt, insbesondere ist die Antragsgegnerin ihrer Begründungspflicht nachgekommen, § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO.

Die im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vom Gericht vorzunehmende Interessenabwägung geht zu Lasten der Antragstellerin aus. Unter Berücksichtigung der Erfolgsaussichten im Widerspruchsverfahren überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Bescheides das Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihres Rechtsbehelfs. Der Widerspruch der Antragstellerin gegen die Verfügung wird nach summarischer Prüfung aller Voraussicht nach in der Sache erfolglos bleiben, denn die Zwangsgeldfestsetzung und die Androhung eines erhöhten Zwangsgeldes stellen sich als rechtmäßig dar und verletzten die Antragstellerin daher nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (aa.). Zudem besteht ein besonderes Vollzugsinteresse (bb.).

aa. Die Verfügung vom 13.02.2026, welche ihre Rechtsgrundlage hinsichtlich der Zwangsgeldfestsetzung sowie der Androhung weiterer Zwangsgeldfestsetzungen in § 11 Abs. 1 i. V. m. §§ 14, 17, 18 BremVwVG findet, ist formell rechtmäßig. Insbesondere war eine Anhörung vor Erlass der Verfügung gemäß § 1 Abs. 1 BremVwVfG i.V.m. § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG entbehrlich. Darüber hinaus ist die Verfügung auch materiell rechtmäßig. (1) Die Verfügung beruht auf einem vollstreckbaren Titel, § 11 Abs. 1 BremVwVG. Der Grundverwaltungsakt vom 10.10.2025 ist gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 BremVwVG unanfechtbar. Die Anordnung war mit einer den Vorgaben des § 58 Abs. 1 VwGO entsprechenden ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung versehen und ist mit Ablauf der einmonatigen Widerspruchsfrist des § 70 Abs. 1 VwGO, d. h. vor Erlass der Verfügung vom 13.02.2026, bestandskräftig geworden. Der Grundverwaltungsakt ist auch wirksam i.S.d. § 1 Abs. 1 BremVwVfG i.V.m. § 43 VwVfG. Nichtigkeitsgründe aus § 1 Abs. 1 BremVwVfG i.V.m. § 44 VwVfG sind nicht feststellbar. Eine mögliche Rechtswidrigkeit der Anordnung steht ihrer Vollstreckbarkeit nach Bestandskraft nicht entgegen und bedarf daher vorliegend keiner Prüfung. Die Rechtmäßigkeit einer Vollstreckungsmaßnahme setzt lediglich die Wirksamkeit des zu vollstreckenden Grundverwaltungsaktes, nicht aber dessen Rechtmäßigkeit voraus (stRspr., vgl. nur BVerwG, Urt. v. 16. Dezember 2004 – 1 C 30/03 –, juris Rn. 15).

(2) Das Vollstreckungsverfahren wurde ordnungsgemäß durchgeführt. Das Zwangsgeld ist gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 ein zulässiges Zwangsmittel und die in den §§ 14, 17, 18 BremVwVG normierten Voraussetzungen für die Festsetzung eines Zwangsgeldes liegen vor. Das Zwangsgeld ist gemäß § 14 Abs. 1 BremVwVG in allen Fällen des gestreckten Verwaltungsvollstreckungsverfahrens nach § 11 Abs. 1 BremVwVG und somit auch vorliegend zulässig. Die Höhe des Zwangsgeldes liegt innerhalb des durch § 14 Abs. 2 Satz 1 BremVwVG vorgegebenen Rahmens. Die Zwangsgelder wurden im Bescheid vom 10.10.2025 gemäß § 17 Abs. 1, Abs. 4 BremVwVG schriftlich in bestimmter Höhe angedroht. Es wurde darauf hingewiesen, dass das präventive Nutzungsverbot ab Zustellung des Bescheids zu beachten ist. Die Androhung wurde ebenso wie die Zwangsgeldfestsetzung gemäß § 17 Abs. 7, § 18 Abs. 2 BremVwVG zugestellt. Die erneute Androhung von Zwangsgeldern sowie die Erhöhung von Zwangsgeldern ist nach § 17 Abs. 6 BremVwVG ohne weitere Voraussetzungen ebenfalls zulässig. § 17 Abs. 6 Satz 1 BremVwVG sieht vor, dass die Zwangsmittel sooft wiederholt und hierbei jeweils erhöht oder gewechselt werden, bis die Verpflichtung erfüllt ist.

(3) Die Beklagte handelte bei der Festsetzung der Zwangsgelder und der erneuten Zwangsgeldandrohung auch nicht ermessensfehlerhaft.

Der Behörde steht gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 BremVwVG ein Entschließungsermessen hinsichtlich der Vollstreckung des Verwaltungsaktes sowie nach § 13 Abs. 2 Satz 2 BremVwVG ein Auswahlermessen hinsichtlich des Zwangsmittels, insbesondere in Bezug auf die Höhe des Zwangsgeldes, zu. Das Gericht überprüft gemäß § 114 VwGO die Ermessensentscheidungen der Behörde im Hinblick auf Ermessensnichtgebrauch, Ermessenfehlgebrauch und Ermessensüberschreitung, insbesondere auf die Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.

Anhaltspunkte für einen Ermessensnichtgebrauch oder Ermessensfehlgebrauch der Beklagten liegen nicht vor. Die Entschließung der Beklagten zur Vollstreckung des Nutzungsverbots durch Festsetzung und erneute Androhung von Zwangsgeldern verstößt auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Dabei ist zu berücksichtigen, dass es grundsätzlich sachgerecht ist, wenn eine Behörde die von ihr erlassene Anordnung auch durchsetzt.

Hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass sich die Sachlage nach dem Eintritt der Bestandskraft der Grundverfügung in einer Weise verändert hat, dass sich die Grundverfügung nunmehr als rechtswidrig erweist und dies im vorliegenden Verfahren zu beachtende Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit der Festsetzung des Zwangsgeldes haben könnte, bestehen aus Sicht der Kammer nicht. Das Nutzungsverbot stellt sich noch immer als offensichtlich rechtmäßig dar, so dass die Festsetzung des Zwangsgeldes zur Durchsetzung des Verbots auch insoweit keine Ermessensfehler erkennen lässt. Das Verbot findet seine Rechtsgrundlage in den §§ 79 Abs. 1 Satz 2, 58 Abs. 2 BremLBO. Nach § 58 Abs. 2 Satz 1 und 2 BremLBO haben die Bauaufsichtsbehörden bei der Errichtung, Änderung, Nutzungsänderung und Beseitigung sowie bei der Nutzung und Instandhaltung von Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten werden, soweit nicht andere Behörden zuständig sind. Sie können in Wahrnehmung dieser Aufgaben die erforderlichen Maßnahmen treffen. Werden Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt, kann diese Nutzung nach § 79 Abs. 1 Satz 2 BremLBO untersagt werden. Für ein Nutzungsverbot nach § 79 Abs. 1 Satz 2 BremLBO reicht es tatbestandlich aus, dass die aufgenommene Nutzung formell illegal ist – das Vorhaben also ohne die gesetzlich erforderliche Baugenehmigung oder abweichend von einer erteilten Genehmigung errichtet oder genutzt wird. Anders als bei der auf § 79 Abs. 1 Satz 1 BremLBO gestützten Beseitigungsverfügung, die zur Voraussetzung hat, dass eine formelle und materielle Illegalität der baulichen Anlage gegeben ist, bedarf es bei der Nutzungsuntersagung grundsätzlich keiner Feststellung der materiellen Illegalität. Die Genehmigungsfrage ist in dem hierfür vorgesehenen Genehmigungsverfahren zu klären. Der Bauantragsteller hat hierfür die für die Beurteilung des Vorhabens und die Bearbeitung des Bauantrags erforderlichen Unterlagen einzureichen. Dieser vom Gesetz vorgezeichnete Verfahrensablauf, der der präventiven Kontrolle des Baugeschehens dient, würde beeinträchtigt, verlagerte man die Prüfung der Genehmigungsfähigkeit in das Nutzungsuntersagungsverfahren (vgl. OVG Bremen, Beschl. v. 20. Februar 2014 – 1 B 4/14 –, juris Rn. 8). Lediglich dann, wenn ein Genehmigungsanspruch offenkundig gegeben ist, kann dies im Untersagungsverfahren nicht unberücksichtigt bleiben. Ein Nutzungsverbot wäre unter diesen Umständen unverhältnismäßig. In den übrigen Fällen ist es dem Betroffenen jedoch zumutbar, die formell illegal aufgenommene Nutzung zunächst zu beenden und ein reguläres Genehmigungsverfahren einzuleiten (vgl. VG Bremen, Beschl. v. 12. Juni 2015 – 1 V 197/15 –, juris Rn. 29 m.w.N.). Die Nutzung des Gebäudes auf dem streitgegenständlichen Grundstück ist formell baurechtswidrig und die untersagte Nutzung ist auch nicht offenkundig genehmigungsfähig. Von einer solchen offenkundigen Genehmigungsfähigkeit kann nur dann ausgegangen werden, wenn die Übereinstimmung der Nutzung mit den materiellrechtlichen Vorschriften sich ohne weitere Ermittlungen derart aufdrängt, dass jegliche nähere Prüfung im Genehmigungsverfahren entbehrlich erscheint (OVG Bremen, Beschl. v. 1. September 2022 – 1 B 156/22 –, juris Rn. 25). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Der Genehmigung des Vorhabens steht derzeit jedenfalls das Fehlen eines Brandschutznachweises entgegen, der gemäß § 66 Abs 4 Nr. 1 BremLBO bei Sonderbauten bauaufsichtlich geprüft werden muss. Aus dem vorläufigen Prüfbericht der Prüfingenieurin für Brandschutz bezüglich des Vorhabens ergibt sich, dass von einer genehmigungskonformen Bestandsituation nicht ausgegangen werden kann und der Brandschutznachweis zu überarbeiten ist. Zwar reichte die Antragstellerin mit Schriftsatz vom ein überarbeitetes Brandschutzkonzept ein, dieses ist allerdings noch bauaufsichtlich zu prüfen. Zudem ergibt sich aus dem Konzept, dass es noch der Umsetzung der im Konzept enthaltenen Brandschutzmaßnahmen bedarf, damit aus gutachterlicher Sicht keine brandschutztechnischen Bedenken bestehen.

Es sind auch keine Ermessensfehler hinsichtlich der Höhe des festgesetzten und des angedrohten erhöhten Zwangsgeldes ersichtlich. Die Zwangsgelder sind in ihrer Höhe verhältnismäßig. Zum einen orientieren sich die Zwangsgelder noch in der unteren Hälfte des Rahmens des § 14 Abs. 2 Satz 1 BremVwVG. Zum anderen erscheint angesichts des wirtschaftlichen Interesses der Antragstellerin am Betreiben des Supermarktes und damit an der Nichtbefolgung des Nutzungsverbots ein spürbares Zwangsgeld zur Durchsetzung des Verbots geboten, § 14 Abs. 2 Satz 2 BremVwVG. Die Verdoppelung des angedrohten Zwangsgeldes von 10.000,00 auf 20.000,00 Euro ist vor dem Hintergrund, dass die Antragstellerin das Nutzungsverbot in Kenntnis des angedrohten Zwangsgeldes in Höhe von 10.000,00 Euro weiter missachtet hat, ebenfalls als verhältnismäßig zu betrachten. bb. An der sofortigen Vollziehung der nach alledem rechtmäßigen Festsetzung des Zwangsgeldes sowie der rechtmäßigen Androhung des erhöhten Zwangsgeldes besteht mit Blick auf den Zweck des Zwangsgelds, die Antragstellerin von einem weiteren dem Nutzungsverbot entgegenstehenden Betreiben des Supermarktes abzuhalten, auch ein besonderes öffentliches Interesse.

2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziffer 1.7 des Streitwertkatalogs des Bundesverwaltungsgerichts für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 21.02.2025 beschlossenen Änderungen.

Gegen diesen Beschluss ist die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen statthaft. Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe dieses Beschlusses bei dem

Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, 28195 Bremen, (Tag-/Nachtbriefkasten Justizzentrum Am Wall im Eingangsbereich)

einzulegen und innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Beschlusses zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, 28195 Bremen, einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen.

Vor dem Oberverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten durch einen Rechtsanwalt oder eine sonst nach § 67 Abs. 2 Satz 1, Abs. 4 Sätze 4 und 7 VwGO zur Vertretung berechtigte Person oder Organisation vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag, durch den ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird.

Gegen die Streitwertfestsetzung ist die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen statthaft. Die Beschwerde ist spätestens innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt hat oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem

Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, 28195Bremen, (Tag-/Nachtbriefkasten Justizzentrum Am Wall im Eingangsbereich)

einzulegen.

Hinweis

Die Beschwerde gegen eine Streitwertfestsetzung ist nur statthaft, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 300,00Euro übersteigt oder das Verwaltungsgericht die Beschwerde zugelassen hat. In Rechtsstreitigkeiten, die vor dem 1. Januar2026 anhängig geworden sind, ist die Beschwerde gegen eine Streitwertfestsetzung nur statthaft, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,00Euro übersteigt oder das Verwaltungsgericht die Beschwerde zugelassen hat.