OVG Bremen, Beschluss vom 16.10.2026 – 1 B 317/26

I. Die Antragstellerin, eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung, begehrt im einstweiligen Rechtsschutzverfahren die Zulassung zum Bremer Freimarkt 2026.

Die Antragstellerin bewarb sich mit den Fahrgeschäften „A“ und „B“ um eine Zulassung zum heute beginnenden und bis zum 01.11.2026 stattfindenden Freimarkt. Unter „Angaben zur vertretungsberechtigen Person“ und „Ansprechperson vor Ort“ gab sie jeweils Herrn C an. Die Antragsgegnerin lehnte die Bewerbungen mit Bescheiden vom 09.07.2026 ab. Die Geschäfte könnten wegen Platzmangels nicht zugelassen werden. Aufgrund der Vielzahl an Bewerbungen sei anhand der in der Zulassungsrichtlinie festgeschriebenen Kriterien, vorrangig anhand der Qualität eines Geschäfts, eine Auswahlentscheidung zu treffen gewesen, in deren Folge andere Geschäfte innerhalb der Branche ausgewählt worden seien. Nach Klageerhebung und Eilantragstellung wies die Antragsgegnerin in den Hauptsacheverfahren darauf hin, dass die Antragstellerin bzw. deren Geschäftsführer Herr C mit dem Geschäft „F“ für den Freimarkt 2026 zugelassen worden sei und die zusätzliche Platzierung der Geschäfte „A“ und „B“ eine unzulässige Mehrfachzulassung im Sinne der Ziffer 4 der Zulassungsrichtlinie darstelle. Die Antragstellerin erwiderte, Herr C sei weder Geschäftsführer noch Gesellschafter. Zwischen diesem und der alleinigen Geschäftsführerin und Gesellschafterin Frau D, die die Marktstände eigenverantwortlich führe, bestehe auch kein Verwandtschafts- oder Eheverhältnis. Mit Beschluss vom 09.09.2026 hat das Verwaltungsgericht die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zur Neubescheidung verpflichtet.

Mit Bescheiden vom 18.09.2026 lehnte die Antragsgegnerin die Zulassungsanträge der Antragstellerin erneut ab und führte zur Begründung aus, sie gehe weiterhin davon aus, dass Herr C der tatsächliche Bewerber bzw. Betreiber der beiden Geschäfte sei. Sollten die Geschäfte tatsächlich von Frau D betrieben werden, seien die Bewerbungen nach Ziffer 6.1 Nr. 4 der Zulassungsrichtlinie wegen unzutreffender Angaben zur Betriebsverantwortung abzulehnen. Die Bewerbungen enthielten gleich mehrere Angaben, wonach Herr C Inhaber und Betreiber der Geschäfte sei.

Auch gegen diese Ablehnungsbescheide hat die Antragstellerin Klage erhoben und um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Der Antragsgegnerin sei im Zeitpunkt der Neubescheidung bekannt gewesen, dass Frau D die Geschäfte in eigener Verantwortung führe, sodass sich ein etwaiges anfänglich vorliegendes Missverständnis aufgeklärt habe. Ihre Angaben im Bewerbungsverfahren seien auch nicht unzutreffend gewesen, da es ihr unbenommen sei, Vertretungspersonen zu benennen. Sie habe sich zudem mit einem Verkaufsstand und entsprechenden Angaben für den Weihnachtsmarkt beworben und sei zugelassen worden, ohne dass ihr dabei Falschangaben entgegengehalten worden seien. Mit Beschluss vom 08.10.2026 hat das Verwaltungsgericht den Eilantrag abgelehnt. Die Antragsgegnerin habe die Zulassungsanträge ermessensfehlerfrei abgelehnt. Voraussichtlich ermessensfehlerhaft sei zwar die Annahme der Antragsgegnerin, die Zulassungsanträge seien aufgrund des Verbotes der Mehrfachzulassung nach Ziffer 4 Abs. 1 Satz 1 der Zulassungsrichtlinie, das für sich genommen keinen rechtlichen Bedenken begegne, abzulehnen. Denn es sei nicht dargelegt worden, dass es der Ermessenspraxis der Antragsgegnerin entspreche, von einer Führung des Geschäfts in alleiniger Betriebsverantwortung nur dann auszugehen, wenn der Bewerber mit seiner Bewerbung die tatsächliche und rechtliche Befugnis zum Betreiben des Geschäfts, ggf. die dafür erforderliche Haftpflichtversicherung und die alleinige Betriebsverantwortung nachweise. Ermessensfehlerfrei seien die Zulassungsanträge aber auf der Grundlage von Ziffer 6.1 Nr. 4 der Zulassungsrichtlinie abgelehnt worden. Nach dem maßgeblichen Verständnis der Antragsgegnerin lägen unzutreffende Angaben vor, wenn diese auf einen Betreiber hinwiesen, der tatsächlich das Geschäft nicht betreibe. Daran gemessen habe die Antragstellerin unzutreffende Angaben gemacht. Aus der Perspektive eines objektiven Empfängers habe die Antragsgegnerin nach einer Gesamtschau davon ausgehen dürfen, dass Inhaber der Geschäfte „A“ und „B“ Herr C sei. Das Unternehmen trage seinen Namen, er habe sich in der Vergangenheit mit diesen Geschäften zu verschiedenen Märkten der Antragsgegnerin beworben und er sei in den Bewerbungsunterlagen unter „Angaben zur vertretungsberechtigen Person“ und „Ansprechperson vor Ort“ unter dem Unterpunkt „Ihre Position“ jeweils als Inhaber des Geschäfts angegeben worden. Den Bewerbungen sei zudem die auf ihn lautende Haftpflichtversicherung beigelegt worden und er werde in den Bewerbungsprospekten der Geschäfte als Inhaber angegeben. Ferner seien seine, auch bei vorherigen Bewerbungen genutzte E-Mail-Adresse und Telefonnummer angegeben worden. Aufgrund der vorangegangenen Entscheidung der Kammer sei die Antragsgegnerin gehindert gewesen, ihren Entscheidungen einen Betrieb der Geschäfte durch Herrn C zugrunde zu legen, sie sei aber nicht daran gehindert, bei ihren Entscheidungen zu berücksichtigen, dass durch die Angaben in den Bewerbungen bei ihr der Irrtum erregt worden sei, Herr C betreibe die Geschäfte. Dies habe dazu geführt, dass sie andere Geschäfte in der Annahme, es liege eine Mehrfachzulassung vor, ohne Attraktivitätsvergleich mit den Geschäften der Antragstellerin zugelassen habe und sie nun einen bereits abgeschlossenen Attraktivitätsvergleich öffnen müsse, mit der Gefahr, sich ggf. schadensersatzpflichtig zu machen, würde sie die Zulassung für ein anderes Geschäft als Folge dieses neuen Attraktivitätsvergleichs aufheben. Alternativ wäre sie gezwungen, ihre Platzkonzeption zu ändern, um das oder die Geschäfte der Antragstellerin noch auf dem Freimarkt unterzubringen.

Dagegen wendet sich die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde vom 15.10.2026, der die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 16.10.2026 entgegengetreten ist. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Behördenakten Bezug genommen.

II. Die Beschwerde der Antragstellerin ist zulässig und begründet.

Die Antragstellerin kann sich erfolgreich darauf berufen, dass die mit Bescheiden vom 18.09.2026 erfolgte Ablehnung ihrer Anträge auf Zulassung zu dem Bremer Freimarkt 2026 mit den Geschäften „A“ und „B“ ermessensfehlerhaft war. Der angefochtene Beschluss des Verwaltungsgerichts, mit dem ihre Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt wurden, erweist sich daher als rechtsfehlerhaft.

1. Anspruchsgrundlage für die Zulassung zum Bremer Freimarkt ist § 70 Abs. 1 GewO. Danach ist jedermann, der – wie die Antragstellerin – dem Teilnehmerkreis der festgesetzten Veranstaltung angehört, nach Maßgabe der für alle Veranstaltungsteilnehmer geltenden Bestimmungen zur Teilnahme an der Veranstaltung berechtigt.

Der nach § 70 Abs. 1 GewO zur Teilnahme an der Veranstaltung berechtigende Anspruch wird durch die Regelung des § 70 Abs. 3 GewO eingeschränkt. Danach darf der Veranstalter aus sachlich gerechtfertigten Gründen, insbesondere wenn der zur Verfügung stehende Platz nicht ausreicht, einzelne Aussteller, Anbieter oder Besucher von der Teilnahme ausschließen. Der Zulassungsanspruch nach § 70 Abs. 1 GewO wandelt sich dann nach § 70 Abs. 3 GewO in einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung unter Berücksichtigung von sachlichen Gründen (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.04.1984 - 1 C 24.82, juris Rn. 12). Die gerichtliche Überprüfung der Auswahlentscheidung beschränkt sich nach § 114 Satz 1 VwGO nur darauf, ob die gesetzlichen Grenzen überschritten worden sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise gebraucht gemacht wurde. Letzteres ist vorliegend nicht der Fall.

2. Zu Recht beruft sich die Antragstellerin in ihrem Beschwerdevorbringen darauf, dass sich die Ablehnungsbescheide vom 18.09.2026 als ermessensfehlerhaft erweisen. a) Auf den Ablehnungsgrund des Verbots der Mehrfachzulassung, das für sich genommen als Auswahlkriterium nicht zu beanstanden ist (vgl. OVG Bremen, Beschl. v. 15.10.2026 - 1 B 287/26, z.V.v.), konnte sich die Antragsgegnerin im Fall der Antragstellerin nicht berufen. Insoweit wird auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Bezug genommen (S. 7 f. des angefochtenen Beschlusses).

b) Das Verwaltungsgericht hat fehlerhaft angenommen, dass die Antragsgegnerin die Anträge der Antragstellerin auf der Grundlage von Ziffer 6.1 Nr. 4 der Zulassungsrichtlinie ermessensfehlerfrei abgelehnt hätte.

Grundsätzlich kann der Antragstellerin aus Sicht des Senats zwar entgegengehalten werden, dass sie in ihrer Bewerbung „unzutreffende Angaben“ gemacht hat (aa)). Insoweit fehlt es aber an (eigenen) Erwägungen der Antragsgegnerin dazu, aus welchen Gründen sie diesen Punkt der Antragstellerin noch im Zeitpunkt der Neubescheidung der Anträge heranzog, obwohl sie im Rahmen dieser Erwägungen unterstellte, dass allein die Geschäftsführerin der Antragstellerin die Betriebsführung innehat und sie demnach nicht mehr von der Gefahr einer Mehrfachzulassung im Sinne der Zulassungsrichtlinie ausgehen konnte (bb)).

aa) Nach Ziffer 6.1 Nr. 4 der Zulassungsrichtlinie können Bewerbungen außer wegen Platzmangels insbesondere abgelehnt werden, wenn die Bewerbung unzutreffende Angaben enthält, insbesondere, wenn das Geschäft dem Bewerber/der Bewerberin nicht gehört oder es durch diesen nicht in alleiniger Betriebsverantwortung geführt wird. Die Antragstellerin hat unzutreffende Angaben in diesem Sinne gemacht.

Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Auslegung dieses in einer Verwaltungsvorschrift enthaltenen Begriffs begegnen keinen Rechtsfehlern. Eine Verwaltungsvorschrift ist als Willenserklärung der anordnenden Stelle unter Berücksichtigung der tatsächlichen Handhabung auszulegen. Es ist zu erforschen, in welchem Sinne die betreffende Behörde die von ihr herausgegebene Richtlinie in einem maßgebenden Punkt verstanden wissen wollte und tatsächlich verstanden und angewandt hat (BVerwG, Beschl. v. 21.12.2020 - 2 B 63.20, juris Rn. 25). Ausgehend von dem danach maßgeblichen Verständnis der Antragsgegnerin sind unzutreffende Angaben im Sinne der Ziffer 6.1 Nr. 4 der Zulassungsrichtlinie anzunehmen, wenn diese auf einen Betreiber hinweisen, der tatsächlich nicht das Geschäft betreibt. Dass die Antragsgegnerin die von der Antragstellerin gemachten Angaben zu Recht als unzutreffend qualifizieren durfte, ergibt sich aus den überzeugenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts (S. 9 des angefochtenen Beschlusses).

Soweit die Antragstellerin mit der Beschwerde rügt, ihre Angaben in den Bewerbungen seien nicht uneindeutig, und dabei im Wesentlichen auf das Bewerbungsformular abstellt, übersieht sie, dass das Verwaltungsgericht seine Annahme zutreffend auf eine Gesamtschau der vorliegenden Anhaltspunkte gestützt hat. Dabei hat es mit Recht Umstände berücksichtigt, die das Beschwerdevorbringen außenvorlässt. So geht die Antragstellerin etwa nicht darauf ein, dass sich Herr C in der Vergangenheit mit den Geschäften „A“ und „B“ zu verschiedenen Märkten der Antragsgegnerin beworben hat und den Bewerbungen eine auf ihn lautende Haftpflichtversicherung beigelegt wurde.

Die Antragstellerin zeigt auch nicht auf, dass die Antragsgegnerin nach deren Verwaltungspraxis systematisch unzutreffende Angaben unberücksichtigt ließe und nur bei der Antragstellerin anders handele. Soweit sie moniert, dass der Bewerbung der H GbR die Reisegewerbekarte von Frau E beigefügt worden sei, unterschlägt sie, dass auch die Reisegewerbekarte der Frau G vorgelegt wurde.

bb) Die in den angefochtenen Bescheiden enthaltenen Ermessenserwägungen zu Ziffer 6.1 Nr. 4 der Zulassungsrichtlinie lassen jedoch nicht erkennen, dass sich die Antragsgegnerin damit befasst hätte, ob bzw. aus welchem Grund eine Ablehnung der Geschäfte der Antragstellerin auf deren unzutreffenden Angaben gestützt werden durfte, obwohl im Zeitpunkt der Neubescheidung bereits ersichtlich war, dass die Gefahr eines Verstoßes gegen das Mehrfachzulassungsverbot nach Ziffer 4 der Zulassungsrichtlinie nicht mehr bestand. Die Ermessenserwägungen der Antragsgegnerin bezogen sich ausdrücklich auf den Fall einer Betriebsführung durch Frau D. Gleichwohl hat die Antragsgegnerin lediglich ausgeführt, dass der Angabe zur Betriebsführung eine besondere Bedeutung zukomme, Falschangaben zu einer Mehrfachzulassung führen könnten und im Fall der Antragstellerin gleich mehrere unzutreffende Angaben vorlägen. Aus diesen Erwägungen geht nicht hervor, dass die Antragsgegnerin überhaupt Überlegungen dazu angestellt hat, dass im Fall der Antragstellerin nicht (mehr) von einer möglichen Mehrfachzulassung auszugehen war und ob eine Ablehnung aufgrund unzutreffender Angaben in einem solchen Fall noch gerechtfertigt sein kann. Ausgehend von den dokumentierten Gründen erweist sich die Ermessensausübung somit als defizitär, weil nicht erkennbar ist, dass die Antragsgegnerin ihrer Entscheidung einen zutreffenden Sachverhalt zugrunde gelegt hat (vgl. hierzu Schönenbroicher, in: NK-VwVfG, 3. Aufl. 2025, VwVfG, § 40 Rn. 205).

Die hierzu von dem Verwaltungsgericht angestellten Erwägungen hinsichtlich des bereits abgeschlossenen Attraktivitätsvergleiches und des fehlenden Mitverschuldens an der Nichteinbeziehung der Geschäfte der Antragstellerin in diesen (S. 10 des angefochtenen Beschlusses) hält der Senat zwar für schlüssig und geeignet, eine entsprechende Entscheidung zu tragen. Zutreffend weist die Antragstellerin im Beschwerdeverfahren jedoch darauf hin, dass sich den streitgegenständlichen Bescheiden nicht entnehmen lässt, dass die Antragsgegnerin diese Erwägungen im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung tatsächlich selbst angestellt hätte. Auch hat sie in ihrer Antragserwiderung ihre Ermessenserwägungen nicht entsprechend ergänzt.

Die Verwaltungsgerichte dürfen die behördliche Entscheidung jedoch nur anhand derjenigen Erwägungen überprüfen, die die Behörde tatsächlich angestellt hat. Tragen diese Erwägungen nicht, so ist die Entscheidung rechtswidrig. Das Gericht ist nicht befugt, die behördliche Entscheidung aus Gründen, die für die Verwaltung nicht (allein) ausschlaggebend waren, im Ergebnis aufrecht zu erhalten (BVerwG, Urt. v. 11.05.2016 - 10 C 8.15, juris Rn. 13). In diesem Sinne kommt es auf die tatsächlichen Gründe für die Entscheidung an, nicht auf ihre Begründbarkeit (NdsOVG, Beschl. v. 14.07.2010 - 2 ME 167/10, juris Rn. 6; Kraft, in: Eyermann, 17. Aufl. 2026, VwGO § 114 Rn. 43). Denn aus Gründen der Gewaltenteilung kann ein Gericht die der Exekutive vorbehaltene Ermessensausübung nicht ersetzen. Eine Ausnahme besteht nur bei einer Ermessensreduzierung auf Null, für die vorliegend keine Anhaltspunkte ersichtlich sind.

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts ergibt sich aus § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG und folgt der erstinstanzlichen Festsetzung, gegen die keine Einwendungen erhoben wurden.

Hinweis:

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

gez. Dr. Koch gez. Lange Dr. Kruse Frau Dr. Kruse, die an der Entscheidung mitgewirkt hat, ist aufgrund technischer Probleme an der Signatur gehindert.