OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 05.10.2026 – 3 MB 24/26

Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 11. August 2026 ist unbegründet. Die zu ihrer Begründung dargelegten Gründe, die allein Gegenstand der Prüfung durch den Senat sind (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), stellen das Ergebnis des angefochtenen Beschlusses nicht in Frage.

Die Antragstellerin, die u. a. Nahrungsergänzungsmittel produziert und vertreibt, wendet sich im Wege des Eilrechtsschutzes gegen eine lebensmittelrechtliche Ordnungsverfügung, mit der ihr unter Anordnung der sofortigen Vollziehung untersagt worden ist, eines ihrer Produkte unter Verwendung verschiedener Angaben in den Verkehr zu bringen. Das Verwaltungsgericht hat dem Eilantrag stattgegeben und hat zur Begründung u. a. ausgeführt, die Anordnung der sofortigen Vollziehung (hinsichtlich der Ziffer 1 des Abänderungsbescheids vom 9. Mai 2026) entspreche nicht den formellen Anforderungen an die Begründungspflicht des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Der Gesetzgeber habe eine etwaige Verbrauchertäuschung nach der Wertung des § 39 Abs. 7 LFGB gerade nicht zum Ausschluss der aufschiebenden Wirkung herangezogen. Vor diesem Hintergrund wäre eine substantiierte Darlegung unter Heranziehung der Umstände des Einzelfalls erforderlich, warum die Täuschung im vorliegenden Fall derartig gewichtig sein solle, dass eine besondere Eilbedürftigkeit bestehe. Derartiges lasse die vorliegende Begründung vermissen. Das Gleiche gelte für die Begründung, dass sich die Antragstellerin einen Wettbewerbsvorteil gegenüber Mitbewerbern verschaffe, die das präventive Verbot beachten würden. Auch die Begründung, die Antragstellerin habe die streitgegenständlichen gesundheitsbezogenen Angaben bisher nicht einmal zur Prüfung eingereicht, genüge nicht den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Die Ausführungen beträfen allein die Erfolgsaussichten einer Zulassung der Angaben.

Hiergegen wendet sich die Beschwerde des Antragsgegners. Er macht geltend, es komme bei der formellen Rechtmäßigkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht darauf an, ob das Gericht die Gründe für materiell richtig und tragfähig halte. Das sei vielmehr Gegenstand der eigenen Interessenabwägung des Gerichts. Außerdem übersehe das Verwaltungsgericht den Anwendungsvorrang von Art. 138 EU-Kontrollverordnung und stelle abweichend von der eigenen Rechtsprechung nur auf das Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch ab. Sie berücksichtige nicht, dass insbesondere die hier maßgebliche Health-Claims-Verordnung erst im Jahre 2007 in Kraft getreten sei und vom Gesetzgeber des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuchs daher nicht berücksichtigt werden konnte. Schließlich übersehe das Verwaltungsgericht die Auswirkungen, die die Genehmigungspflicht nach der Health-Claims-Verordnung auf den Umfang der Begründungspflicht nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO habe. Es bestehe nämlich ein öffentliches Interesse daran, dass Genehmigungspflichten beachtet werden. Es seien deshalb in derartigen Fällen nur geringere Anforderungen an die Begründung der Vollziehungsanordnung zu stellen. Der angegriffene Beschluss erweise sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig. Insbesondere überwiege das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin. Bei gesundheitsbezogenen Angaben bestehe ein erhebliches Risiko einer Irreführung des Verbrauchers.

Dieses Beschwerdevorbringen führt nicht zu der begehrten Abänderung des angefochtenen Beschlusses. Zwar stellt das Vorbringen des Antragsgegners die tragende Annahme des Verwaltungsgerichts, es liege ein Verstoß gegen § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO vor, mit gewichtigen Argumenten in Frage (1.). Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts erweist sich jedoch aus anderen Gründen im Ergebnis als zutreffend (2.). Die hier offen gelassene Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung wird im Hauptsacheverfahren zu klären sein (3.). Hinsichtlich der Anordnung der aufschiebenden Wirkung in Bezug auf die Zwangsgeldandrohung fehlt es an jeglichen Darlegungen der Beschwerdegründe durch den Antragsgegner (4.).

1. Der Antragsgegner rügt zu Recht, dass das Verwaltungsgericht einen Verstoß gegen § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO angenommen hat. Die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung in dem Abänderungsbescheid vom 9. Mai 2026 genügt den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO.

Gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist in den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 (behördliche Vollziehungsanordnung) das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Dabei handelt es sich um eine formelle Rechtmäßigkeitsvoraussetzung; ob die Erwägungen der Behörde auch inhaltlich zutreffen, ist insoweit unbeachtlich (OVG Schleswig, Beschlüsse vom 2. März 2005 – 2 MB 1/05 –, juris Rn. 37, und vom 27. Mai 2026 – 5 MB 8/26 –, juris Rn. 37 m. w. N.). Maßgeblich ist vielmehr, ob die Begründung eine – ausgehend von den Zwecken der Begründungspflicht – auf die Umstände des konkreten Falles bezogene Darlegung des besonderen Interesses gerade an der sofortigen Vollziehbarkeit des Verwaltungsakts darstellt (Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht – VwGO, Stand Juli 2025, § 80 Rn. 247 m. w. N.; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 18. September 2001 – 1 DB 26.01 –, juris Rn. 6, wonach sich aus der Begründung ergeben muss, warum aus Sicht der Behörde gerade im vorliegenden Einzelfall ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung gegeben ist). Deshalb kommt es für die Einhaltung des Begründungserfordernisses auch nicht darauf an, ob die Begründung der Vollziehungsanordnung (teil-)identisch mit der Begründung der Grundverfügung ist (zum Ganzen Senatsbeschluss vom 4. September 2026 – 3 MB 21/26 –, juris Rn. 5).

Gemessen daran erfüllt die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung in dem Abänderungsbescheid vom 9. Mai 2026 die Voraussetzungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO.

In der Begründung wird zwischen der nach Auffassung des Antragsgegners fehlenden oder unzutreffenden Kennzeichnung des Produkts einerseits, hinsichtlich derer die zunächst angeordnete sofortige Vollziehung mit Ziffer 2 des Abänderungsbescheids vom 9. Mai 2026 aufgehoben wurde, und der Verwendung von gesundheitsbezogenen Angaben andererseits differenziert. Daraus und auch aus den weiteren Erwägungen der Begründung ergibt sich, dass dem Antragsgegner der Ausnahmecharakter der Vollziehungsanordnung bewusst war und die „Warnfunktion“ des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO erfüllt ist.

Auch die weiteren Anforderungen an die Begründung werden vorliegend (noch) erfüllt. Die Begründung enthält zwar auch Aussagen, die – losgelöst vom konkreten Fall – auf sämtliche Konstellationen zutreffen, in denen gesundheitsbezogenen Angaben, die nicht in die Liste der zugelassenen Angaben gemäß Art. 13 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1924/2006 über nährwert- und gesundheitsbezogene Angaben über Lebensmittel (Health-Claim-Verordnung – HCVO) aufgenommen wurden, verwendet werden und insofern keinen konkreten Einzelfallbezug aufweisen. Die Begründung geht jedoch auch auf den vorliegenden Fall ein, indem ausgeführt wird, dass die gesundheitsbezogenen Angaben von der Antragstellerin nicht zur Prüfung eingereicht worden seien, sich auf das Gesamtprodukt bezögen und es aus diesen Gründen höchst unwahrscheinlich sei, dass die verwendeten Angaben jemals wissenschaftlich belegt werden könnten. Darüber hinaus können bei gleichartigen Tatbeständen auch gleiche oder „gruppentypisierte“ Begründungen ausreichen, soweit gewährleistet ist, dass auch die Besonderheiten des Einzelfalls Berücksichtigung finden (OVG Magdeburg, Beschluss vom 26. Oktober 2012 – 2 M 124/12 –, juris Rn. 10; ebenso W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 32. Aufl. 2026, § 80 Rn. 85 m. w. N).

Die Erwägungen des Verwaltungsgerichts zum Verstoß gegen das Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO betreffen letztlich die inhaltliche Richtigkeit der Begründung und sind dementsprechend Gegenstand der vom Gericht vorzunehmenden eigenen Interessenabwägung (vgl. dazu 2.).

2. Der angefochtene Beschluss erweist sich im Ergebnis indes als richtig, da die Interessenabwägung nicht ergibt, dass das öffentliche Vollzugsinteresse das private Aussetzungsinteresse der Antragstellerin überwiegt und dadurch eine Abweichung vom gesetzlichen Regelfall der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO rechtfertigt.

Dabei kann der Senat offenlassen, ob die streitgegenständliche Untersagung des Inverkehrbringens des Produkts der Antragstellerin unter Verwendung bestimmter Angaben offensichtlich rechtmäßig ist. Denn auch bei offensichtlicher Erfolglosigkeit des Rechtsbehelfs in der Hauptsache kann auf das Erfordernis eines überwiegenden öffentlichen Vollzugsinteresses nicht verzichtet werden. Die behördliche Vollzugsanordnung stellt eine Ausnahme vom Regelfall des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO dar. Ein Abweichen vom Regelfall darf nur unter den im Gesetz festgelegten Voraussetzungen erfolgen. Es kann daher nicht ausreichen, wenn das Gericht feststellt, dass der zugrunde liegende Verwaltungsakt rechtmäßig ist und der Rechtsbehelf voraussichtlich erfolglos bleiben wird, denn daraus folgt noch nicht automatisch das Bestehen eines öffentlichen Vollzugsinteresses, das das Aussetzungsinteresse des Betroffenen überwiegt. Für eine sofortige Vollziehung stellt § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO gegenüber dem Regelfall des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO eine zusätzliche Hürde in Form des überwiegenden Vollzugsinteresses auf. Wenn das Gericht bereits nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage eine offensichtliche Erfolglosigkeit des Rechtsbehelfs in der Hauptsache feststellt, hat es daher dennoch nach dem Bestehen eines überwiegenden Vollzugsinteresses zu fragen. Liegt nach Auffassung des Gerichts ein solches Interesse nicht vor, ist der Regelfall des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO durch Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung herbeizuführen (Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 80 Rn. 157 m. w. N.; vgl. dazu auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 17. April 2019 – 7 ME 8/19 –, juris Rn. 26).

Ein überwiegendes öffentliches Vollzugsinteresse ist vorliegend nicht ersichtlich. Dies ergibt sich im Wesentlichen aus den vom Verwaltungsgericht zur Frage der formellen Rechtmäßigkeit angeführten Argumenten (BA S. 7 ff.).

Zwar ist in der maßgeblichen Health-Claims-Verordnung auch der Schutz der Gesundheit – und damit ein gewichtiges Rechtsgut, das in der Regel die behördliche Vollziehungsanordnung rechtfertigt – verankert. Dies ergibt sich u. a. aus dem Erwägungsgrund 9 der Verordnung, wonach bei falscher Information der Verbraucher, diese zu Entscheidungen veranlasst werden können, die die Gesamtaufnahme einzelner Nährstoffe oder anderer Substanzen unmittelbar in einer Weise beeinflussen, die den einschlägigen wissenschaftlichen Empfehlungen widersprechen könnte. Wesentlicher Schutzzweck ist aber der Verbraucherschutz, insbesondere im Hinblick auf Irreführung und auf die Information der Verbraucher bezüglich der Zuschreibung medizinischer Eigenschaften (vgl. Erwägungsgründe 1, 3, 8, 9, 10, 15, 19, 28, 34). Zugleich soll das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts für nährwert- und gesundheitsbezogene Angaben sichergestellt werden (Erwägungsgründe 2 und 34). Auch wenn der Gesundheitsschutz stets in Zusammenhang mit der vollständigen und zutreffenden Information der Verbraucher zu sehen ist, so ist er dennoch nicht in jeder denkbaren Fallkonstellation unmittelbar betroffen. Die Bewerbung eines Produkts mit unzulässigen gesundheitsbezogenen Angaben zieht nicht in jedem Fall Entscheidungen der Verbraucher nach sich, die sich unmittelbar und in nicht unerheblicher Weise auf die Gesundheit auswirken können. Denkbar wären hier Fallgestaltungen, in denen beispielsweise ein Nahrungsergänzungsmittel aufgrund der ihm fälschlicherweise zugeschriebenen Wirkungen anstelle von aus ärztlicher Sicht erforderlichen Medikamenten eingenommen wird. Eine nachweisliche negative Auswirkung auf die Gesundheit könnte sich auch daraus ergeben, dass die unzutreffenden Angaben bei der Bewerbung eines Produkts dazu geeignet wären, Verbraucher dazu zu veranlassen, in erheblichem Maße auf die Aufnahme anderer Nährstoffe, die für eine ausgewogene Ernährung essenziell sind, zu verzichten. Diese (nicht abschließenden) Beispiele treffen indes nicht auf jede Konstellation der unzulässigen Verwendung von gesundheitsbezogenen Angaben zu. Soweit lediglich die abstrakte Gefahr, die dem Regelungszweck der Health-Claims-Verordnung zugrunde liegt, bejaht werden kann, ist ein öffentliches Vollzugsinteresse in der Regel nicht gegeben.

Dafür spricht, wie auch in dem angefochtenen Beschluss ausgeführt (BA S. 7 f.), dass der Gesetzgeber es bezüglich der Verwendung von unzulässigen gesundheitsbezogenen Angaben unterlassen hat, den Wegfall der aufschiebenden Wirkung in § 39 Abs. 7 LFGB zu normieren. Dem steht nicht entgegen, dass die Health-Claims-Verordnung erst 2007 in Kraft getreten ist und seit dem 1. Juli 2007 gilt (Art. 28 HCVO). Das Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch ist seitdem mehrfach geändert worden, u. a. ist mit der letzten Änderung durch Artikel 1 des Gesetzes vom 27. Juli 2021 (BGBl. I S. 3274) der Katalog des § 39 Abs. 7 LFGB erweitert worden – ohne dass die Normen der Health-Claims-Verordnung miteinbezogen wurden. Entgegen der Ansicht des Antragsgegners steht der Anwendungsvorrang des Art. 138 der Verordnung (EU) 2017/625 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2017 über amtliche Kontrollen und andere amtliche Tätigkeiten zur Gewährleistung der Anwendung des Lebens- und Futtermittelrechts und der Vorschriften über Tiergesundheit und Tierschutz, Pflanzengesundheit und Pflanzenschutzmittel (Verordnung über amtliche Kontrollen – EU-Kontroll-VO) der Heranziehung des § 39 Abs. 7 LFGB nicht entgegen. Art. 138 der EU-Kontroll-VO trifft keine eigenständigen oder gar abschließende Regelungen zu den Rechtsbehelfen gegen Maßnahmen nach dessen Absatz 1 (vgl. zu der Vorgängerregelung Art. 54 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz: OVG Hamburg, Beschluss vom 5. September 2011 – 5 Bs 139/11 –, juris Rn. 11, insoweit bezogen auf den gesetzlichen Ausschluss der aufschiebenden Wirkung und den Bedarf der behördlichen Vollziehungsanordnung im Übrigen voraussetzend). Dementsprechend verbleibt es bei dem im nationalen Recht normierten Regelfall des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO, vorbehaltlich einer behördlichen Vollziehungsanordnung, die sich an den Maßstäben des § 80 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 5 VwGO messen lassen muss.

In Bezug auf das betroffene Produkt der Antragstellerin ist keine die Anordnung der sofortigen Vollziehung rechtfertigende Gefahr ersichtlich. Ungeachtet der Frage, ob die von der Antragstellerin verwendeten Angaben unzulässige gesundheitsbezogene Angaben darstellen und damit eine Untersagung grundsätzlich zulässig ist, kann der Senat nicht erkennen, dass sich – über die fälschliche Information der Verbraucher hinaus – ein unmittelbares Risiko für die Gesundheit ergibt oder die Irreführung aus anderen Gründen zwingend bereits vor Abschluss des Hauptsacheverfahrens unterbunden werden muss.

Soweit sich der Antragsgegner auf eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (Beschluss vom 11. Mai 2018 – 13 B 410/18 –, juris Rn. 6) bezieht, ist anzumerken, dass unter der angegebenen Randnummer lediglich die Begründung durch das erstinstanzliche Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Beschluss vom 28. Februar 2018, 19 L 3477/17) zusammengefasst wird und darin nur auf die offensichtliche Rechtmäßigkeit der angegriffenen Untersagungsverfügung abgestellt wird, ohne ausdrücklich auf eine weitere Interessenabwägung einzugehen. Die Maßstäbe für die Prüfung des Antrags nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO waren – soweit aus dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen ersichtlich – mangels entsprechenden Beschwerdevorbringens nicht Gegenstand des Beschwerdeverfahrens.

3. Zur Klarstellung weist der Senat darauf hin, dass damit keine Aussage zur Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung getroffen wird. Diese Prüfung bleibt dem Hauptsacheverfahren vorbehalten.

4. Soweit das Verwaltungsgericht dem Antrag im Hinblick auf die Zwangsgeldandrohung stattgegeben hat, bleibt der Beschwerde bereits mangels entsprechender Darlegungen des Antragsgegners (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) der Erfolg versagt.

5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2, § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).