VerfG Brandenburg, Beschluss vom 26.08.2011 – 6/11

Der Beschwerdeführer rügt die Verfassungswidrigkeit von § 12

Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 des Gesetzes über die Kommunalwahlen im Land

Brandenburg (Brandenburgisches Kommunalwahlgesetz - BbgKWahlG) in

der Fassung der Bekanntmachung vom 9. Juli 2009 (GVBl. I S. 326).

Die Vorschrift lautet:

㤠12

Unvereinbarkeit (Inkompatibilität)

(1) ...

(2) Leitende Beamte oder leitende Arbeitnehmer, die im Dienst einer

in den Nummern 1 bis 6 genannten Körperschaften stehen, können in

den folgenden Fällen nicht zugleich einer Vertretung angehören:

1. ...

2. Stehen sie im Dienst einer Gemeinde oder eines Amtes, so können

sie nicht zugleich der Vertretung des Landkreises angehören, dem

die Gemeinde oder das Amt angehört.

3. ...

...

²Leitende Beamte oder leitende Arbeitnehmer im Sinne des Satzes 1

Nummer 1 und 2 sind hauptamtliche Beamte auf Zeit, Amtsleiter und

Inhaber vergleichbarer Ämter sowie ihre Vertreter. [...] Satz 1

Nummer 1 und 2 gilt nicht für leitende Beamte oder leitende

Arbeitnehmer, die bei einer öffentlichen Einrichtung oder einem

Eigenbetrieb beschäftigt sind.

(2) ...

(4) Die Absätze 1 bis 3 gelten nicht für

1. Arbeitnehmer, die überwiegend körperliche Arbeit verrichten oder

Arbeiter im herkömmlichen Sinne sind,

2. Ehrenbeamte sowie

3. Beamte, die während der Dauer des Ehrenamtes ohne Dienstbezüge

beurlaubt sind; dies gilt für Arbeitnehmer des öffentlichen

Dienstes oder einer rechtsfähigen Gesellschaft des privaten Rechts

entsprechend.“

Diese Vorschrift war in der Fassung des Gesetzes zur Änderung

des Brandenburgischen Kommunalwahlgesetzes vom 30. März 1998 (GVBl.

I S. 54) bereits Gegenstand des Beschlusses des Verfassungsgerichts

vom 17. September 1998 (VfGBbg 30/98 -, LVerfGE 9, 111). Das

Verfassungsgericht hatte sie in den Gründen für vereinbar mit der

Verfassung des Landes Brandenburg (LV) erklärt. Der Wortlaut von §

12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BbgKWahlG ist danach unverändert geblieben.

Im Satz § 12 Abs. 2 Satz 1 wurde der Begriff

„Angestellte“ durch „Arbeitnehmer“

ersetzt.

Der Beschwerdeführer ist seit Oktober 2003 hauptamtlicher

Bürgermeister der zum Landkreis X. gehörenden Gemeinde S.. Bei der

Kommunalwahl am 28. September 2008 wurde er in den Kreistag des

Landkreises X. gewählt. Die Wahl wurde festgestellt, der

Beschwerdeführer über die Wahl informiert und aufgefordert, binnen

einer Woche zu erklären, ob er die Wahl annehme, und ggf.

nachzuweisen, dass er die zur Beendigung seines Dienstverhältnisses

erforderliche Erklärung abgegeben habe. Mit Schreiben vom 30.

Oktober 2008 stellte der Kreiswahlleiter die Inkompatibilität des

Amtes des hauptamtlichen Bürgermeisters mit dem des

Kreistagsabgeordneten nach § 12 Abs. 2 Nr. 2 BbgKWahlG fest und

wies den Beschwerdeführer gem. § 51 Abs. 2 Satz 5 BbgKWahlG darauf

hin, dass er aus dem Kreistag ausscheide, wenn er nicht binnen

Monatsfrist die Abgabe der zur Beendigung seines

Dienstverhältnisses erforderlichen Erklärung nachweise. Der

Beschwerdeführer erklärte, an beiden Ämtern festhalten zu wollen.

Am 16. Dezember 2008 stellte der Kreiswahlleiter fest, dass der

Beschwerdeführer nach § 59 Abs. 1 Nr. 6 BbgKWahlG seine

Rechtsstellung als Kreistagsabgeordneter verloren habe. Den dagegen

gerichteten Wahleinspruch wies der Kreistag mit Beschluss vom 23.

März 2009 zurück.

Der Beschwerdeführer hat vor dem Verwaltungsgericht Potsdam

Klage (Az.: 1 K 712/09) erhoben mit dem Begehren, unter Aufhebung

der Entscheidung des Kreistags vom 23. März 2009 festzustellen,

dass er in Folge der Wahl vom 28. September 2008 Mitglied des

Kreistags sei. Er machte die Verfassungswidrigkeit der

Inkompatibilitätsvorschrift des § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BbgKWahlG

geltend und regte an, das Verfahren nach Art. 100 Grundgesetz der

Bundesrepublik Deutschland (GG) auszusetzen. Nach Einführung der

Direktwahl des Landrats seien die in der Entscheidung vom 17.

September 1998 angestellten Erwägungen des Verfassungsgerichts des

Landes Brandenburg zu überprüfen. Das Verwaltungsgericht Potsdam

wies die Klage mit Urteil vom 29. April 2010 ab. Der zur

Entscheidung gestellte Sachverhalt unterscheide sich nicht vom dem,

der der verfassungsgerichtlichen Entscheidung vom 17. September

1998 zu Grunde gelegen habe. Der amtierende Landrat des Landkreises

X. sei noch durch den Kreistag gewählt worden und unterliege gem.

§§ 127, 128 Abs. 2 BbgKVerf der Abwahlmöglichkeit durch den

Kreistag.

Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg lehnte mit

Beschluss vom 11. Januar 2011 (Az.: OVG 12 N 86.10) den auf

Berufungszulassung gerichteten Antrag des Beschwerdeführers u. a.

mit der Begründung ab, dass keine ernstlichen Zweifel an der

Annahme des Verwaltungsgerichts dargetan worden seien, wonach der

zur Entscheidung stehende Sachverhalt keine von der Entscheidung

des Verfassungsgerichts abweichenden verfassungsrechtlichen

Probleme aufwerfe.

Mit seiner am 11. März 2011 erhobenen Verfassungsbeschwerde

wendet sich der Beschwerdeführer gegen die Entscheidungen des

Verwaltungsgerichts Potsdam und des Oberverwaltungsgerichts

Berlin-Brandenburg. Er rügt die Verletzung von Art. 12 und Art. 22

LV. § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BbgKWahlG sei formell und materiell

verfassungswidrig.

Der mit der Inkompatibilitätsvorschrift verbundene Eingriff in

die passive Wahlrechtsgleichheit sei nicht gerechtfertigt. Art. 22

Abs. 5 LV stelle zwar einen Gesetzesvorbehalt auf. Dieser erfordere

jedoch eine reale Gefahr der Interessenkollision, da nur eine

solche nach dem Gewaltenteilungsprinzip eine Limitation staatlicher

Macht erfordere. Da sich mit der Einführung der Direktwahl des

Landrates die Rahmenbedingungen geändert hätten, sei die Wertung,

die das Verfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 17. September

1998 zu der streitgegenständlichen Vorschrift vorgenommen habe,

einer erneuten Prüfung zu unterziehen. Die frühere Entscheidung des

Verfassungsgerichts entfalte für das vorliegende Verfahren schon

deswegen keine Rechtskraft, weil der Beschwerdeführer nicht

Beteiligter in diesem Verfahren gewesen sei und die Voraussetzungen

der Rechtskrafterstreckung im Wege der Gesetzeskraft nach § 29 Abs.

2 Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg (VerfGGBbg) nicht

vorlägen.

Die formelle Verfassungswidrigkeit ergebe sich aus der

Verletzung der dem Gesetzgeber im Hinblick auf die

Wählbarkeitsbeschränkung obliegenden Beobachtungs-, Abwägungs- und

Darlegungspflichten. Eine die Chancengleichheit berührende Norm des

Wahlrechts sei bei neueren Entwicklungen, die deren Rechtfertigung

in Frage stellten, zu überprüfen. Der Gesetzgeber habe diesen

Anforderungen im Gesetzgebungsverfahren nicht genügt. Er habe keine

Erwägungen hierzu wiedergegeben. Die von der Rechtsprechung

entwickelten Ansätze zum „Grundrechtsschutz durch

Verfahren“ seien auch auf die Legislative übertragbar. Dies

zeige die landesverfassungsgerichtliche Rechtsprechung zur

kommunalen Neugliederung und zum kommunalen Finanzausgleich. Bei

der angegriffenen Regelung des § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BbgKWahlG

hätte es wegen des durch Art. 22 Abs. 5 LV eröffneten

Gestaltungsspielraums einer konkreten Abwägung bedurft. Es liege

aber nahezu ein Abwägungsausfall vor. Der Gesetzgeber habe die

Einführung der Direktwahl des Landrats nicht zum Anlass genommen,

die Auswirkungen auf die Gesamtstruktur der Wahlrechtsvorschriften

in den Blick zu nehmen. Dazu habe jedoch wegen der positiven

Erfahrungen auf dem Gebiet der Zusammenarbeit nach dem Gesetz über

die kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg (GKG), die zu

Einbindung der hauptamtlichen Bürgermeister in Gremien

übergemeindlicher Aufgabenerfüllung führe, bei der Mitgliedschaft

hauptamtlicher Bürgermeister in regionalen Planungsgemeinschaften

und bei der Zusammenarbeit auf Amtsebene in den dortigen

Ausschüssen Anlass bestanden. Dort komme es zu vergleichbaren

Situationen der an sich widerstreitenden Interessen der Gemeinde

und des jeweiligen Gremiums. Es sei aber nicht ersichtlich, dass es

zu den zwischen Gemeinde- und Kreistagsebene befürchteten

unüberwindbaren Interessenkollisionen gekommen sei.

Verfassungsrechtlich bedenklich seien ferner die Anknüpfung an

den Begriff des „leitenden“ Bediensteten gegenüber den

nicht leitenden Bediensteten sowie gegenüber den ehrenamtlichen

Bürgermeistern. Dies erscheine willkürlich. Darüber hinaus

entspreche das Wort „leitend“ nicht den

rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen.

Die Inkompatibilitätsregelung verletze das Zitiergebot des Art.

5 Abs. 2 Satz 3 LV. Es sei hier anzuwenden, weil Art. 22 Abs. 5

Satz 3 LV keinen allgemeinen Regelungsvorbehalt enthalte, für

welchen das Zitiergebot nicht gelte. Die Sätze 2 und 3, auf Grund

derer die Wahlrechtsgrundsätze eingeschränkt werden könnten,

stellten Eingriffsvorbehalte dar.

Die Verfahrensakten waren beigezogen. Der Landtag, die

Landesregierung, der Präsident des Oberverwaltungsgerichts

Berlin-Brandenburg, der Präsident des Verwaltungsgerichts Potsdam

sowie der Kreistag des Landkreises X. hatten Gelegenheit zur

Stellungnahme.

Die Landesregierung ist der Auffassung, die

Verfassungsbeschwerde sei unzulässig, jedenfalls aber

unbegründet.

1. Einer erneuten Entscheidung des Verfassungsgerichts über die

Vereinbarkeit von § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BbgKWahlG mit den

Vorschriften der Verfassung des Landes Brandenburg stehe die

materielle Rechtskraft der Entscheidung vom 17. September 1998

entgegen. Stattgebende und auch abweisende Entscheidungen stellten

die Vereinbarkeit bzw. Unvereinbarkeit und damit die Nichtigkeit

oder Wirksamkeit einer Vorschrift mit Rechtswirkungen gegenüber der

Allgemeinheit fest. Die der Entscheidung zu Grunde liegende Sach-

oder Rechtslage habe sich nicht so wesentlich geändert, dass

nunmehr eine Verfassungsverletzung festgestellt werden könnte. Zum

Zeitpunkt der Wahl des Beschwerdeführers in den Kreistag des

Landkreises X. sei der Landrat noch vom Kreistag zu wählen gewesen.

Die Neuregelung zur Direktwahl sei erst zum 1. Januar 2010 in Kraft

getreten. Der Beschwerdeführer sei aus diesen Gründen auch nicht

beschwerdebefugt.

2. Die Verfassungsbeschwerde sei jedenfalls unbegründet. Es

handele sich nicht um eine bundesweit singuläre Vorschrift; in

Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und im Saarland sei eine

vergleichbare Rechtslage vorzufinden.

Die Vorschrift sei formell verfassungsgemäß. Der Gesetzgeber

habe keinen erweiterten Begründungs- oder Anhörungspflichten

unterlegen. Art. 97 Abs. 4 LV sei im Gesetzgebungsverfahren

beachtet worden. Im Rahmen der Stellungnahmen der entsprechenden

Verbände sei die Frage der Inkompatibilitätsregelung kontrovers

diskutiert worden. Bei der Neufassung des § 12 BbgKWahlG unter

Aufrechterhaltung des Absatzes 2 Satz 1 Nr. 2 sei die Regelung

einer erneuten Prüfung unterzogen worden. Eine darüber

hinausgehende Abwägungs- oder Beobachtungspflicht habe nicht

bestanden, denn eine für die Inkompatibilitätsregelung erhebliche

Änderung der Sach- oder Rechtslage habe sich nicht ergeben. Das

Zitiergebot sei nicht zu beachten gewesen, da Art. 22 Abs. 5 Satz 1

und 3 LV keine Einschränkungs- sondern Regelungsvorbehalte

enthielten, für die nach der Rechtsprechung des

Bundesverfassungsgerichts und der überwiegenden Auffassung in der

Literatur das Zitiergebot nicht gelte.

§ 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BbgKWahlG sei mit Art. 22 Abs. 5 Satz 3

LV vereinbar. Sie, die Landesregierung, nehme insoweit im

Wesentlichen auf die Ausführungen des Verfassungsgerichts im

Beschluss vom 17. September 1998 Bezug. Zu diesen Feststellungen

hätten sich keine relevanten Änderungen ergeben. Auch nach der

– für den Beschwerdeführer noch nicht relevanten –

Einführung der Direktwahl bestünden die dort beschriebenen

vielfältigen Möglichkeiten von Interessenkollisionen fort. Zudem

sei zu beachten, dass die Direktwahl nach den bisherigen

tatsächlichen Erfahrungen oft scheitere und der Landrat dann doch

wieder vom Kreistag zu wählen sei. Welche Folgen das Fehlen einer

Inkompatibilitätsregelung haben könne, zeige das Beispiel

Baden-Württembergs. Dort seien ca. 30% der Kreistagssitze mit

hauptamtlichen Bürgermeistern besetzt. Die Bestimmungen verletzten

in Bezug auf ehrenamtliche Bürgermeister und nichtleitende

Bedienstete nicht den Gleichheitssatz.

Über die Verfassungsbeschwerde ist ohne Verfassungsrichter Dr.

Becker zu entscheiden, weil er von der Ausübung seines Richteramtes

gemäß § 14 Abs. 1 Nr. 2 VerfGGBbg ausgeschlossen ist. Nach dieser

Vorschrift ist vom Richteramt ausgeschlossen, wer in derselben

Sache bereits von Amts oder Berufs wegen tätig gewesen ist. Der

Begriff „dieselbe Sache“ ist dabei in einem strikt

verfahrensbezogenen Sinn auszulegen. Zu einem Ausschluss nach § 14

Abs. 1 Nr. 2 VerfGGBbg kann nur eine Tätigkeit in dem

verfassungsgerichtlichen Verfahren selbst oder in dem diesem

unmittelbar vorausgegangenen und ihm sachlich zugeordneten

Ausgangsverfahren führen. Die Tätigkeit muss zudem Anlass zu einer

Stellungnahme zu den im Verfassungsbeschwerdeverfahren anhängigen

Sach- und Rechtsfragen gegeben haben (Beschluss vom 15. Oktober

2009 – VfGBbg 28/09 -,

www.verfassungsgericht.brandenburg.de). Unter Berücksichtigung

dieser Maßstäbe ist Verfassungsrichter Dr. Becker von Berufs wegen

in derselben Sache tätig gewesen. Er wurde als Rechtsanwalt im

Oktober 2008 u. a. vom jetzigen Beschwerdeführer zu den

Erfolgsaussichten der nunmehr erhobenen Verfassungsbeschwerde

befragt. Darüber hinaus hat er dem Beschwerdeführer einen

Formulierungsvorschlag für einen Wahleinspruch zur Verfügung

gestellt. Damit ist er – auch wenn es letztendlich nicht zu

einer Mandatserteilung gekommen ist – im

Wahleinspruchsverfahren, welches dem dieser Verfassungsbeschwerde

zu Grunde liegenden gerichtlichen Verfahren als Ausgangsverfahren

unmittelbar vorgeschaltet ist, tätig geworden.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig, aber unbegründet.

1. Prüfungsgegenstand der Verfassungsbeschwerde sind das Urteil

des Verwaltungsgerichts Potsdam und der Beschluss des

Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg. Dass der

Beschwerdeführer seinen Angriff gegen die Entscheidungen der

Gerichte darauf beschränkt, ausschließlich die formelle und

materielle Rechtmäßigkeit des zu Grunde liegenden Gesetzes zu

rügen, steht einer Überprüfung durch das Verfassungsgericht nicht

entgegen. Eine Verfassungsbeschwerde kann mit der Behauptung

erhoben werden, eine angefochtene gerichtliche Entscheidung sei

zwar ansonsten in nicht zu beanstandender Weise zustande gekommen,

gründe aber auf einem Rechtssatz, der für verfassungswidrig

gehalten werde. Die Verfassungsbeschwerde richtet sich dann

mittelbar gegen die Norm (Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes

Brandenburg, 2. Lfg. 2008, Art. 113 Nr. 4.6.1).

2. Der Überprüfung dieser Vorschrift steht die materielle

Rechtskraft des Beschlusses des Verfassungsgerichts vom 17.

September 1998 (a.a.O.) nicht entgegen. Entscheidungen des

Verfassungsgerichts sind zwar der materiellen Rechtskraft fähig

(LVerfGE 5, 67, 70). Die materielle Rechtskraft erstreckt sich

jedoch nach allgemeinen Grundsätzen nur auf die jeweiligen

Verfahrensbeteiligten und den Verfahrensgegenstand (vgl. zum

Bundesrecht: BVerfGE 104, 151, 196 sowie Umbach/Clemens/Dollinger,

BVerfGG, Kommentar, 2. Auflage 2005, § 31 Rdnr. 41, 77;

Lechner/Zuck, BVerfGG, Kommentar, 6. Auflage 2011, § 31 Rdnr. 15).

Der hiesige Beschwerdeführer wird mangels Beteiligung im früheren

Verfahren davon nicht erfasst. Ebenso wenig erstreckt sich § 29

Abs. 1 VerfGGBbg, wonach Entscheidungen des Verfassungsgerichts die

Verfassungsorgane sowie alle Gerichte und Behörden des Landes

binden, auf den Beschwerdeführer als natürliche Person.

Die in den Gründen der Entscheidung vom 17. September 1998

festgestellte Vereinbarkeit der Inkompatibilitätsregelung mit der

Verfassung des Landes Brandenburg entfaltet auch keine

Gesetzeskraft. Nur für den Fall, dass das Verfassungsgericht eine

Norm für unvereinbar mit der Verfassung oder für nichtig erklärt,

tritt diese Wirkung ein (§ 50 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. § 29 Abs. 2

VerfGGBbg). Für die hier in Frage stehende positive Feststellung

der Vereinbarkeit gibt es – anders als im Bundesrecht - keine

vergleichbare Regelung. Eine Entfaltung von Gesetzeskraft setzt

zudem auch nach Bundesrecht die Vereinbarkeitsfeststellung im Tenor

voraus (BVerfGE 85, 117, 121).

3. Der Beschwerdeführer ist beschwerdebefugt. Die in § 45

VerfGGBbg vorausgesetzte Beschwerdebefugnis ist gegeben, wenn die

behauptete Verletzung eigener Grundrechte möglich erscheint. Der

Beschwerdeführer macht geltend, in seinen Grundrechten auf passives

Wahlrecht (Art. 22 LV) und auf Gleichbehandlung (Art. 12 Abs. 1 LV)

verletzt zu sein, weil die Inkompatibilitätsvorschrift des § 12

Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BbgKWahlG, auf der die angegriffenen

gerichtlichen Entscheidung beruhen würden, diese Rechte

verletze.

Die Rechtsbetroffenheit ist nach dem Vortrag des

Beschwerdeführers nicht von vornherein ausgeschlossen. Das passive

Wahlrecht kann zwar nach dem Gesetzesvorbehalt in Art. 22 Abs. 5

Satz 3 LV eingeschränkt werden. Dies gilt aber nur, wenn damit dem

Gesetzesvorbehalt und den übrigen materiellen

verfassungsrechtlichen sowie den formellen Anforderungen an ein

Landesgesetz genügt wird (vgl. zum Bundesrecht BVerfGE 124, 348,

363 m.w.N). Der Beschwerdeführer hat einen Sachverhalt vorgetragen,

der eine andere als die in der Entscheidung vom 17. September 1998

getroffene Bewertung nicht ausgeschlossen erscheinen lässt. Der

normative Rahmen der Inkompatibilitätsregelung hat sich durch die

Einführung der Direktwahl der Landräte seit dem 1. Januar 2010 mit

dem Kommunalrechtsreformgesetz vom 18. Dezember 2007 (GVBl. I S.

286) und dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Brandenburgischen

Kommunalwahlgesetzes vom 18. Dezember 2007 (GVBl. I S. 330)

geändert. Es ist möglich, dass damit der fraglichen Regelung die

verfassungsrechtliche Rechtfertigung entzogen sein könnte.

4. Die im September 2011 anstehende Neuwahl des Bürgermeisters

der Gemeinde S. lässt das für die Zulässigkeit der

Verfassungsbeschwerde erforderliche Rechtsschutzbedürfnis nicht

entfallen. Auch wenn der Beschwerdeführer nicht wieder zum

Bürgermeister gewählt werden sollte, bliebe er vom Kreistag

ausgeschlossen. Ebenso wenig hindert der Übergang des

Kreistagssitzes des Beschwerdeführers auf die Ersatzperson, der

nach der Bekanntmachung im Amtsblatt des Landkreises X. vom 19.

Januar 2009 mit Wirkung vom 29. Dezember 2008 erfolgt ist, die

Erreichung des Rechtsschutzziels des Beschwerdeführers. Wenn das

Verwaltungsgericht - bei Erfolg der Verfassungsbeschwerde - die

Feststellung zu treffen hätte, dass der Beschwerdeführer seinen

Sitz nicht verloren habe, müsste die Ersatzperson nach § 59 Abs. 1

Nr. 3 BbgKWahlG ihren Sitz aufgeben. Damit wäre der Sitz des

Beschwerdeführers wieder für diesen frei.

Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet. Der Beschwerdeführer

wird durch die angegriffenen Gerichtsentscheidungen nicht in seinen

Grundrechten verletzt. Diese und die Entscheidung des

Kreiswahlleiters beruhen auf verfassungsmäßiger Grundlage.

1. Gemäß Art. 22 Abs. 1 Satz 1 LV hat jeder Bürger nach

Vollendung des achtzehnten Lebensjahres das Recht, zum Landtag und

zu den kommunalen Vertretungskörperschaften zu wählen und in diese

gewählt zu werden. Dabei gelten die Wahlrechtsgrundsätze des Art.

22 Abs. 3 Satz 1 LV, wonach Wahlen und Abstimmungen allgemein,

unmittelbar, gleich, frei und geheim sind. Diese Verfassungsnormen

beziehen sich nicht nur auf den Wahlakt als solchen, sondern

erfassen die Wählbarkeit im weiteren Sinne. Ein Wahlbewerber muss

nicht nur die Möglichkeit haben, ein Mandat zu erwerben, sondern

auch, das Mandat tatsächlich auszuüben (Urteil vom 25. Januar 1996

– VfGBbg 13/95 -, LVerfGE 4, 85, 91f. und LVerfGE 9, 111).

Das passive Wahlrecht nach Art. 22 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 LV wird

deshalb durch alle Maßnahmen beeinträchtigt, die die Übernahme des

Mandats beschränken. Der Beschwerdeführer wird durch die

gerichtlich bestätigte Feststellung des Kreiswahlleiters, wonach er

seinen Sitz im Kreistag verloren hat, gehindert, sein Mandat

auszuüben und damit in dem Grundrecht des passiven Wahlrechts

beeinträchtigt.

2. Der Eingriff in den Schutzbereich von Art. 22 LV ist durch §

59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 i. V. m. § 51 Abs. 2 Satz 5 i. V. m. § 12

Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BbgKWahlG gerechtfertigt. Die Voraussetzungen

dieser Vorschriften sind gegeben. Sie genügen ihrerseits

verfassungsrechtlichen Anforderungen und stellen eine

verfassungskonforme Ausgestaltung des Gesetzesvorbehalts des Art.

22 Abs. 5 Satz 3 LV dar. Danach kann der Landesgesetzgeber

vorsehen, dass Beamte, Angestellte des öffentlichen Dienstes und

Richter nicht zugleich Mitglied im Landtag oder in kommunalen

Vertretungskörperschaften sein können.

a. § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BbgKWahlG ist formell

verfassungsgemäß.

aa. Das Zitiergebot ist nicht verletzt. Nach Art. 5 Abs. 2 Satz

3 LV ist zwar, soweit nach der Verfassung ein Grundrecht durch oder

auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden darf, in dem

einschränkenden Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels zu

nennen. Das landesverfassungsrechtlich verbürgte Grundrecht auf

passives Wahlrecht wird durch § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BbgKWahlG

eingeschränkt. Das danach grundsätzlich zu beachtende Zitiergebot

ist hier aber nicht anwendbar.

Die Ausnahme ergibt sich aus Sinn und Zweck des Zitiergebotes.

Die in Art. 5 Abs. 2 Satz 3 LV vorgeschriebene Nennung des

Grundrechts in dem einschränkenden Gesetz hat eine Warn- und

Besinnungsfunktion, die dem Gesetzgeber verdeutlichen soll, dass

ein Gesetz zu einer Grundrechtsbeschränkung führt (vgl.

Lieber/Iwers/Ernst, a.a.O., Art. 5 Nr. 3.3). Sie dient damit der

Vermeidung einer schleichenden Grundrechtsentwertung durch den

Gesetzgeber (vgl. Stern, Staatsrecht III/2, 1994, S. 747) und zur

Sicherung derjenigen Grundrechte, die aufgrund eines speziellen,

vom Grundgesetz vorgesehenen Gesetzesvorbehalts über die im

Grundrecht selbst angelegten Grenzen hinaus eingeschränkt werden

können (vgl. BVerfGE 24, 367, 396).

Das Bundesverfassungsgericht unterscheidet für die Anwendbarkeit

des Zitiergebots in ständiger Rechtsprechung nach der Art des

Gesetzesvorbehalts. Im Hinblick auf den in Art. 12 Abs. 1

Grundgesetz (GG) enthaltenen Regelungsvorbehalt hat es ausgeführt

(BVerfGE 64, 72, 79 m. w. N.), dass es grundrechtsrelevante

Regelungen gebe, die der Gesetzgeber in Ausführung der ihm

obliegenden, im Grundrecht vorgesehenen Regelungsaufträge,

Inhaltsbestimmungen oder Schrankenziehungen erlasse. Hier erscheine

die Warn- und Besinnungsfunktion des Zitiergebots von geringerem

Gewicht, weil dem Gesetzgeber in der Regel ohnehin bewusst sei,

dass er sich im grundrechtsrelevanten Bereich bewege. Durch eine

Erstreckung des Gebots auf solche Regelungen würde es zu einer die

Gesetzgebung unnötig behindernden leeren Förmlichkeit kommen.

Diese das Zitiergebot einschränkende Rechtsprechung des

Bundesverfassungsgerichts trifft zwar in der Literatur zum Teil auf

erhebliche Kritik (Sachs, GG, Kommentar, 5. Auflage 2009, Art. 19

Rdnr. 29; Dreier, GG, Kommentar, Bd. I, 2. Auflage 2004, Art. 19

Abs. 1 Rdnr. 26; ausführlich Huber in: v. Mangoldt/Klein/Starck,

GG, Kommentar, Bd. 1, 5. Auflage 2005, Art. 19 Rdnr. 74 ff.; Stern,

Staatsrecht III/2, 1994, S. 751 ff.). Die Formulierung, mit der die

Verfassung eine Einschränkung eines Grundrechts zulasse, könne

nicht entscheidend dafür sein, ob das Zitiergebot zu beachten sei.

Ob ein Gesetzes-, Regelungs-, Inhalts- oder Schrankenvorbehalt

bestehe, sei gleichgültig, in allen Fällen werde das Grundrecht i.

S. von Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG eingeschränkt (vgl. Stern, a.a.O.,

S. 756). Die Abgrenzung zu Eingriffen, die im Grundgesetz selbst

angelegt seien, sei zudem schwierig.

Ob dieser Kritik im Grundsatz zu folgen ist, kann aber offen

bleiben. Jedenfalls gebieten der Sinn und Zweck des Zitiergebots

bei der konkreten Ausgestaltung des Regelungsvorbehalts in Art. 22

Abs. 5 Satz 3 LV eine Ausnahme von dessen Anwendbarkeit und der

strengen Nichtigkeitsfolge. Nach Art. 22 Abs. 5 Satz 1 LV regelt

ein Gesetz das Nähere zur Ausgestaltung des Wahlrechts. Nach Satz 3

kann dieses Gesetz auch vorsehen, dass Beamte, Angestellte des

öffentlichen Dienstes und Richter nicht zugleich Mitglied im

Landtag oder in kommunalen Vertretungskörperschaften sein können.

Damit hat der Verfassungsgeber den in Art. 22 Abs. 5 Satz 1 LV

enthaltenen allgemeinen Regelungsauftrag zur Ausgestaltung des

Wahlrechts hinsichtlich der Inkompatibilitätsregelungen thematisch

durch Satz 3 bereits vorgegeben. Er nennt selbst die Möglichkeit

der Beschränkung des passiven Wahlrechts für bestimmte

Personengruppen. Die zielgerichtete konkrete

Beschränkungsmöglichkeit ergibt sich somit aus dem Normbereich

selbst. Sie ist bereits in ihm angelegt, indem der Verfassungsgeber

die mögliche Interessenkollision erkannt und klar abgegrenzte

Lösungsmöglichkeiten aufgezeigt hat. Trifft der Gesetzgeber dann in

diesem eng gezogenen Rahmen eine Regelung, bedarf es keiner

Sicherstellung durch das Zitieren, dass sich der Gesetzgeber

besonders der Grundrechtseinschränkung besonnen habe. Es ist

geradezu offensichtlich, dass er mit einer

Inkompatibilitätsregelung, wie sie § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KWahlG

enthält, in Ausführung des speziellen Regelungsvorbehalts in Art.

22 Abs. 5 Satz 3 LV in das Recht auf passives Wahlrecht eingreifen

wollte.

bb. Die in § 12 Abs. 2 Satz 1 BbgKWahlG verwendeten Be-griffe

des „leitenden Beamten“ und „leitenden

Arbeitnehmers“ genügen den aus dem in Art. 2 Abs. 1 und 5 LV

verankerten Rechtsstaatsprinzip folgenden verfassungsrechtlichen

Bestimmtheitsanforderungen (vgl. hierzu LVerfGE 10, 157, 163). Die

Begriffe werden für den Anwendungsbereich des § 12 Abs. 2 Satz 1

Nummer 1 und 2 in § 12 Abs. 2 Satz 2 BbgKWahlG legaldefiniert und

erfassen hauptamtliche Beamte auf Zeit, Amtsleiter und Inhaber

vergleichbarer Ämter sowie ihre Vertreter. Weshalb es nach

Auffassung des Beschwerdeführers dennoch zu

Auslegungsschwierigkeiten kommen sollte, ist nicht dargetan und in

Bezug auf seine eigene Amtsstellung ohnehin nicht erkennbar.

cc. Der Gesetzgeber hat auch keine Vorgaben des

Gesetzgebungsverfahrens verletzt, insbesondere traf ihn keine

Begründungspflicht für die Aufrechterhaltung der angegriffenen

Inkompatibilitätsregelung nach Einführung der Direktwahl der

Landräte durch das Kommunalrechtsreformgesetz und das Zweite Gesetz

zur Änderung des Brandenburgischen Kommunalwahlgesetzes vom 18.

Dezember 2007.

i) Aus den Vorschriften der Verfassung des Landes Brandenburg

ergibt sich keine generelle Pflicht zur Begründung von Gesetzen

durch den Landtag. Art. 75 ff. LV, die das Gesetzgebungsverfahren

regeln, geben hierfür nichts her. Jedoch sind nach § 44 der

Geschäftsordnung des Landtags Brandenburg vom 11. Mai 2010

Gesetzentwürfe in der ersten Lesung zu begründen.

ii) Eine über diese allgemeine Begründungsnotwendigkeit

hinausgehende Pflicht zur genauen Erläuterung des Brandenburgischen

Kommunalwahlgesetzes im Einzelnen besteht nicht. Die

verfassungsgerichtliche Rechtsprechung, die eine besondere

Darlegungslast des Gesetzgebers für konkrete Fallgestaltungen

annimmt, vermag keine allgemeine Wirkung zu entfalten. Sie betrifft

im Wesentlichen die Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit durch

5%-Klauseln (vgl. hierzu Verfassungsgerichtshof für das Land

Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 6. Juli 1999, DVBl. 1999, 1271;

Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern [LVerfG MV Urteil]

vom 14. Dezember 2000, LKV 2001, 270), Fragen der

Haushaltsgesetzgebung (BVerfGE 79, 311, 343), die kommunale

Neugliederung (z. B. LVerfG MV, Urteil vom 27. Juli 2007, DVBl.

2007, 1102) sowie die Ermittlung des Regelsatzes nach dem SGB II

(Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 9. Februar 2010 - 1 BvL 1/09

-, NJW 2010, 505). Das Verfassungsgericht des Landes

Mecklenburg-Vorpommern hat u. a. mit seinem Urteil vom 14. Dezember

2000 (a.a.O.) entschieden, dass das Unterlassen des Landtags, der

Frage einer weiteren Rechtfertigung der Sperrklausel des § 37 Abs.

2 Satz 1, 2. Halbsatz Kommunalwahlgesetz für das Land

Mecklenburg-Vorpommern nachzugehen, gegen das verfassungsrechtlich

gewährleistete Recht der Parteien auf Chancengleichheit im

politischen Wettbewerb bei Wahlen verstoße. Nach der zitierten

Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 79, 311, 343)

entspricht dem Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum für den

Haushaltsgesetzgeber in formeller Hinsicht die Darlegungslast im

Gesetzgebungsverfahren, dass, aus welchen Gründen und in welcher

Weise er von der Befugnis des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 GG

Gebrauch mache. Die Unbestimmtheit des materiellen Maßstabs finde

ihren Ausgleich in formell-verfahrensmäßigen Anforderungen.

Das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg hat in seinen

Entscheidungen zum kommunalen Finanzausgleich und zur kommunalen

Neugliederung diese Ansätze ebenfalls aufgegriffen. Danach steht

dem Gesetzgeber bei der Verteilung von Mitteln auf die Kommunen

zwar ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Dieser sei

aber auf eine nachvollziehbare und vertretbare Einschätzung zu

stützen (vgl. LVerfGE 17, 103 und LVerfGE 18, 159). Bei den

Gebietsreformen habe der Gesetzgeber den entscheidungsrelevanten

Sachverhalt zutreffend und umfassend zu ermitteln (u. a. Beschluss

vom 27. Mai 2004 - VfGBbg 138/03 -,

www.verfassungsgericht.brandenburg.de). Er müsse die für die

Durchführung des gewählten Leitbildes bestimmenden Elemente in

ihrem wesentlichen Gehalt richtig erkannt und daraus sachgerechte

Folgerungen gezogen haben. Ebenso müsse er den ermittelten

Sachverhalt seiner Regelung zutreffend zugrundegelegt und die mit

dieser einhergehenden Vor- und Nachteile in vertretbarer Weise

gewichtet und in die Abwägung eingestellt haben. Es sei dabei nicht

die Aufgabe des Gerichts zu prüfen, ob der Gesetzgeber die beste

und zweckmäßigste Neugliederungsmaßnahme getroffen habe (st. Rspr.

u. a. LVerfGE 8, 97, 169 f. und Beschluss vom 22. April 2004

– VfGBbg 182/03 -,

www.verfassungsgericht.brandenburg.de).

Eine Verallgemeinerung dieser Grundsätze dahingehend, dass jede

Entscheidung des Gesetzgebers einem in das Einzelne gehenden

Darlegungs- und Begründungszwang unterliege, ergibt sich aus der

angeführten Rechtsprechung nicht. Sie ist auch aus anderen Gründen

nicht angezeigt. Eine Gemeinsamkeit der genannten Entscheidungen

lässt sich darin erblicken, dass sie sich zu prognostischen

Bewertungen (Haushaltsgesetz, Neugliederung, Finanzausgleich)

verhalten, die dazu zum Teil einen gestalterischen Charakter haben

bzw. (wie bei der 5%-Klausel) der Abwehr vom Gesetzgeber vermuteter

Gefahren dienen. Die Bewertung, ob die gesetzgeberische

Entscheidung verfassungsgemäß ist, hat sich wegen des sich aus dem

Kontext ergebenden Beurteilungsspielraums auf den Abwägungsvorgang

und nicht auf dessen Ergebnis zu konzentrieren. Es muss ersichtlich

werden, welches Ziel der Gesetzgeber verfolgt und auf welcher

Tatsachengrundlage er seine Entscheidung getroffen hat. Die

Regelung muss in Bezug auf das verfolgte Ziel konsistent sein. Aus

diesen Gesichtspunkten lassen sich keine Schlüsse auf eine

umfassende Begründungspflicht des Gesetzgebers ziehen (so auch

Hebeler, DÖV 2010, 754, 762). Der generellen Annahme einer in das

Einzelne gehenden Darlegung bei jeder Gesetzgebung stehen im

Übrigen praktische Erwägungen entgegen. So wäre eine Abstimmung

über die Begründung erforderlich, um feststellen zu können, ob die

Mehrheit der Abgeordneten des Landtags diese Begründung trägt. Dies

sieht die Verfassung nicht vor.

iii) Die Interessenlage bei der Aufrechterhaltung der

Inkompatibilitätsregelung durch den Gesetzgeber im Jahr 2007 ist

mit den von der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zur

gesetzgeberischen Darlegungslast entwickelten Fallgruppen nicht

vergleichbar. Der Verfassungsgeber hat die Gefahr einer

Interessenkollision für bestimmte Personengruppen gesehen und sie

bereits in Art. 22 Abs. 5 Satz 3 LV zum Anknüpfungspunkt für

mögliche Wählbarkeits-beschränkungen gemacht. Dieser

Regelungsvorbehalt enthält in den Tatbestandsmerkmalen keinen vom

Verfassungsgericht nur begrenzt überprüfbaren Beurteilungsspielraum

oder prognostische Elemente, die eine besondere Darlegung der

tatsächlichen Entscheidungsgrundlagen erforderlich machen könnten.

Soweit die Regelung Gewählte betrifft, deren berufliche Stellung

die Möglichkeit oder Wahrscheinlichkeit von Interessen- und

Entscheidungskonflikten nahe legt (vgl. hierzu BVerfGE 98, 145,

162), ist daher weder eine gesonderte Ermittlung der tatsächlichen

Gefahrenlage noch deren Darstellung durch den Gesetzgeber

erforderlich. Der Gesetzgeber kann die spezielle Ermächtigung

vielmehr durch generalisierende Tatbestände ausschöpfen, die an die

Wahrscheinlichkeit einer Konfliktlage anknüpfen (st. Rspr. BVerfGE

98, 145, 162 m. w. N.). Das Verfassungsgericht ist ohne weiteres

rechtlich und tatsächlich in der Lage, anhand dieser Maßstäbe die

materielle Rechtmäßigkeit unmittelbar zu prüfen, ohne dass es einer

gesonderten Darlegung der Entscheidungsgrundlagen und der

verfolgten Ziele bedürfte. Dieses Ergebnis wird gestützt durch die

Überlegung, dass eine Überprüfung, ob es in der Vergangenheit zu

entsprechenden Konfliktlagen und Interessenkollisionen gekommen

ist, tatsächlich kaum möglich sein dürfte. Die Interessenkollision

ist ein innerer Vorgang beim jeweiligen Abgeordneten, der nur

selten offengelegt werden wird.

iv) Es bestand keine besondere Beobachtungspflicht des

Gesetzgebers im Hinblick auf die Inkompatibilitätsregelung des § 12

Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BbgKWahlG, aus der möglicherweise eine

Begründungspflicht folgen könnte.

Das Recht ist nicht starr. Es kann sich grundsätzlich dem Wandel

der politischen Verhältnisse bei gleichbleibendem Wortlaut anpassen

(vgl. Oberverwaltungsgericht Lüneburg, NJW 1986, 1126, 1127f.

m.w.N.) Den Gesetzgeber trifft auf Grund der Bindung an die

verfassungsmäßige Ordnung (Art. 2 Abs. 5 LV) zwar eine allgemeine

Beobachtungs- und gegebenenfalls Korrekturpflicht in Bezug auf

seine Gesetze (vgl. hierzu LVerfGE 10, 157, 177 m.w.N.). Er ist von

Verfassungs wegen gehalten, die Auswirkungen seiner Entscheidungen

im Blick zu behalten und erforderlichenfalls auf Fehlentwicklungen

zu reagieren. Besondere Beobachtungspflichten ergeben sich aber

erst dann, wenn auf unsicherer Tatsachengrundlage Regelungen

ergehen oder wenn prognostische Entscheidungen getroffen werden.

Dann kann es geboten sein, dass er die weitere Entwicklung

verstärkt beobachtet sowie die Norm überprüft und revidiert, falls

sich erweist, dass die ihr zugrunde liegenden Annahmen nicht mehr

zutreffen (BVerfGE 110, 141, 157 m. w. N., vgl. auch BVerfGE 90,

226, 238; 111, 333, 361). Mit der Inkompatibilitätsregelung hat der

Gesetzgeber jedoch keine Prognoseentscheidung getroffen (dazu

bereits unter iii)), deren Grundlagen bzw. tatsächliche Entwicklung

zu überprüfen sein könnten.

Aus der vom Beschwerdeführer zur Begründung einer besonderen

Beobachtungspflicht in Bezug genommenen Entscheidung des

Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 120, 82) lässt sich nichts

anderes herleiten. Dort hatte das Bundesverfassungsgericht schon in

einer früheren „Apellentscheidung“ festgestellt, dass

eine 5%- Sperrklausel auf kommunaler Ebene möglicherweise auf Grund

der Einführung der Direktwahl der Landräte und hauptamtlichen

Bürgermeister ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung verloren

haben könnte. Das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel der Sicherstellung

der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungen genügte nicht

mehr, um die Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit durch eine

Sperrklausel zu begründen. Die Sperrklausel basierte dabei auf der

prognostischen Einschätzung des Gesetzgebers zu den durch den

Einzug von Splitterparteien in den kommunalen Vertretungen zu

erwartenden Funktionsstörungen. Voraussetzung für den Erlass der

Inkompatibilitätsregelung nach Art. 22 Abs. 5 Satz 3 LV ist aber

weder, dass es in der Vergangenheit nachweislich zu

Interessenkollisionen noch zu dadurch verursachten

Funktionsstörungen gekommen ist. Sinn und Zweck der bereits in der

Verfassung eröffneten Möglichkeit der Unvereinbarkeitsregelungen

ist es, Interessenkollisionen bei der Amts- und Mandatsausübung

bereits im Vorfeld auszuschließen. Dies ist nur durch Anknüpfung an

Tatbestände, die solche Kollisionen typischerweise erwarten lassen,

möglich.

Ungeachtet dessen lassen die vom Beschwerdeführer zur Begründung

einer Beobachtungspflicht weiter angeführten positiven Erfahrungen

in den Amtsausschüssen und auf dem Gebiet der kommunalen

Zusammenarbeit keinen Schluss darauf zu, welchen inneren Konflikten

der einzelne Vertreter bei den Entscheidungen unterlegen hat. Sie

betreffen auch nicht die Kollision bei der Ausübung von Amt und

Mandat.

b. Die Inkompatibilitätsregelung des § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2

BbgKWahlG ist materiell verfassungsgemäß.

Nach der Einführung der Direktwahl der Landräte mit dem

Kommunalrechtsreformgesetz und dem Zweiten Gesetz zur Änderung des

Brandenburgischen Kommunalwahlgesetzes, beide vom 18. Dezember

2007, kann die Inkompatibilitätsregelung einer erneuten Prüfung

unterzogen werden, die jedoch zu keinem anderen Ergebnis führt. Das

Verfassungsgericht hält an seiner im Beschluss vom 17. September

1998 dargelegten Rechtsauffassung fest.

aa. Die materiellrechtliche Prüfung der Vorschrift ist nicht auf

den bei der Wahl des Beschwerdeführers zum Kreistag im Jahr 2008

noch betroffenen Übergangszeitraum zu begrenzen. Zwar wurde der

Landrat des Landkreises X. noch von dem im September 2008 gewählten

Kreistag gewählt. Der Landrat kann nach Art. 3 Abs. 4 des Zweiten

Gesetzes zur Änderung des Brandenburgischen Kommunalwahlgesetzes

vom 18. Dezember 2007, § 128 Abs. 2 BbgKVerf noch vom Kreistag

abgewählt werden, so dass sich für den Beschwerdeführer zur Zeit

keine andere Interessenlage als bei der der Entscheidung vom 17.

September 1998 zu Grunde liegenden Rechtslage ergibt.

Die das Grundrecht einschränkende Norm muss sich jedoch in

formeller und materieller Hinsicht insgesamt als verfassungsgemäß

erweisen (st. Rspr. vgl. BVerfGE 29, 402, 408) und nicht nur in

ihrer Anwendung im speziellen Fall zu einem verfassungsrechtlich

gerechtfertigten Ergebnis führen. Wenn der Beschwerdeführer eine

eigene Rechtsverletzung geltend machen kann, ist der angegriffene

Akt unter jedem verfassungsrechtlich erdenklichen Gesichtspunkt zu

prüfen (Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, Kommentar, 2. Auflage

2005, § 90 Rdnr. 13 m.w.N.). Insoweit kommt der

Verfassungsbeschwerde neben dem subjektiven Rechtsschutz ein

objektivrechtlicher Charakter zu (vgl.

Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Kommentar, Bd. 2,

Losebl. Stand: August 2010, § 78 Rdnr. 117). Die mittelbar

angegriffene Inkompatibilitätsregelung ist auf dauerhafte Geltung

angelegt. Das Kommunalrechtsreformgesetz und das Zweite Gesetz zur

Änderung des Brandenburgischen Kommunalwahlgesetzes vom 18.

Dezember 2007, welche die Direktwahl der Landräte einführten, sind

am Tag nach deren Verkündung, dem 21. Dezember 2007, in Kraft

getreten. Sie waren damit zum Zeitpunkt der Wahl des

Beschwerdeführers und des Erlasses der angegriffenen Entscheidungen

geltendes Recht. In den von Anfang an geltenden

Übergangsvorschriften des § 127 BbgKVerf und Art. 3 Abs. 2 des

Zweiten Gesetzes zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes ist

bestimmt, dass vor dem 1. Januar 2010 der Landrat auf acht Jahre

durch den Kreistag gewählt wird und insoweit weiterhin die

Abwahlmöglichkeit durch den Kreistag besteht.

bb. § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BbgKWahlG trifft eine zulässige

Inkompatibilitäts- und keine Ineligibilitätsregelung. Art. 22 Abs.

5 Satz 3 LV ermächtigt den Landesgesetzgeber nur zu

Unvereinbarkeitsregelungen, nicht dagegen zu einem Ausschluss

öffentlicher Bediensteter von Wahlen (Ineligibilität). Die

angegriffene Norm hält sich in diesem Rahmen. Die von ihr erfassten

Personen können sich zur Wahl stellen und gewählt werden. Sie

müssen sich im Falle der Wahl zwischen Amt und Mandat entscheiden.

Unbeschadet der faktischen Einengung dieser Entscheidungsfreiheit

durch berufliche und wirtschaftliche Zwänge, die in den meisten

Fällen dem Ausscheiden aus dem bisherigen Dienstverhältnis

entgegenstehen werden, beinhaltet die angegriffene Vorschrift damit

lediglich eine Inkompatibilität (ausführlich LVerfGE 9, 111, 117

m.w.N.).

cc. In den tatsächlichen Auswirkungen kann § 12 Abs. 2 Satz 1

Nr. 2 BbgKWahlG der in der Folge der Annahme des Mandats zur

Aufgabe des bisherigen (hauptberuflichen) Dienstverhältnisses

zwingt, einem Ausschluss der Wählbarkeit in die Vertretung des

Landkreises nahekommen. Eine Begrenzung der Wählbarkeit mit einer

so weitreichenden Folge kann im Hinblick auf die Bedeutung der

Wahl- und Wählbarkeitsgleichheit nicht allein mit der

verfassungsrechtlichen Ermächtigung aus Art. 22 Abs. 5 Satz 3 LV

begründet werden. Ein solcher Hinweis genügt zwar grundsätzlich für

die Einführung einer Unvereinbarkeitsregelung (vgl. zum Bundesrecht

BVerfGE 38, 326, 340). Wenn aber Folge der gesetzlich festgelegten

Unvereinbarkeit von Dienststellung und Mandat ein faktischer

Ausschluss von der Wählbarkeit sein könnte, ist die Regelung nur

dann gerechtfertigt, wenn ansonsten der Gefahr von

Interessenkollisionen nicht wirksam zu begegnen ist (LVerfGE 9,

111, 117, vgl. auch BVerfGE 48, 64, 90), was jedoch traditionell im

kommunalen Bereich der Fall ist (Magiera, in: Sachs, GG, Kommentar,

5. Auflage 2009, § 137 Rdnr. 10). Diese Voraussetzungen sind

– auch nach Fortfall der Wahl- und Abwahlmöglichkeit des

Landrats – gegeben.

Dabei ist zu beachten, dass Gegenstand der Prüfung nicht ist, ob

es eine Interessenkollision mit der Amtsführung durch den Landrat

geben kann, sondern welchem Interessenwiderstreit die Ausübung des

Kreistagsmandats und die des Amtes des hauptamtlichen

Bürgermeisters unterliegen können. Die Aufgabenverteilung und

Möglichkeiten solcher Konflikte haben sich mit der Einführung der

Direktwahl des Landrats und dem Erlass der neuen Kommunalverfassung

im Wesentlichen nicht geändert.

i) Zwischen dem Amt als leitender Beamter einer Gemeinde oder

eines Amtes und der Wahrnehmung eines Mandats im Kreistag ergeben

sich unbeschadet dessen, dass sich Amt und Mandat auf verschiedenen

Ebenen gegenüberstehen, vielfältige Interessenskollisionen. Der

Kreis und seine Gemeinden bzw. Ämter bilden eine Gemeinschaft, die

nicht nur territorial, sondern auch nach Zweckbestimmung und

Funktion eng verbunden und verflochten ist (BVerfGE 23, 353, 368).

Die rechtlichen und tatsächlichen Interessen der verschiedenen

Selbstverwaltungsebenen greifen ineinander und können je nach

Fallgestaltung in unterschiedliche Richtungen weisen (LVerfGE 9,

111, 118).

ii) Das Verfassungsgericht ist in seinem Beschluss vom 17.

September 1998 von Interessenskollisionen im Bereich der

Kommunalaufsicht, der Sonderaufsicht und der Fachaufsicht des

Kreises gegenüber den kreisangehörigen Ämtern und Gemeinden

ausgegangen. Diese bestanden – wie ausgeführt - nicht direkt,

sondern nur mittelbar. Der Landrat sei für die Kommunal-, Sonder-

und Fachaufsicht über die Gemeinden zuständig, wobei er als

allgemeine untere Landesbehörde tätig werde, der Dienstaufsicht des

Ministers des Innern unterliege und nur den übergeordneten

staatlichen Behörden verantwortlich sei. Der Landrat sei jedoch

insgesamt auf das Vertrauen des Kreistags angewiesen, was aus der

Wahl und der Abwahlmöglichkeit durch den Kreistag sowie dessen

Dienstaufsicht in den übrigen Bereichen folge. Derweilen hat sich

diese Interessenlage - bis auf die direkte Wahl- und

Abwahlmöglichkeit durch den Kreistag - nicht verändert. Der Landrat

untersteht – soweit er nicht als allgemeine untere

Landesbehörde tätig wird (§ 132 Abs. 4 BbgKVerf) - weiterhin der

Dienstaufsicht durch den Kreistag (§ 131 Abs. 1 i. V. m. § 61 Abs.

2 Satz 1 BbgKVerf). Die Kreistagsmitglieder sind befugt, eine

Kontrolle der Verwaltung auszuüben (§ 131 Abs. 1 i. V. m. § 29

BbgKVerf). Zudem kann der Kreistag gem. § 83 i. V. m. § 81 Abs. 2

Nr. 1 b BbgKVerf durch Beschluss mit qualifizierter Mehrheit das

Abwahlverfahren gegenüber dem Landrat einleiten. Das Argument, dass

der Landrat auf das Vertrauen der Kreistagsabgeordneten angewiesen

ist, bleibt damit – wenn auch abgeschwächt - bestehen.

iii) Die weitere und stärker zu gewichtende direkte

Interessenkollision im Rahmen der Selbstverwaltungs-, Ergänzungs-

und Ausgleichsaufgaben, die vom Kreistag wahrzunehmen sind bzw.

deren Erledigung durch den Landrat vom Kreistag kontrolliert werden

kann, besteht unverändert fort.

Die Festsetzung der Kreisumlage hat unmittelbare Auswirkungen

auf die Kommunen und kann weiterhin auch unter Festlegung von Mehr-

oder Minderbelastungen für einzelne Gemeinden erfolgen (§ 130 Abs.

3 BbgKVerf). Wie auch nach der früheren Rechtslage fördert der

Kreis die kreisangehörigen Gemeinden und Ämter in der Erfüllung

ihrer Aufgaben, ergänzt durch sein Wirken die Selbstverwaltung der

Gemeinden und Ämter und trägt zu einem gerechten Ausgleich zwischen

den Gemeinden und Ämtern bei. Bei der Entscheidung darüber, ob und

in welchem Maße er in diesem Sinne tätig wird, muss der Kreis neben

den Bedürfnissen der einzelnen Gemeinden und Ämter notwendigerweise

seine eigenen Bedürfnisse und die Gesamtsituation im Kreisgebiet

berücksichtigen (§ 122 Abs. 2 Satz 2 BbgKVerf). Die daraus folgende

Befürchtung, dass ein leitender Bediensteter einer kreisangehörigen

Gemeinde oder eines Amtes, der als Kreistagsmitglied an solchen

Entscheidungsprozessen beteiligt wäre, geneigt sein könnte, im

Interesse der “eigenen” Kommune die Bedürfnisse des

Kreises oder anderer Kommunen hintanzusetzen, ist demnach immer

noch gerechtfertigt. Darüber hinaus ist (und war) der Landkreis

berechtigt, unter bestimmten Umständen freiwillig von den

kreisangehörigen Gemeinden übernommene Aufgaben und Einrichtungen

auch ohne Zustimmung der Gemeinde zu übernehmen (§ 122 Abs. 3

BbgKVerf) oder auch eine ausschließliche eigene Zuständigkeit für

bestimmte Aufgaben gegenüber der Gemeinde zu beschließen. Bei

solchen Entscheidungen liegt die Gefahr einer Interessenkollision

geradezu auf der Hand (vgl. auch BVerfGE 58, 177, 197).

iv) Die Regelung der Inkompatibilität ist wegen der weiterhin in

vielfältiger Weise bestehenden Möglichkeiten von

Interessenkollisionen noch immer gerechtfertigt. Sie ist zu deren

Vermeidung auch im Hinblick auf die Befangenheitsregelung in § 131

Abs. 1 Satz 4 i. V. m. § 31 Abs. 2 i. V. m. § 22 Abs. 1 Nr. 3

BbgKVerf erforderlich. Danach ist ein Kreistagsmitglied u. a. dann

von der Beratung und Abstimmung ausgeschlossen, wenn die

Entscheidung einer Angelegenheit ihm selbst oder einer von ihm

kraft Gesetzes vertretenen juristischen Person einen unmittelbaren

Vorteil oder Nachteil bringen kann. Diese Regelung ist jedoch

unbehelflich und reicht zur Vermeidung von Interessenskonflikten

nicht aus. Zum einen wäre in einer Vielzahl von Fällen zweifelhaft,

ob das Kreistagsmitglied an der Mitwirkung gehindert und die

Wirksamkeit von Kreistagsbeschlüssen gegeben ist (vgl. §§ 22 Abs. 6

BbgKVerf). Zum anderen können sich unerwünschte

Interessenskollisionen zwischen Amt und Mandat auch außerhalb des

Bereichs von “unmittelbaren” Vor- und Nachteilen für

den Mandatsträger selbst oder eine von ihm vertretene juristische

Person ergeben. Zur Vorbeugung gegen Interessenskollisionen konnte

der Gesetzgeber deshalb eine generelle Unvereinbarkeitsregelung

bestimmen (vgl. zur inhaltsgleichen alten Rechtslage LVerfGE 9,

111, 119 m. w. N.).

v) Der hohe Stellenwert der Wahl- und Wählbarkeitsgleichheit

verlangt weiter, dass der Gesetzgeber innerhalb der von der

Verfassungsnorm erfassten Personengruppen keine sachwidrigen

Differenzierungen vorgenommen hat (BVerfGE 48, 64, 89 f.; 18, 172,

184). Auch diesen Vorgaben genügt § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2

BbgKWahlG. Soweit der Beschwerdeführer einen Gleichheitsverstoß

wegen der Differenzierung zwischen leitenden und nicht leitenden

Bediensteten sowie zwischen hauptamtlichen und ehrenamtlichen

Bürgermeistern rügt, hat das Verfassungsgericht diese Fragen

bereits in seiner Entscheidung vom 17. September 1998 geklärt und

dazu das Folgende ausgeführt:

„Der Landesgesetzgeber konnte die Unvereinbarkeitsregelung

des § 12 Abs. 2 Satz 1 Ziffer 2 KWahlG auf leitende Beamte und

Angestellte i.S. des § 12 Abs. 2 Satz 2 KWahlG (hauptamtliche

Beamte auf Zeit, Amtsleiter und Inhaber vergleichbarer Ämter sowie

ihre Vertreter) begrenzen. Nachgeordnete Bedienstete der

kreisangehörigen Ämter und Gemeinden sind im Kreistag in ungleich

geringerem Maße Interessenskollisionen ausgesetzt als leitende

Beamte und Angestellte, denen das Geschick der Kommune anvertraut

ist und deren Verantwortungsbereich durch Entscheidungen des

Kreistages, die sich auf die (kreis)amtsangehörigen Ämter

und Gemeinden auswirken, unmittelbar berührt wird. Die

Unterscheidung erscheint deshalb sachlich vertretbar. Jedenfalls

ist die Gesetz gewordene Regelung geeignet, die Gefahr von

Interessenskollisionen zu verringern und damit nicht sachwidrig.

Wie der Wortlaut des Art. 22 Abs. 5 Satz 3 LV (“kann”)

zeigt, muss der Gesetzgeber die Ermächtigung nicht ausschöpfen

(vgl. zu Art. 137 Abs. 1 GG BVerfGE 38, 326, 340).

Es stellt sich auch nicht als ungerechtfertigte

Ungleichbehandlung dar, dass ehrenamtliche Bürgermeister der

kreisangehörigen Gemeinden dem Kreistag angehören dürfen. Dies

folgt schon daraus, dass Art. 22 Abs. 5 Satz 3 LV ehrenamtliche

Bürgermeister nicht erfasst. Die Ehrenbeamten zählen nicht zu den

Beamten i.S. des Art. 137 Abs. 1 GG (BVerfGE 18, 172, 184 f.;

kritisch hierzu Stober, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 137

Abs. 1, Rn. 287, 317 ff.). Da der Landesgesetzgeber den

Ermächtigungsrahmen des Art. 137 Abs. 1 GG zwar unter-, aber nicht

überschreiten darf (s.o.), bezieht sich auch Art. 22 Abs. 5 Satz 3

LV nicht auf Ehrenbeamte. Der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit

schützt den Beschwerdeführer nur vor sachwidrigen Differenzierungen

innerhalb des von Art. 22 Abs. 5 Satz 3 LV erfassten

Personenkreises.“

vi) Es begegnet keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen

Bedenken, dass mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung des

Brandenburgischen Kommunalwahlgesetzes vom 18. Dezember 2007 (GVBl.

I S. 330) der Wortlaut des § 12 Abs. 2 Satz 1 BbgKWahlG von

„Angestellte“ auf „Arbeitnehmer“ erweitert

worden ist. Um nicht über die Ermächtigung des Art. 22 Abs. 5 Satz

3 LV (Angestellte) hinaus zu gehen, wurde der Anwendungsbereich

durch § 12 Abs. 4 Nr. 1 BbgKWahlG beschränkt (vgl. LT-Drs. 4/5053,

S. 41) und erfasst u. a. keine Arbeiter im herkömmlichen Sinne

sowie Arbeitnehmer, die überwiegend körperliche Tätigkeiten

ausüben. Damit geht der erfasste Personenkreis nicht über den von

in Art. 22 Abs. 5 Satz 3 LV verwendeten Begriff des Angestellten

hinaus, der Personen erfasst, die in einem Dienstverhältnis zu

einem öffentlichen Arbeitgeber stehen, aber weder Beamte noch

Arbeitnehmer sind (Lieber/Iwers/Ernst, a.a.O., Art. 22 Nr. 6).

3. Eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 LV ist daneben nicht zu

prüfen. Gegenüber dem speziellen Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit

aus Art. 22 Abs. 1 und 3 LV tritt der allgemeine Gleichheitssatz

zurück (Lieber/Iwers/Ernst, a.a.O., Art. 12 Nr. 2.1).

Die Entscheidung ist einstimmig ergangen. Sie ist

unanfechtbar.