VerfGH Saarland, Urteil vom 14.07.1987 – Lv 3/86

IM NAMEN DES VOLKES

In dem Verfahren

über

die Anfechtung der Nichtzulassung eines Volksbegehrens

1. der Aktionsgemeinschaft "Rettet die Schulen", vertreten durch ihren Vertrauensmann Frau Brunhilde Müller, Schützenstraße 12, Sulzbach,

2. des Vertrauensmannes der Aktionsgemeinschaft "Rettet die Schulen", Frau Brunhilde Müller, Schützenstraße 12, Sulzbach,

3. des stellvertretenden Vertrauensmannes der Aktionsgemeinschaft "Rettet die Schulen", Herrn Dr. Jürgen Drebes, August-Klein Str. 18, Saarbrücken,

Antragsteller,

-Prozeßbevollmächtigter: Rechtsanwalt Prof. Dr. Rottmann, Bonng e g e n

die Regierung des Saarlandes, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Am Ludwigsplatz 14, Saarbrücken, dieser vertreten durch den Minister der Justiz, Zähringerstr. 12, Saarbrücken,

Antragsgegnerin,

hat der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes durch die Richter am Verfassungsgerichtshof

Horst Hilpert, Präsident,

Kurt Thürk, Vizepräsident,

Otto Dietz,

Dr. Günter Ellscheid,

Karl-Heinz Friese,

Dr. Walther Senssfelder und

Dr. Werner Strub

auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 1. Juli 1987

für Recht erkannt:

Die Anträge der Antragsteller zu 1) und 3) werden

verworfen, der Antrag der Antragstellerin zu 2)

wird zurückgewiesen.

A

Das Verfahren betrifft die mit Beschluß der Regierung des Saarlandes vomlO. Juni 1986 erfolgte Ablehnung des Antrags auf Zulassung eines Volksbegehrens mit dem Ziel der Änderung des Gesetzes Nr. 812 zur Ordnung des Schulwesens im Saarland in der Fassung vom

22. Mai 1985 - SchoG 85 - (Amtsbl. 1985, 577).

Der Zulassungsantrag war, unter Benennung der Antragstellerin zu 2) als Vertrauensmann und versehen mit mehr als 5000 Unterschriften, am 20. März 1986 beim Minister des Innern gestellt worden. Er bezieht sich auf einen Gesetzentwurf zur Änderung des Schulordnungsgesetzes. Der Entwurf hat folgenden Wortlaut:

"Artikel 1

Das Gesetz Nr. 812 zur Ordnung des Schulwesens im Saarland

(Schulordnungsgesetz) in der Fassung der Bekanntmachung vom

22. Mai 1985 (Amtsbl. S. 577) wird wie folgt geändert:

§ 9 erhält folgende Fassung:

§ 9

Geordneter Schulbetrieb

(1) Ein geordneter Schulbetrieb ist für die Grundschule noch gewährleistet, wenn wenigstens zwei Klassen gebildet werden können; hierbei gelten 15 Schüler als eine Klasse.

(2) Ein geordneter Schulbetrieb ist für die Hauptschule noch gewähr leistet, wenn sie mit fünf aufsteigenden Klassen geführt werden kann. Hierbei müssen in der Mehrzahl der Klassen

mindestens 15 Schüler erreicht werden.

(3) Ein geordneter Schulbetrieb ist für die Realschule sowie die Klassenstufen 5-10 des Gymnasiums noch gewährleistet, wenn in der Mehrzahl der Klassenstufen jeweils mindestens zwei Klassen gebildet werden können; hierbei gelten 15 Schüler als eine Klasse.

(4) Ein geordneter Schulbetrieb ist für die Klassenstufen 5-10 der Gesamtschule noch gewährleistet, wenn jede Jahrgangsstufe mindestens 75 Schüler umfaßt.

(5) Der Minister für Kultus, Bildung und Wissenschaft kann aus pädagogischen oder organisatorischen Gründen Ausnahmen von den Vorschriften der Absätze 1 bis 4 zulassen. Kann in einer Real schule oder in einem Gymnasium in einer Klassenstufe mindestens eine Klasse gebildet werden, soll eine Ausnahme von den Vor schriften des Absatzes 3 insbesondere dann zugelassen werden, wenn die Schließung der Schule zu einer unzumutbaren Ver längerung des Schulwegs zu einer Schule der gleichen Schulform führen würde. Eine Ausnahme ist zuzulassen, wenn in jeder Klassenstufe mindestens eine Klasse gebildet werden kann und durch di~ Schließung der Schule die einzige Schule der Gemeinde in der betreffenden Schulform aufgehoben würde. Bei nach dem 1. März 1986 gegründeten Schulen sind Ausnahmen nicht zulässig. (6) Der Minister für Kultus, Bildung und Wissenschaft hat für die Gewährleistung eines geordneten Schulbetriebes Sorge zu tragen. Er kann zu diesem Zweck unter Beachtung der in den Absätzen 1-5 festgelegten Mindestzahlen anordnen, daß Schulen gesch,ossen oder mit anderen Schulen zusammengelegt werden oder Schiller einzelner Klassenstufen anderen Schulen zugewiesen werden. (7) Die Entscheidungen des Ministers für Kultus, Bildung und

Wissenschaft ergehen bei kommunalen Schulen im Benehmen

mit dem Minister des Innern; sie ergehen nach Anhörung der Schulträger, der Schulkonferenz und der Schulregionkonferenz."

Artikel 2

Dieses Gesetz tritt mit Wirkung vom 1. Mai 1986 in Kraft.

B e g r ü n d u n g :

Die rückläufige Entwicklung der Schülerzahlen macht es erforder lich, durch eine Neufassung des§ 9 des Schulordnungsgesetzes für alle Schulformen Mindestschülerzahlen für den geordneten Schulbe trieb festzulegen. Leistungsfähigkeit und Vielfalt des Bildungs angebots sind bei der vorgeschlagenen Neuregelung ebenso berück sichtigt wie die Wohnartnähe und Finanzierbarkeit. Die in der vorliegenden Novellierung des§ 9 genannten Mindestschülerzahlen für die verschiedenen Schulformen sind notwendig, aber auch aus reichend, einen geordneten Schulbetrieb mit den entsprechenden Differenzierungsmöglichkeiten zu sichern. Dabei sind kleine Klassen eine pädagogische Chance, die schulische Bildung qualitativ zu verbessern, um so die Grundlage für eine qualifizierte berufliche Bildung bzw. für ein Studium an den Hochschulen zu legen. Der Gesetz entwurf verursacht gegenüber dem derzeitigen Zustand keine Mehr kosten."

Zum Zeitpunkt der Einreichung des Zulassungsantrags lautete die davon betroffene Regelung:

" 2. Abschnitt

Geordneter Schulbetrieb in Grund- und Hauptschule

§ 9

Geordneter Schulbetrieb

(1) Ein geordneter Schulbetrieb ist für die Grundschule noch ge währleistet, wenn wenigstens zwei Klassen gebildet werden können.

(2) Ein geordneter Schulbetrieb ist für die Hauptschule noch ge währleistet, wenn sie mit fünf aufsteigenden Klassen geführt werden kann.

(3) Der Minister für Kultus, Bildung und Wissenschaft hat für die Gewährleistung eines geordneten Schulbetriebs Sorge

zu tragen. Er kann zu diesem Zweck anordnen, daß Schulen

geschlossen oder mit anderen Schulen zusammengelegt werden oder Schüler einzelner Klassenstufen anderen Schulen zuge wiesen werden.

(4) Die Entscheidungen des Ministers für Kultus, Bildung und

Wissenschaft ergehen im Benehmen mit dem Minister des Innern nach Anhörung der Schulträger, der Schulkonferenz und der Schulregionkonferenz."

Noch vor der Entscheidung über den Zulassungsantrag und nachdem der Verfassungsgerichtshof mit Beschluß vom 2. Juni 1986 - Lv 2/86 - den Erlaß einer die Neuregelung unterbindenden einstweiligen An ordnung abgelehnt hatte, beschloß der Landtag des Saarlandes

am 4. Juni 1986 das am 6. Juni 1986 in Kraft getretene Gesetz Nr. 1200 zur Änderung von Vorschriften auf dem Gebiet des Schulrechtes (Amtsbl. 1986, 477). Seither gehört die Gesamtschule gemäß den §§ 3 Abs. 2, 3 a Abs. 6, 3 b Abs. 1 SchoG 86 zu den Regelformen der Schulen der Sekundarstufen I und II. § 9 SchoG bestimmt in der Neufassung:

II§ 9

Geordneter Schulbetrieb

(1) Ein geordneter Schulbetrieb ist für die Grundschule noch

gewährleistet, wenn sie mit vier aufsteigenden Klassen geführt werden kann und in jeder Klassenstufe wenigstens 13 Schüler vorhanden sind.

(2) Ein geordneter Schulbetrieb ist für die Klassenstufen 5 bis 9 der Hauptschule und für die Realschule noch gewährleistet, wenn in jeder Klassenstufe wenigstens 40 Schüler vorhanden sind. Ein geordneter Schulbetrieb ist für die Klassenstufen 5 bis 10 des Gymnasiums noch gewährleistet, wenn in jeder Klassen stufe wenigstens 50 Schüler vorhanden sind. Ein geordneter Schulbetrieb ist für die Klassenstufen 5 bis 10 der Gesamt schule noch gewährleistet, wenn in jeder Klassenstufe wenigstens 60 Schüler vorhanden sind.

(3) Der Minister für Kultus, Bildung und Wissenschaft kann aus pädagogischen, organisatorischen oder siedlungsstrukturellen Gründen "Ausnahmen von den Vorschriften der Absätze 1 und 2 zulassen. In den Fällen, in denen aufgrund der Vorschriften der Absätze 1 und 2 in einer Gemeinde die einzige Grundschule oder die einzige Hauptschule geschlossen werden müßte, sollen diese Schulen fortgeführt werden, wenn an der Grundschule wenigstens zwei Klassen mit einer Gesamtschülerzahl von 40 ge bildet werden können und an der Hauptschule in fünf auf

steigenden Klassen in jeder Klassenstufe wenigstens 20 Schüler vorhanden sind.

(4) Der Minister für Kultus, Bildung und Wissenschaft hat für die Gewährleistung eines geordneten Schulbetriebes Sorge zu tragen. Er kann zu diesem Zweck anordnen, daß Schulen geschlossen oder mit anderen Schulen zusammengelegt werden oder Schüler einzelner Klassenstufen anderen Schulen zugewiesen werden. Sind Schulen der Sekundarstufe I räumlich zusammengefaßt oder benachbart und erreicht wenigstens eine der Schulen nicht die in Absatz 2 genannten Schülerzahlen, so kann der Minister für Kultus, Bildung und Wissenschaft ferner anordnen, daß die betreffende Schule fortgeführt wird, wenn zwischen diesen Schulen mit übergreifendem Lehrereinsatz eine unterrichts organisatorische und pädagogische Zusammenarbeit in gemeinsamen Unterrichtsveranstaltungen verwirklicht werden kann; näheres regelt der Minister für Kultus, Bildung und Wissenschaft

durch Rechtsverordnung.

(5) Die Entscheidungen des Ministers für Kultus, Bildung und

Wissenschaft ergehen nach Anhörung der Schulkonferenz und der Schulregionkonferenz. Sie ergehen bei kommunalen Schulen

außerdem nach Anhörung der Schulträger sowie im Benehmen mit dem Minister des Innern."

Außerdem heißt es in§ 38 Abs. 9 SchoG 86:

"Die Verpflichtung und Berechtigung zur Errichtung und Fort führung von Schulen setzen ein öffentliches Bedürfnis und die Obereinstimmung mit der Schulentwicklungsplanung voraus. Bei der Errichtung neuer Schulen muß gewährleistet sein, daß andere Schulformen, soweit ein entsprechendes schulisches Angebot bereits besteht, auch künftig in zumutbarer Weise erreichbar sind".

Das Gesetz Nr. 1200 ist Gegenstand des beim Verfassungsgerichtshof anhängigen Normenkontrollverfahrens - Lv 4/86 -

I I

Der Beschluß der Regierung des Saarlandes vom 10. Juni 1986

über die Ablehnung der Zulassung des Volksbegehrens ist vom

Minister des Innern mit Bescheid vom 12. Juni 1986 der Antrag stellerin zu 2) am 19. Juni 1986 zugestellt und am 3. Juli 1986 mit Datum vom 16. Juni 1986 öffentlich bekanntgemacht worden

(Amtsbl. 1986, 551). Er ist im wesentlichen-damit begründet, daß zwar die formellen Antragsvoraussetzungen des§ 2 Abs. 2 des Ge setzes über Volksbegehren und Volksentscheid -VAbstG - vom

16. Juni 1982 (Amtsbl. 1982, 649) erfüllt seien, das Begehren aber unter Verstoß gegen Art. 99 Abs. 1 Satz 3 SVerf auf den Erlaß eines finanzwirksamen Gesetzes zudem mit Rückwirkung abziele. Dazu wird ausgeführt, der den Begriff der Finanzwirksamkeit erläuternde Begriff der Staatsleistungen erfasse nicht nur die Gewährung

finanzieller Begünstigungen, sondern auch das Zurverfügungstellen öffentlicher Einrichtungen vor allem des Bildungswesens. Der vor gelegte Gesetzentwurf würde zur Einrichtung von mehr Schulen und mehr Klassen je Schule führen und das Schließen von Schulen er schweren, also unmittelbar umfangreichere Staatsleistungen be wirken. Darüber hinaus wäre die angestrebte Gesetzesänderung auch wegen ihrer negativen Auswirkungen auf den Landeshaushalt finanz wirksam. Mit ihr entfiele die ansonsten bestehende Möglichkeit, voraussichtlich 12 Grundschulen, 51 Hauptschulen, 10 Realschuien und ein Gymnasium zu schließen oder zusammenzulegen, was jährliche Einsparungen zwischen mehr als 12 Millionen DM 1986/87 und mehr als 20 Millionen DM im Jahre 1991 zur Folge hätte. Im übrigen würde mit dem Erlaß der zur Entscheidung gestellten Bestimmung rück wirkend in Rechte der Bürger eingegriffen und damit gegen den Grund satz der Rechtssicherheit und das Rechtssta~tsprinzip verstoßen, die eine solche Gesetzeswirkung nur unter besonderen hier nicht gegebenen Umständen zuließen. Die geplante Neuregelung gefährde nämlich den Fortbestand bisher als gesichert geltender Schulen und stelle das auf der Basis des geltenden Rechts entwickelte schul organisatorische Konzept insgesamt in Frage mit der Folge, daß insbesondere hinsichtlich neuer Gesamtschulen in die

Dispositionen von Eltern und Schülern eingegriffen-würde,

die darauf vertrauten, daß die insoweit nach umfangreichen

Beratungen geschaffenen Voraussetzungen nicht nachträglich

hinfällig gemacht würden. Bei dieser Sachlage könne dahin-

stehen, ob der Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens auch

daran scheitere, daß Art. 2 des Gesetzentwurfs der erforder

lichen Begründung ermangele, und ob er sich nicht durch die mit der zwischenzeitlichen Gesetzesänderung erzielte Annäherung an die Vorstellungen der Antragsteller überhaupt erledigt habe.

I I I

Diese Entscheidung haben die Antragsteller mit am 11. Juli 1986 beim Verfassungsgerichtshof eingegangenem Schriftsatz angefochten. Sie machen geltend, die Frage nach der Finanzwirksamkeit der

angestrebten Gesetzesänderung sei in dem angefochtenen Bescheid ausgehend von dem Gesetz Nr. 1200 beantwortet worden. Das sei schon deswegen verfehlt, weil dieses Gesetz nicht der Verfassung entsprechend zustandegekommen und im übrigen auch inhaltlich ver fassungswidrig sei. Zudem müsse das Gesetz Nr. 1200 in diesem Zusammenhang deshalb außer Betracht bleiben, weil es erst am

6. Juni 1986 in Kraft getreten sei, die angestrebte Gesetzes

änderung aber schon ab 1. Mai 1986 wirken solle. Dagegen ließen sich keine grundsätzlichen Einwände erheben, die im übrigen ge gebenenfalls gemäߧ 2 Abs. 3 VAbstG zu einer Aufforderung hätten führen müssen, diesen Mangel zu beheben. Der vorgesehenen Gesetzes rückwirkung lasse sich nämlich nicht das Vertrauen des Bürgers in 1

den Fortbestand der früheren Regelung entgegenhalten. Adressat des umstrittenen Gesetzentwurfs sei nicht der einzelne Bürger, sondern die Antragsgegnerin. Diese aber habe seit seiner Vorlage mit einer entsprechenden Änderung der Rechtslage rechnen müssen und könne nicht unter Berufung auf danach ohne gesetzliche Grundlage - 9 . -

vor dem Inkrafttreten des Gesetzes Nr. 1200 getroffene schul

organisatorische Maßnahmen wie die Errichtung neuer Gesamtschulen Vertrauensschutz für sich in Anspruch nehmen. Aber auch wenn das Gesetz Nr. 1200 ein zulässiger Prüfungsmaßstab für die Finanzwirk samkeit des umstrittenen Gesetzentwurfs wäre, sei diese nicht zu bejahen. Vorausgesetzt würden insoweit nämlich erhebliche Aus wirkungen auf die Staatsfinanzen; dem Volksbegehren seien nur

Gesetze entzogen, die geeignet seien, den Staatshaushalt insgesamt aus den Angeln zu heben, also unmittelbare Budgetinitiativen,

durch die ein Haushaltsplan aufgestellt oder verändert werden solle, beziehungsweise Gesetzentwürfe, die ihn mittelbar so beeinflussen könnten, daß er sich nicht mehr ausgleichen lasse. Zulässig seien dagegen Volksbegehren über solche Gesetzentwürfe, deren finanzielle Nebenwirkungen im Haushalt ohne grundsätzliche Umstrukturierung aufgefangen werden könnten. Allenfalls darum gehe es vorliegend; mit dem umstrittenen Gesetzentwurf solle im wesentlichen der Ist Zustand im saarländischen Schulwesen abgesichert werden, wohingegen die Pläne der Antragsgegnerin, anstelle der zu schließenden Schulen neue Gesamtschulen einzurichten, einen erheblichen Mehraufwand verursachen würden.

Mit einer Eingabe ihres Prozeßbevollmächtigten machen die Antrag steller ferner geltend, bei der Prüfung sowohl der Zulässigkeit des vorliegenden Antrags an den Verfassungsgerichtshof als auch des Einleitungsantrags selbst sei ein großzügiger Maßstab anzulegen. So stelle es eine "formaljuristische Spitzfindigkeit" dar, wenn einzelnen von ihnen die Anfechtungsbefugnis abgesprochen werde. Ebenso könne angesichts der Ungewißheit über den weiteren Ablauf des Plebiszits, der insoweit bestehenden zusätzlichen Oberprüfungs möglichkeiten und schließlich der Nähe des Volksbegehrens zu den ansonsten vorgesehenen Gesetzesinitiativen der Ablehnungsbescheid nur dann als rechtmäßig angesehen werden, wenn dieses Begehren, an der insoweit allein einschlägigen Verfassungsvorschrift des Art. 99 Abs. 1 Satz 3 SVerf gemessen, evident unzulässig wäre.

Vor diesem Hintergrund komme es für die Frage seiner Finanz

wirksamkeit lediglich auf die Feststellung an, daß der umstrittene Gesetzentwurf keine Subventionen vorsehe, weder ein Steuergesetz noch ein Besoldungsgesetz betreffe und 11 somit prima facie keine erhebliche unmittelbare Finanzauswirkung auf den Haushalt des

Landes haben" werde. Bei ihm stehe eindeutig die kultur- und

schulpolitische Zielsetzung im Vordergrund; es handele sich 11 um ein ganz normales Gesetz, vergleichbar mit 90 % aller sonstigen Gesetze, die eine andere Zielsetzung als Einnahmeermäßigungen oder Ausgabenerhöhungen für den Staat haben, die aber alle mehr oder minder zwangsläufig irgendwelche Kosten verursachen 11 Der •

artige Regelungen dürften auch über die Interpretation des Be griffs der Staatsleistungen nicht vom Plebiszit ausgeschlossen werden, weil andernfalls für die diesbezüglichen Verfassungsvor schriften praktisch kein Anwendungsbereich mehr verbleibe. Schutz gut des Art. 99 Abs. 1 Satz 3 SVerf sei insoweit "nicht der Haus halt in seiner Totalität und in seiner konkreten Ausgestaltung, sondern der Haushalt in seiner ausgeglichenen Form11 verwehrt ;

sei der Volksgesetzgebung zwar die Neuverschuldung über die in einem laufenden Haushalt bereits vorgesehene Staatsverschuldung hinaus, nicht aber die Verschiebung von Etatpositionen, die das Gesamtvolumen nicht wesentlich und insbesondere den Schuldenstand nicht veränderten. Dieses Gesamtvolumen habe 1986 4,467 Milliarden DM betragen, wovon 841 Millionen DM (19 %) kreditfinanziert ge wesen seien. In diesem Rahmen fielen die finanziellen Auswirkungen des umstrittenen Gesetzentwurfs selbst bei Zugrundelegung der von der Antragsgegnerin genannten völlig unrealistischen Zahlen nicht ins Gewicht.

Auch im übrigen komme dem zwischenzeitlichen Inkrafttreten des Gesetzes Nr. 1200 keine Bedeutung zu. Das folge nicht nur aus seiner Unvereinbarkeit mit der Verfassung, sondern von vornherein daraus, daß es von dem "bisher gegolten habenden Schulordnungsgesetz und der Zielsetzung des Volksbegehrens noch weiter" abweiche. Letzteres sei darauf gerichtet, 11ein bestehendes Ordnungsgefüge im Schul ordnungsbereich zu erhalten". Dieses sei nunmehr 11 vom alten Recht noch weiter entfernt worden als ursprünglich zu erwarten 11 gewesen sei, weshalb der umstrittene Gesetzentwurf eine noch weiter

reichende Alternative zum Gesetz Nr. 1200 geworden sei als

schon zum alten Rechtszustand. Nur wer formaljuristisch denke, könne behaupten, "der Streitgegenstand des Verfassungsprozesses sei nach der Gesetzesänderung fUr das Volksbegehren entfallen, weil das alte (unzulängliche) Gesetz durch ein neues nunmehr be friedigendes Gesetz ersetzt worden" sei. Diese Denkweise ent

spreche nicht den Ordnungskriterien des Verfassungsprozesses, denn "Gegenstand des Verfassungsstreits sei die Verfassungsmäßigkeit des Schulordnungssystems des Saarlandes". Dieses sei in einem parlamentarisch unUblichen Eilverfahren verändert worden, weshalb sich nunmehr "das zur Sicherung des alten Rechtssystems einge reichte Volksbegehren mit noch größerer Berechtigung gegen die mit dem neuen Schulordnungsgesetz Nr. 1200 eingeleitete Umformung des Schulordnungssystems" richte. Das schade der Zulässigkeit des Volksbegehrens nicht; von der Verfassungsrechtsprechung sei der Austausch der Zielrichtung des Begehrens immer zugelassen worden, "wenn durch Manipulationen der staatlichen Seite der

Streitgegenstand abgewandelt oder gänzlich ausgewechselt wurde". DafUr sprächen vorliegend im Ubrigen auch die ohnehin erheblichen Schwierigkeiten bei der Durchführung von Voiksbegehren, die eine Wiederholung in kurzen Abständen mit ähnlichen Fragestellungen nicht zuließen.

Ein großzUgiger PrUfmaßstab mUsse schließlich auch hinsichtlich der Pflicht zur ausreichenden BegrUndung des umstrittenen Gesetz entwurfs angelegt werden. Insoweit gehe es, wie bei parlamentarischen Gesetzesinitiativen auch, nicht um völlige Freiheit von Mängeln, sondern lediglich um die Wahrung des von der Verfassung um

schriebenen Mindeststandards, zumal es sich bei den Initiatoren von Volksbegehren regelmäßig um Laien handele, "von denen

juristische Akkuratesse sowie eine verfahrenstechnische und

gesetzestechnische Vollkommenheit" nicht erwartet werden könnten. Auch insoweit sei daher lediglich "eine (lockere) Förmlichkeits kontrolle durchzufUhren, nicht eine politische Zweckmäßigkeitsund Verfassungsmäßigkeitskontrolle~

Die Antragsteller beantragen,

"l. die Entscheidung der Landesregierung vom 10. Juni 1986, durch die das Volksbegehren der Antragsteller als unzu lässig abgewiesen worden ist, aufzuheben,

2. das Volksbegehren zuzulassen,

3. dem Saarland die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen".

Die Antragsgegnerin beantragt,

die Anfechtung der Entscheidung über den Zulassungs

antrag abzuweisen.

Sie hält das Begehren der Antragsteller zu 1) und 3) für unzu lässig, weil nur die Antragstellerin zu 2) zur Anfechtung des Ablehnungsbeschlusses berechtigt sei.

In der Sache weist die Antragsgegnerin hinsichtlich der Finanz wirksamkeit des umstrittenen Gesetzentwurfs auf den Regelungs zusammenhang mit den Art. 105 ff. SVerf hin und meint, vor diesem Hintergrund genüge für deren Bejahung jede nicht nur unerhebliche Auswirkung auf den Landeshaushalt. Aber auch, wenn man insoweit eine wesentliche Beeinträchtigung fordere, erweise sich das vor liegende Volksbegehren als unzulässig. Dann müsse nämlich dieser Begriff auf die konkrete finanzielle Situation des Landes bezogen werden, in der die Erfüllung des Verfassungsgebots, für einen ausge glichenen Haushalt zu sorgen und die Kreditfinanzierung laufender Ausgaben zurückzuführen, generell gefährdet sei. Zu messen sei dabei die beabsichtigte Neuregelung an den Gegebenheiten im Zeitpunkt der Entscheidung über die Zulässigkeit des Volksbegehrens, mithin an den Auswirkungen des Gesetzes Nr. 1200. Dabei steh~ ihr

- der Antragsgegnerin - eine Einschätzungsprärogative zu, weil es insoweit wesentlich um künftige Entwicklungen und deren Prognose gehe.

Wegen der vorgesehenen Rückwirkung verstoße der Gesetzentwurf außerdem gegen das Rechtsstaatsprinzip und den Grundsatz der

Staatsorgantreue. Dieser verbiete es, daß der Gesetzgeber ein von der Verwaltung und der Rechtsprechung zwischenzeitlich richtig angewandtes Gesetz derart ändere, daß jene für die Vergangenheit ins Unrecht gesetzt würden. Hiervon abgesehen ermangele Art. 2 des umstrittenen Gesetzentwurfs, der sein rückwirkendes Inkraft treten vorsehe, der erforderlichen Begründung. Schließlich sei jeden falls die Aufrechterhaltung des Volksbegehrens trotz der zwischen zeitlichen Änderung der von ihm betroffenen Regelungen deswegen unzulässig, weil diese Änderung den Vorstellungen der Initiatoren des Volksbegehrens entgegengekommen sei. Deshalb bestünden Zweifel am Fortwirken des Unterstützungswillens derer, die es vor dieser Änderung mit ihrer Unterschrift gebilligt hätten. Im Hinblick hierauf müsse das Volksbegehren als erledigt angesehen und gegebenen falls neu eingeleitet werden.

Im Verlauf des Verfahrens ist zweifelhaft geworden, in welcher Be setzung der Verfassungsgerichtshof über den Antrag zu entscheiden hat.

Bereits vor seiner Einreichung waren am 30. Juni 1986 die Amts zeiten des Verfassungsrichters Professor Dr. Geck, seines Stell vertreters Professor Dr. Ress sowie der beiden weiteren Stellvertreter Schild und Hahn abgelaufen. Am 5. Februar 1987 ist sodann Ver fassungsrichter Leonardy, am 25. April 1987 Verfassungsrichter Professor Dr. Geck verstorben. Nachdem am 8. April 1987 der Versuch einer Neuwahl im Landtag des Saarlandes gescheitert war, hat die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 16. April 1987 Bedenken gegen die weitere Mitwirkung des Stellvertreters Professor Dr. Ress erhoben.

Mit Beschluß vom 19. Mai 1987 hat der Verfassungsgerichtshof eine Zwischenentscheidung dahin getroffen, daß die Mitglieder, deren Amtszeiten am 30. Juni 1986 abgelaufen waren, an der weiteren Mitwirkung im vorliegenden Verfahren gehindert sind.

Die Antragsteller halten diese Entscheidung für unzutreffend. Sie meinen, die einschlägigen Vorschriften sollten eine bestimmte politische Zusammensetzung des Verfassungsgerichtshofs auch im Vertretungsfalle sicherstellen; es solle "der dem politischen Proporz entsprechende" Vertreter tätig werden, weil nur so

"die politisch proportionale Zusammensetzung" des Verfassungs gerichtshofs erhalten werden könne. Zum Ausschluß eines Mitglieds von der Ausübung des Richteramtes sei der Verfassungsgerichtshof nicht befugt, seine Ergänzung obliege anderen Verfassungsorganen. Ebenso fehle es an einer Kompetenz, "die Nachdienezeit über die ordentliche Wahlzeit hinaus bei einem ordentlichen Mitglied des Verfassungsgerichts oder bei einem stellvertretenden Verfassungs richter in irgendeiner Weise zu begrenzen"; gemäߧ 2 Abs. 6 VGHG könne "die Amtszeit der Richter bei nicht rechtzeitiger Nachwahl unbegrenzt überschritten werden". Dem Verfassungsgerichtshof sei es nicht erlaubt, "eine Neubesetzung des Gerichts herbeizuführen"; unzulässig sei auch "jede Neuberufung von anderen Ersatzmitgliedern". Mit seiner Zwischenentscheidung habe der Verfassungsgerichtshof "eine Veränderung seiner politischen Zusammensetzung" beziehungs weise "der polit'i·schen Mehrheitsverhältnisse" herbeigeführt.

Insoweit handele es sich um eine "verfassungswidrige und gesetz widrige Fehlentscheidung", die "nicht die Qualität einer richter lichen Entscheidung" habe und Zweifel an der Unbefangenheit des Gerichts wecke. Infolge dieses Vorganges, "der in der politischen Terminologie als Manipulation bezeichnet werden wird", sei der Verfassungsgerichtshof nicht mehr ordnungsgemäß besetzt.

Die Antragsteller regen "zur Vermeidung von Weiterungen" an, den Beschluß vom 19. Mai 1987 von Amts wegen zu überprüfen.

In der mündlichen Verhandlung am 1. Juli 1987 hat die Antrags gegnerin unter Hinweis unter anderem auf einen von dem Verfassungs richter Dr. Strub verfaßten Artikel mit dem Titel "Schulstreich - Ministerstreich" in der von der Landeselternvertretung der

Gymnasien des Saarlandes herausgegebenen Zeitschrift "Elternkurier•• vom 29. August 1986 dessen Selbstablehnung angeregt. Verfassungs richter Dr. Strub hat hierauf erklärt, dieser von ihm dem Ver fassungsgerichtshof bereits zu einem früheren Zeitpunkt mitgeteilte Sachverhalt könne zu der Besorgnis Anlaß geben, daß er im vorliegen den Verfahren befangen sein könnte. Der Verfassungsgerichtshof hat durch in der mündlichen Verhandlung am 1. Juli 1987 verkündeten Beschluß entschieden, daß diese Selbstablehnung des Verfassungs richters Dr. Strub unbegründet ist.

Bereits zuvor hatte der Verfassungsgerichtshof die Mitteilung des Stellvertreters Dr. Staib, er fühle sich wegen seiner Tätigkeit als Prozeßbevollmächtigter in einem das Gesetz Nr. 1200 betreffenden Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof in der vorliegenden Sache befangen, als Erklärung gemäߧ 13 Abs. 4 VGHG gewertet und dieser Selbstablehnung mit Beschluß vom 18. Mai 1987 stattgegeben.

B

Der Verfassungsgerichtshof entscheidet über die Anfechtung des Beschlusses der Antragsgegnerin vom 10. Juni 1986 in der Besetzung, die sich bei Zugrundelegung des Beschlusses vom 18. Mai 1987,

seiner Zwischenentscheidung vom 19. Mai 1987 und des in der münd lichen Verhandlung am 1. Juli 1987 verkündeten Beschlusses ergibt. Die Ordnungsmäßigkeit seiner Besetzung hat der Verfassungsgerichts hof jederzeit von Amts wegen zu prüfen. Das folgt aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach niemand seinem gesetzlichen Richter entzogen werden darf (Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom 17. November 1975 - Lv 8/74 -, Amtlicher Umdruck S. 14; BVerfG, Beschluß vom

3. Dezember 1975, - 2 BvL 7/74 -, E 40, 356, 360). Diese Prüfung ergibt, daß zur Mitwirkung an der vorliegenden Entscheidung

anstelle der verstorbenen Verfassungsrichter Professor Dr. Geck und Leonardy die Stellvertreter Dr. Strub und Dietz berufen sind. Gemäß Art. 96 Abs. 1 SVerf, § 2 Abs. 1 VGHG besteht der Verfassungs gerichtshof aus sieben Mitgliedern, für die jeweils ein Stellver treter zu wählen ist. Ist ein Mitglied des Verfassungsgerichtshofs verhindert oder vorzeitig ausgeschieden, so tritt gemäß den§§ 2 Abs. 2, 4 Abs. 3 VGHG sein Stellvertreter an seine Stelle; ist auch dieser verhindert oder ausgeschieden, so wird er aus dem Kreis der übrigen Stellvertreter, beginnend mit dem Jebensältesten, ersetzt. Vorliegend waren als Stellvertreter des Verfassungs

richters Leonardy mit einer Amtszeit bis zum 23. November 1989 Dr. Strub, als Stellvertreter des Verfassungsrichters Professor Dr. Geck mit einer Amtszeit bis zum 30. Juni 1986 Professor

Dr. Ress gewählt.

Hiervon ausgehend bestehen gegen die Mitwirkung des Stellvertreters Dr. Strub anstelle des verstorbenen Verfassungsrichters Leonardy keine Bedenken. Allerdings bestimmt§ 4 Abs. 3 VGHG, daß im Falle des vorzeitigen Ausscheidens aus dem Verfassungsgerichtshof eine Neuwahl stattfindet, die innerhalb eines Monats erfolgen soll. Verfassungsrichter Leonardy ist am 5. Februar 1987 verstorben, die Frist für die Neuwahl also mit dem 5. März 1987 abgelaufen. Dies sowie der Umstand, daß seither nochmals knapp 4 Monate ver gangen sind, ohne daߧ 4 Abs. 3 VGHG Genüge getan wurde, bleibt jedoch auf die Vertretungsbefugnis seines Stellvertreters Dr. Strub ohne Einfluß. Das folgt vor dem Hintergrund der ersichtlich auf eine lückenlose Erfassung aller denkbaren Vertretungsfälle ange legten Vertretungsgesamtregelung des Gesetzes über den Verfassungs gerichtshof unmittelbar aus der Tatsache der Wahl von Dr. Strub gemäß Art. 96 Abs. 1 SVerf, § 2 Abs. 1 VGHG für eine bestimmte, vorliegend noch nicht abgelaufene Amtszeit. Folgerichtig schreibt denn auch§ 4 Abs. 3 Satz 4 VGHG eine Neuwahl des dem ausgeschiedenen Mitglied zugeordneten Stellvertreters und seine Ersetzung durch den lebensältesten der übrigen Stellvertreter nur für den Fall seines eigenen vorzeitigen Ausscheidens vor und läßt den Fall

des Ausscheidens des von ihm zu Vertretenden in diesem Zusammen hang gerade außer Betracht.

Anders stellt ~ich die Rechtslage hinsichtlich der Vertretung des ebenfalls verstorbenen Verfassungsrichters Professor Dr. Geck dar, weshalb zur Mitwirkung an seiner Stelle nicht (mehr) sein Stellvertreter Professor Dr. Ress, sondern der lebensälteste

der übrigen noch im Amt befindlichen Stellvertreter berufen ist. Seinen Grund hat dies in der Tatsache~ daß die Wahl von Professor Dr. Geck wie von Professor Dr. Ress gemäߧ 2 Abs. 1 VGHG jeweils am 30. Juni 1980 erfolgt war, ihre Amtszeit von sechs Jahren also vor nunmehr einem Jahr mit dem 30. Juni 1986 ablief. Zu diesem Zeitpunkt wären sie mithin - vorbehaltlich allein ihrer Wiederwahl - ohne weiteres aus dem Verfassungsgerichtshof ausgeschieden, wenn § 3 Abs. 2 VGHG Genüge getan worden wäre, wonach Mitglieder und Stellvertreter spätestens einen Monat vor Ablauf der Amtszeit ihrer Vorgänger gewählt werden sollen. Allein die Nichtbeachtung dieser Vorschrift bringt§ 2 Abs. 6 VGHG ins Spiel, der jedenfalls für Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs bestimmt, daß sie

ihre Amtsgeschäfte bis zur Ernennung des Nachfolgers fortführen. Eine solche weitere geschäftsführende Amtstätigkeit kommt indes vorliegend, nachdem jene Wahlfrist inzwischen um 13 Monate über schritten ist, nicht mehr in Betracht. Selbst wenn§ 2 Abs. 6 VGHG alsb üb~r seinen Wortlaut hinaus auch auf Stellvertreter angewandt wird, bildet er keine hinreichende Grundlage mehr für die Mitwirkung des Stellvertreters Professor Dr. Ress anstelle des verstorbenen Verfassungsrichters Professor Dr. Geck an diesem Verfahren.

Dazu hat der Verfassungsgerichtshof in seiner Zwischenentscheidung vom 19. Mai 1987 unter anderem ausgeführt:

11 Die Regelungen des Verfassungsgerichtshofsgesetzes über die Amts dauer, das Ausscheiden und die Vertretung der Verfassungsrichter ergeben in ihrer Gesamtschau und in verfassungskonformer Auslegung, daß Verfassungsrichter (einschließlich der Stellvertreter), deren auf 6 Jahre begrenzte Amtszeit abgelaufen ist, nicht auf unbe schränkte Zeit weiterhin an Entscheidungen des Verfassungsgerichts hofs mitwirken dürfen.

Die Verfassungsrichter und ihre Stellvertreter sind auf 6 Jahre gewählt. Ihre Legitimation zur Amtsführung ist deshalb grundsätz lich an die Amtszeit gebunden, und zwar in der Weise, daß trotz der Regelung des§ 2 Abs. 6 VGHG, wonach die Mitglieder des Ver fassungsgerichtshofs ihre Amtsgeschäfte bis zur Ernennung des Nachfolgers fortführen, eine zeitlich unbegrenzte Amtsfortführung bei fehlender Neuwahl auszuscheiden hat. So wie es nach§ 2 Abs. 1 S. 3 VGHG nicht möglich wäre, Richter auf die Dauer von mehr als sechs Jahren zu wählen, eine solche Wahl vom Verfassungsgerichts hof vielmehr als unwirksam beurteilt werden müßte, so kann es dem Wahlorgan nicht gestattet sein, durch Untätigkeit die vom Gesetz vorgeschriebene Wahl auf bestimmte Zeit in eine solche auf unbe stimmte oder unabsehbare Zeit umzuwandeln. Das muß um so mehr gelten, weil es sonst nicht nur der zur Wahl berufenen qualifizierten Mehrheit, sondern sogar einer Minderheit in der Wahlkörperschaft möglich wäre, das Amt bestimmter Richter zu perpetuieren. Bereits dies zwingt zu der Annahme, daß die in§ 3 Abs. 2 VGHG gesetzte Frist zur Neuwahl, die bereits einen Monat vor Ablauf der Amtszeit des Vorgängers endet, :nisht in beliebiger Weise überschritten werden kann, ohne daß das Recht und die Pflicht zur Amtsfort

führung des Richters mit abgelaufener Amtszeit entfielen. Deshalb ist§ 2 Abs. 6 VGHG dahin zu deuten, daß die nach dieser Vor

schrift zulässige Fortführung der Amtsgeschäfte auf einen ange messenen Zeitraum zu begrenzen ist, bei dessen Bemessung die

Notwendigkeit, eine Zweidrittelmehrheit zu finden (Art. 96 Abs. 1 S. 2 SVerf; §§ 2 Abs. 4; 3 Abs. 1 VGHG), ebenso in Rechnung zu stellen ist wie sonstige einsichtige Gründe für die Erschwerung der Neuwahl.

Vor allem ist eine solche Auslegung des§ 2 Abs. 6 VGHG aus ver fassungsrechtlicher Sicht geboten. Nach Ablauf seiner Amtszeit muß der Verfassungsrichter jederzeit mit seiner Ersetzung durch einen Nachfolger rechnen. Dieser Schwebezustand, den das VGHG mit seinen Fristen für die Neuwahl gerade verhindern will, ist bereits von Anfang an verfassungsrechtlich bedenklich, weil er die abstrakte Gefahr mangelnder richterliche~~nab~ä~gigkeit, die in Art. 97 GG und Art. 111 SVerf gleichermaßen verbürgt ist, be gründet (zum Merkmal der abstrakten Gefahr in diesem Zusammenhang: vgl. Maunz-Dürig-Herzog, GG, Art. 97 Rdnr. 61). Das Bundesver fassungsgericht hat ausgesprochen, es sei "zu besorgen, daß jeder zeit vom Widerruf bedrohte Richter sich mittelbar in ihrer sach lichen Unabhängigkeit beeinträchtigt fühlen, und zum andern, daß die Rechtssuchenden einem Gericht mit Mißtrauen begegnen, das mit Richtern besetzt ist, die grundsätzlich auf diese Art von der Exekutive abhängig sind" (BVerfGE 4, 33r,- 346 = NJW 56,137, 138). Es hat einem so konstruierten Spruchkörper die Qualität eines

Gerichts abgesprochen. Die Erwägungen des Bundesverfassungs

gerichts sind in gleicher Weise bedeutsam, wenn die geschilderte Abhängigkeit nicht gegenüber der Exekutive, sondern gegenüber der Legislative besteht. Derartigen Abhängigkeiten kommt eine erhöhte Bedeutung bei Verfassungsrichtern zu, da von deren Ent scheidungen typischerweise die gesetzgebende Gewalt besonders be troffen ist.

Ohne Bedeutung ist es in diesem Zusammenhang, ob sich innere

Abhängigkeiten bei den auf Abruf amtierenden'~ichtern tatsächlich bilden. Es genügt, daß die Besorgnis, es könne so sein, nicht unvernünftig und eine entsprechende Optik aus der Perspektive der Rechtssuchenden verständlich erscheint. Deshalb kann auch der Einwand nicht durchgreifen, die wirtschaftliche Existenz der

Richter des Verfassungsgerichtshofes gründe sich nicht auf dieses Amt. Bekanntlich gibt es andere soziale Motivationen, die nicht weniger abhängig machen können als Geldinteressen.

Entschärft wird diese abstrakte Gefahr der mangelnden richter lichen Unabhängigkeit von auf Zeit bestellten Richtern, die

nach Ablauf der Amtszeit die Geschäfte fortführen, durch

Regelungen, die eine Wiederwahl nicht zulassen (vgl. z.B. § 4 Abs. 2 BVerfGG). Denn in diesem Falle besteht weder die Gefahr noch kann vernünftigerweise der Eindruck entstehen, daß der Richter, der auf Abruf amtiert, die Chance seiner Wiederwahl bei seinen Entscheidungen in Betracht ziehen und sich so innerlich von der Wahlkörperschaft abhängig machen könnte. Das Gesetz über den Ver fassungsgerichtshof des Saarlandes hat indessen von dieser Mög lichkeit, die richterliche Unabhängigkeit zu stärken, keinen Ge brauch gemacht, vielmehr die Wiederwahl ausdrücklich zugelassen (§ 3 Abs. 2 S. 2 VGHG). Dagegen ergeben sich verfassungsrechtliche Bedenken nur dann nicht, wenn der Gesamtzusammenhang der Regelungen sicherstellt, daß der Schwebezustand, in dem ein Verfassungsrichter mit abgelaufener Amtszeit die Geschäfte fortführt, tunlichst über haupt vermieden oder zumindest nicht über das notwendige Maß

hinaus gedehnt wird und wenn weiter sichergestellt ist, daß nicht aus Gründen der Beibehaltung einer bestimmten Richterbank, die nach dem Gesetz schon erneuert sein müßte, der Schwebezustand auf rechterhalten werden kann. Würde das Gesetz dies nicht anstreben, so geriete es mit dem verfassungsrechtlichen Prinzip der (sachlichen und persönlichen) Unabhängigkeit in Konflikt und wäre als ver fassungswidrig zu beurteilen.

In erster Linie ist indessen eine verfassungskonforme Auslegung zu suchen. Der Verfassungsgerichtshof findet sie darin, daߧ 2; Abs. 6 VGHG, solange das Gesetz keinen absoluten Endzeitpunkt für die Fortführung der Amtsgeschäfte nennt, als unvollständige

Regelung zu verstehen ist und daß diese Regelungslücke im Sinne der Wahrung des Prinzips der richterlichen Unabhängigkeit, aber auch im Sinne des eingangs dargestellten Regelungskonzepts des VGHG selbst dahin zu füllen ist, daß der Schwebezustand nicht allzu ausgedehnt sein kann und seine Länge im Einzelfall letztlich von der Art und dem Gewicht jener besonderen Gründe abhängt, die eine rechtzeitige Neuwahl gemäߧ 3 Abs. 2 Satz 1 VGHG trotz deren Vorhersehbarkeit und demzufolge genügender Zeit für ihre Vorbe reitung verhindert haben. Daß dabei nur sachgerechte und

billigenswerte Gründe in Betracht zu ziehen sind, versteht sich von selbst. Ebenso versteht sich von selbst, daß, je länger

die Neuwahl sich hinzieht, die Anforderungen an die G~wichtigkeit der sachgerechten und billigenswerten Gründe steigen.

Nach diesen Grundsätzen ist die Fortführung der Amtsgeschäfte durch diejenigen Verfassungsrichter, deren Amtszeit am 30.6.1986 bereits abgelaufen war, jetzt nicht mehr zulässig. Die Neuwahl hätte nach der Vorschrift des§ 3 Abs. 2 VGHG spätestens bis zum 31. Mai 1986 erfolgen müssen. Schon vor diesem Zeitpunkt konnten interne Beratungen stattfinden, so daß bis heute ein ganz er

heblicher Zeitraum zur Verfügung stand. Daß nach fast einem Jahr seit dem Ablauf der Frist noch keine Neuwahl stattgefunden hat, ist mit Blick auf die dadurch eingetretene abstrakte Gefährdung der richterlichen Unabhängigkeit und den Verstoß gegen das Gesamt konzept des VGHG über die Amtszeit der Verfassungsrichter und ihrer Stellvertreter ein nicht mehr hinzunehmender Tatbestand, zu mal gute Gründe für das Ausbleiben einer Einigung der Fraktionen nicht ersichtlich sind. Die im Zusammenhang mit dem Ausbleiben der Neuwahl gemachten Äußerungen berufener Sprecher im Landtag sprechen sogar eher für das Gegenteil. Dies gilt zum einen von der Äußerung (in der Sitzung des Landtags vom 8.4.1987), es sei aus Gründen der personellen Kontinuität angesichts kurz vor dem Abschluß stehender anhängiger Verfahren nicht sachdienlich, die Neuwahl jetzt vorzunehmen, zum anderen aber auch von der in der gleichen Sitzung gemachten Äußerung, Veränderungen im Verfassungs gerichtshof zum jetzigen Zeitpunkt würden dem Geist des Verfassungs prinzips des gesetzlichen Richters zuwiderlaufen. Diese rechtlich nicht haltbaren Äußerungen g~raten, auch wenn sie bona fide gemacht wurden, objektiv gleichwohl in die Nähe einer Argumentation, die das Aufschieben der gesetzlich vorgeschriebenen und längst über fälligen Neuwahl aus taktischen und damit sachfremden Gründen befürwortet (vgl. dazu BVerfGE 2, 10; mit weitreichenden Schluß folgerungen hinsichtlich der Funktionsfähigkeit des Gerichts: Maunz/Sigloch/Schmidt-Bleibtreu/Klein, BVerfGG, § 5 Rdnr. 20). Keine Bedeutung kommt demgegenüber im vorliegenden Fall der Frage nach einer etwaigen Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Verfassungsgerichtshofs zu. Sind nämlich die Verfassungsrichter, deren Amtszeit seit 30.6.1986 abgelaufen ist und bei denen es sich sämtlich um Vertreter handelt, an der weiteren Amtsausübung ge hindert, so treten in entsprechender Anwendung des§ 2 Abs. 2, Halbsatz 2 VGHG die übrigen Stellvertreter in bestimmter Folge an ihre Stelle. Zumindest solange noch 7 Verfassungsrichter (ein

schließlich Vertreter) mit nicht abgelaufener Amtszeit vorhanden sind, gebietet es das Prinzip der Unabhängigkeit des Richters

nicht, die Funktionsfähigkeit des Verfassungsgerichtshofes, die einen eigenen Verfassungswert darstellt, zu verneinen. Die sinnge mäße Anwendung des§ 2 Abs. 2, Halbsatz 2 VGHG gewährleistet die stets anzustrebende praktische Konkordanz der beiden Verfassungs prinzipien, die hier einschlägig sind".

Hieran hält der Verfassungsgerichtshof nach erneuter Oberprüfung im Grundsätzlichen wie im Ergebnis fest, zumal seitdem nochmals mehr als ein Monat vergangen ist, ohne daß die erforderlichen

Neuwahlen durchgeführt oder auch nur terminiert worden wären. Der Verfassungsgerichtshof hat den abweichenden Standpunkt der Antrag steller zur Kenntnis genommen. Die betreffende Eingabe vom 24. Juni 1987 läßt jedoch jegliche inhaltliche Auseinandersetzung mit dem Beschluß vom 19. Mai 1987 vermissen. Ein näheres Eingehen darauf erübrigt sich daher. Zu bemerken ist lediglich: Soweit die Antragsteller in diesem Zusammenhang einer bestimmten politischen Zusammen setzung des Verfassungsgerichtshofs unter Proporzgesichtspunkten das Wort reden und bestimmte politische Mehrheitsverhältnisse er halten wissen wollen, findet das in den einschlägigen gesetzlichen Vorschriften keine Stütze; soweit sie dem Verfassungsgerichtshof die Kompetenz zum Ausschluß von Mitgliedern, zur Selbstergänzung oder zur Neubesetzung sowie zur Neuberufung von Ersatzmitgliedern bestreiten, verkennen sie, daß solche Befugnisse vom Verfassu~gs gerichtshof nicht in Anspruch genommen worden sind.

Unabhängig von dem Vorbringen der Antragsteller besteht jedoch inzwischen Veranlassung, im Zusammenhang mit der Zwischenent

scheidung vom 19. Mai 1987 betont hervorzuheben, daß der Ver

fassungsgerichtshof stets einem jeden Verfahrensbeteiligten gegen über in der Verfassungspflicht steht, darauf zu achten, daß die Richterbank ordnungsgemäß besetzt ist. Das begegnet solange keinen Schwierigkeiten, wie der dazu berufene Landtag des Saarlandes

seinerseits seinen Verfassungsauftrag aus Art. 96 Abs. 1 SVerf zur Wahl der vorgeschriebenen Zahl von Verfassungsrichtern und Stell vertretern nach Maßgabe der§§ 2 ff. VGHG erfüllt. Geschieht das nicht und muß der Verfassungsgerichtshof gleichwohl in einer Sache entscheiden, so ist letztlich jede dafür im Einzelfall gefundene Besetzung, gemessen an dem von der Verfassung Vorgestellten, mit einem Makel behaftet. Es kann daher in diesem Zusammenhang immer nur darum gehen, diese durch das Verhalten eines anderen Verfassungs organs ausgelöste Abweichung von der Normalität so gering wie

möglich zu halten. Bei dem Bemühen darum sind dem Verfassungsge richtshof Zweckmäßigkeitserwägungen verwehrt und politische Rück sichten selbstverständlich verboten; auszurichten hat er seine Ober legungen allein an den einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen, bei deren Auslegung und Anwendung allerdings auch ins Auge gefaßt werden darf und um der verfassungsrechtlich geschützten Belange der Verfahrensbeteiligten willen sogar im Auge behalten werden muß, daß es um die aufgezwungene Reaktion auf die Nichterfüllung eines Verfassungsauftrags durch ein anderes Verfassungsorgan und deren Angemessenheit geht.

Der Verfassungsgerichtshof sieht weiterhin Veranlassung, seine Darlegungen in der Zwischenentscheidung vom 19. Mai 1987 wie folgt zu ergänzen:

Nach erneuter Analyse der Ausführungen in der Sitzung des Landtags vom 8. April 1987 gelangt der Verfassungsgerichtshof zu der ?ositiven Feststellung, daß die überfällige Wahl der Nachfolger derjenigen Verfassungsrichter, deren Amtszeit am 30. Juni 1986 abgelaufen war, aus sachwidrigen Gründen unterblieben ist. Aus der Debatte ergibt sich nämlich mit großer Deutlichkeit, daß in den Verhandlungen zwischen den Fraktionen der Zeitpunkt der Neuwahl zu einem gesonderter Verhandlungsgegenstand gemacht worden ist, wobei die Weigerung, 11schori11 am 8. April 1987 die Neuwahl vorzunehmen, unter sinngemäßer Bezugnahme auf§ 2 Abs. 6 VGHG damit motiviert worden ist, daß eine sofortige Neuwahl die personelle Kontinuität der Richterbank stören würde und den Abschluß laufender Verfahren verzögern könnte. Diese Verfahrensweise kann in Anbetracht der vom Gesetz vorge schriebenen Fristen für die Wahl der Verfassungsrichter und ihrer Stellvertreter nur als willkürliche und sachfremde Benutzung des § 2 Abs. 6 VGHG gewertet werden. § 2 Abs. 6 VGHG hat nämlich nicht den Sinn, das Gebot der rechtzeitigen Wahl von Richtern, wie es sich aus den§§ 3 Abs. 2, 4 Abs. 3 VGHG ergibt, abzuschwächen. Der Zeitpunkt der Wahl steht der Wahlkörperschaft nicht frei, und

es ist deshalb schlechthin unzulässig, über ihn so zu verhandeln, als könne er nach Gutdünken verschoben werden. Gerade dies ist aber ausweislich der zitierten Sitzungsniederschrift des Landtages geschehen. Damit steht fest, daß die überfällige Richterwahl bisher an objektiv unsachlichen Erwägungen gescheitert ist.

Dabei können auch und gerade die für das vorschriftswidrige Auf schieben der Wahl angeführten Gründe der Kontinuität der Richterbank, der Arbeitsökonomie und der Nichtverzögerung anhängiger Verfahren - gemessen an den Vorschriften über die Amtszeit der Richter und die Fristen für die Neuwahl - nur als sachfremd und willkürlich gekennzeichnet werden. Die Vorschrift des§ 2 Abs. 6 VGHG will dem Problem, eine 2/3-Mehrheit für jeden Verfassungsrichter zu finden, Rechnung tragen; sie dient dagegen nicht dazu, eine be stimmte Besetzung der Richterbank im Hinblick auf bestimmte anhängige Verfahren entgegen den Vorschriften über die Wahl von Richtern vorerst zu erhalten.

Sie so zu verwenden bedeutet zugleich einen Verstoß gegen das in Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG festgelegte Verfassungsprinzip des gesetzlichen Richters. Dieses verpflichtet den Gesetzgeber, dafür zu sorgen, "daß die Rechtspflege vor sachfremden Einflüssen auf die Bestimmung des Richters im Einzelfall geschützt wird11 (BVerfGE 9, 223, 226). Mithin muß auch§ 2 Abs. 6 VGHG verfassungskonform dahin gelesen werden, daß er nicht gezielt dazu benutzt werden darf und kann, bestimmten Richtern die Mit~irkung an bestimmten Entscheidungen noch zu ermöglichen, obwohl ihre Amtszeit abgelaufen ist. Denn die Festlegung der Amtszeit steht ihrerseits in einem unauflöslichen Zusammenhang mit dem Prinzip des gesetzlichen Richters. Dieses erfordert, soweit durchführbar, ein Regelwerk, aus dem sich allge mein und für alle Fälle im voraus ergibt, welcher Richter zur Ent scheidung welchen Falles berufen ist. Dies kann aber nur dann ge schehen, wenn die Amtszeit des Richters im voraus festliegt. Denn andernfalls kann nicht vorausgesagt werden, ob ein Richter noch zur Entscheidung bestimmter Fälle gelangen oder vorher aus seinem Amt abgelöst sein wird und ob das Belassen eines Richters im Amt oder seine Abberufung nicht aus unsachgemäßen Gründen, d .h. mit dem Ziel geschieht, ad hoc einem Richter den Fall wegzunehmen

oder zu belassen. Im lichte dieser Herleitung erweisen sich die Vorschriften des VGHG über die Amtsdauer als die Einlösung des Prinzips des gesetzlichen Richters auf der Ebene des einfachen Gesetzes, während die Vorschrift des§ 2 Abs. 6 VGHG, die eine Ab VJeichung vom Grundsatz der festen Amtszeit zuläßt, als - eng zu interpretierende - Ausnahmeregelung verstanden werden muß. Ist dem aber so, so gestattet§ 2 Abs. 6 VGHG es nicht, Richter,

deren Amtszeit abgelaufen ist, auf unabsehbare Zeit im Amt zu be lassen, denn damit würde der Sinnzusammenhang zwischen dem Prinzip des gesetzlichen Richters und der durch Gesetz bestimmten Amtszeit in sein Gegenteil verkehrt. Wird sogar die Vorschrift, wiege schehen, von der Wahlkörperschaft in dem angedeuteten Sinne mit der praktischen Folge des Aufschiebens einer Richterwahl mißdeutet, so gebietet es der Verfassungsgrundsatz des gesetzlichen Richters, den so auf Abruf im Amt gehaltenen Richter nicht mehr als den ge setzlichen zu betrachten. Daß der Fall hier so liegt, ergibt sich aus dem bereits Ausgeführten.

In der Sache bedeutet das Festhalten an der Zwischenentscheidung vom 19. Mai 1987 zunächst, daß anstelle des verstorbenen Ver

fassungsrichters Professor Dr. Geck nicht der für ihn gewählte Stell vertreter Professor Dr. Ress zur Mitwirkung an der Entscheidung über die Anfechtung des Beschlusses der Antragsgegnerin vom

10. Juni 1986 berufen ist, sondern in entsprechender Anwendung der §§ 2 Abs. 2, 2. Halbsatz, 4 Abs. 3 Satz 4 VGHG der lebensälteste der noch verbliebenen Stellvertreter. Von ihnen hat- sich Dr. Staab gemäß § 13 Abs. 4 VGHG für in der vorliegenden Sache befangen erklärt; der Verfassungsgerichtshof hat dieser Selbstablehnung gemäߧ 13 Abs. 3 VGHG stattgegeben. Für den Stellvertreter Schild sowie

den ihm im Lebensalter nachfolgenden Stellvertreter Hahn gilt

dasselbe wie für Professor Dr. Ress: Auch ihre Amtszeit ist be reits seit dem 30. Juni 1986 abgelaufen. Der Verfassungsgerichts hof hat dementsprechend am 19. Mai 1987 ausgesprochen, daß sie aus den dargetanen Gründen ebenfalls an der Mitwirkung im vorliegenden Verfahren gehindert sind. Von den übrigen beiden Stellvertretern ist Verfassungsrichter Dietz der lebensältere, und seine Amtszeit endet erst am 30. Juni 1989. Er tritt daher an die Stelle des

verstorbenen Verfassungsrichters Professor Dr. Geck.

C

Die Anträge der Antragsteller zu 1) und 3) sind unstatthaft,

der Antrag der Antragstellerin zu 2) ist unbegründet.

Die Anrufung des Verfassungsgerichtshofs ist gemäß Art. 99 Abs. 3 Satz 2 SVerf, § 12 Satz 1 VAbstG, Art. 97 Nr. 4 SVerf, §§ 9 Nr. 9, 50 VGHG erfolgt. Danach kann die Entscheidung der Landesregierung über die Zulässigkeit des Volksbegehrens binnen eines Monats

nach i h r er Zus te l 1 u n g II von dem Vertrauen s man n" i m S i n n e des § 2 Abs. 2 Nr. 4 VAbstG angefochten werden. Diese Stellung aber hat allein die Antragstellerin zu 2) inne; den Antragstellern zu 1) und 3) steht neben ihr nach dem insow~it eindeutigen Wortlaut

des§ 50 Abs. 1 VGHG kein eigenständiges Beanstandungsrecht zu. Ihre Anträge sind daher unstatthaft und folglich zu verwerfen. Dagegen ist der Antrag der Antragstellerin zu 2) zulässig:

Sie ist nicht nur antragsberechtigt; vielmehr ist ihr Begehren auch innerhalb der Frist des§ 50 Abs. 2 VGHG angebracht worden und genügt den allgemeinen Zulässigkeitsvoraussetzungen des§ 16 VGHG.

I I

Das Begehren der Antragstellerin zu 2) bleibt im Ergebnis jedoch ebenfalls ohne Erfolg; die Ablehnung der Zulassung des Volksbe gehrens der Aktionsgemeinschaft ''Rettet die Schulen" durch die Antragsgegnerin hält der verfassungsgerichtlichen Oberprüfung

stand.

Zunächst ist nicht zu beanstanden, daß diese Entscheidung der Antrag stellerin zu 2) vom Minister des Innern übermittelt und von ihm auch im Amtsblatt bekanntgemacht worden ist. Ausweislich der Regelung in§ 2 Abs. 1, 3 und 4 VAbstG ist nämlich er für die Abwicklung des Zulassungsverfahrens zuständig, wozu im Falle der Ablehnung auch noch die Verlautbarung der dieses Verfahren abschließenden Entscheidung der Antragsgegnerin ge~äß § 3 Abs. 2 Satz 1 VAbstG gehört. Anderes gilt erst bei Fortsetzung des Verfahrens. Die dann das Volksbegehren einleitende Bekanntmachung der Zulassungsent scheidung unter Mitteilung des zur Abstimmung gestellten Gesetz entwurfs sowie der Festlegung von Beginn und Ende der Unter

stützungsfrist obliegt gemäߧ 4Satzl VAbstG der Landesregierung. Auch ansonsten haften dem angefochtenen Beschluß der Antragsgegnerin keine seine Aufhebung rechtfertigenden formellen oder inhaltlichen Mängel an. Dabei kommt es für die Rechtmäßigkeit dieser Entscheidung nicht· von vornherein allein auf die darin für die Ablehnung des Zulassungsantrags ausdrücklich genannten Gründe sowie darauf an, ob gerade sie jenen Beschluß tragen. Die Zulassung eines Volksbe gehrens ist Teil eines Gesetzgebungsverfahrens, dessen Ordnungsmäßig keit nicht zur Disposition der Beteiligten steht, was bedeutet, daß diesbezügliche Regelwidrigkeiten grundsätzlich weder durch ihre irrtümliche Verkennung noch durch Verschweigen geheilt werden. Vor diesem Hintergrund soll speziell das Zulassungsverfahren

gemäß den§§ 2 ff. VAbstG sicherstellen, daß der mit der Durch führung eines Volksbegehrens verbundene Aufwand und die damit

regelmäßig einhergehende Mobilisierung und Emotionalisierung

der Bevölkerung tunlichst von vornherein unterbleiben, wenn das Vorhaben mit nicht (mehr) behebbaren Mängeln behaftet ist: Der Bürger soll nicht zu gesetzgeberischen Bemühungen angehalten werden, die erkennbar letztlich ins leere gehen. Dem genügt allein die Prüfung gegebenenfalls auch solcher Zulässigkeitsfragen durch den Verfassungsgerichtshof im Verfahren gemäß Art. 99 Abs. 3 Satz 2 SVerf, § 50 VGHG, die von der Landesregierung bei ihrer Entscheidung gemäߧ 3 Abs. 2 VAbstG übersehen oder offengelassen wurden (ebenso im Ergebnis BayVerfGH, Entscheidungen vom 15. Dezember 1976,

- Vf 56 - IX - 76 -, BayVGH E 29, Teil II, 244 = BayVBl. 1977, 143, 144, und vom 10. März 1978, - Vf 132 - IX - 77 -, BayVGH E 31, Teil II, 77 = BayVBl. 1978, 334; auf anderer rechtlicher Grundlage offengelassen vom StGH Bremen, Entscheidung vom 9. Juni 1986,

- St 2/85 -, insoweit in DöV 1986, 792, nicht abgedruckt).

Zugleich folgt hieraus, daß bei dieser Prüfung, in der Sache be zogen auf die Anforderungen der Verfassung, die sich daraus ergeben den Rechtsgrundsätze und die daran ausgerichteten Folgebestimmungen (auch dazu BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Dezember 1976, - Vf 56 - IX - 76 -, BayVBl. 1977, 143, 144 li. Spalte; ferner HessStGH, Beschluß vom 15. Januar 1982, - P.St. 947 -, DVBl. 1982, 491, 492), entgegen der Auffassung der Antragsteller gerade kein großzügiger, sondern eher sogar ein strenger Maßstab anzulegen ist, um auszu schließen, daß die betreffenden Unregelmäßigkeiten erst in einem späteren Stadium des Gesetzgebungsverfahrens "durchschlagen".

Dem läßt sich nicht entgegenhalten, entsprechende Prüfungen würden bei parlamentarischen Gesetzesinitiativen gemäß Art. 98 SVerf

nicht angestellt. Damit wird übersehen, daß im Gegensatz hierzu Art. 99 Abs. 3 SVerf insoweit Gegenteiliges in Form einer "Normen entwurfskontrolle" für plebiszitäre Gesetzesinitiativen mit dem Verfahren gemäß den§§ ·2 ff. VAbstG ~erade anordnet (in derselben Richtung ohne endgültige Festlegung StGH Bremen, Entscheidung vom 9. Juni 1986, - St 2/85 -, DöV 1986, 792, 793).

Auf dieser Grundlage läßt der Verfassungsgerichtshof die nicht

nur im Tatsächlichen wahrscheinlich weiter klärungsbedürftige,

sondern auch rechtlich nicht ohne weiteres zu beantwortende Frage offen, ob das umstrittene Volksbegehren daran scheitert, daß der

ihm zugrundeliegende Gesetzentwurf im Sinne von Art. 99 Abs. 1

Satz 3 SVerf, § 3 Abs. 1 Nr. 2 VAbstG finanzwirksam ist. Unentschieden bleibt ferner, ob_dieser Entwurf von Anbeginn einer Art. 99 Abs. 2 Satz 1 SVerf, § 2 Abs. 2 Nr. 1 VAbstG genügenden Begründung ermangelte. Vnd

ebensowenig bedarf es schließlich der PrUfung, ob das geplante

Gesetz wegen seiner vorgesehenen Rückwirkung mit dem Rechtsstaats prinzip beziehungsweise dem Grundsatz der Staatsorgantreue unver

einbar ist oder ansonsten gegen die Verfassung verstößt. Denn der Zulässigkeit des Volksbegehrens steht von vornherein entgegen, daß sich die einschlägige Rechtslage nach Einreichung des Antrags

durch das Inkrafttreten des Gesetzes Nr. 1200 zur Änderung von Vor schriften auf dem Gebiet des Schulrechtes am 6. Juni 1986 wesentlich geändert hat (zu den damit zusammenhängenden Fragen etwa BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Dezember 1976, - Vf 56 - IX - 76 - BayVBl.

1977, 143, 145, 147).

Schon im Ansatz anders wäre dies allenfalls zu sehen, wenn jenem

Änderungsgesetz ohnehin keinerlei Rechtswirksamkeit zukäme, weil es verfassungswidrig und deshalb - etwa gemäߧ 45 Abs. 1 VGHG -

seine Nichtigkeit festgestellt worden wäre. Das trifft jedoch nicht zu; der Verfassungsgerichshof hat zugleich mit der vorliegenden Ent scheidung in dem Verfahren - Lv 4/86 - zwar erkannt, daߧ 5 a

des Gesetzes Nr. 812 zur Ordnung des Schulwesens im Saarland in der Fassung des Gesetzes Nr. 1200 vom 4. Juni 1986 betreffend die Ganz tagsschulen nichtig ist, im übrigen aber gemäߧ 45 Abs. 2 VGHG die förmliche Vereinbarkeit des Änderungsgesetzes mit der Verfassung

sowie insbesondere die Gültigkeit des vorliegend zur Rede stehenden § 9 SchoG 86 festgestellt. Hiervon ausgehend hat das umstrittene

Volksbegehren mit dem Inkrafttreten des Gesetzes Nr. 1200 am

6. Juni 1986 seine Grundlage verloren.

Verfassungsrechtlicher Ausgangspunkt dieser Erkenntnis ist

Art. 99 Abs. 1 Satz 1 SVerf, wonach Volksbegehren nur darauf

gerichtet werden können, "Gesetze zu erlassen, zu ändern oder aufzuheben". Das setzt in seinen hier allein in Betracht zu

ziehenden beiden letztgenannten Alternativen die Anknüpfung

an eine bestehende Gesetzeslage als Ausgangs- und Bezugspunkt des angestrebten Plebiszits voraus. Daran fehlt es vorliegend. Dies ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetzentwurf der Betreiber des Volksbegehrens: Er ist ausdrücklich auf eine Änderung des Gesetzes Nr. 812 "in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Mai 1985" gerichtet, die seit dem Inkrafttreten des Gesetzes Nr. 1200 nicht mehr existiert. Dabei läßt sich der entsprechende Passus weder als lediglich der unterscheidungskräftigen Kennzeichnung des Gegenstandes jener Gesetzesinitiative dienender bloß

redaktioneller Hinweis begreifen, noch ist er ansonsten auslegungs fähig; das umstrittene Volksbegehren knüpft damit auch nicht nur formal an eine überholte Gesetzeslage an, sondern hat diese zum im nachhinein nicht mehr verrückbaren inhaltlichen Bezugspunkt. Maßgeblich für diese Sicht der Dinge ist im Ansatz, daß der

Regelungsgehalt von Gesetzentwürfen, die im plebiszitären Gesetz gebungsverfahren verabschiedet werden sollen, für jeden Bürger, der zur Abstimmung aufgerufen ist, eindeutig und zweifelsfrei

erkennbar sein muß (StGH Bremen, Entscheidung vom 9. Juni 1986, - St 2/85 -, DöV 1986, 792, 793 re. Spalte; vergl. ferner

BayVerfGH, Entscheidungen vom 15. Dezember 1976 - Vf 56 - IX - 76 - BayVBl. 1977, 143, 145 ff., und vom 10. März 1978, - Vf 132 - IX - 77 -, BayVBl. 1978, 334, 335). Wird nämlich das von den Betreibern eines Volksbegehrens wirklich Gewollte erst aus Umständen ersicht lich, die sich aus dem Entwurfstex~ und der ihm beigefügten Be gründung nicht erschließen, so vermag der in der Abstimmung zum Ausdruck gelangte gesetzgeberische Wille jenen wirklich gewollten Regelungsgehalt nicht zu umfassen und kann ihm folglich auch keine Gesetzeskraft verleihen. Aus diesem Grunde wörtlich genommen besagt der zur Rede stehende Gesetzentwurf nicht, daß von dem geplanten Plebiszit das Schulordnungsgesetz in der durch das Gesetz Nr. 1200 geänderten Fassung betroffen sein soll - bUS Art. 1 des Entwurfs ergibt sich das Gegenteil -. Ebensowenig besagt er, daß das Gesetz

Nr. 1200 aufgehoben und/oder das Schulordnungsgesetz wieder in

der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Mai 1985, modifiziert ledig

lich in seinem§ 9, gelten soll - an einer dahingehenden Aussage

fehlt es völlig-. Nach dem Entwurf soll vielmehr allein und ein

deutig ein Gesetz geändert werden, das angeblich immer noch

in einer Fassung vom 22. Mai 1985 gilt. Hieraus könnte der abstimmende Bürger nicht ohne weiteres ersehen, daß es den Betreibern des Volks begehrens entweder darum geht, gerade diese Gesetz~sfassung erst

wieder in Kraft zu setzen, oder aber darum, nicht sie, sondern das

Schulordnungsgesetz in einer ganz anderen Fassung zu ändern mit

der Folge, daß sein neu formulierter§ 9 in einen Regelungszusammen hang träte, der in dem Änderungsentwurf überhaupt nicht angesprochen ist. Der Bürger müßte im Gegenteil bei aufmerksamer Lektüre des

Entwurfs von der Fortgeltung des Schulordnungsgesetzes in der

Fassung der Bekanntmachung vom 22. Mai 1985 ausgehen, dies auch

dann, wenn er zusätzlich die Entwurfsbegründung zur Kenntnis nähme. Ginge die insoweit entscheidende Vorstellung des Abstimmenden aber

dahin, die beabsichtigte Änderung des§ 9 SchoG solle im Kontext

der Gesetzesfassung vom 22. Mai 1985 geschehen, so ließe sie sich

nur verwirklichen, wenn diese Fassung des Schulordnungsgesetzes

noch existierte. Da das nicht zutrifft, ist die Herstellung des

von dem umstrittenen Gesetzentwurf nach seinem Wortlaut gewollten

Regelungskontextes überhaupt nicht möglich.

Dem ist bei der Entscheidung über die Zulässigkeit des betreffenden Volksbegehrens Rechnung zu tragen; bliebe dieser Umstand unberück

sichtigt, würde von vornherein eine spätere Verfälschung des Volks

willens in Kauf genommen. Mit der Zulassung der Volksgesetzgebung

über Gesetzentwürfe, die in dem erörterten Sinn auf etwas so nicht

(mehr) Mögliches gerichtet sind, wäre nämlich im Erfolgsfalle eine

sich von diesem Willen lösende Interpretation deshalb herausge

fordert, weil man dann glauben würde, das Gesetz so interpretieren

zu müssen, daß es irgendeine Wirksamkeit entfalten kann. Dabei

kämen vorliegend zumindest die beiden bereits angesprochenen Aus-

legungsansätze in Betracht, die so auch in den Schriftsätzen

der Beteiligten anklingen: Es könnte im nachhinein behauptet

werden, in das Volksgesetz sei eine Bestimmung des Inhalts hinein zudeuten, daß alle Änderungen, die das Gesetz Nr. 1200 am Schul ordnungsgesetz vorgenommen habe, rückgängig gemacht seien; es

könnte aber auch behauptet werden, daß das Volksgesetz sich, nachdem es nun einmal erlassen sei, nur auf diejenige Fassung des Schul ordnungsgesetzes beziehen könne, die bei seinem Inkrafttreten gerade in Geltung war. Methodisch zulässig wäre wegen der Maßgeblichkeit des in der Volksabstimmung erkennbar geäußerten Volkswillens, der sich nur im Gesetzeswortlaut, nicht aber in anderen greifbaren Äußerungen objektiviert haben kann, keine dieser Interpretationen; sie führten zudem - und dies bestätigt, daß mit der Änderung des Schulordnungsgesetzes in der Fassung vom 22. Mai 1985 durch das Gesetz Nr. 1200 das umstrittene Volksbegehren nicht nur in dem bisher erörterten Sinne seinen formalen, sondern auch seinen inhalt lichen Bezugspunkt verloren hat - zu erheblich voneinander ab

weichenden Norminhalten.

Besonders deutlich wird das beim Vergleich der verschiedenen

Fassungen des§ 9 SchoG in ihrem jeweiligen Kontext an der von den Betreibern des Volksbegehrens angestrebten R€gelung des§ 9 Abs. 4, die Anforderungen an die Klassenstufen 5 bis 10 von Gesamtschulen stellen soll: Im Zeitpunkt der Formulierung des umstrittenen

Gesetzentwurfs wie der Einbringung des Zulassungsantrags am 20. März 1986 bezog sich dies auf keine der in den§§ 3a, Jb SchoG 85 ab schließend aufgeführten Regelformen der Schulen des Primarbereichs und der Sekundarbereiche I und II; Geltung konnte die Bestimmung vielmehr allenfalls für das "zusätzliche Schulangebot" der

''integrierten Gesamtschulen" in Dillingen und in Saarbrücken gemäß § 3c SchoG 85 erlangen. Eine gänzlich andere Bedeutung gewönne diese Regelung jedoch vor dem Hintergrund der durch das Gesetz Nr. 1200 neugefaßten§§ 3 Abs. 2, 3a Abs. 6, 3b Abs. 1 SchoG 86 (zu diesem Gesichtspunkt auch BayVerfGH, Entscheidung vom 10. März 1978, Vf 132 - IX - 77 -, BayVBl. 1978, 334, 336 re. Spalte).

Ähnlich wirkte sich auch§ 38 Abs. 9 SchoG 86 aus. Wenn nach dieser von dem umstrittenen Änderungsentwurf - naturgemäß - nicht mitbe troffenen Vorschrift bei der Errichtung neuer Schulen gewährleistet sein muß, daß andere Schulformen bei Bestehen eines entsprechenden schulischen Angebots auch künftig in zumutbarer Weise erreichbar sind, so überschneidet sich dies mit den von den Betreibern des Volksbegehrens angestrebten Bestandsgarantien. Dabei steht die geltende Regelung keineswegs nur in einem ungeklärten und gegebenen falls nach Inkrafttreten von der Praxis zu klärenden Verhältnis, sondern zumindest teilweise inhaltlich im Widerspruch zu§ 9 Abs. 5 des Entwurfs, der insoweit auf die Zumutbarkeit der Schulwegver längerung abstellt und Ausnahmen von den Regelzahlen in bestimmten Fällen zwingend vorschreibt, sofern die Schule die einzige derbe treffenden Schulform in der Gemeinde ist und in jeder Klassenstufe mindestens eine Klasse gebildet werden kann.

Was in diesen Einzelpunkten besonders hervorsticht, gilt für die zentralen Regelungsvorstellungen der Betreiber des Volksbegehrens aber auch ansonsten und allgemein: Gerade hinsichtlich der von ihnen angestrebten Neuformulierung der konkreten Voraussetzungen eines geordneten Schulbetriebs in den verschiedenen Schulformen und ebenso hinsichtlich der Zulassung von Ausnahmen hiervon hat sich durch das Gesetz Nr. 1200 eine wesentlich neue Lage ergeben. So traf § 9 SchoG 85 seinerzeit Bestimmungen lediglich für die Grundschule - wenigstens zwei Klassen - sowie für die Hauptschule - wenigstens fünf aufsteigende Klassen - und umschrieb weiter die Befugnisse der zuständigen Stellen zur Gewährleistung eines geordneten Schul betriebs und das zugehörige Instrumentarium nur allgemein und ohne konkrete materielle Vorgaben. Davon weicht§ 9 SchoG 86 zunächst dadurch ab, daß er Anforderungen ausdrUcklich auch an die Real schulen sowie an die Gymnasien und - anknüpfend an Art. 1 Nr. 3 Buchstabe a, Nr. 4 des Gesetzes Nr. 1200 - an die Gesamtschulen im Bereich der Sekundarstufe I stellt. Erheblich sind ferner die

Unterschiede in den tatsächlichen Anforderungen an einen jeweiligen geordneten Schulbetrieb in den verschiedenen Schulformen, wobei die Schülerzahl als zusätzliches Kriterium neben jene der Klassen getreten ist. Grundsätzlich neu sind schließlich die ausdrückliche Regelung von Ausnahmemöglichkeiten in§ 9 Abs. 3 und 4 Satz 3

SchoG 86 sowie die bereits erwähnte Bestandsgarantie des§ 38

Abs. 9 Satz 2 SchoG 86.

Der auch unter diesem Blickwinkel augenfällige Verlust des recht lichen wie tatsächlichen Beiugspunktes des umstrittenen Volksbe gehrens durch das Inkrafttreten des Gesetzes Nr. 1200 ist im

nachhinein und mit Wirkung für das vorliegende Verfahren nicht rückgängig zu machen; insbesondere handelt es sich insoweit nicht um einen Mangel im Sinne des§ 2 Abs. 3 VAbstG, zu dessen Behebung der Minister des Innern die Antragstellerin zu 2) vor der Entscheidung der Antragsgegnerin hätte auffordern müssen. In Betracht zu ziehen wäre dies allenfalls vor dem Hintergrund der Annahme, der mit dem Zulassungsantrag vorgelegte Gesetz~ntwurf habe das wirklich Gewollte nicht richtig wiedergegeben und insoweit einer Nachbesserung be durft. Hierfür ließe sich etwa anführen: Den Betreibern des Volks begehrens sei bekannt gewesen, daß die Regierung und die Mehrheits fraktion im Landtag tiefgreifende Änderungen des Schulordnungsge setzes planten und daß möglicherweise der Landtag ein entsprechendes ~nderungsgesetz noch vor dem Abschluß des Volksgesetzgebungsver fahrens verabschieden werde; für diesen Fall habe man mit dem

Hinweis auf die Fassung des Gesetzes Nr. 812 vom 22. Mai 1985 aus drücken wollen, daß diese nebst geändertem§ 9 SchoG wieder in Kraft gesetzt werden solle, man habe dies lediglich nicht aus

formuliert; das ergebe sich daraus, daß es der Aktionsgemeinschaft in erster Linie darauf angekommen sei, den bisherigen Rechtszustand im wesentlichen, wenn auch mit etwas geänderten Anforderungen an einen geordneten Schulbetrieb, zu erhalten; der von der Aktions gemeinschaft gewollte Rechtszustand sei demnach auf jeden Fall ein Gesetz, das der Fassung des Gesetzes Nr. 812 in der Bekanntmachung vom 22. Mai 1985 mit geändertem§ 9 entspreche; eine dem Rechnung tragende Formulierung könne leicht nachgeholt werden.

Mit dieser Argumentation ließe sich indes das Vorliegen lediglich eines Mangels im Sinne des§ 2 Abs. 3 VAbstG nicht begründen.

Die Richtigstellung einer Gesetzesformulierung kann nach dieser Bestimmung nämlich allenfalls dann erfolgen, wenn sich aus dem Ge samtzusammenhang von Gesetzentwurf, Begründung und sonstigem In halt des Zulassungsantrags ergibt, daß es sich insoweit um ein bloßes Redaktionsversehen handelt. Dafür ist ausschlaggebend, daß die Aufforderung zur Mängelbehebung an den Vertrauensmann und

nicht an alle Unterzeichner des Gesetzentwurfs zu ergehen hat. Diese Regelung ist sachgerecht und unterliegt keinen verfassungs rechtlichen Bedenken, weil ersichtlich in dem zügig ausgestalteten Zulassungsverfahren entsprechende Rückfragen bei den 5000 oder mehr Stimmberechtigten auszuscheiden haben. Sie schließt damit aber in Fällen einer unzureichenden Darstellung dessen, was die Betreiber eines Volksbegehrens mit ihrem Gesetzentwurf wirklich wollen,

diesbezügliche nachträgliche Verdeutlichungen im Sinne einer

"authentischen Interpretation" des Gesetzentwurfs aus. Denn der Vertrauensmann darf zwar nach§ 2 Abs. 2 Nr. 4 VAbstG namens der Antragsteller Erklärungen abgeben und entgegennehmen. Daraus kann jedoch nicht seine Berechtigung hergeleitet werden, ändernd oder berichtigend auch auf den Gegenstand des Volksbegehrens einzu

wirken (BayVerfGH, Entscheidungen vom 15. Dezember 1976, - Vf 56 - IX - 76 -, BayVBl. 1977, 143, 147 li. Spalte, und vom 10. März 1978, - Vf. 132 - IX - 77 -,BayVBl. 1978, 334,337 li. Spalte, jeweils zu Art. 73 BayLWG). Denn sonst hätte es der Vertrauensmann in der Hand,den Willen der Unterzeichner des Gesetzentwurfs ohne deren Zutun umzugestalten und auf diese Weise die Zulassungs

sperre des§ 2 Abs. 2 Nr. 2 VAbstG - das Erfordernis von 5000

Unterschriften - zu umgehen.

Vorliegend weist nun aber der in Rede stehende Gesetzentwurf

nach seinem Wortlaut und in seinem Gesamtzusammenhang mit der

Begründung und dem sonstigen Antragsinhalt keinerlei sprachliche Ungereimtheiten und Ungenauigkeiten auf, die in dem vorerwähnten Sinne lediglich zu bereinigen wären; die gegebenenfalls notwendigen Rückfragen würden vielmehr den sachlichen Gegenstand des Volksbe gehrens berühren, weil sie die Klärung der Frage zum Ziel hätten, ob mit dem Gesetzentwurf nicht in Wirklichkeit eine Änderung des Schulordnungsgesetzes in der Fassung des Gesetzes Nr. 1200 beab sichtigt sei. Damit scheidet die Möglichkeit einer bloß redaktionellen Korrektur des Zulassungsantrags gemäߧ 2 Abs. 3 VAbstG aus.

Dies gilt um so mehr, als gerade im vorliegenden Fall keineswegs auszuschließen ist, daß ein ins Gewicht fallender Teil seiner

Unterzeichner seinerzeit lediglich den Willen zur Abkehr von der zu diesem Zeitpunkt geltenden Regelung "in die Richtung" des um

strittenen Gesetzentwurfs hat zum Ausdruck bringen wollen und den insoweit durch das Gesetz Nr. 1200 immerhin bewirkten Kompromiß unter Verzicht auf eine weitergehende Regelung (inzwischen) billigt (auch zu diesem Gesichtspunkt BayVerfGH, Entscheidungen vom

15. Dezember 1976, - Vf 56 - IX - 76 -, BayVBl. 1977, 143, 147 li. Spalte, und vom 10. März 1978, - Vf 132 - IX - 77 -, BayVBl. 1978, 334, 337 li. Spalte). Denn in der Tat gehen vom Ausgangspunkt

der früheren Gesetzeslage her gesehen die bereits an anderer Stelle in ihren Grundzügen geschilderte zwischenzeitliche Neuregelung durch das Gesetz Nr. 1200 und der in Rede stehende Gesetzentwurf durchaus in dieselbe Richtung: Der Gesetzgeber hat genau die

in der Entwurfsbegründung verlautbarten Grundanliegen der Betreiber des Volksbegehrens aufgegriffen, nämlich unter Berücksichtigung der "Leistungsfähigkeit und Vielfalt des Bildungsangebots" wie der "Wohnortnähe und Finanzierbarkeit" der "rückläufige(n) Ent wicklung der Schülerzahlen" dadurch Rechnung zu tragen, daß "für alle Schulformen Mindestschülerzahlen für den geordneten Schulbe trieb" festgelegt werden. Dementsprechend will auch der zur Rede stehende Gesetzentwurf der Vorschrift über den "geordneten Schulbe trieb" - allerdings unter inkonsequenter Beibehaltung der engeren Abschnittsüberschrift des früheren Gesetzes - neben den Grundund Hauptschulen die Realschulen, die Gymnasien und die Ge

samtschulen unterwerfen; wie§ 9 SchoG 86 beinhaltet er eine Ver schärfung der diesbezüglichen Anforderungen durch die Vorgabe

von Klassen- und Schülermindestzahlen; und ebenso begrenzt er aus drücklich die Eingriffs- und Regelungsbefugnisse der zuständigen Behörden durch generelle Ausnahmemöglichkeiten und deren

Konkretisierung unter anderem mit dem Ziel der Sicherung des Fortbestandes vorhandener Einrichtungen.

Die gewichtigen Unterschiede in den Einzelheiten der inzwischen geltenden Regelungen und der Vorstellungen der Betreiber des

Volksbegehrens bleiben daneben zwar unübersehbar. So ist gemäß § 9 SchoG 86 ein geordneter Schulbetrieb konkret gewährleistet, wenn Grundschulen mit vier aufsteigenden Klassenstufen mit jeweils mindestens 13 Schülern, Hauptschulen in den Klassenstufen 5 bis 9 und Realschulen mit jeweils mindestens 40 Schülern, Gymnasien in den Klassenstufen 5 bis 10 mit jeweils mindestens 50 Schülern und Gesamtschulen in diesen Klassenstufen mit jeweils mindestens 60 Schülern geführt werden. Ausnahmen hiervon sind allgemein aus

pädagogischen, organisatorischen oder siedlungsstrukturellen Gründen zulässig, wobei sich die Vorschrift gesondert der Fälle räumlich zusammengefaßter oder benachbarter Schulen der Sekundarstufe I sowie insbesondere des Bestehens nur einer Grund- oder Hauptschule in einer Gemeinde annimmt, die fortgeführt werden sollen, wenn an der Grundschule wenigstens zwei Klassen mit einer Gesamtschülerzahl von 40 und an der Hauptschule in fünf aufsteigenden Klassen in jeder Klassenstufe wenigstens 20 Schüler vorhanden sind. Demgegen über wollen es die Betreiber des Volksbegehrens hinsichtlich der Grund- und Hauptschulen bei den Klassenzahlen des§ 9 Abs. 1 und 2 SchoG 85 belassen, allerdings zusätzlich deren Mindeststärke auf 15 Schüler festlegen und diese bei Hauptschulen für die Mehrzahl der Klassen fordern, ferner für Realschulen und die Klassenstufen 5 bis 10 des Gymnasiums jeweils mindestens zwei Klassen dieser Stärke in der Mehrzahl der Klassenstufen vorschreiben und einenge ordneten Schulbetrieb in Gesamtschulen erst bei einer Schülerzahl von mindestens 75 in jeder der Klassenstufen 5 bis 10 als gewähr leistet ansehen; außerdem sind in dem Gesetzentwurf - unter aus drücklichem Ausschluß allerdings nach dem 1. März 1986 gegründeter Schulen - Ausnahmen von diesen Vorschriften aus pädagogischen oder organisatorischen Gründen ins Auge gefaßt.

Allgemein geht hiernach die zeitlich auf die Einreichung des

Antrags auf Zulassung des Volksbegehrens folgende Änderung der Gesetzeslage hinsichtlich der Anforderungen an den geordneten

Schulbetrieb an Grund-, Haupt- und Realschulen sowie an Gymnasien über den umstrittenen Entwurf hinaus und bleibt dahinter hin

sichtlich der konkreten Ausnahmemöglichkeiten für diese Schul

formen zurück, stellt letztere also schlechter als die mit

dem Volksbegehren angestrebte Regelung, während sie andererseits im Vergleich zu ihr die Gesamtschulen begünstigt sowie allgemein Ausnahmen sachlich umfassender und vor allem ohne zeitliche Zäsur zuläßt.

Diese Unterschiede in den Einzelheiten ändern ungeachtet ihrer Gewichtigkeit indes nichts daran, daß der Gesetzgeber den Vor

stellungen der Betreiber des Volksbegehrens mit der Änderung

des davon betroffenen Gesetzes Nr. 812 in der Fassung vom

22. Mai 1985 zumindest teilweise "entgegengekommen" ist und ihren Anliegen gerade im Grundsätzlichen Rechnung getragen hat. Die hier aus herzuleitenden Zweifel daran, daß den vor dem Inkrafttreten des Gesetzes Nr. 1200 gesammelten Unterstützungserklärungen danach unverändert derselbe Inhalt und dieselbe Bedeutung unterstellt werden kann wie im Zeitpunkt ihrer Abgabe, sind beachtlich; wie § 5 Abs. 1 Satz 3 VAbstG und mittelbar auch§ 2 Abs. 2 Nr. 2,

2. Halbsatz VAbstG belegen, ist der Fortbestand des Unterstützungs willens für die Zulässigkeit eines Volksbegehrens durchaus (eben falls) von Belang. In dieser Hinsicht aber ließe sich endgültig nur durch eine 11 Neuauflage11 dieses Begehrens, bezogen auf die

nunmehr einschlägigen Bestimmungen des Gesetzes Nr. 1200, Klarheit schaffen.

Sie böte im übrigen Gelegenheit, noch ein weiteres mit der

11 0berholung11 des zur Rede stehenden Gesetzentwurfs durch die

Neuregelung in Zusammenhang stehendes Bedenken auszuräumen.

Gemäß Art. 99 Abs. 2 Satz 1 SVerf, § 2 Abs. 2 Nr. 1 VAbstG setzt ein zulässiges Volksbegehren einen 11mit Gründen versehenen 11 Gesetz entwurf voraus. Sinn dieser Regelung ist es, die Betreiber eines Volksbegehrens aus den bereits in anderem Zusammenhang erörterten Gründen zu zwingen, Inhalt und Tragweite der angestrebten gesetz lichen Regelung dergestalt offenzulegen, daß jeder Abstimmungsbe rechtigte eindeutig erkennen kann, was seine Stimmabgabe oder deren Unterlassung bedeutet (dazu BayVerfGH, Entscheidungen vom

15. Dezember 1976, - Vf 56 - IX - 76 -, Bay\'Bl. 1977, 143, 145, 147; und vom 10_. März 1978, - Vf 132 - IX - 77 -, BayVBl .. 1978, 334, 335 f.; ebenso unter dem Gesichtspunkt der Normbestimmtheit StGH Bremen, Entscheidung vom 9. Juni 1986, - St 2/85 -, DöV 1986, 792, 793 re. Spalte). Dem aber genügt der umstrittene Gesetzent wurf jedenfalls nicht mehr.

Auch insoweit ist, abgesehen einmal von der inzwischen sogar

unzutreffenden Behauptung seiner Kostenneutralität, wiederum von Bedeutung, daß beispielsweise die Einbeziehung der Gesamtschulen durch§ 9 Abs. 4 des Entwurfs in die Regelung über den geordneten Schulbetrieb im Zeitpunkt seiner Aufstellung und Unterzeichnung allein die in§ 3 c SchoG 85 genannten integrierten Gesamtschulen in Dillingen und Saarbrücken betraf, die seinerzeit nicht zu den Regelformen der Schulen des Primarbereichs und der Sekundarbereiche I und II gehörten. Das hat sich, wie bereits an anderer Stelle hervor gehoben, zwischenzeitlich durch die§§ 3 Abs. 2, 3 a Abs. 6, 3 b Abs. 1 SchoG 86 geändert, wodurch§ 9 Abs. 4 des Entwurfs und die damit zusammenhängende, für die seinerzeit vorhandenen Gesamt schulen bedeutungslose Ausschlußregelung in§ 9 Abs. 5 Satz 4 des Entwurfs einen einschneidenden Bedeutungswandel erfahren haben, ohne daß dies in der Entwurfsbegründung zum Ausdruck gebracht

wurde (dazu BayVerfGH, Entscheidung vom 10. März 1978, - Vf 132 - IX· 77 -, BayVBl. 1978, 334, 336 re. Spalte) - mangels Aufnahme einer der Neuregelung in diesem Punkt entsprechenden Vorschrift in jenen Entwurf natürlich seinerzeit auch gar nicht hätte zum Ausdruck gebracht werden können (zu einer derartigen Konstellation auch BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Dezember 1976, - Vf 56 - IX - 76 - BayVBl. 1977, 143, 146 re Spalte; vergl. ferner Schol ler, BayVBl. 1978, 504 und 505). Das fällt um so mehr ins Gewicht, als es die Be treiber des Volksbegehrens gerade in diesem Punkt ohnehin verabsäumt haben, die von ihnen verfolgten Absichten eindeutig und dem Nichteingeweihten verständlich in der vorgeschriebenen Form offen zulegen: § 9 Abs. 4 des Entwurfs ist auch in seiner anfänglichen Bedeutung nirgends näher erläutert worden, und ebenso läßt die Be gründung jeden Hinweis auf die Intention, die Angemessenheit und die Wirkungsweise des§ 9 Abs. 5 Satz 4 des Entwurfs vor allem im Zusammenhang mit dem ebenfalls ohne jede Erläuterung ge

bliebenen Art. 2 des Entwurfs vermissen (zu einem insoweit

gleichgelagerten Fall ~ayVerfGH, Entscheidung vom 10. März 1978, - Vf 132 - IX - 77 -, BayVBl. 1978, 334, 336 re. Spalte). Dabei bilden gerade diese Bestimmungen vor dem Hintergrund der zwischen zeitlichen Veränderungen nicht nur in rechtlicher Hinsicht,

sondern auch im Tatsächlichen einen Schwerpunkt der umstrittenen Gesetzesinitiative. Daß Kenner der Materie und die an diesen

Regelungen Interessierten solche Zusammenhänge aufzuhellen ver mögen, ändert nichts daran, daß insoweit dem Zweck der Art. 99 Abs. 2 Satz 1 SVerf, § 2 Abs. 2 Nr. 1 VAbstG nicht (mehr) genügt ist (ebenso BayVerfGH, Entscheidungen vom 15. Dezember 1976,

- Vf 56 - IX - 76 -, BayVBl. 1977, 143, 145, 147, und vom 10. März 1978, - Vf 132 - IX - 77 -, BayVBl. 1978, 334, 335 f.)

Erweist sich auch hieran, daß das zwischenzeitliche Inkrafttreten des Gesetzes Nr. 1200 der Zulassung des umstrittenen Volksbegehrens entgegenstand und heute noch entgegensteht, so läßt sich dem nicht entgegenhalten, mit der ausschl.aggebenden Berüc~sichtigung dieses Umstandes würden Möglichkeiten zur Manipulation und zum Unter

laufen letztlich eines jeden Volksbegehrens eröffnet.

Zum einen läßt sich in tatsächlicher Hinsicht ein dahingehender Versuch nicht feststellen. Denn vorliegend haben gerade nicht

die Bemühungen, gemäß den Art. 99, 100 SVerf eine Änderung des Gesetzes Nr. 812 in der Fassung vom 22. Mai 1985 herbeizuführen, entsprechende Aktivitäten der Landesregierung gemäß Art. 98 SVerf ausgelöst; vielmehr wurde umgekehrt mit dem Volksbegehren auf ein bereits in Gang gesetztes "normales'' Gesetzgebungsverfahren reagiert. Zum anderen kommt dem Gesichtspunkt der Manipulation der Volks gesetzgebung allgemein nur eine begrenzte Bedeutung zu. Der

parlamentarische Gesetzgeber hat es nach Maßgabe der die Zurück weisung des Antrags der Antragstellerin zu 2) tragenden Erwägungen grundsätzlich in der Hand, jeweils durch eine Änderung der recht lichen Ausgangslage die Erledigung eines Volksbegehrens herbeizu führen. Dem sind allerdings Grenzen insoweit gesetzt, als solche zwischenzeitlichen Gesetzesänderungen, um jene Wirkung zu

zeitigen, bestimmten qualitativen Anforderungen genügen müssen. Sie dürfen sich vor allem nicht im FormaleA und in Marginalien

erschöpfen, sondern müssen - wie vorliegend das Gesetz Nr. 1200 - gerade wesentlich das betreffen, was Gegenstand und Inhalt des

Volksbegehrens ist. Das beschränkt die diesbezüglichen Einwirkungs möglichkeiten des parlamentarischen Gesetzgebers erheblich, weil - von der Frage der politi~chen Machbarkeit und Vertretbarkeit

einmal ganz abgesehen - für derartige Änderungen regelmäßig

nur ein begrenzter sachlicher Spielraum zur Verfügung steht.

Ist der einmal in Anspruch genommen, ohne daß dem Anliegen des

dadurch erledigten Volksbegehrens der Sache nach Rechnung getragen wurde, so wird mithin jedenfalls bei dessen "Neuauflage" nur aus nahmsweise eine erneute Umschaffung der betroffenen Bestimmungen in Betracht kommen, die einerseits substantielle Fragen betrifft und andererseits nicht - wie etwa ein ständiges Hin und Her zwischen zwei Regelungsalternativen - im konkreten Einzelfall als miß

bräuchlich zu werten und deshalb unbeachtlich wäre.

Innerhalb dieser Grenzen verbleibt es dann allerdings dabei, daß der parlamentarische Gesetzgeber - wovon übrigens auch Art. 100 Abs. 1 Satz 1 SVerf sowie§ 14 Abs. 1 VAbstG ausgehen - in der Lage ist, Volksbegehren 11 zu Fall zu bringen 11 Dies ist so jedoch in dem •

verfassungrechtlichen Nebeneinander zweier unterschiedlicher und im Einzelfall miteinander konkurrierender Gesetzgebungsverfahren angelegt; anders wäre es nur, wenn dem Plebiszit ein irgendwie

gearteter Vorrang zukäme. Davon aber kann keine Rede sein (ebenso BayVerfGH, Entscheidung vom 15. Dezember 1976, - Vf 56 - IX - 76 - BayVBl. 1977, 143, 148 re.Spalte; vergl. ferner Greifeld, Volks entscheid durch Parlamente, 1983, S. 113 ff.).

Das gilt ungeachtet Art. 65 Abs. 2 SVerf, wonach der Landtag

die gesetzgebende Gewalt ausübt, soweit sie nicht durch die Ver fassung dem Volk unmittelbar "vorbehalten" ist. Einen solchen

Vorbehalt im Sinne eines für alle Fälle geltenden Ausschlusses

des parlamentarischen Gesetzgebers vom Zugriff auf bestimmte im vorhinein festgelegte Regelungsmaterien postuliert nämlich die Ver fassung des Saarlandes an keiner Stelle und ersichtlich vor allem nicht in den Art. 99, 100 SVerf.

Diese enthalten darüber hinaus aber auch keinen durchgreifenden Anhaltspunkt dafür, daß mit der Überantwortung der nach Maßga~e von Art. 99 Abs. 1 Satz 3 SVerf beschränkten Regelungskompetenz etwa im Ausgleich eben für diese quantitative Begrenzung oder

im Hinblick auf das Mehrheitserfordernis des Art. 100 Abs. 3 SVerf eine qualitative Aufwertung dergestalt einhergehen soll, daß der Landtag wenigstens die Materien künftig unangetastet lassen muß, deren sich das Volk einmal zulässigerweise bemächtigt hat. Einer solchen Sicht der Dinge steht schon entgegen, daß gemäß Art. 100 Abs. 1 SVerf, § 14 Abs. 1 VAbstG der Landtag einem Volksbegehren "entsprechen", das betreffende Gesetz also mit der Folge nicht nur der Erledigung jenes Begehrens, sondern auch weiterbe

stehender Regelungs- und damit Änderungskompetenz selbst erlassen kann (dazu Pestalozza, Der Popularvorbehalt, 1981, S. 22), was im Falle eines anderweitigen Verständnisses der Art. 99, 100 SVerf zu Manipulationen geradezu herausforderte. Hiervor versagt auch der Hinweis auf Art. 100 Abs. 2 Satz 2 SVerf (dazu Greifeld, a.a.0., S. 55 t), der richtig verstanden die Befugnisse des Parlaments formal ausweitet und nicht etwa im gegebenen Zusammenhang auf die Möglichkeit der Vorlage eines Alternativentwurfs zum Volksentscheid beschränkt.

Dementsprechend wird denn auch aus den genannten Bestimmungen

allenfalls die Gleichrangigkeit von parlamentarischer und volksu n mi t t e l b a r e r Ge s e t z g e b u n g , we n n n i c h t s o g a r d i e Na c h r a n·g i g k e i t des Plebiszits gefolgert (so etwa der Entwurf des Gesetzes zur Änderung der Verfassung des Saarlandes vom 6. Juni 1979, Druck sache 7/1773, Begründung S. 17: "Der Vorschlag der Volksgesetz gebung bildet keine gleichwertige Alternative zur parlamentarischen Gesetzgebung, sondern ein außerordentliches Korrektiv. Der Vorschlag trifft Vorkehrungen dafür,daß der Vorrang der parlamentarischen Entscheidungen durchgehend erhalten bleibt und Mißbrauch der

plebiszitären Verfahren ausgeschaltet bleibt ... "; vgl. ferner Gensior-Krieg-Grimm, Volksbegehren und Volksentscheid in Nordrhein Westfalen, 3. Aufl., 1978, S. 29; Fessmann, Volksbegehren und

Vo l k s e n t s c h e i d im Ver h ä l t n i s zum Verbot des Art. 7 3 BV., Ba y VB 1 . 1976, 389, 393 re.Spalte; Giehl- v. Scheurl, Volksgesetzgebung und Staatshaushalt, BayVBl. 1976, 486, 487 re. Spalte; Peine,

Volksbeschlossene Gesetze und ihre Änderung durch den parlamentarischen Gesetzgeber, Der Staat 1979, 375, 385, 393, 399; die Annahme

eines Vorrangs des Plebiszits bei Greifeld, a.a.O., S. 54, 55, 66, beruht auf einer Einschätzung der politisch-faktischen Gegeben

heiten, deutlich S. 67).

Kommt aber dem Plebiszit im Verhältnis zur Gesetzgebung durch

den Landtag jedenfalls kein Vorrang zu, so eignet durch Volks

begehren eingeleiteten und durch Volksentscheid beschlossenen

Gesetzen keine erhöhte Bestandskraft in dem Sinne, daß sie auch

nur durch Vo1ksentscheid wieder aufgehoben oder geändert werden

können. Der Landtag vermag also grundsätzlich ein so zustandege

kommenes Gesetz wie jedes von ihm selbst beschlossene zu beseitigen und damit sogar einen Volksentscheid hinfällig zu machen (Stern,

Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, S. 16;

ebenso schon Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches,

5. Aufl., 1926, Anmerkung 4 zu Art. 73; ferner Fessmann, BayVBl.

1976, 389, 392 und 393 jew. re. Spalte, sowie Giehl- v. Scheurl,

BayVBl. 1976, 486, 488 FuBn. 7, und wohl auch Pestalozza, a.a.O.

S. 28; einschränkend insoweit Gensior-Krieg-Grimrn, a.a.O., S. 73; anderer Auffassung Peine, Der Staat 1979, 375, 398 f., sowie v.

Mangoldt, AöR 77, 376, 378). Dann aber muß es ihm erst recht unbe nommen sein, auf ein schon bei Unterstützung durch verhä1tnismäßig wenige Stimmberechtigte relevantes und keineswegs bereits als

maßgebliche Äußerung des Volkswillens begreifbares bloßes Volksbe gehren als der plebiszitären Alternative 1ediglich zu den Gesetzes initiativen gemäß Art. 98 SVerf in den aufgezeigten und vorliegend gewahrten Grenzen durch eigene gesetzgeberische Aktivitäten einzu wirken und ihm im Einzelfall die Grundlage zu entziehen.

D

Eine Kostenentscheidung ist in dem gemäߧ 26 Abs. 1 VGHG kosten freien Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof nicht zu treffen; zu einem Ausspruch gemäߧ 26 Abs. 3 VGHG besteht keine Veran lassung.

gez.: Hilpert Thürk Ellscheid Strub

Senssfelder Dietz Friese

Ausgefertigt:

(Diesel)

Justizamtsinspektor

als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle