OVG NRW, Beschluss vom 18.11.2024 – 15 A 877/21

G r ü n d e :

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Aus dem für die Prüfung maßgeblichen Zulassungsvorbringen (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) ergeben sich weder die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (dazu I.) noch eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (dazu II.).

I. Ernstliche Richtigkeitszweifel i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 17. April 2024 - 15 A 2871/21 -, juris Rn. 3.

Das ist unter Berücksichtigung der mit der Zulassungsbegründung vorgebrachten Rügen nicht der Fall.

Zur Begründung seines Urteils hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Die Klägerin habe keinen Anspruch gegen den Beklagten auf Erstattung der den Betrag von 35.000,- Euro übersteigenden Krankheitskosten, die auf Behandlungen des Herrn P. H. D. im Jahr 2017 entfallen seien. Die Voraussetzungen des § 4b Abs. 2 des Gesetzes über die Zuweisung und Aufnahme ausländischer Flüchtlinge in der bis zum 12. November 2021 geltenden Fassung (Flüchtlingsaufnahmegesetz, im Folgenden: FlüAG) lägen nicht vor. Die Klägerin habe den Betrag von 371,57 Euro erst mit Schreiben vom 27. Juni 2019 vom Beklagten gefordert und damit die Kosten entgegen § 4b Abs. 2 Satz 1 FlüAG nicht bis zum 30. Juni des Folgejahres geltend gemacht. Folgejahr im Sinne dieser Bestimmung sei das auf die Behandlung folgende Jahr. Maßgeblich sei somit hier das Jahr 2018, da laut den vorgelegten Rechnungen die außergewöhnlichen Krankheitskosten auf Behandlungen im „Kalenderjahr“ 2017 zurückzuführen seien. Die Frist des § 4b Abs. 2 Satz 1 FlüAG sei eine gesetzliche Antragsfrist, deren Nichteinhaltung – sofern nicht die Voraussetzungen für eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand vorlägen – zum Wegfall des Erstattungsanspruchs führe. Hierfür spreche der Gesetzeswortlaut, der die Geltendmachung des Anspruchs innerhalb eines ganz bestimmten Zeitraums deutlich anspreche und über eine das Antragsverfahren lediglich ordnende Funktion hinausgreife. Dieses Normverständnis bestätige ein Vergleich mit § 4 Abs. 3 Satz 1 FlüAG, der für die vom Land an die Gemeinden monatlich zu zahlenden Kostenpauschalen für die Aufnahme und Unterbringung ausländischer Flüchtlinge lediglich eine das Melde- und Auszahlungsverfahren regelnde Ordnungsfrist enthalte. Werde die Frist nicht eingehalten, erfolge die Auszahlung der Kostenpauschale nach der nächsten fristgerechten Meldung (§ 4 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Abs. 4 Satz 2 FlüAG). Auf dieses Regelungssystem habe der Gesetzgeber mit der erst Ende des Jahres 2014 eingeführten Vorschrift des § 4c FlüAG a.F. (heute: § 4b FlüAG) nicht zurückgegriffen. Dies belege die abweichende Qualität der in § 4b Abs. 2 Satz 1 FlüAG gesetzten Frist. § 4a FlüAG stehe dem nicht entgegen. Hinsichtlich des Melde- und Auszahlungsverfahrens verweise § 4a Abs. 3 Satz 1 FlüAG auf die Bestimmungen in § 4 Abs. 3 und Abs. 4 Satz 1 FlüAG. Zur Meldefrist werde dann weitergehend geregelt, dass „nach Ablauf der Meldefrist (…) die Monatspauschalen nur noch unter den Voraussetzungen der Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nach § 32 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (…) gewährt“ würden. Die zunächst lediglich der Ordnung des Verfahrens dienende, den Anspruch also nicht tangierende „Meldefrist“ werde damit zu einer grundsätzlich anspruchsausschließenden Frist verschärft. Dass der Gesetzgeber in § 4b FlüAG nicht entsprechend verfahren sei, hindere das Verständnis von § 4b Abs. 2 Satz 1 FlüAG als eine ebenfalls grundsätzlich anspruchsausschließende Frist nicht. Ebenso wie § 4 FlüAG beinhalte § 4a FlüAG eine pauschalierte Kostenerstattungsregelung, so dass der dortige Verweis auf die Regelungen zum Melde- und Auszahlungsverfahren in § 4 FlüAG durchaus sinnvoll sei. § 4b FlüAG betreffe hingegen die Abrechnung konkret entstandener Behandlungskosten mit der Notwendigkeit einer einzelfallbezogenen Prüfung. Der höhere Verwaltungsaufwand wie auch das Bedürfnis nach frühzeitiger Kalkulierbarkeit von Belastungen für den Landeshaushalt erklärten und rechtfertigten es, die Geltendmachung der Erstattung auf einen bestimmten Zeitraum zu begrenzen. Ferner stelle § 4b FlüAG nach seinem Sinn und Zweck eine Härtefallregelung dar, die besonders belasteten Gemeinden eine über die Kostenpauschalen nach den §§ 4 und 4a FlüAG hinausgehende Erstattung ermöglichen solle. Auch dies dürfte dafür sprechen, die Frist des § 4b Abs. 2 Satz 1 FlüAG eng im Sinne einer grundsätzlich anspruchsausschließenden Frist auszulegen. Die Voraussetzungen für eine Wiedereinsetzung in die versäumte Ausschlussfrist des § 4b Abs. 2 Satz 1 FlüAG seien nicht erfüllt. Es fehle an der rechtzeitigen Nachholung der versäumten Handlung, für die § 32 VwVfG NRW i.V.m. dem Erlass „Härtefallfonds gemäß § 4b Flüchtlingsaufnahmegesetz (FlüAG) – Regelungen zum Abrechnungsverfahren“ des Ministeriums für Inneres und Kommunales für das Land Nordrhein-Westfalen vom 20. Juni 2017 eine Frist von sechs Wochen nach Wegfall des Hindernisses vorsehe. Die Klägerin habe den Erstattungsanspruch erst mehr als sechs Monate nach Erhalt der Behandlungsrechnungen geltend gemacht. Nach alledem könne dahinstehen, ob auch für sog. Analogieleistungsempfänger eine Erstattung nach § 4b FlüAG beansprucht werden könne.

Ernstliche Zweifel an der (Ergebnis-)Richtigkeit dieser Ausführungen weckt das Zulassungsvorbringen nicht. Das Verwaltungsgericht hat die Leistungsklage zu Recht als unbegründet abgewiesen. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erstattung der außergewöhnlichen Krankheitskosten in Höhe von 371,57 Euro, weil sie den erforderlichen Antrag beim Beklagten verspätet gestellt hat. Kosten i.S.d. § 4b Abs. 1 FlüAG, die für Behandlungen im Kalenderjahr die Summe von 35.000,- Euro je Flüchtling überschreiten, sind von der jeweiligen Gemeinde gemäß § 4b Abs. 2 Satz 1 FlüAG frühestens ab dem 1. Januar und spätestens bis zum 30. Juni des Folgejahres bei der zuständigen Bezirksregierung geltend zu machen und nachzuweisen. Dass als maßgebliches Folgejahr hier das Jahr 2018 anzusehen ist, weil die in Rede stehenden Kosten auf Behandlungen im Kalenderjahr 2017 entfallen sind, stellt die Klägerin nicht in Abrede. Hiervon ausgehend hätten die außergewöhnlichen Krankheitskosten bis zum 30. Juni 2018 geltend gemacht und nachgewiesen werden müssen, so dass ihr Antrag vom 27. Juni 2019 nicht fristgerecht gestellt worden ist.

Es kann dahinstehen, ob es sich bei der Frist gemäß § 4b Abs. 2 Satz 1 FlüAG um eine gesetzliche Frist handelt, bei deren Versäumung die Möglichkeit der Wiedereinsetzung nach § 32 VwVfG NRW besteht,

vgl. hierzu Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, VwVfG § 32, Rn. 14; Kallerhoff/Stamm, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 32 Rn. 8,

oder ob die Vorschrift eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist begründet, deren Wahrung Anspruchsvoraussetzung ist, soweit das einschlägige Recht keine Wiedereinsetzung, Nachsichtgewährung oder sonstige Ausnahme gestattet,

vgl. dazu etwa BVerwG, Urteile vom 18. April 1997 ‑ 8 C 38.95 -, juris Rn. 11, vom 22. Oktober 1993 ‑ 6 C 10.92 -, juris Rn. 16, und vom 3. Juni 1986 ‑ 8 C 79.86 -, juris Rn. 11; OVG NRW, Urteil vom 20. November 2001 - 15 A 3420/97 -, juris Rn. 23; Kallerhoff/Stamm, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 31 Rn. 8, jeweils m.w.N.

Denn für die zuständige Bezirksregierung bestand nach den unbeanstandet gebliebenen Ausführungen des Verwaltungsgerichts keine Veranlassung für eine Wiedereinsetzung, da die Klägerin die außergewöhnlichen Krankheitskosten erst mehr als ein halbes Jahr nach Erhalt der letzten Behandlungsrechnungen im Jahr 2018 geltend gemacht hat.

Des Weiteren stellt sich die angegriffene Entscheidung jedenfalls im Ergebnis als richtig dar, weil § 4b Abs. 2 Satz 1 FlüAG nicht etwa als sanktionslos zu verletzende Ordnungsvorschrift einzuordnen ist, sondern bei einer Fristüberschreitung der Anspruch zumindest verfahrensrechtlich nicht mehr geltend gemacht werden kann.

1. Diese Auslegung legt bereits der Wortlaut der Norm nahe. § 4b Abs. 2 Satz 1 FlüAG benennt nicht nur – wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat – eine ganz bestimmte Frist, sondern verlangt ausdrücklich die Geltendmachung außergewöhnlicher Krankheitskosten spätestens bis zum 30. Juni des Folgejahres. Insbesondere der Zusatz „spätestens“ spricht dafür, dass eine Geltendmachung von außergewöhnlichen Krankheitskosten nach Ablauf der Frist nicht mehr in Betracht kommt.

Der in diesem Zusammenhang erhobene Einwand der Klägerin, es fehle eine ausdrückliche Regelung zu den rechtlichen Folgen einer Fristversäumnis, steht diesem Verständnis nicht entgegen. Dass der Gesetzgeber auf eine solche Regelung verzichtet hat, lässt vielmehr darauf schließen, dass er keinen Regelungsbedarf gesehen hat.

2. Keine andere Bewertung rechtfertigt die Gesetzessystematik, insbesondere auch der Umstand, dass § 4 Abs. 4 Satz 2 und § 4a Abs. 3 Satz 2 FlüAG die jeweiligen Rechtsfolgen einer Fristversäumnis ausdrücklich festlegen.

a) Die Bestimmung des § 4 Abs. 4 Satz 2 FlüAG, wonach die Versäumung der Frist des § 4 Abs. 3 Satz 1 FlüAG lediglich eine verzögerte Auszahlung der monatlich pauschalierten Landeszuweisung mit der Abrechnung der nächsten fristgerechten Meldung der Personen i.S.d. § 2 FlüAG zur Folge hat, begründet eine Ausnahme von dem Grundsatz, dass derjenige, der eine bestimmte Verfahrens- oder Prozesshandlung nicht innerhalb einer geltenden Frist vornimmt, vom weiteren Verfahrensfortgang ausgeschlossen ist.

Vgl. dazu Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, § 32 VwVfG, Rn. 1.

Hieran anknüpfend erklärt sich die Notwendigkeit einer gesonderten Regelung zur Wiedereinsetzung in den vorigen Stand in § 4a Abs. 3 Satz 2 FlüAG daraus, dass die durch Satz 1 in Bezug genommene bloße „Meldefrist“ des § 4 Abs. 3 Satz 1 FlüAG für die monatlich auszuzahlende Kostenpauschale i.S.d. § 4a Abs. 1 FlüAG nach dem Willen des Landesgesetzgebers sanktionsbewehrt sein soll. Der Umstand, dass der Gesetzgeber in § 4b FlüAG eine entsprechende Regelungssystematik nicht aufgenommen hat, lässt indes nicht drauf schließen, dass in § 4b Abs. 2 Satz 1 FlüAG keine Ausschlussfrist, sondern lediglich eine sanktionslose Ordnungsfrist bestimmt ist. Denn anders als § 4a Abs. 3 Satz 1 FlüAG nimmt § 4b Abs. 2 Satz 1 FlüAG nicht auf die bloße Meldefrist Bezug, sondern trifft eine eigenständige Fristenregelung.

Als sanktionslose Ordnungsfrist könnte die Frist gemäß § 4b Abs. 2 Satz 1 FlüAG im Übrigen auch nicht sinnvoll verstanden werden. Denn bliebe ihre Versäumnis, wie die Klägerin meint, ohne Auswirkung auf die Möglichkeit der Erstattung, so hätte die zuständige Bezirksregierung die Auszahlung stets zwei Monate nach der jeweiligen Geltendmachung zu leisten, § 4b Abs. 2 Satz 2 FlüAG. Die Fristbestimmung liefe somit letztlich leer, so dass es ihrer nicht bedurft hätte.

Ein tragfähiger Anhalt dafür, dass der Landesgesetzgeber der Frist des § 4b Abs. 2 Satz 1 FlüAG lediglich eine verfahrensordnende Wirkung beimessen wollte, findet sich schließlich auch nicht in der Begründung der Beschlussempfehlung des Innenausschusses des Landtags Nordrhein-Westfalen vom 12. Dezember 2014, auf welche die erstmalige Einführung der streitigen Fristenregelung in § 4c Abs. 2 Satz 1 FlüAG a.F. zurückgeht.

Vgl. LT Drucks. 16/7552 (dort Art. 1 Nr. 4).

b) Auch das Zulassungsvorbringen bietet hierfür kein schlüssiges Argument.

aa) Für die Frage, ob § 4b Abs. 2 Satz 1 FlüAG eine sanktionierende Wirkung zukommt, ist nicht relevant, ob das Ministerium für Inneres und Kommunales für das Land Nordrhein-Westfalen in seinem Erlass vom 20. Juni 2017 eine Regelung zur Wiedereinsetzung in den vorigen Stand getroffen hat und es dem Grunde nach dazu befugt war. Wie vorstehend bereits ausgeführt, lagen die Voraussetzungen für eine Wiedereinsetzung nicht vor. Dessen ungeachtet teilt das Ministerium im besagten Erlass offensichtlich die Rechtsauffassung, dass eine nach § 4b Abs. 2 Satz 1 FlüAG verspätete Geltendmachung die Erstattung hindert.

bb) An den Urteilsgründen vorbei geht der Einwand, das Verwaltungsgericht habe „de facto“ eine über den Wortlaut von § 4b Abs. 2 Satz 1 FlüAG hinausgehende Analogie gebildet, indem es eine „vergleichbare Interessenlage“ geprüft habe.

Durch eine Analogie wird die durch eine Norm angeordnete Rechtsfolge auf einen Sachverhalt übertragen, der nicht dem Tatbestand der Norm unterfällt. Eine Analogie darf nur vorgenommen werden, um eine echte Regelungslücke auszufüllen. Darunter ist eine Unvollständigkeit des Tatbestandes einer Norm wegen eines versehentlichen, dem Normzweck zuwiderlaufenden Regelungsversäumnisses des Normgebers zu verstehen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. September 2008 ‑ 2 B 43.08 -, juris Rn. 7 m.w.N.

Das Verwaltungsgericht hat eine solche Regelungslücke als Voraussetzung für einen Analogieschluss nicht angenommen, geschweige denn sich einer Analogie bedient, sondern den Regelungsgehalt von § 4b Abs. 2 Satz 1 FlüAG anhand des Wortlauts, der Gesetzessystematik sowie der Zwecksetzung ermittelt. Dies entspricht der rechtswissenschaftlich anerkannten Methodik zur Gesetzesauslegung.

cc) Zu der das Auslegungsergebnis stützenden Erwägung des Verwaltungsgerichts, die Erstattung außergewöhnlicher Krankheitskosten nach Maßgabe des § 4b FlüAG stelle eine Härtefallregelung dar,

vgl. dazu auch Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen, „Sachstandsbericht zum Flüchtlingsaufnahmegesetz 2016/2017" zur Sitzung des Ausschusses für Kommunalpolitik am 25. November 2016, S. 3 („Härtefallfonds“),

verhält sich das Zulassungsvorbringen nicht. Insoweit fehlt es somit an einer Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil, so dass die Darlegungsanforderungen aus § 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO nicht gewahrt sind.

Vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124a, Rn. 194 m.w.N.

dd) Der Einwand der Klägerin, das Verwaltungsgericht habe die im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Oktober 1993 - 6 C 10.92 - (juris) enthaltenen Vorgaben zu materiell-rechtlichen Ausschlussfristen missachtet, verfängt nicht. Die Klägerin lässt außer Acht, dass das Urteil eine von einer Behörde in Richtlinien festgelegte Frist betrifft; die streitbefangene Fristbestimmung ist demgegenüber in § 4b Abs. 2 Satz 1 FlüAG formell-gesetzlich geregelt.

Aus jener Entscheidung lässt sich auch kein allgemeiner Rechtsgrundsatz im Sinne des Zulassungsvorbringens herleiten, dass die Wirkung einer Fristenregelung, sei es ein materiell-rechtlicher Anspruchsausschluss oder das Hindernis für den Verfahrensfortgang, ausschließlich anhand des Gesetzeswortlauts zu bestimmen ist und somit andere Auslegungskriterien keine Berücksichtigung finden dürfen.

Vgl. zur Auslegung von Fristenregelungen Kallerhoff/Stamm, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 32 Rn. 11.

ee) Ohne Erfolg rügt das Zulassungsvorbringen schließlich, das Verwaltungsgericht habe dahinstehen lassen, ob der Erstattungsanspruch nach § 4b FlüAG auch sog. Analogleistungsempfänger erfasse, jedoch nicht geprüft, ob „ein Leistungsanspruch aus dem allgemeinen Gleichheitssatz i.V.m. dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung“ in Betracht komme, und nicht begründet, weshalb für diese weitere Anspruchsgrundlage die Ausschlussfrist des § 4b Abs. 2 Satz 1 FlüAG gelten solle. Ein Anhalt dafür, dass der Beklagte unabhängig von den weiteren Voraussetzungen des § 4b FlüAG – einschließlich der fristgemäßen Geltendmachung – Analogleistungsempfänger betreffende Erstattungen an Gemeinden geleistet hat, ist dem Vorbringen der Klägerin nicht zu entnehmen und auch sonst nicht ersichtlich. In Anbetracht der Fristversäumung hat das Verwaltungsgericht schon vor diesem Hintergrund zu Recht einen Leistungsanspruch aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung nicht in Betracht gezogen.

II. Der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist ebenfalls nicht gegeben.

Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache, wenn sie eine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, die über den konkreten Einzelfall hinaus für eine unbestimmte Anzahl von Verfahren bedeutsam ist, für die erstinstanzliche Entscheidung von Bedeutung war, auch im angestrebten Berufungsverfahren erheblich wäre und klärungsbedürftig sowie klärungsfähig ist. Dabei ist zur Darlegung des Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Oktober 2011 ‑ 1 A 1925/09 -, juris Rn. 31 m.w.N.

Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Die von der Klägerin formulierte Rechtsfrage,

„Handelt es sich bei der in § 4 b Abs. 2 Satz 1 FlüAG normierten Frist um eine Ausschlussfrist oder lediglich um eine Ordnungs- und Meldefrist?“,

ist nicht in einem Berufungsverfahren klärungsbedürftig. Nach dem oben Ausgeführten lässt sie sich auf der Grundlage der maßgeblichen Bestimmungen ohne Weiteres beantworten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).