BVerwG, Urteil vom 08.09.2026 – 4 C 1.26

Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu Vorausleistungen auf Straßenausbaubeiträge für die Straße K. Sie ist Eigentümerin von zwei Grundstücken in der Gemarkung G., Flur ... Eines der Grundstücke (Flurstück x) ist unbebaut und liegt unmittelbar an der Ausbaustraße. Es wird als Hausgarten zu dem zweiten Grundstück der Klägerin genutzt, das mit einem Wohnhaus bebaut ist (Flurstück y). Das Wohngrundstück grenzt nicht an die Straße K., sondern an die L.-Straße und ist vom Flurstück 86 durch eine schmale Grabenparzelle (Flurstück z) getrennt. Diese steht im Eigentum der beklagten Gemeinde; darunter wird ein verrohrter Bach entlanggeführt.

Die Beklagte zog die Klägerin im Jahr 2017 zu Vorausleistungen auf Straßenausbaubeiträge für beide Grundstücke heran. Klagegegenstand in diesem Verfahren ist nur der Vorausleistungsbescheid für das Wohngrundstück (Flurstück y) in Höhe von 20 998,88 €. Nach Auffassung der Beklagten ist es als Hinterliegergrundstück beitragspflichtig.

Der von der Klägerin gegen den Vorausleistungsbescheid eingelegte Widerspruch wurde nicht beschieden. Im Eilverfahren ordnete der Verwaltungsgerichtshof die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs an. Es bestünden ernstliche Zweifel an der Beitragspflicht des Hinterliegergrundstücks.

Im April 2018 erhob die Klägerin Untätigkeitsklage mit dem Begehren, den Vorausleistungsbescheid aufzuheben. Noch während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens erließ die Beklagte im Dezember 2019 einen endgültigen Beitragsbescheid. Gegen diesen legte die Klägerin Widerspruch ein, der bislang nicht beschieden ist. Die anhängige Anfechtungsklage gegen den Vorausleistungsbescheid stellte die Klägerin um und begehrt nunmehr die Feststellung, dass der Vorausleistungsbescheid rechtswidrig war.

Das Verwaltungsgericht gab der Klage statt. Auf die Berufung der Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof das erstinstanzliche Urteil aufgehoben und die Klage als unzulässig abgewiesen. Es fehle am notwendigen Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Eine Wiederholungsgefahr bestehe nicht, weil diese sich bereits in dem endgültigen Beitragsbescheid realisiert habe und eine erneute Rechtsbeeinträchtigung nicht mehr verhindert werden könne. Für eine Nach- oder anderweitige Veranlagung fehle es an konkreten Anhaltspunkten. Auch unter dem Gesichtspunkt einer Präjudizwirkung ergebe sich kein Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Dies setze voraus, dass die begehrte Feststellung die Rechtsposition der Klägerin in einem anderen Verfahren verbessere. Daran fehle es. Die Bindungswirkung eines Fortsetzungsfeststellungsurteils erstrecke sich nicht auf Vorfragen wie die Beitragspflicht des Hinterliegergrundstücks. Die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses sei schließlich nicht aus Gründen der Prozessökonomie geboten. Die Klägerin habe den nicht bestandskräftigen endgültigen Beitragsbescheid durch eine Klageänderung zum Gegenstand des Verfahrens machen können. Damit sei dem Interesse der Beteiligten an einer endgültigen Streitbeilegung besser gedient.

Mit ihrer Revision macht die Klägerin geltend, sie könne ihr Fortsetzungsfeststellungsinteresse auf eine Wiederholungsgefahr und die Präjudizwirkung eines Feststellungsurteils stützen. Das folge schon aus der Fehleridentität zwischen Vorausleistungsbescheid und Heranziehungsbescheid, die übereinstimmend zu Unrecht von einer Beitragspflicht für das Hinterliegergrundstück ausgingen. Es sei zu erwarten, dass die Beklagte diesen Fehler zukünftig, etwa beim Erlass vorläufiger und endgültiger Bescheide für andere Veranlagungszeiträume oder Ausbaumaßnahmen, wiederhole. Die Rechtskraft des Urteils entfalte nicht nur in einem nachfolgenden Prozess mit identischem Streitgegenstand Wirkung, sondern auch dann, wenn die rechtskräftig entschiedene Frage vorgreiflich für die Beurteilung eines anderen Rechtsverhältnisses sei. Eine Klageänderung und Entscheidung über den Heranziehungsbescheid sei demgegenüber nicht als sachgerechter zu bewerten.

Die Beklagte verteidigt das angegriffene Urteil.

Die zulässige Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil steht mit Bundesrecht in Einklang.

1. Der Verwaltungsgerichtshof ist der Sache nach davon ausgegangen, die Fortsetzungsfeststellungsklage sei gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft, weil sich der Vorausleistungsbescheid durch den Erlass des endgültigen Heranziehungsbescheides erledigt hat. Dagegen wendet sich die Revision nicht; die Annahme unterliegt auch im Übrigen keinen revisionsgerichtlichen Bedenken. Ob der Rechtsgrund für die Heranziehung in einer solchen Konstellation nunmehr ausschließlich durch den endgültigen Bescheid vermittelt wird, dieser den Vorausleistungsbescheid als Rechtsgrund damit vollständig ablöst und Erledigung eintritt, ist eine Frage des irrevisiblen Landesrechts (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19. Dezember 1997 - 8 B 244.97 - DVBl 1998, 711 und vom 17. Dezember 2019 - 9 B 52.18 - NVwZ-RR 2020, 331 Rn. 8).

2. Der Verwaltungsgerichtshof hat zu Recht das Vorliegen eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses verneint.

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann das berechtigte Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsakts, das nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Fortsetzungsfeststellungsklage ist, rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur sein; entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position der Klägerin in den genannten Bereichen zu verbessern (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 2025 - 9 C 4.24 - BVerwGE 187, 259 Rn. 19).

a) Das Fortsetzungsfeststellungsinteresse lässt sich nicht mit einer Wiederholungsgefahr begründen. Diese setzt eine hinreichend bestimmte Gefahr voraus, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen erneut ein gleichartiger Verwaltungsakt ergehen wird (BVerwG, Urteile vom 12. Oktober 2006 - 4 C 12.04 - Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 23 Rn. 8 und vom 14. Februar 2024 - 11 A 7.23 - juris Rn. 40 m. w. N.).

aa) Gemessen daran liegt keine Wiederholungsgefahr mit Blick auf den endgültigen Beitragsbescheid vor, weil diese sich durch dessen Erlass bereits realisiert hat. Die Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Verwaltungsaktes ist für die Klägerin nutzlos, weil der Erlass des (weiteren) Verwaltungsaktes nicht mehr abgewendet werden kann. Der Feststellung bedarf es auch nicht, weil sie den erlassenen Verwaltungsakt anfechten kann, um ihre Rechte wahrzunehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. November 2017 - 7 C 26.15 - juris Rn. 18 sowie Beschlüsse vom 31. Januar 2019 - 8 B 10.18 - juris Rn. 9 und vom 4. Mai 2026 - 8 B 12.26 - juris Rn. 7). Diese Grundsätze gelten auch im Verhältnis zwischen Vorausleistungsbescheid und endgültigem Heranziehungsbescheid (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 2019 - 9 B 52.18 - NVwZ-RR 2020, 331 Rn. 15).

Eine Wiederholungsgefahr folgt entgegen der Revision auch nicht daraus, dass das Ergebnis des Fortsetzungsfeststellungsprozesses von der Beklagten bei der Bescheidung des anhängigen Widerspruchs gegen den Heranziehungsbescheid berücksichtigt werden könne. Dies hilft nicht darüber hinweg, dass der Verwaltungsakt bereits erlassen ist. Die Möglichkeit, durch den Ausgang des gerichtlichen Verfahrens auf das Ergebnis des Widerspruchsverfahrens Einfluss zu nehmen, führt nicht auf eine Wiederholungsgefahr, sondern beschreibt die mögliche Präjudizwirkung eines Feststellungsurteiles, die ihrerseits ein berechtigtes Feststellungsinteresse im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO begründen kann.

bb) Auch die von der Klägerin geltend gemachten Möglichkeiten einer Nachveranlagung, der Aufhebung des erlassenen Beitragsbescheids oder ihrer Heranziehung für den Ausbau weiterer Anlagen begründen keine Wiederholungsgefahr. Zwar beschränkt sich diese nicht nur auf den vom Vorausleistungsbescheid abgedeckten Veranlagungszeitraum und das Verhältnis zum endgültigen Heranziehungsbescheid, sondern betrifft auch zukünftige Zeiträume, die Gegenstand weiterer vorläufiger und endgültiger Bescheide sein können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 2019 - 9 B 52.18 - NVwZ-RR 2020, 331 Rn. 16). Insofern ist der Verwaltungsgerichtshof aber zu Recht davon ausgegangen, dass es jedenfalls an hinreichend konkreten Anhaltspunkten für derartige Szenarien fehlt. Nach den Angaben der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof ist weder ein weiterer Ausbau der Straße K. noch der L.-Straße geplant. Gründe für eine Aufhebung des Heranziehungsbescheides durch die Beklagte sind ebenfalls nicht ersichtlich. Schließlich ist auch eine Nachveranlagung der Klägerin nicht hinreichend sicher absehbar. Der Umstand, dass zahlreiche weitere Anlieger Widersprüche gegen ihre Heranziehung zu Straßenausbaubeiträgen für die Straße K. eingelegt haben, reicht dafür nicht aus. Ob die Widerspruchs- oder ggf. sich anschließende gerichtliche Verfahren erfolgreich sind und im Ergebnis zu einer Nachveranlagung der übrigen Beitragspflichtigen führen, ist ungewiss. Die Klägerin trägt dazu auch nichts Näheres vor.

b) Der Verwaltungsgerichtshof hat ferner im Ergebnis zu Recht kein Fortsetzungsfeststellungsinteresse wegen einer Präjudizwirkung für das Verfahren gegen den Heranziehungsbescheid angenommen. Ein berechtigtes Interesse im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO kann grundsätzlich auch dann bestehen, wenn die Feststellung für ein anderes Rechtsverhältnis, insbesondere ein anderes Verfahren, vorgreiflich sein kann. Ebenso wie bei der in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannten Fallgruppe eines beabsichtigten Schadensersatz- oder Entschädigungsprozesses muss es sich jedoch um eine Vorfrage handeln, deren rechtskräftige Klärung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die Rechtsposition der Klägerin in dem weiteren Rechtsstreit verbessern könnte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Dezember 2018 - 6 B 133.18 - NVwZ 2019, 649 Rn. 15 m. w. N.). Dies hängt vom Umfang der Rechtskraft des Feststellungsurteils und seiner Bindungswirkung ab (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Oktober 1959 - 5 C 165.57 u. a. - BVerwGE 9, 196 <197 f.> und Beschluss vom 4. Dezember 2018 - 6 B 56.18 - Buchholz 442.066 § 47 TKG Nr. 4 Rn. 13 f.).

Zwar müsste die Beklagte - anders als der Verwaltungsgerichtshof meint - es gegen sich gelten lassen, wenn in einem rechtskräftigen Feststellungsurteil die vorteilsrelevante Inanspruchnahmemöglichkeit für das Hinterliegergrundstück nach § 11 Abs. 1 Satz 4 KAG HE - und damit die Beitragspflichtigkeit dem Grunde nach - verneint würde. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse ist gleichwohl aus prozessökonomischen Erwägungen abzulehnen.

aa) Nach § 121 Nr. 1 VwGO binden rechtskräftige Urteile die Beteiligten und ihre Rechtsnachfolger, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist. Wird eine Klage abgewiesen (oder einer Anfechtungsklage stattgegeben), geben erst die tragenden Gründe Aufschluss darüber, weshalb ein geltend gemachter Anspruch verneint (oder bejaht) wurde. Deshalb nehmen diese an der Rechtskraft des Urteils teil. Die Entscheidung über eine Anfechtungsklage erschöpft sich demnach nicht in dem Rechtsschluss, dass der Verwaltungsakt rechtmäßig oder rechtswidrig ist, sondern umfasst grundsätzlich die Feststellung, dass die Voraussetzungen der unmittelbaren Ermächtigungsgrundlage vorliegen oder nicht vorliegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. August 2008 - 7 C 7.08 - BVerwGE 131, 346 Rn. 17 f. m. w. N.).

§ 121 VwGO kann über seinen Wortlaut hinaus auch bei unterschiedlichen Streitgegenständen Bindungswirkung erzeugen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Mai 1994 - 9 C 501.93 - BVerwGE 96, 24 <26>). Die Vorschrift will eine wiederholte Inanspruchnahme der Justiz in derselben Sache sowie widersprechende gerichtliche Entscheidungen verhindern. Was durch eine gerichtliche Entscheidung klargestellt worden ist, soll nicht erneut zum Gegenstand eines Streits unter den Beteiligten gemacht werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. September 1984 - 8 C 137.81 - BVerwGE 70, 156 <158>). Die Frage, wann es sich um dieselbe Sache handelt, kann bei Verschiedenheit der Streitgegenstände nicht mit Hilfe des Begriffs des Streitgegenstandes beantwortet werden, der durch den Klageanspruch und den Klagegrund bestimmt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Mai 1994 - 9 C 501.93 - BVerwGE 96, 24 <25>). Nach Sinn und Zweck der Rechtskraft ist von derselben Sache auszugehen, wenn der Sachverhalt, der im Vorprozess an einem gesetzlichen Tatbestandsmerkmal gemessen worden ist, im Folgeprozess erneut an diesem Tatbestandsmerkmal zu messen ist. Decken sich die Tatbestandsmerkmale und beanspruchen sie für denselben Sachverhalt Geltung, entfaltet ihre Bejahung oder Verneinung im Vorprozess für den Folgeprozess Bindungswirkung (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2018 - 4 C 2.17 - BVerwGE 162, 127 Rn. 18).

Nach der Auslegung des hessischen Kommunalabgabengesetzes durch den Verwaltungsgerichtshof ist die Heranziehbarkeit des Hinterliegergrundstücks sowohl Voraussetzung für die Erhebung von Vorausleistungen als auch für die Heranziehung zum endgültigen Straßenausbaubeitrag (UA S. 11, vgl. § 11 Abs. 1 Satz 4 und Abs. 10 Satz 1 KAG HE). Hätte die Fortsetzungsfeststellungsklage gegen den Vorausleistungsbescheid Erfolg, weil es an einer vorteilsrelevanten Inanspruchnahmemöglichkeit des Hinterliegergrundstücks fehlt, würde diese die Entscheidung tragende Verneinung des Tatbestandsmerkmals das Gericht im Verfahren gegen den Beitragsbescheid sowie bereits die Beklagte im laufenden Widerspruchsverfahren (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. September 2016 - 2 C 17.15 - BVerwGE 156, 159 Rn. 11) binden.

bb) Die Vorgreiflichkeit für einen Folgeprozess führt aber nicht um ihrer selbst willen zur Annahme eines berechtigten Interesses im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, sondern aus prozessökonomischen Erwägungen. Dabei spielt insbesondere die Erwägung eine Rolle, dass die Klägerin nicht ohne Not um die Früchte des bisherigen Prozesses gebracht werden soll (vgl. BVerwG, Urteile vom 18. April 1986 - 8 C 84.84 - Buchholz 310 § 161 VwGO Nr. 69 S. 13 und vom 17. November 2016 - 2 C 27.15 - BVerwGE 156, 272 Rn. 15). Verspricht die Entscheidung über die Rechtmäßigkeit des erledigten Verwaltungsakts - trotz Bestehens einer Präjudizwirkung - im Vergleich zu anderen Verfahrensoptionen keinen prozessökonomischen Vorteil, ist ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse gleichwohl abzulehnen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1989 - 8 C 30.87 - BVerwGE 81, 226 <227> für den Fall eines beabsichtigten Schadensersatzprozesses bei Erledigung des Verwaltungsaktes schon vor Klageerhebung).

Gemessen daran besteht hier kein Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Der Verwaltungsgerichtshof hat zutreffend darauf verwiesen, dass der Eintritt der präjudiziellen Wirkung des Fortsetzungsfeststellungsprozesses jedenfalls deshalb ungewiss ist, weil die Rechtswidrigkeit des Vorausleistungsbescheides auch aus Gründen festgestellt werden kann, die für die Beurteilung des endgültigen Beitragsbescheides unerheblich sind. Vor allem aber fehlt es für die gerichtliche Entscheidung über den erledigten Vorausleistungsbescheid am prozessökonomischen Nutzen, wenn zugleich die Möglichkeit bestand, den endgültigen Beitragsbescheid im Wege der Klageänderung nach § 91 VwGO zum Gegenstand des Verfahrens zu machen. Denn dann kann unter Wahrung des von der Klägerin in zeitlicher und finanzieller Hinsicht getätigten prozessualen Aufwands in der Regel ein weiterer Prozess vermieden werden.

Der Verwaltungsgerichtshof hat eine solche Klageänderung hier zu Recht als zulässig bewertet. Voraussetzung dafür ist - wenn die Beklagte nicht zustimmt - deren Sachdienlichkeit. Auch dieser Begriff wird weitgehend von Erwägungen der Prozessökonomie beherrscht. Eine Klageänderung ist in der Regel sachdienlich, wenn sie der endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 31. August 2022 - 6 A 9.20 - BVerwGE 176, 224 Rn. 29). Das ist vorliegend der Fall. Mit der Entscheidung über den endgültigen Heranziehungsbescheid ist die ausbaubeitragsrechtliche Streitigkeit regelmäßig (endgültig) abgeschlossen. Inhaltlich steht im Mittelpunkt der Argumentation der Klägerin sowohl im Vorausleistungs- als auch im Widerspruchsverfahren gegen den Beitragsbescheid die Frage der Inanspruchnahmemöglichkeit und damit der Heranziehbarkeit des Hinterliegergrundstücks dem Grunde nach. Hilfsweise hat sie jeweils Einwendungen gegen die Höhe der Abgabe geltend gemacht, insbesondere gegen die Einstufung der Ausbaustraße als Anliegerstraße sowie gegen die Umlegbarkeit von Rechtsanwaltskosten der Beklagten. Der Zulässigkeit der Klageänderung hätte schließlich nicht die Erforderlichkeit der Durchführung eines Widerspruchsverfahrens gegen den endgültigen Beitragsbescheid entgegengestanden. Ist der Streitstoff trotz der Änderung des Klagegegenstandes im Wesentlichen derselbe geblieben und ist die Sachdienlichkeit der Klageänderung zu bejahen, so ist ein erneutes Vorverfahren nicht erforderlich (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. August 2005 - 4 C 13.04 - BVerwGE 124, 132 <136> m. w. N.). Den Anforderungen des § 68 VwGO wird in einem solchen Fall in der Regel durch das auf den früheren Verwaltungsakt bezogene Vorverfahren Genüge getan (BVerwG, Urteil vom 23. März 1982 - 1 C 157.79 - DVBl 1982, 692). Zwar ist der Vorausleistungsbescheid hier nicht in einem Widerspruchsverfahren nachgeprüft worden; die Klage ist vielmehr als Untätigkeitsklage erhoben worden. Allerdings ist die Beklagte Ausgangs- und Widerspruchsbehörde; sie hat ihre (unveränderte) Auffassung zur Beitragspflicht des Hinterliegergrundstücks durch den Erlass des endgültigen Beitragsbescheides nochmals verdeutlicht. Auch in einer solchen Konstellation bedarf es der Durchführung eines Widerspruchsverfahrens im Falle der Sachdienlichkeit der Klageänderung nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2018 - 7 C 21.16 - NVwZ 2018, 1229 Rn. 19 f.).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.