VerfGH Saarland, Beschluss vom 27.04.2018 – Lv 11/17

Der Beschwerdeführer wendet sich gegen den Widerruf der ihm erteilten Versicherungsmaklererlaubnis durch den Bescheid der Industrie- und Handelskammer des Saarlandes vom 20.08.2015 in der Form des Widerspruchsbescheids vom 17.11.2017.

Der Beschwerdeführer ist durch Strafbefehl des Amtsgerichts Saarlouis vom 24.03.2014 (33 Js 763/11) wegen Betruges in vier Fällen – er hatte nach dieser Entscheidung von seinem Krankenversicherer Krankentagegeld beansprucht und bezogen, obwohl keine Arbeitsunfähigkeit bestand – zu einer Freiheitsstrafe von sieben Monaten verurteilt worden, deren Vollstreckung zur Bewährung ausgesetzt wurde; im wurde eine Geldauflage in Höhe von 5000 € erteilt. Zu diesem Strafbefehl kam es, nachdem die Staatsanwaltschaft Saarbrücken Anklage auch wegen zweier weiterer Komplexe erhoben hatte, wegen derer es in der Hauptverhandlung vor dem Amtsgericht Saarlouis allerdings zu einer vorläufigen Einstellung nach § 154 Abs. 2 StPO kam. In der Fortsetzung der Hauptverhandlung, in der der Beschwerdeführer nicht anwesend war, räumte dann der Verteidiger des Beschwerdeführers, sein jetziger Verfahrensbevollmächtigter, den weiteren Tatvorwurf für seinen Mandanten ein. Sodann beantragte die Staatsanwaltschaft nach § 408a StPO den Erlass eines Strafbefehls, den das Amtsgericht Saarlouis am 24.03.2014 auch erließ. Der von dem Beschwerdeführer erhobene Einspruch gegen den Strafbefehl wurde später zurückgenommen, sodass Rechtskraft eintrat.

Daraufhin widerrief die Industrie- und Handelskammer des Saarlandes die dem Beschwerdeführer erteilte Versicherungsmaklererlaubnis nach § 49 Abs. 2 Nr. 3 SVwVfG i.V.m. § 34 d Abs. 2 Nr. 1 GewO (in der zum Zeitpunkt der angegriffenen Entscheidung geltenden Fassung). Den dagegen durch den Beschwerdeführer erhobenen Widerspruch wies sie zurück. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, der Beschwerdeführer sei rechtskräftig wegen Betruges in vier Fällen zu einer Freiheitsstrafe verurteilt worden. Grundlage der Verurteilung sei ein Geständnis des Beschwerdeführers gewesen. Damit sei die Regelvermutung der Unzuverlässigkeit nach § 34 d Abs. 2 Nr. 1 GewO erfüllt. Auf einen Zusammenhang der einer Verurteilung zugrunde liegenden Tat mit der Ausübung des Berufes als Versicherungsmakler, komme es nicht an. Es liege auch keine einmalige Ausnahmesituation vor, die ein Abweichen von der Regelvermutung erlauben würde. Im Hinblick darauf, dass der Beschwerdeführer als selbstständiger Versicherungsmakler und damit als eine für die Versicherungswirtschaft besondere Vertrauensperson einen Versicherer mehrfach vorsätzlich hintergangen und geschädigt habe, sei die Entscheidung auch unter Berücksichtigung der beruflichen Lage des Beschwerdeführers verhältnismäßig. Die dagegen erhobene Anfechtungsklage wies das Verwaltungsgericht des Saarlandes durch Urteil vom 16.02.2017 zurück. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Beschwerdeführer sei als unzuverlässig gemäß § 34d Abs. 2 Nr. 1 GewO zu betrachten. Eine Ausnahmesituation liege angesichts des Hintergrunds der rechtskräftigen Verurteilung und ihres Maßes nicht vor. Der Beschwerdeführer bestreite zwar nunmehr, sich strafbar gemacht zu haben. Die Regelvermutung knüpfe nicht an die Richtigkeit der strafgerichtlichen Verurteilung an und setze auch grundsätzlich nicht voraus, dass die Verwaltungsbehörde und die Verwaltungsgerichtsbarkeit sie nachprüften. Anderes könne nur ausnahmsweise gelten, wenn aufgrund atypischer Umstände gewichtige Anhaltspunkte für die Unrichtigkeit der strafgerichtlichen Feststellungen vorlägen. Das könne – beispielsweise – dann in Erwägung zu ziehen sein, wenn die Voraussetzungen einer Wiederaufnahme des Strafverfahrens vorgetragen würden. Den dagegen gestellten Antrag auf Zulassung der Berufung wies das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes mit Beschluss vom 29.08.2017 zurück. Zur Begründung hat es – unter anderem – ausgeführt, die ordnungsrechtliche Zuverlässigkeitsprüfung sei im Regelfall nach den Vorgaben des Gesetzes mit negativem Ergebnis beendet, wenn eine einschlägige rechtskräftige Verurteilung vorliege. Zu weiteren Ermittlungen bestehe dann kein Anlass. Das gelte auch dann, wenn nach dem Vorbringen eines Gewerbetreibenden die gerichtliche Entscheidung auf einem strafprozessualen unzulässigen – der Beschwerdeführer hatte sich auf eine strafverfahrensrechtlich fehlerhafte Verständigung als Grundlage des Strafbefehls berufen – Verfahren beruhe. Nur unter ganz besonderen Umständen sei die Regelvermutung des § 34d Abs. 2 Nr.1 GewO widerlegbar. Dafür bedürfe es atypischer persönlichkeitsbedingter oder tatspezifischer Umstände des Einzelfalls, beispielsweise der Begehung der Tat aus einer besonderen, sich nicht wiederholenden Situation heraus, der seit der Verurteilung verstrichenen Zeit oder des Nachtatverhaltens des Gewerbetreibenden; allein eine straffreie Führung seit der Tat genüge allerdings nicht.

Die dagegen durch den Beschwerdeführer erhobene Gehörsrüge hat das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes mit Beschluss vom 05.10.2017, dem Beschwerdeführer zugegangen am 11.10.2017, zurückgewiesen.

Mit der durch den Beschwerdeführer schon am 05.10.2017 erhobenen Verfassungsbeschwerde rügt er die Verletzung seines Grundrechts der Unschuldsvermutung, seines Grundrechts auf effektiven Rechtsschutz, seines Grundrechts auf rechtliches Gehör und seiner Gewerbefreiheit. Zur Begründung führt er – zusammengefasst – aus, der rechtskräftige Strafbefehl sei aufgrund einer strafverfahrensfehlerhaften Verständigung ergangen. Daher hätten Verwaltungsbehörde und Verwaltungsgerichtsbarkeit die Regelvermutung des § 34d Abs. 2 Nr. 1 GewO nicht zur Grundlage des Widerrufs seiner Versicherungsmakler Erlaubnis machen dürfen. Da er die Tat nicht begangen habe und weder Verwaltungsbehörde noch Verwaltungsgerichtsbarkeit den gegen ihn von der Staatsanwaltschaft erhobenen Vorwurf aufgeklärt hätten, widersprächen das Verfahren und die es abschließenden Entscheidungen rechtsstaatlichen Grundsätzen.

Der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes hat die Industrie- und Handelskammer des Saarlandes beteiligt. Sie hat sich im Sinne der Ausführungen ihrer Entscheidungen geäußert. Das gleichfalls beteiligte Ministerium der Justiz hat von einer Äußerung abgesehen.

Die – nach der Entscheidung über die Gehörsrüge zulässig gewordene – Verfassungsbeschwerde ist nicht begründet. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen Grundrechte des Beschwerdeführers nicht.

Art. 14 Abs. 2 SVerf ist nicht berührt. Die dort verbürgte, von aller staatlichen Gewalt zu beachtende Vermutung der Unschuld eines Menschen gilt in hoheitlichen Verfahren, die darauf gerichtet sind, eine - regelmäßig sanktionsbewehrte - Feststellung von Schuld oder Unschuld eines Menschen zu treffen. Ob ihr Schutzbereich auch eröffnet ist, wenn es um den verwaltungsbehördlichen Widerruf einer Gewerbeerlaubnis geht, kann dahinstehen.

Nach Art. 14 Abs. 2 SVerf gilt jeder so lange als unschuldig, bis er durch rechtskräftiges Urteil eines zuständigen Gerichts für schuldig befunden wurde. Ob das rechtskräftige Urteil nach einem strafprozessrechtlich korrekten Verfahren ergangen ist, ob es auf der Grundlage eines zutreffend angewandten Strafgesetzes beruht, oder ob es gar richtig ist, ist in diesem Zusammenhang grundsätzlich unerheblich. Das hat nicht zuletzt den rechtsstaatlichen Hintergrund, dass mit Rechtskraft einer strafgerichtlichen Entscheidung Rechtssicherheit einkehren muss.

Das Grundrecht auf rechtliches Gehör, das aus Art. 60 Abs. 1 SVerf und Art. 1 S. 1 SVerf herzuleiten ist (SVerfGH, Beschl. v. 14.03.2018 Lv 8/17 m.w.N.) und das Art. 103 Abs. 1 GG inhaltsgleich ist (SVerfGH, Beschl. 26.06.2003 – Lv 1/03), gewährleistet Beteiligten eines Rechtsstreits ein Recht auf Information, Äußerung und Berücksichtigung ihrer Äußerungen (BVerfGE 107, 395, 409). Ihre Ausführungen müssen zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen werden (BVerfGE 96, 205, 216). Das Grundrecht auf rechtliches Gehör verbürgt demgegenüber nicht, dass dem Vorbringen von Beteiligten gefolgt wird.

Dagegen haben Verwaltungsgericht und Oberverwaltungsgericht in ihren ausführlichen, sorgfältig begründeten und die höchst- und obergerichtliche Rechtsprechung zum Gewerberecht umfassend berücksichtigenden Entscheidungen nicht verstoßen. Der Beschwerdeführer hat sich im verwaltungsbehördlichen und im verwaltungsgerichtlichen Verfahren darauf berufen, der Widerruf seiner Versicherungsmaklererlaubnis habe nicht auf den rechtskräftigen Strafbefehl des Amtsgerichts Saarlouis und die daraus folgende Regelvermutung der Unzuverlässigkeit nach § 34d Abs. 2 Nr. 1 GewO gestützt werden dürfen, weil dieser Strafbefehl auf einer strafverfahrensrechtlich inkorrekten, § 257c StPO nicht beachtenden, Verständigung beruhe. Daher hätte der Widerruf seiner Versicherungsmaklererlaubnis auch nicht auf seine geständige Einlassung durch seinen Verteidiger abstellen dürfen. Vielmehr sei es erforderlich gewesen, die ihm vorgeworfenen Taten aufzuklären und unabhängig von dem Strafverfahren festzustellen.

Mit diesem Vorbringen hat sich die Verwaltungsbehörde und haben sich Verwaltungsgericht und Oberverwaltungsgericht eingehend auseinandergesetzt, ihm also Gehör geschenkt. Dass sie die Rechtsauffassung des Beschwerdeführers nicht geteilt haben, verletzt folglich das Grundrecht auf rechtliches Gehör nicht.

Das aus Art. 20 SVerf folgende Grundrecht auf wirksamen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt, zu denen der Widerruf einer Versicherungsmaklererlaubnis zählt, garantiert dem Grundrechtsträger nicht nur ungehinderten Zugang zu einer gerichtlichen Kontrolle dieser Akte, sondern auch die grundsätzlich vollständige Überprüfung verwaltungsbehördlichen Entscheidungen in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht. Sein Schutzbereich ist nicht schon dann berührt, wenn auf gesetzlicher Grundlage das eine verwaltungsbehördliche Entscheidung überprüfende Gericht sich an die rechtskräftige Entscheidung eines anderen Gerichts gebunden sieht. Das ergibt sich schon daraus, dass das Grundrecht auf wirksamen Rechtsschutz nur die unabhängige und uneingeschränkte gerichtliche Kontrolle von Entscheidungen der Exekutive garantiert, nicht aber eine grundrechtliche Gewährleistung wirksamen Rechtsschutzes gegen gerichtliche Entscheidungen enthält.

Auch die von Art. 44 Satz 1 SVerf gewährleistete Gewerbefreiheit ist nicht verletzt. Zwar ist ihr Schutzbereich durch den Widerruf der Versicherungsmaklererlaubnis berührt. Der Eingriff ist indessen – soweit die Prüfungskompetenz des Verfassungsgerichtshofs des Saarlandes reicht – gerechtfertigt.

a.

Gerichte eines Bundeslandes üben durch ihre Verfahren und Entscheidungen die Staatsgewalt dieses Bundeslandes aus. Das gilt unabhängig davon, ob sie Bundesrecht oder Landesrecht anwenden. Daher unterliegen sie – auch – der Verfassung dieses Bundeslandes. Wenn es um die Frage der Grundrechtskonformität ihres Handelns geht, haben sie folglich selbst dann, wenn sie das Verfahrensrecht des Bundes anwenden, die Grundrechte der Verfassung ihres Bundeslandes zu beachten. Das gilt – mit Rücksicht auf Art. 31 GG und das Verhältnis der Verfassung des Bundeslandes zum Grundgesetz – insoweit, als deren Grundrechte den Grundrechten des Grundgesetzes inhaltsgleich sind und ein Konflikt mit dem Recht des Bundes und seiner Staatsgewalt nicht entstehen kann (BVerfGE 96, 241 ff.). Was für das Verfahrensrecht des Bundes gilt, muss gleichermaßen für das materielle Recht des Bundes jedenfalls dann gelten, wenn es im konkreten Fall genutzte Eingriffsbefugnisse für Landesbehörden begründet, deren Anwendung Wertungen verlangt, die durch die Staatsgewalt des Bundes bislang nicht in einer für den Streitfall maßgeblichen Weise getroffen worden sind. In einem solchen Fall sind keine – etwa aus Art. 31 GG oder der gegenseitigen Achtung der Verfassungsräume des Bundes und der Länder folgenden – Gründe erkennbar, die es dem Verfassungsgericht eines Bundeslandes verbieten würden, die letztinstanzliche Anwendung des Bundesrechts durch die Behörden und Gerichte eines Bundeslandes am Maßstab der den Grundrechten des Grundgesetzes inhaltsgleichen Grundrechte der Landesverfassung zu messen (SVerfGH Beschl.v. 15.04.2010 Lv 5/09). Das gilt aber ausschließlich für die Kontrolle der wertungsoffenen und von bundesgerichtlicher Rechtsprechung noch nicht bindend beeinflussten Anwendung von Bundesrecht. Bundesrecht als solches, im Streitfall also § 34d Abs. 2 Nr. 1 GewO, unterliegt – selbstverständlich – nicht der Prüfung am Maßstab der Landesverfassung.

b.

Der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes prüft, wird er gegen gerichtliche Entscheidungen angerufen, nicht die richtige Anwendung „einfachen“ Rechts. Das ist ausschließlich Aufgabe der entsprechenden Fachgerichte, die der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes achtet. Der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes prüft allein, ob bei der Ausführung bundesrechtlich gewährter Spielräume für Wertungen und Abwägungen „spezifisches“ Verfassungsrecht des Landes verletzt worden ist. Das kann nur dann der Fall sein, wenn der Einfluss und das Gewicht von Grundrechten der Verfassung des Saarlandes, die insoweit inhaltlich deckungsgleich mit Grundrechten des Grundgesetzes sein müssen, bei der Nutzung solcher Spielräume grundsätzlich verkannt worden sind. c.

Nach diesen Maßstäben ist eine Verletzung von Grundrechten der Verfassung des Saarlandes auszuschließen.

Die Auslegung des § 34 d Abs. 2 Nr. 1 GewO durch das Oberverwaltungsgericht stützt sich auf bundesgerichtliche Entscheidungen zu vergleichbaren Normen (BVerwG GewA 1991, 119) und wird von der einhelligen zum Bundesrecht vorliegenden Judikatur und Literatur getragen (vgl. ergänzend BayVGH GewA 2013, 35; VG Ansbach GewA 2015, 132; Landmann/Rohmer/Schönleiter, GewO, 72. ErgL. § 33 d Abs. 2 Nr. 1 GewO, Rn. 69 bis 69 e m.w.N.).

Geht man davon aus, dass die grundsätzliche bundesgesetzliche Wertung des § 34d Abs. 2 Nr. 1 GewO der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs des Saarlandes zugrunde zu legen ist, wären Grundrechte der Landesverfassung nur dann missachtet, wenn sich dem Vorbringen des Beschwerdeführers im verwaltungsbehördlichen und verwaltungsgerichtlichen Verfahren atypische, eine Ausnahme von der Regelvermutung der Unzuverlässigkeit ergebende und aus einer spezifischen beruflichen Situation des Beschwerdeführers folgende Gründe entnehmen ließen. Das ist indessen nicht der Fall. Schon die Industrieund Handelskammer hat daher in ihrer Widerspruchsentscheidung, die zur verwaltungsgerichtlichen Überprüfung stand, zu Recht darauf aufmerksam gemacht, dass die mit dem Widerruf der Versicherungsmaklererlaubnis verbundene Versagung der weiteren Ausübung der beruflichen Tätigkeit nicht ins Gewicht falle, weil das Interesse der Versicherungsnehmer an einem lauteren Versicherungsvermittlungsgewerbe aufgrund der gesetzgeberischen Konzeption den Vorrang genieße. Demgemäß hat sich der Beschwerdeführer mit seiner Verfassungsbeschwerde auch letztlich ausschließlich darauf berufen, er habe sich gar nicht strafbar gemacht. Dieser Einwand ist ihm indessen versagt. gez.: Prof. Dr. Rixecker Prof. Dr. Wendt Dick

Prof. Dr. Matusche-Beckmann Trenz JR. Warken Prof. Dr. Weth Zempel

Ausgefertigt:

(Dörr)

Justizamtsinspektor

als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle