EuGH, Urteil vom 26.09.2018 – C-513/17

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 19 Abs. 2 Unterabs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 zur Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 3821/85 und (EG) Nr. 2135/98 des Rates sowie zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 des Rates ( ABl. 2006, L 102, S. 1 ).

Es ergeht in einem Verfahren über den Einspruch von Herrn Josef Baumgartner gegen eine Geldbuße, die gegen ihn in seiner Eigenschaft als Vertreter der Transporte Josef Baumgartner GmbH & Co KG (im Folgenden: Gesellschaft) mit Sitz in Österreich vom Bundesamt für Güterverkehr (Deutschland) wegen Verstößen gegen die Verordnung Nr. 561/2006 verhängt wurde, die im Sitzmitgliedstaat des Unternehmens begangen worden sein sollen.

Die Erwägungsgründe 14, 19 und 26 der Verordnung Nr. 561/2006 lauten:

„(14) Um eine wirksame Durchsetzung zu gewährleisten, ist es von wesentlicher Bedeutung, dass die zuständigen Behörden bei Straßenkontrollen nach einer Übergangszeit in der Lage sein sollten, die ordnungsgemäße Einhaltung der Lenk- und Ruhezeiten des laufenden Tages und der vorausgehenden 28 Tage zu kontrollieren.

…

(19) Angesichts der Zunahme des grenzüberschreitenden Güter- und Personenverkehrs ist es im Interesse der Straßenverkehrssicherheit und einer besseren Durchsetzung von Straßenkontrollen und Kontrollen auf dem Betriebsgelände von Unternehmen wünschenswert, dass auch die in anderen Mitgliedstaaten oder Drittstaaten angefallenen Lenkzeiten, Ruhezeiten und Fahrtunterbrechungen kontrolliert werden und festgestellt wird, ob die entsprechenden Vorschriften in vollem Umfang und ordnungsgemäß eingehalten wurden.

…

(26) Die Mitgliedstaaten sollten Sanktionen festlegen, die bei Verstößen gegen diese Verordnung zu verhängen sind, und deren Durchsetzung gewährleisten. Diese Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig, abschreckend und nicht diskriminierend sein. Die Möglichkeit, ein Fahrzeug bei einem schweren Verstoß stillzulegen, sollte in das gemeinsame Spektrum möglicher Maßnahmen der Mitgliedstaaten aufgenommen werden. Die in dieser Verordnung enthaltenen Bestimmungen über Sanktionen oder Verfahren sollten nationale Beweislastregeln unberührt lassen.“

Art. 10 Abs. 5 der Verordnung Nr. 561/2006 bestimmt:

„a) Ein Verkehrsunternehmen, das Fahrzeuge einsetzt, die unter die vorliegende Verordnung fallen und die mit einem Kontrollgerät ausgestattet sind, das dem Anhang I B der Verordnung (EWG) Nr. 3821/85 [des Rates vom 20. Dezember 1985 über das Kontrollgerät im Straßenverkehr ( ABl. 1985, L 370, S. 8 )] entspricht, stellt Folgendes sicher:

i) Alle Daten werden von dem Bordgerät und der Fahrerkarte so regelmäßig heruntergeladen, wie es der Mitgliedstaat vorschreibt; diese relevanten Daten werden in kürzeren Abständen heruntergeladen, damit sichergestellt ist, dass alle von dem Unternehmen oder für das Unternehmen durchgeführten Tätigkeiten heruntergeladen werden;

ii) alle sowohl vom Bordgerät als auch von der Fahrerkarte heruntergeladenen Daten werden nach ihrer Aufzeichnung mindestens zwölf Monate lang aufbewahrt und müssen für einen Kontrollbeamten auf Verlangen entweder direkt oder zur Fernabfrage von den Geschäftsräumen des Unternehmens zugänglich sein.

b) Im Sinne dieses Absatzes wird der Ausdruck ‚heruntergeladen‘ entsprechend der Begriffsbestimmung in Anhang I B Kapitel I Buchstabe s der Verordnung (EWG) Nr. 3821/85 ausgelegt.

c) Die Kommission entscheidet nach dem in Artikel 24 Absatz 2 genannten Verfahren über den Höchstzeitraum für das Herunterladen der relevanten Daten gemäß Buchstabe a Ziffer i.“

Art. 19 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 561/2006 sieht vor:

„(1) Die Mitgliedstaaten legen für Verstöße gegen die vorliegende Verordnung und die Verordnung (EWG) Nr. 3821/85 Sanktionen fest und treffen alle erforderlichen Maßnahmen, um deren Durchführung zu gewährleisten. Diese Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig, abschreckend und nicht diskriminierend sein. Ein Verstoß gegen die vorliegende Verordnung und gegen die Verordnung (EWG) Nr. 3821/85 kann nicht mehrmals Gegenstand von Sanktionen oder Verfahren sein. Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission diese Maßnahmen und die Regeln bezüglich Sanktionen bis zu dem in Artikel 29 Absatz 2 genannten Datum mit. Die Kommission informiert die Mitgliedstaaten entsprechend.

(2) Ein Mitgliedstaat ermächtigt die zuständigen Behörden, gegen ein Unternehmen und/oder einen Fahrer bei einem in seinem Hoheitsgebiet festgestellten Verstoß gegen diese Verordnung eine Sanktion zu verhängen, sofern hierfür noch keine Sanktion verhängt wurde, und zwar selbst dann, wenn der Verstoß im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats oder eines Drittstaats begangen wurde.

Dabei gilt folgende Ausnahmeregelung: Wird ein Verstoß festgestellt,

– der nicht im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats begangen wurde und

– der von einem Unternehmen, das seinen Sitz in einem anderen Mitgliedstaat oder einem Drittstaat hat, oder von einem Fahrer, der seinen Arbeitsplatz in einem anderen Mitgliedstaat oder einem Drittstaat hat, begangen wurde,

so kann ein Mitgliedstaat bis zum 1. Januar 2009, anstatt eine Sanktion zu verhängen, der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats oder des Drittstaats, in dem das Unternehmen seinen Sitz oder der Fahrer seinen Arbeitsplatz hat, den Verstoß melden.“

Art. 13 der Verordnung Nr. 3821/85 in der durch die Verordnung (EU) Nr. 1266/2009 der Kommission vom 16. Dezember 2009 ( ABl. 2009, L 339, S. 3 ) geänderten Fassung lautete:

„Der Unternehmer und die Fahrer sorgen für das einwandfreie Funktionieren und die ordnungsgemäße Benutzung des Kontrollgeräts sowie der Fahrerkarte, wenn der Fahrer ein Fahrzeug benutzt, das mit einem Kontrollgerät gemäß Anhang I B ausgerüstet ist.“

Anhang I B Kapitel I der Verordnung Nr. 3821/85 bestimmte:

„Im Sinne dieses Anhangs bezeichnet der Ausdruck

…

l) Unternehmenskarte: eine Kontrollgerätkarte, die dem Eigentümer oder Halter von Fahrzeugen, in die das Kontrollgerät eingebaut ist, von den Behörden eines Mitgliedstaats ausgestellt wird;

Die Unternehmenskarte weist das Unternehmen aus und ermöglicht die Anzeige, das Herunterladen und den Ausdruck der Daten, die in dem Kontrollgerät gespeichert sind, welches von diesem Unternehmen oder von keinem Unternehmen gesperrt wurde;

…

s) Herunterladen: das Kopieren eines Teils oder aller Datendateien im Massenspeicher eines Fahrzeugs oder im Speicher der Kontrollgerätkarte, für welche diese Daten zur Ermittlung der Einhaltung der Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 notwendig sind, zusammen mit der digitalen Signatur.

…“

§ 2 Abs. 5 Satz 2 der Verordnung zur Durchführung des Fahrpersonalgesetzes (im Folgenden: Fahrpersonalverordnung) sieht im Wesentlichen vor, dass der Unternehmer bei Fahrzeugen, die in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 561/2006 fallen, sicherzustellen hat, dass alle Daten der Fahrerkarten spätestens 28 Tage nach der Aufzeichnung zur Speicherung im Betrieb kopiert werden.

§ 5 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten (im Folgenden: OWiG) bestimmt:

„Wenn das Gesetz nichts anderes bestimmt, können nur Ordnungswidrigkeiten geahndet werden, die im räumlichen Geltungsbereich dieses Gesetzes oder außerhalb dieses Geltungsbereichs auf einem Schiff oder in einem Luftfahrzeug begangen wurden, das berechtigt ist, die Bundesflagge oder das Staatszugehörigkeitszeichen der Bundesrepublik Deutschland zu führen.“

§ 9 OWiG bestimmt im Wesentlichen, dass gegen den Vertreter einer natürlichen oder juristischen Person wegen eines Sachverhalts, der den Tatbestand einer von der vertretenen Person begangenen Ordnungswidrigkeit erfüllt, eine Sanktion verhängt werden kann.

Anlässlich einer Straßenkontrolle in Deutschland am 19. November 2015 stellten die zuständigen Behörden bei einem der Fahrzeuge der Gesellschaft zwei Verstöße gegen die Verordnung Nr. 561/2006 fest.

Zum einen waren die Daten der Fahrerkarte nicht innerhalb der in Art. 10 Abs. 5 Buchst. a Ziff. i der Verordnung Nr. 561/2006 in Verbindung mit § 2 Abs. 5 der Fahrpersonalverordnung festgelegten Frist heruntergeladen worden. Zum anderen war die Unternehmenskarte nicht in das Kontrollgerät des betreffenden Fahrzeugs eingegeben worden.

Am 15. Februar 2016 wurde Herr Baumgartner als Vertreter der Gesellschaft aufgefordert, zu den genannten Vorwürfen Stellung zu nehmen. Nachdem er nicht reagierte, beschloss das Bundesamt für Güterverkehr, wegen der beiden Verstöße gegen ihn eine Geldbuße in Höhe von 406,25 Euro festzusetzen.

Herr Baumgartner legte dagegen beim Bundesamt Einspruch mit der Begründung ein, dass es für die Ahndung der festgestellten Verstöße nicht zuständig sei.

Herr Baumgartner vertrat die Auffassung, dass die Pflicht, die Daten der Fahrerkarte herunterzuladen und eine Unternehmenssperre zu setzen, nach § 2 Abs. 5 Satz 2 der Fahrpersonalverordnung nur am Sitz des Unternehmens gelte. Da die Gesellschaft in Österreich ansässig sei, sei die vorgeworfene Pflichtverletzung außerhalb des räumlichen Geltungsbereichs von § 5 OWiG begangen worden.

Das Amtsgericht Köln (Deutschland), das über den Einspruch von Herrn Baumgartner zu entscheiden hat, führt in der Vorlageentscheidung aus, das Oberlandesgericht Köln (Deutschland) habe mit Beschluss vom 31. Juli 2017 in einem ähnlich gelagerten Fall die in der vorstehenden Randnummer wiedergegebene Auslegung der nationalen Regelung vertreten.

Ferner habe das Oberlandesgericht Köln in diesem Beschluss eine Sanktionsbefugnis der deutschen Behörden nach § 19 Abs. 2 der Verordnung Nr. 561/2006 verneint.

Das Oberlandesgericht Köln habe zwar anerkannt, dass die Verordnung Nr. 561/2006 unmittelbar anwendbar sei und daher ein „Gesetz“ im Sinne der in § 5 OWiG verwendeten Formulierung „[w]enn das Gesetz nichts anderes bestimmt“ darstelle; es sei aber davon ausgegangen, dass Art. 19 Abs. 2 der Verordnung dahin auszulegen sei, dass der Mitgliedstaat, der einen Verstoß festgestellt habe, die Behörden eines anderen Mitgliedstaats ermächtige, ihn zu ahnden, unabhängig davon, wo er begangen worden sei, so dass das Bundesamt für Güterverkehr im vorliegenden Fall nicht befugt gewesen sei, den festgestellten Verstoß selbst zu ahnden.

Das vorlegende Gericht versteht Art. 19 Abs. 2 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 561/2006 hingegen so, dass er die Mitgliedstaaten ermächtige, in ihrem Hoheitsgebiet festgestellte Verstöße gegen die Verordnung zu ahnden, auch wenn sie im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats begangen worden seien.

Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts wird diese Auslegung durch Art. 19 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 561/2006 gestützt. Nach dieser Vorschrift habe ein Mitgliedstaat, wenn er einen nicht in seinem Hoheitsgebiet begangenen Verstoß festgestellt habe, bis zum 1. Januar 2009 die Möglichkeit gehabt, der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats oder des Drittstaats, in dem das Unternehmen seinen Sitz oder der Fahrer seinen Arbeitsplatz gehabt habe, den Verstoß zu melden, statt eine Sanktion zu verhängen.

Unter diesen Umständen hat das Amtsgericht Köln beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Ist Art. 19 Abs. 2 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 561/2006 dahin gehend auszulegen, dass eine Sanktion gegen ein Unternehmen oder eine Leitungsperson eines Unternehmens gemäß § 30 OWiG, § 9 OWiG, § 130 OWiG für eine Ordnungswidrigkeit, die am Sitz des Unternehmens begangen wurde, nur von dem Mitgliedstaat verhängt werden darf, in dessen Gebiet das Unternehmen seinen Sitz hat? Oder sind auch andere Mitgliedstaaten zu einer Sanktion der Ordnungswidrigkeit befugt, wenn diese in ihrem Hoheitsgebiet festgestellt wurde?

Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 19 Abs. 2 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 561/2006 dahin auszulegen ist, dass er den zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats unmittelbar gestattet, gegen ein Unternehmen oder dessen Leitungsperson bei einem in seinem Hoheitsgebiet festgestellten Verstoß gegen die Verordnung auch dann eine Sanktion zu verhängen, wenn der Verstoß im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats begangen wurde, in dem das Unternehmen seinen Sitz hat.

Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs sind bei der Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. Dezember 2017, Vaditrans, C-102/16 , EU:C:2017:1012 , Rn. 20 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Nach Art. 19 Abs. 2 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 561/2006 ermächtigt ein Mitgliedstaat die zuständigen Behörden, gegen ein Unternehmen und/oder einen Fahrer bei einem in seinem Hoheitsgebiet festgestellten Verstoß gegen die Verordnung eine Sanktion zu verhängen, sofern hierfür noch keine Sanktion verhängt wurde, und zwar selbst dann, wenn der Verstoß im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats oder eines Drittstaats begangen wurde.

Allerdings sind – wie die österreichische Regierung und die Kommission in ihren Erklärungen ausführen – sowohl die vom vorlegenden Gericht vorgenommene als auch die vom Kläger des Ausgangsverfahrens befürwortete Auslegung in grammatikalischer Hinsicht zulässig, weil aus der genannten Bestimmung nicht klar hervorgeht, welchem Mitgliedstaat die „zuständigen Behörden“ angehören.

Der Gerichtshof hat bereits festgestellt, dass Art. 19 Abs. 2 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 561/2006 den zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats ausdrücklich die Möglichkeit gibt, gegen ein Unternehmen und/oder einen Fahrer bei einem Verstoß gegen die Verordnung auch dann eine Sanktion zu verhängen, wenn dieser Verstoß im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats oder eines Drittstaats begangen wurde (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. Juni 2016, Eurospeed, C-287/14 , EU:C:2016:420 , Rn. 33 ).

Der Gerichtshof hat ferner entschieden, dass die Verordnung Nr. 561/2006 außer der Verbesserung der Arbeitsbedingungen des Personals im Straßenverkehrsgewerbe auch das Ziel verfolgt, die allgemeine Straßenverkehrssicherheit zu verbessern (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. Juni 2016, Eurospeed, C-287/14 , EU:C:2016:420 , Rn. 39 ).

Zu diesem Zweck und um eine wirksame Durchsetzung der Bestimmungen der Verordnung Nr. 561/2006 zu gewährleisten, ist es, wie ihr 14. Erwägungsgrund bestätigt, von wesentlicher Bedeutung, dass die zuständigen Behörden bei Straßenkontrollen nach einer Übergangszeit in der Lage sein sollten, die ordnungsgemäße Einhaltung der Lenk- und Ruhezeiten des laufenden Tages und der vorausgehenden 28 Tage zu kontrollieren.

Wie das Bundesamt für Güterverkehr in seinen Erklärungen ausgeführt hat, ist für eine wirkungsvolle Durchsetzung der Verordnung Nr. 561/2006 im Interesse der Verkehrssicherheit nicht nur die Kontrolle der Einhaltung ihrer Vorschriften erforderlich, sondern die Mitgliedstaaten müssen bei Feststellung eines Verstoßes auch wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen verhängen können, wie es Art. 19 Abs. 1 der Verordnung vorsieht.

Zudem vermag in Anbetracht des grenzüberschreitenden Charakters von Straßenverkehrstätigkeiten eine Auslegung von Art. 19 Abs. 2 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 561/2006, wonach die Mitgliedstaaten ihre zuständigen Behörden ermächtigen, bei einem in ihrem Hoheitsgebiet festgestellten Verstoß auch dann eine Sanktion zu verhängen, wenn der Verstoß im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats oder eines Drittstaats begangen wurde, den mit der Verordnung verfolgten Zielen eher zu entsprechen.

Eine Auslegung von Art. 19 Abs. 2 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 561/2006, wonach ein Mitgliedstaat, der einen im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats oder eines Drittstaats begangenen Verstoß festgestellt hat, die zuständigen Behörden eines anderen Mitgliedstaats zur Ahndung dieses Verstoßes ermächtigen müsste, unabhängig davon, wo er begangen wurde, würde den genannten Zielen hingegen nicht entsprechen.

Insoweit hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass ein Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet ein Verstoß gegen die Verordnung Nr. 561/2006 begangen wurde, jedenfalls befugt ist, ihn zu ahnden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. Juni 2016, Eurospeed, C-287/14 , EU:C:2016:420 , Rn. 33 ), so dass es einer Ermächtigung durch eine zuständige Behörde eines anderen Mitgliedstaats nicht bedarf.

Die in Rn. 31 des vorliegenden Urteils dargestellte Auslegung liefe darauf hinaus, den zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats zu gestatten, einen Verstoß zu ahnden, der im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats weder begangen noch festgestellt wurde. Dem Unionsgesetzgeber kann jedoch nicht unterstellt werden, dass er Art. 19 Abs. 2 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 561/2006 einen solchen Anwendungsbereich geben wollte.

Zudem sah Art. 19 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 561/2006 eine Ausnahmeregelung vor, wonach, wenn ein Verstoß festgestellt wurde, der nicht im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats begangen worden war, und zwar von einem Unternehmen, das seinen Sitz in einem anderen Mitgliedstaat oder einem Drittstaat hatte, oder von einem Fahrer, der seinen Arbeitsplatz in einem anderen Mitgliedstaat oder einem Drittstaat hatte, der von diesem Verstoß betroffene Mitgliedstaat der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats oder des Drittstaats, in dem das Unternehmen seinen Sitz oder der Fahrer seinen Arbeitsplatz hatte, den Verstoß melden konnte. Diese Vorschrift beruht auf der Hypothese, dass der betreffende Mitgliedstaat, der bis zum 1. Januar 2009, „anstatt eine Sanktion zu verhängen“, den Verstoß melden konnte, der Mitgliedstaat war, in dessen Hoheitsgebiet der Verstoß festgestellt worden war.

In Anbetracht aller vorstehenden Erwägungen ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 19 Abs. 2 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 561/2006 dahin auszulegen ist, dass er den zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats unmittelbar gestattet, gegen ein Unternehmen oder dessen Leitungsperson bei einem in seinem Hoheitsgebiet festgestellten Verstoß gegen die Verordnung, sofern hierfür noch keine Sanktion verhängt wurde, auch dann eine Sanktion zu verhängen, wenn der Verstoß im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats begangen wurde, in dem das Unternehmen seinen Sitz hat.

Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.