VerfGH Berlin, Urteil vom 22.11.2005 – 35/04

I. Die Einspruchsführer sind Mitglieder der "Initiative Berliner Bankenskandal" als Träger des beabsichtigten Volksbegehrens "Schluss mit dem Berliner Bankenskandal". Die Initiative hat die Einspruchsführer als Vertrauenspersonen und Vertreter dieses beabsichtigten Volksbegehrens bestimmt (§ 16 des Gesetzes über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid vom 11. Juni 1997 [GVBl. S. 304] im Folgenden GVVV -). Das Volksbegehren verfolgt das Ziel, dem Land Berlin durch die Bankgesellschaft Berlin AG (im Folgenden Bankgesellschaft) und deren Tochtergesellschaften entstandene und gegebenenfalls entstehende Verluste zu minimieren.

Die Bankgesellschaft ist eine mit Wirkung zum 1. Januar 1994 gegründete Konzerngesellschaft mit der Aufgabe, eine Gruppe von Kreditinstituten zu leiten sowie bankmäßige Geschäfte mit Ausnahme des Investmentgeschäfts - "in allen Zweigen des Bankbetriebes" und die "damit zusammenhängenden Handelsgeschäfte aller Art" durchzuführen (§ 2 der Satzung). Mehrheitsaktionär der Bankgesellschaft war und ist das Land Berlin. Der unmittelbaren und alleinigen Leitung der Bankgesellschaft unterstanden nach dem Beteiligungsbericht 2001 der Senatsverwaltung für Finanzen (Stand: Ende 2000) 22 Unternehmen, darunter die öffentlich-rechtliche Landesbank Berlin (LBB). Für diese hatte der Landesgesetzgeber eine Ermächtigungsnorm geschaffen, die es ihr erlaubte, sich durch Gesellschaftsvertrag einer privatrechtlichen Gesellschaft zu unterstellen, wenn das Land Berlin mehrheitlich an dieser beteiligt und der Einfluss des Landes Berlin bei der Erteilung von Weisungen gegenüber der Bank gewährleistet ist (§ 6 Abs. 4 und Abs. 5 des Gesetzes über die Errichtung der Landesbank Berlin Girozentrale i. d. F. v. 3. Dezember 1993 [GVBl. 1993, S. 626 ff.] im Folgenden LBB-Gesetz -). Gewährträger der LBB ist das Land Berlin, das uneingeschränkt für die Verbindlichkeiten der Bank haftet, soweit nicht die Befriedigung aus dem Vermögen der Bank zu erlangen ist (§ 5 LBB-Gesetz).

Zu den 22 beherrschten Unternehmen und zu den 55 weiteren Unternehmen, an denen die Bankgesellschaft direkt als Miteigentümerin beteiligt war, gehörten auch Immobilien- und Immobiliendienstleistungsgesellschaften, die ihrerseits eine große Zahl von Tochtergesellschaften hatten. Der "Immobilienbereich" der Bankgesellschaft war auf fast jeder Stufe der Immobilien-Wertschöpfungskette an Risiken beteiligt, die innerhalb des Konzerns durch Kreditierungen und diverse Garantien abgesichert waren.

Ende des Jahres 2000 mussten die zum Konzern gehörenden Banken für die gefährdeten Kredite und die ausgereichten Garantien so erhebliche Rückstellungen bilden, dass sie die bankenaufsichtsrechtlich notwendigen Kapitalquoten nicht mehr vorweisen konnten. Am 22. Mai 2001 gab der Senat von Berlin eine Garantieerklärung ab, mit der er eine direkte Haftung des Landes Berlin für die Ausfälle im Immobiliengeschäft des Konzerns herbeiführen wollte. Im Sommer 2001, aufsichtsrechtlich vom damaligen Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen (BAKred) begleitet, führte das Land Berlin der Bankgesellschaft Eigenkapital in Höhe von 1,75 Mrd. EUR zu und erhöhte dadurch seinen Kapitalanteil von vormals 56 % auf etwa 81 %. Dennoch verschlechterte sich die wirtschaftliche Lage des Konzerns vor allem aufgrund einer Neubewertung des Immobiliendienstleistungsgeschäfts und der darin begründeten Risiken weiter, so dass der Präsident des BAKred im Herbst 2001 gegenüber der Senatsverwaltung für Finanzen mehrfach erklärte, die Risiken aus dem Immobiliendienstleistungsbereich der Bankgesellschaft seien so gravierend, dass seine Behörde eingreifen müsse, wenn nicht noch vor dem Jahresende 2001 Abhilfe geschaffen werde. Da die Zuführung weiteren Eigenkapitals an dem engen Zeitrahmen sowie an den haushaltsrechtlichen Gegebenheiten und der fehlenden Verfügbarkeit entsprechender Mittel scheiterte, schloss das Land Berlin am 20. Dezember 2001 mit den Konzern-Banken sowie den wesentlichen Immobiliendienstleistungsgesellschaften eine Grundsatzvereinbarung, mit der es sich unter der aufschiebenden Bedingung der Zustimmung des Abgeordnetenhauses verpflichtete, die Bankgesellschaft von den wesentlichen Risiken aus dem Immobiliendienstleistungsgeschäft abzuschirmen. Mit der Erarbeitung der in der Grundsatzvereinbarung vorgesehenen Detailvereinbarung wurde im Januar 2002 begonnen. Am 19. Februar 2002 erstellte der Senat eine Gesetzesvorlage (Abghs.-Drs. 15/208) für das "Gesetz über die Ermächtigung des Senats zur Übernahme einer Landesgarantie für Risiken aus dem Immobiliendienstleistungsgeschäft der Bankgesellschaft Berlin AG und einiger ihrer Tochtergesellschaften" Risikoabschirmungsgesetz -. Nach Änderungen in der Fassung der Beschlussempfehlung des Hauptausschusses vom 9. April 2002 (Abghs.-Drs. 15/342) wurde das Risikoabschirmungsgesetz durch das Abgeordnetenhaus am 9. April 2002 verabschiedet und am 16. April 2002 verkündet (GVBl. S. 121 f.). Es lautet wie folgt:

" § 1 Garantie

(1) Der Senat wird ermächtigt, für vertraglich näher zu bestimmende Risiken aus dem Immobiliendienstleistungsgeschäft der Bankgesellschaft Berlin AG, der Landesbank Berlin Girozentrale, der Berlin-Hannoverschen Hypothekenbank AG, der Immobilien- und Baumanagement der Bankgesellschaft Berlin GmbH, der Immobilien und Beteiligungen AG und der LPFV Finanzbeteiligungs- und Verwaltungs GmbH eine Garantie im Sinne von § 39 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung zu übernehmen.

(2) Der Haftungsrahmen ist auf eine Summe von höchstens 21,6 Milliarden Euro begrenzt. Die Laufzeit der Garantie endet spätestens mit Ablauf des Jahres 2032. Die Garantie bezieht sich nicht auf die Risiken, die daraus resultieren, dass nach dem 31. Dezember 2000 Immobilienfonds aufgelegt wurden, und nicht auf Risiken aus nach dem 31. Dezember 2001 vorgenommenen sonstigen Neugeschäften. Es dürfen keine Zahlungen an Dritte auf Kulanzbasis oder sonst ohne Bestehen einer Rechtspflicht erbracht werden.

(3) Der vom Senat mit den in Absatz 1 genannten Gesellschaften abzuschließende Vertrag über eine Garantievereinbarung (Detailvereinbarung) sowie alle zukünftigen Verträge, die diese ergänzen oder abändern, bedürfen der Zustimmung des Abgeordnetenhauses. In der Garantievereinbarung (Detailvereinbarung) muss neben der Einhaltung der in Absatz 2 festgelegten Grenzen sichergestellt werden, dass die Garantie von den begünstigten Gesellschaften nur in dem zwingend notwendigen Ausmaß in Anspruch genommen werden kann. Weiter ist sicherzustellen, dass die Garantie nicht für Leistungen gilt, die ohne Rechtspflicht (zum Beispiel Verstoß gegen die guten Sitten oder gegen den Grundsatz von Treu und Glauben) erbracht werden.

§ 2 Umstrukturierung der Bankgesellschaft Berlin AG

(1) Die Anteile des Landes Berlin an der Bankgesellschaft Berlin AG sind schnellstmöglich zu für das Land Berlin vertretbaren Bedingungen zu veräußern. Im Zusammenhang mit einer derartigen Neuordnung der Eigentümerstruktur an der Bankgesellschaft ist die Investitionsbank (IBB) als eigenständige öffentlich-rechtliche Strukturbank aus der Bankgesellschaft herauszulösen.

(2) Der Senat hat dem Abgeordnetenhaus spätestens bis zum 31. Dezember 2002 zu berichten, ob die in Artikel 58a der Detailvereinbarung vorgesehene Möglichkeit zur Ausgliederung des Immobiliendienstleistungsbereichs aus der Bankgesellschaft (Call Option) genutzt werden soll. Im Falle einer Nichtausübung sind die Gründe darzulegen.

§ 3 Begleitung des Vertragsmanagements im Zuge der Garantieübernahme

(1) Das Abgeordnetenhaus ist frühzeitig und umfassend in die Errichtung der Controllinggesellschaft einzubeziehen. Diese muss so aufgestellt werden, dass das Management wirtschaftlich an der Minimierung der Garantieleistungen interessiert ist. Dem Abgeordnetenhaus ist bis zum 31. Mai 2002 eine Beschlussvorlage vorzulegen.

(2) Der Senat unterrichtet das Abgeordnetenhaus unverzüglich von allen Mitteilungen, die er auf der Grundlage der Garantievereinbarung erhalten hat, sofern diese von wesentlicher Bedeutung für die weitere geschäftliche Entwicklung der Bankgesellschaft oder einer der von der Garantie umfassten Gesellschaften sind.

(3) Dem Abgeordnetenhaus ist vierteljährlich über

1. die Tätigkeit der Controllinggesellschaft,

2. den aktuellen Stand der Veräußerungsaktivitäten,

3. die tatsächliche Inanspruchnahme der durch das Land abgegebenen Garantien,

4. die Entwicklung der laufenden Geschäfte und den Stand der angestrebten Restrukturierungsmaßnahmen bis zur Veräußerung sowie

5. den Stand sämtlicher straf- und zivilrechtlicher Verfahren gegenüber allen am wirtschaftlichen Niedergang der Bankgesellschaft Berlin AG Beteiligten

zu berichten.

(4) Dem Rechnungshof sind diese Informationen in geeigneter Form zur Kenntnis zu geben.

§ 4 Inkrafttreten

Dieses Gesetz tritt mit Wirkung vom 31. Dezember 2001 in Kraft."

In der Begründung des Entwurfs des Risikoabschirmungsgesetzes heißt es u. a.: "Wenn die Risiken nicht durch das Land abgeschirmt würden, würde die Schließung der BGB [Bankgesellschaft] drohen. Über die Gewährträgerhaftung des Landes für die LBB wäre der dann eintretende finanzielle Schaden erheblich höher."

Die in § 1 Abs. 3 des Risikoabschirmungsgesetzes genannte Detailvereinbarung ("Detailvereinbarung über die Abschirmung des Konzerns der Bankgesellschaft Berlin AG von den wesentlichen Risiken aus dem Immobiliendienstleistungsgeschäft" DetV; Nr. 2/2002 des Verzeichnisses über Vermögensgeschäfte, Drs. 15/341), der das Abgeordnetenhaus am 9. April 2002 zugestimmt hatte, wurde am 16. April 2002 abgeschlossen und in Basel notariell beurkundet. In dieser Detailvereinbarung, mit deren Abschluss die Grundsatzvereinbarung erlöschen sollte, übernahm das Land Berlin Kredit- und Bilanzgarantien und erklärte eine Erfüllungsübernahme sowie eine Freistellung von Patronatserklärungen:

Mit den Kreditgarantien verpflichtete sich das Land gegenüber der Bankgesellschaft, der LBB und der Berlin-Hannoverschen Hypothekenbank AG (BerlinHyp), ihnen etwaige Tilgungs- und Zinsausfälle zu erstatten, die sie hinsichtlich ihrer am 31. Dezember 2001 begründeten Kreditforderungen gegenüber den Gesellschaften des Immobiliendienstleistungsbereiches des Bankgesellschaft-Konzerns sowie gegenüber den vom Bankgesellschaft-Konzern aufgelegten Fondsgesellschaften erleiden. Die von den Kreditgarantien erfassten Kreditverhältnisse sind in Anlagen zur Detailvereinbarung individuell bezeichnet.

Die Bilanzgarantien begünstigen in Anlagen zur Detailvereinbarung individuell benannte Gesellschaften des Immobiliendienstleistungsbereichs und bestehen aus einer Buchwertsowie einer Rückstellungsgarantie und einer Freistellung von Eventualverbindlichkeiten. Durch die Buchwertgarantie verpflichtet sich das Land, den begünstigten Gesellschaften etwaige Wertminderungen zu erstatten, die diese in Bezug auf ihre am 31. Dezember 2001 bilanzierten Vermögensgegenstände erleiden. Im Rahmen einer Rückstellungsgarantie garantiert das Land den begünstigten Gesellschaften, dass die Rückstellungen, die diese zum 31. Dezember 2001 für ihre Risiken aus dem Immobiliendienstleistungsgeschäft gebildet haben, ausreichend dotiert sind. Ferner hat das Land die Begünstigten von Bürgschaften und ähnlichen Haftungsverhältnissen freizustellen, die die Begünstigten bis zum 31. Dezember 2001 eingegangen sind.

Durch eine Erfüllungsübernahme verpflichtete sich das Land gegenüber der LPFV Finanzierungs- und Verwaltungs GmbH, diese von ihren Verpflichtungen aus einem Vertragswerk vom 28. Dezember 2000, wodurch die LPFV für nahezu alle seinerzeit bekannten Risiken aus dem Immobiliendienstleistungsbereich (insbesondere Verpflichtungen und Haftungsrisiken der operativen Immobiliendienstleistungsgesellschaften wie z.B. IBG, IBV und BAVARIA) eine Freistellungsverpflichtung übernommen hatte, freizustellen, soweit diese Verpflichtungen über einen Selbstbehalt von 100 Mio. EUR hinausgehen.

Ferner verpflichtete sich das Land, die Bankgesellschaft von Risiken aus bestimmten Patronaten freizustellen, die diese bis zum 31. Dezember 1998 für die IBG, die IBV und die BAVARIA übernommen hatte.

Darüber hinaus enthält die Detailvereinbarung allgemeine Regelungen, die u. a. eine Schadensminderungspflicht der begünstigten Gesellschaften, Informations-, Zustimmungs- und Kontrollrechte des Landes, die Zahlung einer durch die Bankgesellschaft an das Land Berlin zu leistenden jährlichen Avalprovision in Höhe von 15 Mio. EUR sowie für den Fall, dass die Bankgesellschaft bestimmte bankaufsichtsrechtliche Eigenkapitalquoten überschreitet, die Abführung von 15 % des Jahresüberschusses an das Land (sog. Besserungsrecht) vorsehen.

Am 21. April 2002 verständigten sich die Parteien der Detailvereinbarung ferner, ebenfalls notariell beurkundet, auf eine Zuständigkeits- und Verfahrensordnung zur Detailvereinbarung, welche unter Ersetzung der entsprechenden Bestimmungen in der Detailvereinbarung die Einzelheiten zu den Informations-, Kontroll-, Weisungs- und Zustimmungsrechten des Landes regelt sowie die Detailvereinbarung hinsichtlich einiger Sachverhaltskonstellationen ergänzt bzw. präzisiert. Dieser stimmte das Abgeordnetenhaus am 17. März 2004 zu.

Das Risikoabschirmungsgesetz vom 16. April 2002 war der Anlass zur Gründung der Initiative Berliner Bankenskandal, die im Juli 2003 mit der Unterschriftensammlung zur Durchführung eines Volksbegehrens begann und die Rücknahme der Risikoübernahme für das Immobiliendienstleistungsgeschäft durch das Gesetz vom 16. April 2002 und die Auflösung der Bankgesellschaft forderte. Der dem Antrag auf Durchführung des Volksbegehrens beigefügte Entwurf eines "Gesetzes zur Neuausrichtung des öffentlich bestimmten Bankwesens in Berlin" lautete wie folgt:

"§ 1 Aufhebung des sogenannten Risikoabschirmungsgesetzes

Das Gesetz über die Ermächtigung des Senats zur Übernahme einer Landesgarantie für Risiken aus dem Immobiliendienstleistungsgeschäft der Bankgesellschaft Berlin AG und einiger ihrer Tochtergesellschaften vom 16. April 2002 (Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin S. 121) wird aufgehoben.

§ 2 Auflösung der Bankgesellschaft Berlin AG

Die Bankgesellschaft Berlin ist aufzulösen nach folgenden Grundsätzen:

1. Die Bankgesellschaft Berlin AG ist in die Insolvenz zu führen.

2. Für alle Spar- und Giroeinlagen im Privatkundengeschäft der Bankgesellschaft Berlin AG und ihrer Tochtergesellschaften haftet das Land Berlin, soweit sie nicht anderweitig abgesichert sind.

3. Die Landesbank Berlin wird aufgelöst.

4. Die Sparkasse des Landes Berlin wird als Anstalt des öffentlichen Rechts wiederhergestellt.

5. Die Investitionsbank Berlin wird als Anstalt des öffentlichen Rechts weitergeführt.

§ 3 Inkrafttreten

Dieses Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin in Kraft."

Zur Begründung des Antrags wurde ausgeführt, die Bankgesellschaft sei eine Fehlkonstruktion. Seit 1996 habe sie versucht, sich zu sanieren, und dabei die Risiken vervielfacht. Nunmehr führe der Senat von Berlin diese Geschäftspolitik weiter, so dass die Bankgesellschaft, ohne einen Beitrag zu den öffentlichen Aufgaben des Landes Berlin zu leisten, als ein parasitäres Gebilde die Landeskasse auszehre. Zweck des Risikoabschirmungsgesetzes sei es, untragbare Bankschulden, die durch private Immobilienspekulationen entstanden seien, aus Steuermitteln zu bedienen. Der in der Wirtschaftsordnung vorgezeichnete Weg für ein Unternehmen, was nicht mehr funktionsfähig und überlebensfähig sei, wie die Bankgesellschaft, sei der Weg in die kontrollierte Insolvenz. Sinn des Insolvenzverfahrens sei es, die Unternehmensteile der Bankgesellschaft, soweit sie am Markt bestehen könnten, zu erhalten und solche, die es nicht seien, zu liquidieren.

Der Antrag auf Durchführung eines Volksbegehrens wurde von ca. 37.000 Bürgern unterzeichnet und am 2. Januar 2004 bei der Senatsverwaltung für Inneres eingereicht.

Mit Schreiben vom 4. Februar 2004 teilte die Senatsverwaltung für Inneres den Einspruchsführern mit, der Senat von Berlin habe am 3. Februar 2004 die Unzulässigkeit des Antrages auf Zulassung des Volksbegehrens festgestellt. Zur Begründung verwies sie auf eine dem Schreiben beigefügte Vorlage des Senats an das Abgeordnetenhaus. Darin wird ausgeführt, der vorgelegte Gesetzentwurf sei nach seinem Inhalt ein Volksbegehren "zum Landeshaushalt" und deshalb nach Art. 62 Abs. 5 VvB, § 12 Abs. 1 GVVV unzulässig. Zwar sei der vorgelegte Gesetzentwurf formal kein Haushaltsgesetz und beziehe sich im Wortlaut nicht unmittelbar auf einen bestimmten Haushaltsplan, er sei jedoch nach seinem Inhalt ein Volksbegehren "zum Landeshaushalt", wie es in der Berliner Verfassung weitergehender formuliert worden sei.

Zum einen habe es einen zeitlich und sachlich engen Zusammenhang mit konkreten haushaltspolitischen Entscheidungen des Abgeordnetenhauses von Berlin. Das Anliegen des Volksbegehrens richte sich erkennbar gegen die bewussten Entscheidungen des Parlaments. Die Übernahme einer Garantie für die Bankgesellschaft Berlin und einige ihrer Tochterunternehmen bedeute die Leistung einer Sicherheit im Sinne des Art. 87 Abs. 1 VvB, die einer gesetzlichen Grundlage bedürfe. Das Risikoabschirmungsgesetz vom 16. April 2002 stelle diese gesetzliche Grundlage dar. Die Ermächtigung zur Leistung einer Sicherheit werde üblicherweise nach Art. 85 Abs. 1 Satz 1 VvB im formellen Haushaltsgesetz erteilt. Die Risikoabschirmung habe aber auch nach Art. 85 Abs. 1 Satz 2 VvB in einem eigenen Gesetz erfolgen können, weil im Risikoabschirmungsgesetz neben der Ermächtigung zu einer Garantie in § 1 Abs. 1 eine haushaltsrechtliche Bindungswirkung über einen Haushaltsplanzeitraum hinaus bis zum Jahr 2032 in § 1 Abs. 2 sowie Regelungen weiterer Einzelheiten in § 2 und in § 3 festzulegen gewesen seien. Die Begründung des Entwurfs des Risikoabschirmungsgesetzes, wonach das Gesetz alternativlos sei, verdeutliche, dass es ausdrückliche Absicht des Landesgesetzgebers gewesen sei, durch die Schaffung einer Risikoabschirmung die Bankgesellschaft Berlin gerade nicht in die Insolvenz zu führen und die Landesbank Berlin hinsichtlich der für sie bestehenden Gewährträgerhaftung unberührt zu lassen. Die Übernahme der Garantie durch das Land Berlin bis zum Jahr 2032 bestätige die gewollte Haushaltswirkung, mit der die zukünftigen Haushaltsgesetzgeber ausdrücklich gebunden werden sollten. Die Aufhebung der Risikoabschirmung greife damit in die auf Dauer angelegte Haushaltsplanungsentscheidung des Abgeordnetenhauses ein. Dies gelte auch dann, wenn nicht eine zusätzliche Haushaltsbelastung, sondern im Gegenteil die Absicht der Minderung künftiger Risiken bestehe.

Ferner habe der mit dem Volksbegehren vorgelegte Gesetzentwurf eine wesentliche Auswirkung auf den Haushalt, durch die der Haushaltsgesetzgeber zu einer Neuordnung des Gesamtgefüges des Haushalts gezwungen werde. Die Kosten der durch das Volksbegehren geplanten Auflösung der Landesbank unter Beibehaltung der Sparkasse und der Investitionsbank Berlin bei einer Insolvenz der Bankgesellschaft, soweit diese bezifferbar seien, lägen bei mindestens 6,3 Mrd. EUR. Eine Neuverschuldung in Höhe von mindestens 6,3 Mrd. EUR würde unter Annahme des derzeitigen Zinssatzes von ca. 4 % eine zusätzliche Zinsbelastung von 254 Mio. EUR pro Jahr bedeuten.

Neben den bezifferbaren Kosten des Volksbegehrens berge der Gesetzentwurf noch weitere nicht bezifferbare Haftungsrisiken für den Landeshaushalt. Beispielsweise bestehe das Risiko, dass das Land Berlin im Verhältnis zum Einlagensicherungsfond für sämtliche Kundeneinlagen der Bankgesellschaft Berlin hafte. Die tatsächliche Höhe der Haftung des Landes lasse sich nicht prognostizieren. Die bezifferbaren Kosten des Gesetzentwurfs und die unbezifferbaren Risiken des Volksbegehrens hätten demnach eine Größenordnung, die auch eine Beeinträchtigung der Haushaltskompetenz des Parlaments begründe. Die Folgen könnten nicht ausgabenneutral korrigiert werden.

Die EU-Kommission bewilligte am 18. Februar 2004, gestützt auf ein im Herbst 2003 vorgelegtes Sachverständigengutachten zur Situation der Bankgesellschaft, eine Beihilfe mit einem wirtschaftlichen Wert von 9,7 Mrd. EUR zugunsten der Umstrukturierung der Bankgesellschaft.

Gegen die Entscheidung des Senats richtet sich der vorliegende, beim Verfassungsgerichtshof am 5. März 2004 eingegangene Einspruch.

Die Einspruchsführer machen geltend, bei dem Volksbegehren handele es sich nicht um ein solches "zum Landeshaushalt" im Sinne vom Art. 62 Abs. 5 VvB. Eine Auslegung des Begriffs "Landeshaushalt" nach Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Sinn und Zweck sowie Systematik ergebe, dass nur solche Volksbegehren ausgeschlossen seien, bei denen es um die Verabschiedung des Haushaltsplans und des Haushaltsgesetzes im formellen Sinne, nicht jedoch um sonstige finanzwirksame Gesetze gehe. Andernfalls sei, worauf der Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen in seinem Urteil vom 11. Juli 2002 (NVwZ 2003, 472 ff.) zu Recht hingewiesen habe, angesichts der finanziellen Folgewirkungen nahezu aller Gesetze Volksgesetzgebung ernsthaft nicht denkbar. Dieser formell-engen Auslegung entsprechend betreffe der vorgelegte Gesetzentwurf kein Gesetz "zum Landeshaushalt", sondern ein Organisationsgesetz zur Vermögenspolitik des Landes Berlin, vergleichbar dem Betriebegesetz und dem LBB-Gesetz. Diese Gesetze hätten zwar, wie nahezu alle Gesetze, finanzielle Auswirkungen, könnten aber nicht als Gesetze "zum Haushalt" bezeichnet werden. Dies widerspräche nicht nur dem üblichen Sprachgebrauch, sondern auch der Terminologie der Verfassung von Berlin. Der Abschnitt VII regele das "Finanzwesen", und innerhalb dieses Abschnittes fänden sich neben Normen zum Haushalt auch Organisations- und Verfahrensregelungen sowie Ermächtigungsnormen. Haushaltsrecht sei danach nur ein Teil des umfassenderen Komplexes "Finanzwesen".

Das Gesetz vom 16. April 2002 vermöge den künftigen Haushaltsgesetzgeber von Rechts wegen nicht zu binden, da es verfassungswidrig sei. Es verstoße zum einen gegen den Grundsatz, dass Gesetze zur Übernahme einer staatlichen Garantie der Höhe nach bestimmt sein müssten. Bei der Vorbereitung des Gesetzes vom 16. April 2002 sei eine Wirtschaftlichkeitsberechnung nicht vorgenommen worden. Die Haftungsbegrenzung im Gesetz vom 16. April 2002 sei willkürlich. Das Gesetz verstoße ferner gegen das Bundesstaatsprinzip, da Verbindlichkeiten in Höhe von 21,6 Mrd. EUR die Leistungsfähigkeit des Landes eklatant übersteigen und faktisch zu einer Verpflichtung des Bundes führen würden. Darüber hinaus seien im Gesetzgebungsverfahren in schwerwiegender Weise verfahrensrechtliche Grundsätze des Verfassungsrechts verletzt worden. Besonders gravierend sei, dass die Abgeordneten nicht hinreichend Gelegenheit gehabt hätten, den Sachstand zu prüfen. Sie seien zudem vom Präsidenten des BAKred getäuscht worden. Abgesehen davon habe offenbar unter Entmündigung der Verfassungsorgane des Landes Berlin das BAKred das Risikoabschirmungsgesetz vorbereitet und maßgeblich durchgesetzt. Im Übrigen dürften bereits entstandene Schäden und Verluste oder solche Schäden und Verluste, die mit großer Wahrscheinlichkeit zu erwarten seien, nicht durch ein Gesetz nach § 39 LHO übernommen werden. Die meisten Garantieverpflichtungen der Bankgesellschaft seien zur Zeit der Garantieerklärung bereits entstanden oder mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu erwarten gewesen. Dementsprechend verstoße der Garantievertrag gegen ein gesetzliches Verbot, nämlich gegen Art. 87 Abs. 1 VvB, und sei daher nichtig.

Im Übrigen sei die Strategie des Senats, die Bankgesellschaft zu sanieren und zu verkaufen, nach den vom Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin in seiner Entscheidung vom 31. Oktober 2003 zum Doppelhaushalt 2002/2003 formulierten verfassungsrechtlichen Kriterien zu beurteilen. Die in diesem Urteil entwickelten Grundsätze müssten auch bei der Beurteilung einer finanzpolitischen Entscheidung des Senats gelten, die außerhalb der Haushaltsberatungen getroffen werde, zugleich aber die Haushaltsgesetze künftiger Jahre gravierend präjudiziere. Für die nächsten Jahre sei damit zu rechnen, dass das Land Berlin nicht in der Lage sei, einen Haushaltsplan aufzustellen, ohne die Kreditobergrenze des Art. 87 Abs. 2 VvB zu überschreiten. Daher müsse nach der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs der Haushaltsgesetzgeber darlegen, dass die Überschreitung der Kreditobergrenze dazu bestimmt und geeignet sei, eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts abzuwehren. Es wäre vor allem Aufgabe des Senats darzulegen, dass die für die Bankgesellschaft vorgesehenen Finanzhilfen dazu beitrügen, Wirtschaftswachstum anzuregen und einen hohen Beschäftigungsstand zu ermöglichen. Ausreichend wäre wohl auch schon der Nachweis, dass dem Rückgang der Wirtschaftsleistung und des Beschäftigungsstandes in Berlin entgegengewirkt würde. Der Senat habe jedoch demgegenüber seine Verkaufsstrategie nicht schlüssig begründet. Mit den Beihilfen zugunsten der Bankgesellschaft erfülle das Land Berlin entsprechend den vom Verfassungsgerichtshof aufgestellten Kriterien auch keine Verpflichtungen, die sich aus Bundes- oder Landesrecht zwingend ergäben. Eine unbegrenzte Gewährträgerhaftung des Landes Berlin für die Schulden der Landesbank Berlin würde gegen nahezu alle Grundsätze des Haushaltsrechts (Vollständigkeit und Einheit des Haushaltsrechts, Budgetwahrheit und -klarheit, Öffentlichkeit, Ausgleich von Einnahmen und Ausgaben, Vorherigkeit, Periodizität) verstoßen. Eine Zahlungsverpflichtung könne auch nicht aus der Detailvereinbarung zwischen dem Senat und der Bankgesellschaft sowie einigen ihrer Tochtergesellschaften hergeleitet werden. Denn diese Vereinbarung sei bereits deshalb nichtig, weil sie den Umfang der gesetzlichen Ermächtigung überschreite. Entgegen § 39 LHO seien die durch die Detailvereinbarung begründeten Verpflichtungen keine Eventualverbindlichkeiten, sondern Schuldübernahmen, die nur wirksam seien, wenn sie im Haushaltsplan ausgewiesen seien (§ 38 LHO). Denn ungewiss sei nicht das zukünftige Entstehen der Verbindlichkeiten, sondern der tatsächliche Umfang der bestehenden Verbindlichkeiten. Die Nichtigkeit der Detailvereinbarung ergebe sich ferner aus der Verfassungswidrigkeit des Gesetzes vom 16. April 2002. Ferner sei die Detailvereinbarung nach dem Kenntnisstand der Einspruchsführer noch immer nicht ins Handelsregister eingetragen, und ihre notarielle Beurkundung, die gemäß § 518 BGB erforderlich sei, sei unwirksam, da sie im Ausland durchgeführt worden sei.

Dementsprechend hätten sowohl das Risikoabschirmungsgesetz als auch die Detailvereinbarung keine konstitutive, sondern nur deklaratorische Wirkung. Das Land hafte nur für solche Verbindlichkeiten der Bankgesellschaft, die auch ohne die Detailvereinbarung bestehen würden etwa aufgrund der Gewährträgerhaftung. Zwar scheine sich diese Auffassung auch im Land Berlin durchzusetzen; mangels offizieller Erklärung des Senats sei das Risikoabschirmungsgesetz aber noch keineswegs obsolet. Eine Mehrheit im Abgeordnetenhaus könnte möglicherweise das Risikoabschirmungsgesetz weiterhin als verbindlich betrachten und zukünftigen Maßnahmen zugunsten der Bankgesellschaft und zu Lasten des Landeshaushalts zustimmen in der irrigen Annahme, sie sei dazu verpflichtet. Daher würde eine Aufhebung des Risikoabschirmungsgesetzes der Rechtsklarheit dienen und dazu beitragen, dass das Abgeordnetenhaus seine Verantwortung für die Haushaltsgesetzgebung auch in Sachen Bankgesellschaft wieder erkenne und anerkenne.

Selbst bei einer weiten Auslegung des Begriffs des Landeshaushalts sei die Zulässigkeit des Volksbegehrens im Hinblick auf eine gebotene teleologische Reduktion zu bejahen, da dieses keine Ausgaben, sondern Einsparungen zum Ziel habe. Zusammen mit der Insolvenz der Bankgesellschaft würde die Aufhebung des Risikoabschirmungsgesetzes den Landeshaushalt erheblich entlasten. Nach dem Geschäftsbericht der Bankgesellschaft liege das gesamte Risikovolumen bei 73 Mrd. EUR. Die Initiatoren des Volksbegehrens gingen davon aus, dass bei einer Insolvenz die Fondzeichner und sonstigen Gläubiger an der Verarbeitung der entstandenen Verluste beteiligt würden. Hierbei hätte das Land Berlin aufgrund der Gewährträgerhaftung nur zu einem geringen Teil für die Schulden der Bankgesellschaft einzustehen. Selbst wenn eine weitergehende Haftung begründet werden könnte, bliebe die Insolvenzstrategie für das Land Berlin vorteilhafter als die Verkaufsstrategie. Mit einer sofortigen Bereinigung der Bankensituation würde das Land Geld sparen, da die Vervielfachung von Bankrisiken in der Zukunft ausgeschlossen wäre. Es würde Planungssicherheit gewonnen. Der Senat hingegen versäume nicht nur, sich auf die von der Rechtsordnung vorgesehenen Haftungsbegrenzungen zu berufen; er verzichte auch auf die Möglichkeit, Rückforderungsansprüche gegen die Bankgesellschaft in Höhe von ca. 3 Mrd. EUR geltend zu machen. Gehe man mit dem Senat von der im Ablehnungsbescheid vom 4. Februar 2004 genannten Insolvenzquote von zwei Dritteln aus, könnte der Schuldenstand des Landes Berlin bei einer Insolvenz der Bankgesellschaft um mindestens 2 Mrd. EUR gesenkt werden.

Die Einspruchsführer beantragen,

die Entscheidung des Senats von Berlin vom 3. Februar 2004 über die Zulassung des Volksbegehrens "Schluss mit dem Berliner Bankenskandal" aufzuheben.

Die Senatsverwaltung für Inneres verteidigt die Entscheidung des Senats und führt aus, Volksbegehren zum Landeshaushalt seien gemäß Art. 62 Abs. 5 VvB unabhängig davon, ob mit ihnen zugleich die Aufhebung eines für verfassungswidrig gehaltenen Haushaltsgesetzes begehrt werde oder nicht, unzulässig. Andernfalls könnten Träger eines Volksbegehrens, also faktisch jede Person oder eine Personenmehrheit, durch einen Antrag auf Volksbegehren, mit dem ein als verfassungswidrig gerügtes Gesetz aufgehoben werden solle, beim Verfassungsgerichtshof stets eine inzidente abstrakte Normenkontrolle bewirken, obwohl Art. 84 Abs. 2 Nr. 2 VvB ein abstraktes Normenkontrollverfahren nur auf Antrag des Senats oder eines Viertels der Mitglieder des Abgeordnetenhauses ermögliche und die Verfassung eine Popularklage zur Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes gerade nicht vorsehe.

Jedenfalls sei das Risikoabschirmungsgesetz entgegen der Ansicht der Einspruchsführer verfassungsgemäß.

Die Höhe der Garantie sei entsprechend den Regelungen in Art. 115 Abs. 1 GG, § 23 Abs. 1 Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) und § 39 Abs. 1 LHO ausreichend bestimmt, wobei nicht die Höhe der voraussichtlichen Inanspruchnahme des Landes, sondern allein das maximale potentielle Risiko als Haftungsrahmen anzugeben sei. Zugrundezulegen gewesen sei mithin der Betrag, für den das Land Berlin theoretisch hätte haften müssen, wenn sofort der Wert aller Fonds und sämtliche Kredite total verfallen wären und es keine Mieteinnahmen mehr gegeben hätte. Dieser Betrag habe bei 21,6 Mrd. EUR nach Abzug von Doppelerfassungen gelegen. Eine Wirtschaftlichkeitsberechnung sei in diesem Zusammenhang gerade nicht erforderlich gewesen und hätte sogar den gesetzlichen Vorgaben widersprochen. Ein Verstoß gegen das Bundesstaatsprinzip sei ebenfalls nicht zu erkennen. Die Garantiezeit des Risikoabschirmungsgesetzes belaufe sich auf 30 Jahre, und der Gesetzgeber sei bei dessen Verabschiedung zutreffend davon ausgegangen, dass sich eine Inanspruchnahme des Landes in einem Rahmen zwischen 2,7 bis 6 Mrd. EUR bewegen werde. Es sei zu keinem Zeitpunkt von einer tatsächlichen Inanspruchnahme des Landes in Höhe von 21,6 Mrd. EUR auszugehen gewesen. Die Angabe der theoretischen Haftungsgrenze von 21,6 Mrd. EUR sei allein aus rechtlichen Gründen erfolgt. Eine Täuschung des Abgeordnetenhauses durch den Präsidenten des BAKred liege ebenfalls nicht vor. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass eine im Ermessen des BAKred stehende Schließung der Bank nach § 35 des Gesetzes über das Kreditwesen KWG aufgrund des fehlenden Eigenkapitals in Höhe von 2 bis 2,7 Mrd. EUR im Falle des Unterbleibens der Risikoabschirmung eine unverhältnismäßige Maßnahme gewesen wäre.

Im Übrigen sei im Frühjahr 2002 davon auszugehen gewesen, dass bei einem Scheitern der Risikoabschirmung die Bank auch unabhängig von bankaufsichtsrechtlichen Maßnahmen binnen kürzester Zeit insolvent werden würde, da die Bankgesellschaft dann auf den internationalen Geld- und Kapitalmärkten sofort jegliches Vertrauen eingebüßt und keine Möglichkeit zur Refinanzierung und Liquiditätssicherung mehr gehabt hätte. Eine Insolvenz der Bankgesellschaft jedoch hätte schon auf kurze Sicht Belastungen für den Landeshaushalt ausgelöst, die über diejenigen aus der Detailvereinbarung weit hinausgegangen wären. Nach den seinerzeit vorliegenden Schätzungen werde sich die Gesamtbelastung des Landes aus der Detailvereinbarung über deren 30-jährige Laufzeit hinweg auf einen nicht abgezinsten Gesamtbetrag im einstelligen Milliardenbereich belaufen. Im Falle einer Insolvenz der Bankgesellschaft hätte das Land dagegen kurzfristig Belastungen im deutlich zweistelligen Milliardenbereich gewärtigen müssen. Zunächst hätte das Land damit rechnen müssen, vom Einlagensicherungsfonds des Bundesverbandes deutscher Banken aufgrund einer vom Land im Jahr 1993 abgegebenen patronatsähnlichen Erklärung auf Erstattung sämtlicher Beträge in Anspruch genommen zu werden, die der Einlagensicherungsfonds an die Einlagenkunden der Bankgesellschaft hätte leisten müssen und für die er keinen Ersatz aus der Insolvenzmasse hätte erlangen können. Das Land habe bereits unter diesem Gesichtpunkt mit dem Risiko einer quasi sofort fällig werdenden Haftung zumindest im mittleren einstelligen Milliardenbereich rechnen müssen. Eine weitere Belastung aller Voraussicht nach sogar im zweistelligen Milliardenbereich hätte sich daraus ergeben, dass die Insolvenz der Bankgesellschaft wegen der engen Verflechtung zwischen Bankgesellschaft und LBB auch diese in eine Schieflage gebracht hätte mit der Folge, dass die Gläubiger der LBB von dieser selbst keine vollständige Befriedigung hätten erlangen können und deshalb das Land aus der Gewährträgerhaftung gemäß § 5 LBB-Gesetz in Anspruch genommen hätten. Auch diese Belastung wäre sofort in voller Höhe eingetreten. Mittel- und langfristig hätte eine Insolvenz der Bankgesellschaft weitere negative Folgen für den Landeshaushalt gehabt, denn sie hätte voraussichtlich zu einer deutlichen Schwächung der regionalen Wirtschaftskraft geführt. Überdies hätten die negativen Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt vermutlich zu einer deutlichen Erhöhung der Ausgaben für soziale Transferleistungen geführt. Schließlich hätte das Land damit rechnen müssen, auf dem Kapitalmarkt nicht mehr als uneingeschränkt verlässlicher Partner betrachtet zu werden; dies hätte mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einer Verschlechterung der dem Land zur Verfügung stehenden Finanzierungskonditionen geführt.

Die Sanierungs- und Verkaufsstrategie des Senats sei auch nicht an Art. 87 Abs. 2 VvB zu messen, da dieses Kreditbegrenzungsgebot Vorgaben für den Haushaltsgesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren aufstelle, während das Risikoabschirmungsgesetz kein Haushaltsgesetz im engen technischen Sinne sei, da es weder Einnahmen noch Ausgaben festlege, sondern dazu ermächtige, Sicherheiten zu leisten.

Im Übrigen handele es sich bei der Garantieübernahme nicht um eine Schuldübernahme, sondern lediglich um die Übernahme einer Mithaftung (mit Eventualcharakter) für Risiken Dritter. Die Argumentation der Einspruchsführer, die von der Risikoabschirmung abgedeckten "Schäden" bzw. "Verluste" seien bereits entstanden bzw. mit großer Wahrscheinlichkeit zu erwarten gewesen und hätten daher im Haushaltsgesetz erfasst sein müssen, sei schon im Ansatz unzutreffend. Das Haushaltsgesetz müsse zwar die in dem betreffenden Haushaltsjahr anfallenden Ausgaben abdecken (§ 3 LHO); Verpflichtungen, die in künftigen Haushaltsjahren zu Belastungen führen könnten, bei denen aber noch ungewiss sei, ob und (vor allem) in welchem Umfang sie sich realisierten, stellten keine Ausgaben im Sinne von § 3 LHO dar. § 39 LHO fordere für die Übernahme einer solchen, dem Grunde und der Höhe nach ungewissen Verpflichtung eine gesetzliche Ermächtigung; diese könne im Haushaltsgesetz, aber auch in einem Spezialgesetz wie dem Risikoabschirmungsgesetz geschaffen werden. Im Übrigen handele es sich wie die Senatsverwaltung für Inneres im einzelnen ausführt bei den Garantie- und Freistellungsverpflichtungen aus der Detailvereinbarung nach Gegenstand, Begünstigtem und Anspruchberechtigung ausschließlich um neue Verpflichtungen des Landes, d.h. um Verpflichtungen, die nicht schon gemäß §§ 5, 14 LBB-Gesetz oder aufgrund sonstiger gesetzlicher Bestimmungen begründet gewesen seien. Unzutreffend sei auch das Vorbringen der Einspruchsführer, die Garantie sei für ein gescheitertes Projekt übernommen worden. Ziel der Risikoabschirmung sei es gewesen, die Schließung der Bank zum damaligen Zeitpunkt zu verhindern, um dann diese zu sanieren und zu veräußern. Ein Scheitern des Vorhabens sei nicht zu erkennen. Vielmehr sprächen alle Indikatoren dafür, dass dieses Projekt gelingen werde.

Entgegen der Ansicht der Einspruchsführer sei der Haushaltsvorbehalt der Verfassung von Berlin nicht auf Haushaltsgesetze im förmlichen Sinne zu beschränken, sondern weit auszulegen. Hierfür spreche zunächst der Wortlaut der Berliner Verfassung. Ferner schließe der Umstand, dass der Gesetzentwurf des Volksbegehrens die Organisation des Landesvermögens zum Gegenstand habe, nicht aus, dass es sich um ein Gesetz zum Landeshaushalt handele. Die Auslegung des Begriffs "Landeshaushalt" dahingehend, dass hierunter alle finanzwirksamen Gesetze fielen, führe auch nicht dazu, dass die Nennung der weiteren vom Vorbehalt des Art. 62 Abs. 5 VvB erfassten Bereiche überflüssig wäre. Vielmehr seien in diesen Bereichen auch ausgabenneutral gestaltete Regelungen denkbar. Eine systematische Auslegung spreche auch im Hinblick auf die Vorschrift des Art. 90 VvB, die einen verfassungsgemäßen Haushalt gewährleisten solle, für einen weiten Anwendungsbereich des Haushaltsvorbehalts. Im Übrigen liege dem Haushaltsvorbehalt, der das parlamentarische Budgetrecht sichern solle, die Überlegung zugrunde, dass haushaltswirksame Entscheidungen komplexer Natur seien, die einem plebiszitären, undifferenzierten "Ja" oder "Nein" nicht zugänglich seien. Denn im Hinblick darauf, dass haushaltswirksame Einnahmen und Ausgaben in ein sachgerechtes Verhältnis zueinander zu setzen seien, werde es dem Volksgesetzgeber häufig schwer fallen, die finanzielle Tragweite gesetzgeberischer Entscheidungen in vollem Umfang zu ermessen. Daher komme dem Begriff "Landeshaushalt" in Art. 62 Abs. 5 VvB ein über die förmliche Haushaltsgesetzgebung hinausgehender materieller Gehalt zu; er erstrecke sich wie dies auch das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 3. Juli 2000 (BVerfGE 102, 176 ff.) zu Art. 41 Abs. 2 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein entschieden habe jedenfalls auf solche finanzwirksamen Gesetze, die eine Störung des Gleichgewichts des gesamten Haushalts bewirkten und durch die der Haushaltsgesetzgeber zu einer Neuordnung des Gesamtgefüges gezwungen werde. Bei der insoweit erforderlichen Gesamtbetrachtung komme es ausweislich des Urteils des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg vom 20. September 2001 (LVerfGE 12, 119 ff.) darauf an, ob die Volksinitiative in einem engen sachlichen und zeitlichen Zusammenhang mit einer konkreten haushaltspolitischen Entscheidung des Parlaments stehe und sich den Umständen nach erkennbar gegen eine bewusste Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers richte.

Ferner sei entscheidend, ob die mit dem Volksbegehren angestrebten Regelungen zu gewichtigen staatlichen Ausgaben (oder Minderausgaben) führen und sich wesentlich auf das Gesamtgefüge des Haushalts auswirken würden. Der vorliegende Fall sei ein geradezu klassisches Beispiel für eine solche wesentliche Beeinträchtigung des parlamentarischen Budgetrechts. Das Volksbegehren stehe zum einen in einem engen sachlichen und zeitlichen Zusammenhang mit einer äußerst weit reichenden und weit tragenden haushaltspolitischen Entscheidung des Abgeordnetenhauses, die intensiv auch und gerade im Hinblick auf alternative Lösungsmöglichkeiten vorbereitet und über die wie die Plenarprotokolle zeigten im Parlament lange diskutiert und gerungen worden sei. Zudem würde das Volksbegehren, sollte das Risikoabschirmungsgesetz tatsächlich aufgehoben werden, zu gewichtigen staatlichen Mehrausgaben führen. Die von den Initiatoren behaupteten Einsparungen seien weder nachvollziehbar noch im Ansatz belegt. Insbesondere legten die Einspruchsführer Einsparungen in Bereichen dar, für die das Land Berlin nicht haften werde. Schließlich sei darauf hinzuweisen, dass die mit dem Volksbegehren verfolgte Aufhebung des Risikoabschirmungsgesetzes nicht geeignet wäre, die Verpflichtungen des Landes aus der Detailvereinbarung in Fortfall zu bringen, da bei Abschluss der Detailvereinbarung die erforderliche gesetzliche Ermächtigung vorgelegen habe. Gleichwohl hätte eine Aufhebung des Risikoabschirmungsgesetzes mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit die Folge, dass die Bankgesellschaft keine Refinanzierungsmöglichkeiten mehr am Markt hätte und unverzüglich zahlungsunfähig wäre. Damit würde neben der Haftung des Landes aus der Detailvereinbarung noch eine erhebliche insolvenzbedingte Haushaltsbelastung eintreten. Dass die in den Jahreshaushalten seit 2003 zur Erfüllung der Verpflichtungen aus der Detailvereinbarung veranschlagten Beträge von 300 Mio. EUR p. a. bisher nicht bzw. nicht in vollem Umfang ausgegeben worden seien, liege im Übrigen nicht etwa daran, dass das Land der Meinung wäre, die Detailvereinbarung sei unwirksam und begründe für das Land keine Verpflichtungen. Der maßgebliche Grund liege vielmehr darin, dass alle Leistungen des Landes nach der Detailvereinbarung einem komplexen und langwierigen Abrechnungs- und Prüfungsverfahren unterlägen, welches erstmals im Haushaltsjahr 2005 dazu führe, dass Ansprüche gegen das Land aus der Detailvereinbarung fällig würden.

Schließlich erweise sich das Volksbegehren nicht nur nach der weiten Auslegung des Begriffs des "Landeshaushalts" in Art. 62 Abs. 5 VvB, sondern auch bei Anwendung der engen Auslegung entsprechend der vorgenannten Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs des Freistaates Sachsen als unzulässig. Denn die Folgen der Insolvenz mit den damit auf das Land Berlin kurzfristig zukommenden Kosten könne ein Gesetzgebungsverfahren durch das Abgeordnetenhaus keinesfalls rechtzeitig abfedern.

II. A. Der Einspruch, über den gemäß Art. 84 Abs. 2 Nr. 6 VvB i. V. m. §§ 14 Nr. 7, 55 VerfGHG, §§ 41, 17 GVVV der Verfassungsgerichtshof

zu befinden hat, ist zulässig, insbesondere ist er innerhalb eines Monats nach Zugang der ablehnenden Entscheidung des Senats

von Berlin an die Einspruchsführer erhoben worden (§ 41 Abs. 2 GVVV).

B. Der Einspruch ist jedoch unbegründet. Die Annahme des Senats von Berlin, das Volksbegehren "Schluss mit dem Berliner Bankenskandal"

sei im Hinblick auf Art. 62 Abs. 5 VvB unzulässig, ist nicht zu beanstanden.

Gemäß Art. 62 Abs. 5 VvB sind Volksbegehren zur Verfassung, zum Landeshaushalt, zu Dienst- und Versorgungsbezügen, Abgaben,

Tarifen der öffentlichen Unternehmen sowie Personalentscheidungen unzulässig (vgl. den wortgleichen § 12 GVVV). Bei dem vorliegenden

Volksbegehren handelt es sich um ein solches zum Landeshaushalt.

I. Der mit den Worten "zum Landeshaushalt" in Art. 62 Abs. 5 VvB enthaltene "Haushaltsvorbehalt" umfasst von seinem Wortlaut

und Sinn jedenfalls das förmliche Haushaltsgesetz gemäß Art. 85 Abs. 1 Satz 1 VvB. Volksbegehren, die direkt in dieses Haushaltsgesetz

eingreifen wollen, sind ausnahmslos unzulässig.

Indem der Verfassungsgeber jedoch anders als z. B. in Art. 73 Abs. 1 der Sächsischen Verfassung nicht das Wort "Haushaltsgesetze",

sondern die Worte "zum Landeshaushalt" verwendet, bringt er zum Ausdruck, dass der Haushaltsvorbehalt eine über das formelle

Haushaltsgesetz hinausgehende Reichweite hat. Dies ergibt sich, wenn man den Wortlaut des Art. 62 Abs. 5 VvB mit den Vorschriften

anderer Landesverfassungen vergleicht und dabei die Rechtsprechung der dortigen Verfassungsgerichte berücksichtigt.

Nach Art. 41 Abs. 2 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein vom 13. Juni 1990 (GVOBl. S. 391) mit späteren Änderungen

SchlHVerf sind Initiativen über den Haushalt des Landes, über Dienst- und Versorgungsbezüge sowie über öffentliche Abgaben

unzulässig. Zur Frage der Reichweite dieses Haushaltsvorbehalts hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Eigenschaft als

Landesverfassungsgericht für Schleswig-Holstein nach Art. 99 GG am 3. Juli 2000 festgestellt (BVerfGE 102, 176 ff.): Das Verbot

von Volksinitiativen über den Haushalt des Landes schließe alle Initiativen für Gesetze aus, die gewichtige staatliche Einnahmen

oder Ausgaben auslösten und damit den Haushalt des Landes wesentlich beeinflussten. Sowohl die Entstehungsgeschichte als auch

die gesetzessystematische und die zweckorientierte Auslegung des Art. 41 Abs. 2 SchlHVerf sprächen dafür, dass in haushaltsrechtlicher

Hinsicht dem Vorbehalt ein über die förmliche Haushaltsgesetzgebung hinausgehender materieller Gehalt zukomme. Dieser erstrecke

sich auf jede finanzwirksame Gesetzgebung, die geeignet sei, den Gesamtbestand des Haushalts auch mit Blick auf den Anteil

bestehender Ausgabenverpflichtungen wesentlich zu beeinträchtigen. Eine solche finanzwirksame Gesetzgebung liege regelmäßig

bei einer Störung des Gleichgewichts des gesamten Haushalts vor, durch die der Haushaltsgesetzgeber zu einer Neuordnung des

Gesamtgefüges gezwungen werde. Dies sei nicht nur dann der Fall, wenn die Volksinitiative in den durch Gesetz festgestellten

Haushaltsplan eingreife, sondern auch dann, wenn sie den von der Regierung aufgestellten und in die Beratungen des Haushaltsgesetzgebers

gegebenen Haushaltsplanentwurf für das jeweils nächste Jahr oder die zeitlich weiter ausgreifende Haushaltsplanung beeinträchtige,

durch die bestimmte Haushaltseckwerte zukünftiger Haushalte festgelegt würden. Ob eine solche Beeinträchtigung vorliege und

damit die Schwelle eines unzulässigen Eingriffs in den Haushalt überschritten sei, hänge von den Umständen des Einzelfalls,

etwa von Art und zeitlicher Dauer der von einem volksinitiierten Gesetzentwurf ausgehenden finanziellen Belastung ab.

Zu vergleichbaren Verfassungsformulierungen sind vergleichbare Entscheidungen wenngleich zum Teil mit Abweichungen in den

jeweiligen Begründungen von den Verfassungsgerichten der Länder Brandenburg, Bayern, Bremen, Hamburg, Nordrhein-Westfalen

und Thüringen getroffen worden (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 20. September 2001 LVerfGE 12,

119 ff. = LVerfGE Suppl. Bbg. zu Bd. 12, 64 ff = LKV 2002, 77 ff. = Neue Justiz 2002, 86 ff. zu Art. 76 Abs. 2 BbgVerf ["..Landeshaushalt.."];

Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 31. März 2000 NVwZ-RR 2000, 401 ff. = BayVBl. 2000, 397 -, Entscheidung

vom 17. November 1994 BayVerfGH 47, 276 ff.= DVBl. 1995, 419 ff. = BayVBl. 1995, 173 ff. - und Entscheidung vom 15. Dezember

1976 BayVerfGH 29, 244 ff. = BayVBl. 1977, 143 ff. -, jeweils zu Art. 73 BayVerf ["..Staatshaushalt.."]; Staatsgerichtshof

der Freien Hansestadt Bremen, Urteil vom 17. Juni 1997 LVerfGE 6, 123 ff. = NVwZ 1998, 388 ff. zu Art. 70 Abs. 2 BremVerf

["..Haushaltsplan.."]; Hamburgisches Verfassungsgericht, Urteil vom 3. März 2005 HVerfG 5/04 zu Art. 50 Abs. 1 Satz 2

HmbVerf ["..Haushaltsan-gelegenheiten.."]; Nordrhein-Westfälischer Verfassungsgerichtshof, Beschluss vom 26. Juni 1981 NVwZ

1982, 188 f. zu Art. 68 Abs. 1 Satz 4 NRWVerf ["..Finanzfragen.."]; Thüringer Verfassungsgerichtshof, Urteil vom 19. September

2001 ThürVBl. 2002, 31 ff. = LKV 2002, 83 ff. zu Art. 82 Abs. 2 ThürVerf ["..Landeshaushalt.."]; der Niedersächsische

Staatsgerichtshof hingegen ließ die Frage der Auslegung des Begriffs der "Gesetze über den Landeshaushalt" (Art. 48 Abs. 1

Satz 3 NdsVerf) offen, weil die Umsetzung des Volksbegehrens für den Haushaltsgesetzgeber kostenneutral möglich sei, Urteil

vom 23. Oktober 2001 NdsVBl. 2002, 11 ff.). Danach ist, unter Zugrundelegung der jeweiligen Verhältnisse des Einzelfalls

und einer wertenden Gesamtbetrachtung, ein Volksbegehren dann unzulässig, wenn es gewichtige staatliche Ausgaben oder Minderausgaben

auslöst (VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 <129>), wenn es Einfluss auf den Gesamtbestand des Haushalts nimmt, das Gleichgewicht des

gesamten Haushalts stört und zu einer Neuordnung des Gesamtgefüges zwingt (BayVerfGH 29, 244 <269> und 47, 276 <305>; VerfGBbg,

LVerfGE 12, 119 <137>; BremStGH, LVerfGE 6, 123 <149>; ThürVerfGH, ThürVBl. 2002, 31 <40>) und wenn es zu einer wesentlichen

bzw. bedeutsamen Beeinträchtigung des Budgetrechts des Parlaments führt (BayVerfGH 29, 244 <269> und 47, 276 <305>; VerfGBbg,

LVerfGE 12, 119 <129, 142>; BremStGH, LVerfGE 6, 123 <149>; ThürVerfGH, ThürVBl. 2002, 31 <40>), was dann der Fall sein soll,

wenn das Volksbegehren den Haushaltsgesetzgeber zu einer Revision der Gesamtbeurteilung, der Prioritätensetzung sowie zu einer

Überprüfung der einzelnen Haushaltsansätze untereinander (BayVerfGH 29, 244 <269>; BremStGH, LVerfGE 6, 123 <149 ff.>) und

in wichtigen Regelungsfeldern zu einer nachhaltigen Anpassung des geltenden Rechts zwingt (ThürVerfGH, ThürVBl. 2002, 31 <40>).

Enger als die mit Art. 62 Abs. 5 VvB vergleichbaren Art. 73 BayVerf, Art. 76 Abs. 2 BbgVerf, Art. 50 Abs. 1 Satz 2 HmbVerf,

Art. 48 Abs. 1 Satz 3 NdsVerf, Art. 68 Abs. 1 Satz 4 NRWVerf, Art. 41 Abs. 2 SchlHVerf und Art. 82 Abs. 2 ThürVerf bestimmt

demgegenüber Art. 73 Abs. 1 SächsVerf, dass über Abgaben-, Besoldungs- und Haushaltsgesetze Volksantrag, Volksbegehren und

Volksentscheid nicht stattfinden. In Anlehnung an diesen Wortlaut hat der Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen mit

Urteil vom 11. Juli 2002 (NVwZ 2003, 472 ff.) ausgeführt, Haushaltsgesetze seien nur solche Gesetze, die den Landeshaushalt

zum Gegenstand hätten. Ein Volksgesetzgebungsverfahren sei allerdings auch außerhalb des Art. 73 Abs. 1 SächsVerf u. a. durch

das parlamentarische Budgetrecht und die Anforderungen an einen verfassungsmäßigen Haushalt begrenzt. Ein Verstoß gegen die

verfassungsrechtlichen Haushaltsgrundsätze sei (erst) gegeben, wenn der Haushalt infolge des Volksgesetzes mit Art. 93 bis

Art. 95 SächsVerf unvereinbar würde, ohne dass der parlamentarische Gesetzgeber eine rechtliche Möglichkeit habe, dies zu

verhindern. Denn dem Gesetzgeber müsse eine ausgabenneutrale Aufhebung des direktdemokratisch erlassenen Gesetzes möglich

bleiben.

II. Die Reichweite und die Grenzen des Haushaltsvorbehalts in Art. 62 Abs. 5 VvB sind vom Verfassungsgerichtshof in gleicher

Weise, wie es die Verfassungsgerichte anderer Länder für vergleichbare Formulierungen getan haben, durch Auslegung zu bestimmen.

1. a. Da die Verfassung von Berlin in Art. 85 Abs. 1 Satz 1 den Begriff "Haushaltsgesetz" ausdrücklich definiert, ergibt die

anders lautende Wortwahl in Art. 62 Abs. 5 VvB bereits durch diese Referenz, dass der Haushaltsvorbehalt über das formelle

Haushaltsgesetz hinausgeht. Bei wörtlicher Auslegung kann er sich auf alle Gesetze beziehen, durch die Einnahmen oder Ausgaben

des Landes geregelt werden und die damit Auswirkungen auf den Haushalt haben. Es ist deshalb möglich, unter Gesetzen "zum

Landeshaushalt" alle finanzwirksamen Gesetze zu verstehen (vgl. etwa Krafczyk, Der parlamentarische Finanzvorbehalt bei der

Volksgesetzgebung, 2005, S. 104 ff. m. w. N. zu der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung der Bundesländer).

b. Eine solche Auslegung des Begriffs "Landeshaushalt" führt auch nicht etwa dazu, dass die Nennung der weiteren vom Vorbehalt

des Art. 62 Abs. 5 VvB erfassten Bereiche (Dienst- und Versorgungsbezüge, Abgaben, Tarife der öffentlichen Unternehmen und

Personalentscheidungen) überflüssig wäre (so jedoch zu Art. 73 Abs. 1 SächsVerf SächsVerfGH, NVwZ 2003, 472 <474 f.>; vgl.

ferner Sondervotum Jegutidse/Havemann zum Urteil des VerfGBbg vom 20. September 2001, LVerfGE, Suppl. Bbg. zu Bd. 12, 114

f.; Rux, DVBl. 2001, 549 <551> und LKV 2002, 252 <253>; offengelassen vom VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 <133 ff.>). In diesen

weiteren Vorbehaltsbereichen ist eine Volksgesetzgebung auch dann unzulässig, wenn sie keine finanziellen Auswirkungen auf

den Landeshaushalt hat, was z. B. bei Umsetzung von Personal oder bei Umverteilung von Kostenposten innerhalb einer Tarifstruktur

der Fall ist.

c. Auch die Entstehungsgeschichte des Art. 62 Abs. 5 VvB spricht für diese Auslegung des Haushaltsvorbehalts. Art. 49 Abs. 5 der Verfassung von Berlin vom 1. September 1950 (VOBl. I, S. 433) lautete: "Haushaltsplan, Abgabengesetze sowie Lohn- und

Gehaltsregelungen können nicht Gegenstand eines Volksbegehrens sein." Während Art. 49 durch Gesetz zur Änderung der Verfassung

von Berlin vom 22. November 1974 (VBl. S. 2741) aufgehoben wurde und Art. 3 Abs. 1 Satz 1 die Fassung erhielt "Die gesetzgebende

Gewalt steht allein der Volksvertretung zu", führte die Verfassung von Berlin vom 23. November 1995 (GVBl. S. 779) das Volksbegehren

wieder ein und bestimmte in Art. 3 Abs. 1, dass die gesetzgebende Gewalt durch Abstimmung und durch die Volksvertretung ausgeübt

wird (vgl. nunmehr auch Art. 3 Abs. 1 Satz 1 in der Fassung des Fünften Gesetzes zur Änderung der Verfassung von Berlin vom

28. Juni 2005, GVBl. S. 346: "Die gesetzgebende Gewalt wird durch Volksabstimmung, Volksentscheide und durch die Volksvertretung

ausgeübt"). Der Vorbehalt des Art. 49 Abs. 5 der Verfassung von Berlin vom 1. September 1950 wurde allerdings nicht im Wortlaut

übernommen, sondern Art. 62 Abs. 5 VvB orientierte sich an der Formulierung von Art. 76 Abs. 2 der Verfassung des Landes Brandenburg.

Hierzu findet sich in der an das Abgeordnetenhaus gerichteten Stellungnahme des Senats vom 23. Januar 1995 zum 2. Bericht

(Schlussbericht) der Enquete-Kommission "Verfassungs- und Parlamentsreform" Drs. 12/4376 der Vorschlag, im Rahmen von Volksbegehren

sollte, um der Gefahr einer missbräuchlichen Instrumentalisierung von Plebisziten vorzubeugen, u. a. geprüft werden, ob nicht

bestimmte Bereiche, wie z.B. der Landeshaushalt, öffentliche Abgaben, Dienst- und Versorgungsbezüge und Personalentscheidungen

davon ausgenommen werden sollten. Eine Reihe von Landesverfassungen sähen diese Einschränkungen vor; die genannten Bereiche

z. B. seien in Art. 76 Abs. 2 der Verfassung von Brandenburg aufgezählt (vgl. Abghs.-Drs. 12/5224, S. 11 rechte Spalte unten).

Dementsprechend erhielt Art. 62 Abs. 5 VvB die heutige Fassung.

Sowohl die Anknüpfung an die Regelung des Art. 76 Abs. 2 BbgVerf als auch der Hinweis auf die "Gefahr einer missbräuchlichen

Instrumentalisierung von Plebisziten" in der Stellungnahme des Senats vom 23. Januar 1995 legen den Schluss nahe, dass die

in Art. 62 Abs. 5 VvB genannten Bereiche etwa wegen der Budgethoheit des Parlaments nicht zum Gegenstand eines Volksbegehrens

gemacht werden sollten. Denn der Regelung des Art. 76 Abs. 2 der Verfassung des Landes Brandenburg vom 20. August 1992 diente

die 1990 in die Verfassung des Landes Schleswig-Holstein aufgenommene Vorschrift des Art. 41 Abs. 2 als Vorbild (hierzu vgl.

VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 <131 f.>), und nach der Auffassung des Sonderausschusses des Schleswig-Holsteinischen Landtags sollten

Entscheidungen "über den Haushalt" sowie über Dienstbezüge, Steuern, Abgaben und Gebühren wegen der Budgethoheit des Parlaments

und im Interesse der Leistungsfähigkeit des Staates und seiner Verwaltung nicht zum Gegenstand eines Volksentscheides gemacht

werden dürfen (hierzu vgl. BVerfGE 102, 176 <185 f.>).

2. Der vom Wortlaut her somit möglichen Ausdehnung des Haushaltsvorbehalts auf alle finanzwirksamen Gesetze steht allerdings

die erkennbar hohe Gewichtung der Volksgesetzgebung in Art. 59 Abs. 2 und Art. 62 Abs. 1 VvB durch den Verfassungsgesetzgeber

entgegen. Die mögliche Weite wörtlicher Auslegung ist dementsprechend durch Rückgriff auf den Sinn und Zweck des Haushaltsvorbehalts

einerseits und die grundlegende Zielsetzung der Zulassung einer Volksgesetzgebung andererseits zu begrenzen. In diesem Zusammenhang

ist der Verfassungsgerichtshof allerdings nicht der Ansicht, dass der Haushaltsvorbehalt einen Missbrauch der Volksgesetzgebung

verhindern soll (a.). Er dient jedoch der Sicherung des parlamentarischen Budgetrechts, kann damit zur Erhaltung der Leistungsfähigkeit

des Staates und seiner Verwaltung beitragen und schließt im Ergebnis die aufgrund ihrer Komplexität für die Volksgesetzgebung

weniger geeignete Finanzmaterie von Volksbegehren und Volksentscheid aus (b.). Durch diese Vorbehalte wird eine verfassungsrechtliche

Erheblichkeitsschwelle begründet. Überall, wo diese Vorbehalte nicht greifen, ist dagegen eine Volksgesetzgebung auch dann

zulässig, wenn sie finanzwirksame Gesetze zum Gegenstand hat.

a. Nicht zu teilen vermag der Verfassungsgerichtshof die im Verfassungsgebungsverfahren vom Berliner Senat geäußerte Furcht

vor "der Gefahr einer missbräuchlichen Instrumentalisierung von Plebisziten" in Bezug auf die Vorbehalte des Art. 62 Abs. 5 VvB (so allerdings für die entsprechende Regelung in Bayern BayVerfGH 29, 244 <287 f.> und BayVerfGH, BayVBl. 2000, 397

<400>, wonach mit Hilfe des Haushaltsvorbehalts einem Missbrauch der Volksgesetzgebung begegnet werden solle, weil die Gefahr

bestehe, dass Interessengruppen von ihnen vertretenen Bürgern durch Volksbegehren Sondervorteile verschafften; ebenso ThürVerfGH,

ThürVBl. 2002, 31 <40 f.>; diese Gefahr des Missbrauchs wird auch in Teilen der Literatur beschrieben, s. etwa Birk/Werns-mann,

DVBl. 2000, 669 <671>; Engelken, DÖV 2000, 881 <891 f.>; Isensee, DVBl. 2001, 1161 <1164>; Krafczyk, a. a. O., S. 141 ff.

m. w. N.; kritisch hierzu etwa VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 <141 f.>; HambVerfG, Urteil vom 3. März 2005, a. a. O.). Denn ebenso

wie dies etwa in Brandenburg der Fall ist, verhindert auch die Berliner Verfassung, dass eine kleine Gruppe ihre Sonderinteressen

gegen den Willen der Mehrheit der Staatsbürger durchsetzt. Art. 63 Art. 1 Satz 1 VvB sieht vor, dass nach Zustandekommen eines

Volksbegehrens innerhalb von vier Monaten über den Gesetzentwurf ein Volksentscheid herbeigeführt werden muss, es sei denn

(Art. 63 Abs. 1 Satz 3 VvB), das Abgeordnetenhaus nimmt den begehrten Gesetzentwurf inhaltlich in seinem wesentlichen Bestand

unverändert an. Gemäß Art. 63 Abs. 2 VvB ist ein Gesetz durch Volksentscheid angenommen, wenn sich entweder mindestens die

Hälfte der zum Abgeordnetenhaus von Berlin Wahlberechtigten am Volksentscheid beteiligt und die Mehrheit für das Gesetz stimmt

oder bei geringerer Stimmbeteiligung mindestens ein Drittel der Wahlberechtigten für das Gesetz stimmt. Dieses Erfordernis

gewährleistet, dass Initiativen eigennützig Interessierter keinen Erfolg haben. Hinzu kommt ebenso wie etwa in Brandenburg

die dem Abgeordnetenhaus durch Art. 63 Abs. 1 Satz 2 VvB eröffnete Möglichkeit, einen eigenen Gesetzentwurf zur gleichzeitigen

Abstimmung mit dem Volksentscheid zu stellen. Insoweit hat bereits das Verfassungsgericht Brandenburg zutreffend darauf hingewiesen,

es spreche wenig dafür, dass sich die Stimmberechtigten "einem plausiblen und von parlamentarischem Sachverstand getragenen

Alternativentwurf von vornherein verschließen würden" (VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 <140> unter Hinweis auf Degenhart, Der Staat

1992, 77 <95>).

b. Der Verfassungsgerichtshof ist jedoch der Ansicht, dass der Haushaltsvorbehalt des Art. 62 Abs. 5 VvB der Sicherung der

Budgethoheit des Parlaments, d. h. des Rechts der parlamentarischen Mehrheit auf Kontrolle und Gestaltung der Einnahmen und

Ausgaben des Landes, dient (zur Maßgeblichkeit dieses Schutzzwecks vgl. BVerfGE 102, 176 <187 f.>: "Etathoheit des Landtags";

s. ferner BayVerfGH 47, 276 <304 f.>; VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 <137 ff.>; BremStGH, LVerfGE 6, 123 <146 ff.>; ThürVerfGH,

ThürVBl. 2002, 31 <41 f.>, der allerdings das Budgetrecht des Parlaments nicht im Rahmen von Sinn und Zweck des Haushaltsvorbehalts,

sondern erst im Zusammenhang mit dessen Änderungsmöglichkeiten als irreversible Grenze anführt; zustimmend etwa Birk/Wernsmann,

DVBl. 2000, 669 <672>; Isensee, DVBl. 2001, 1161 <1162 f.>; Krafczyk, a. a. O., S. 152 ff. m. w. N.; Rux, LKV 2002, 252 <254>;

Wolnicki, NJ 2002, 87 <88>; Zschoch, NVwZ 2003, 438 <440>; ablehnend SächsVerfGH, NVwZ 2003, 472 <475 f.>; Jutzi, NJ 2001,

645 <646>; Siekmann, in: Neumann/v. Raumer, Die verfassungsrechtliche Ausgestaltung der Volksgesetzgebung. Dargestellt am

Beispiel der Art. 68, 69 der Landesverfassung von Nordrhein-Westfalen, 1999, S. 181 <207>; Sondervotum Jegutidse/Havemann

zum Urteil des VerfGBbg vom 20. September 2001, LVerfGE, Suppl. Bbg. zu Bd. 12, 114 <117 ff.>; Kertels/Brink, NVwZ 2003, 435

<437>).

aa. Das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg hat insoweit für die Regelung des Art. 76 Abs. 2 BbgVerf zutreffend darauf

hingewiesen, dass das Budgetrecht im Zuge der historischen Entwicklung von einem Machtkonflikt zwischen Legislative und Exekutive

zu einem rein parlamentarischen Regierungssystem einen Funktionswandel erfahren hat und dementsprechend nach heutiger Verfassungsrechtslage

Schutzgegenstand des Budgetrechts "auch das Recht der parlamentarischen Mehrheit und der von ihr getragenen Regierung [..ist..],

ihr politisches Programm, das mit der Wahl eine politische Legitimation erhalten hat, in Gestalt des in der Regel in komplizierten

politischen Aushandlungsprozessen erreichten Haushaltsplans zu verwirklichen" (VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 <137 f.> m. w.

N.). Dementsprechend "wird das Budgetrecht des Parlaments auch dann berührt, wenn sein finanzieller Spielraum durch vom Volk

beschlossene Gesetze mit weit reichenden finanziellen Auswirkungen eingeengt wird" (VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 <138>). Denn

"der Zweck eines die Volksgesetzgebung begrenzenden Haushaltsvorbehalts [..besteht..] auch darin, Volksbegehren und Volksentscheide

mit Kostenauswirkungen jedenfalls von einer gewissen haushaltswirtschaftlichen Schwelle zu unterbinden und derartige Entscheidungen

dem parlamentarischen Gesetzgeber vorzubehalten, dessen Aufgabe und Verantwortung es ist, sämtliche Einnahmen und notwendigen

Ausgaben unter Beachtung der Vorgaben der Verfassung [...] im Rahmen eines von ihm zu entwickelnden Gesamtkonzepts in eine

sachgerechte Relation zueinander zu setzen und […] für den Ausgleich von Einnahmen und Ausgaben zu sorgen" (VerfGBbg, LVerfGE

12, 119 <138> unter Hinweis auf BayVerfGH, DVBl. 1995, 419 <425>; BremStGH, LVerfGE 6, 123 <146 f.> und LVerfGE 8, 203 <214>).

Danach sind auch solche Initiativen des Volksgesetzgebers unzulässig, die unter Berücksichtigung der Auswirkungen auf das

Gesamtgefüge des Haushalts (und der weiteren Umstände des Einzelfalls, hierzu s. noch III.) eine wesentliche Beeinträchtigung

des Budgetrechts des Parlaments darstellen (VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 <138>).

Soweit gegen das Budgetrecht als Normzweck des Haushaltsvorbehalts insbesondere eingewandt wird, das Parlament habe die Möglichkeit,

seinen budgetären Gestaltungsspielraum durch die Aufhebung finanzwirksamer Volksgesetze zurück zu gewinnen (Birk/Wernsmann,

DVBl. 2000, 669 <675>; Schweiger, BayVBl. 2002, 65 <70>; zu weiteren vereinzelt in der Literatur erhobenen Einwänden vgl.

etwa Krafczyk, a. a. O., S. 159 ff.), was nach herrschender Ansicht im Hinblick auf die Gleichrangigkeit von direktdemokratischen

und repräsentativen Gesetzen möglich ist (BayVerfGH, BayVBl. 1994, 203 <206>; SaarlVerfGH, NVwZ 1988, 245 <249>; SächsVerfGH,

LKV 1998, 443 <443 f.>; aus der Literatur vgl. etwa v. Danwitz, DÖV 1992, 601 <607 f.>; Fessmann, BayVBl. 1976, 389 <392 f.>;

zu den abweichenden Ansichten vgl. Krafczyk, a. a. O., S. 164 ff. m. w. N.) und wofür in Berlin die Bestimmung des Art. 3

Abs. 1 Satz 1 VvB spricht, die bei der Nennung der gesetzgebenden Gewalt den Volksgesetzgeber und das Parlament nebeneinander

stellt, erachtet der Verfassungsgerichtshof diese Möglichkeit als realitätsfern. Die Volksvertretung würde sich bei Aufhebung

eines finanzwirksamen Volksgesetzes aufgrund der in Berlin gegebenen Möglichkeit, im Wege des Volksbegehrens die Wahlperiode

des Abgeordnetenhauses vorzeitig zu beenden (Art. 62 Abs. 3 VvB), in einen direkten politischen Konflikt mit "dem Volk" begeben,

was ihrer Legitimität Schaden zufügen würde. Zum anderen würde die Aufhebung eines finanzwirksamen Volksgesetzes, soweit aufgrund

dessen langfristige Investitionen vorgenommen worden sind, nicht von sich zwangsläufig ergebenden Folgeausgaben befreien (Krafczyk,

a. a. O., S. 74 ff., 164, 166; vgl. auch Jutzi, ZG 2003, 273 <285>, der den Verweis des Parlaments auf die Aufhebungsmöglichkeit

des Volksgesetzes als kaum ernst gemeinte Zumutung bezeichnet).

bb. Indem der Haushaltsvorbehalt die Volksgesetzgebung ab einer gewissen haushaltswirtschaftlichen Schwelle begrenzt, kann

er auch zur Sicherung der Leistungsfähigkeit des Staates beitragen. Es mag zwar vorkommen, dass gerade der Volksgesetzgeber

der Ausgabenfreudigkeit des Parlaments entgegentritt oder Kosten senkend wirkt (VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 <139> unter Hinweis

auf die Kosten sparende Wirkung der Abschaffung des Senats in Bayern infolge eines durch Volksentscheid vom 8. Februar 1998

beschlossenen Gesetzes vom 20. Februar 1988, BayGVBl. S. 42), wie auch dem streitgegenständlichen Volksbegehren zumindest

die Intention zugrunde liegt, Kosten zu reduzieren. Die Volksgesetzgebung kann sich jedoch auch Ausgaben steigernd auf den

Haushalt auswirken. Während Parlament und Regierung im Rahmen ihrer Verantwortung für einen ausgeglichenen Haushalt bei der

Aufstellung und Feststellung des Haushaltsplans und auch bei einzelnen finanzwirksamen Gesetzen kurz-, mittel- und auch langfristig

zahlreichen verfassungsrechtlichen Vorschriften und insbesondere der Verpflichtung, Ausgaben grundsätzlich nur dann zu beschließen,

wenn auch ein entsprechender Haushaltsausgleich verantwortet werden kann, unterliegen (vgl. im Einzelnen Art. 85 ff. VvB sowie

§ 8 LHO; vgl. ferner § 2 Satz 1 HGrG), ist der Volksgesetzgeber nicht verpflichtet, bei seiner Willensbildung auf den künftigen

Haushaltsausgleich Rücksicht zu nehmen, so dass ausgabenintensive Volksentscheide zu einer Überforderung des staatlichen Leistungsvermögens

führen und den sozialen Frieden gefährden können (hierauf weist etwa Krafczyk, a. a. O., S. 173, 175 zutreffend hin).

cc. Durch Respektierung des parlamentarischen Budgetrechts in wesentlichen Fragen schließt der Haushaltsvorbehalt Normsetzungsverfahren

aus, die der strukturellen Komplexität haushaltsrelevanter Entscheidungen nicht genügen (so für das schleswig-holsteinische

Verfassungsrecht BVerfGE 102, 176 <187 f.>). Das Bundesverfassungsgericht geht davon aus, dass haushaltswirksame Entscheidungen

komplexer Natur seien, die ein plebiszitäres "Ja" oder "Nein" weitgehend ausschlössen (BVerfGE 102, 176 <187>; so auch ThürVerfGH,

ThürVBl. 2002, 31 <40>; ferner BayVerfGHE 29, 244 <267>; BremStGH, LVerfGE 6, 123 <147>; SächsVerfGH, NVwZ 2003, 472 <475>;

diese Bedenken werden auch von zahlreichen Stimmen in der Literatur geteilt, vgl. etwa Birk/Wernsmann, DVBl. 2000, 669 <671>;

v. Danwitz, DÖV 1992, 601 <607>; Krafczyk, a. a. O., S. 120 ff.; Zschoch, NVwZ 2003, 438 <440>; Magen, in: Pfennig/Neumann,

Verfassung von Berlin, 3. Aufl. 2000, Art. 62 Rn. 5, weist darauf hin, dass es sich bei den in Art. 62 Abs. 5 VvB genannten

Bereichen um solche mit weit reichenden finanziellen Planungen handele, die durch einen erfolgreichen Volksentscheid durcheinander

gebracht würden, so dass die Planungssicherheit insbesondere hinsichtlich des Landeshaushalts gefährdet wäre). Haushaltswirksame

Einnahmen und Ausgaben seien insgesamt in ein sachgerechtes Verhältnis zueinander zu setzen; höhere Ausgaben seien durch höhere

Einnahmen im Rahmen eines finanz- und wirtschaftspolitischen Gesamtkonzepts auszugleichen, wobei der Gestaltungsspielraum

hierfür durch zahlreiche vorbestimmte Eckwerte wie Personalkosten, Leistungsgesetz, vertragliche Bindungen und Zins- und Tilgungslasten

erheblich eingeschränkt sei. Vor diesem Hintergrund würde es dem Volksgesetzgeber schwer fallen, die finanzielle Tragweite

von Entscheidungen in vollem Umfang zu ermessen (BVerfGE 102, 176 <187 f.>).

Insoweit führt zwar nicht zu Unrecht etwa das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg an, auch viele andere Regelungsgegenstände

etwa im Bereich des Umwelt- und Technikrechts seien komplex und schwierig, ohne dass der Verfassungsgeber Anlass gesehen

hätte, diesbezügliche Volksinitiativen auszuschließen (LVerfGE 12, 119 <139>; ähnlich v. Danwitz, DÖV 1992, 601 <607>; Siekmann,

in: Neumann/v. Raumer, a. a. O., S. 181 <184>; Waldhoff, Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Steuergesetzgebung im Vergleich

Deutschland Schweiz, 1997, S. 180; vgl. auch BayVerfGH 43, 35 ff. und das am 27. Februar 1991 in Bayern durch Volksentscheid

beschlossene Bayerische Abfallwirtschafts- und Altlastengesetz (GBl. S. 64); kritisch zu dem Teilaspekt der intellektuellen

Überforderung des Bürgers auch Krafczyk, a. a. O., S. 129 ff. m. w. N.). Ferner dürfte es nicht zu leugnen sein, dass auch

nicht alle Abgeordneten trotz der zahlreichen Informationsmöglichkeiten des Parlaments die Vernetzung finanzwirksamer Entscheidungen

mit der gesamten Haushalts- und Finanzplanung einschließlich der dahinter stehenden Ausgabenplanung hinreichend überschauen

können (Krafczyk, a. a. O., S. 131). Dennoch sind die Besonderheiten des Verfahrens der Volksgesetzgebung gerade im Bereich

des Finanzwesens zu berücksichtigen. Die Haushaltswirtschaft erfordert eine rationale, längerfristige Planung, die Einnahmen

und Ausgaben aufeinander abstimmt und das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht beachtet (vgl. Art. 87 Abs. 2 Satz 2, 2. HS

VvB, § 1 Abs. 1 Satz 3 LHO). Dementsprechend muss jede Entscheidung für eine zusätzliche Ausgabe grundsätzlich mit einer entsprechenden

ausgleichenden Entscheidung verbunden sein. Das gilt nicht nur für den Haushaltsbeschluss als solchen, sondern für jede finanzielle

Entscheidung des Gesetzgebers, die sich auf den Haushalt der gegenwärtigen oder einer zukünftigen Haushaltsperiode auswirkt

(Krafczyk, a. a. O., S. 77 ff., 135, 161 ff. m. w. N.). Zwar führt die Vorschrift des Art. 90 Abs. 2 VvB, wonach Beschlüsse

mit Auswirkungen auf den bereits festgestellten Haushaltsplan Bestimmungen über die haushaltsmäßige Deckung enthalten müssen,

dazu, dass solche Gesetze der Volksgesetzgebung nicht zugänglich sind. Soweit jedoch lediglich zukünftige Haushalte belastet

werden, besteht anders als im parlamentarischen Verfahren im direktdemokratischen Verfahren in Berlin nicht die Möglichkeit,

im Gesetzgebungsverfahren eine Deckungsmöglichkeit unter Anpassung des Gesetzentwurfs zu suchen, da sich das Volksgesetzgebungsverfahren

durch eine strenge Kompromisslosigkeit auszeichnet. Es besteht grundsätzlich keine Möglichkeit einer inhaltlichen Ergänzung

oder Korrektur des Volksbegehrens im laufenden Verfahren, so dass Volksentscheid und Volksbegehren lediglich Antwortcharakter

haben (vgl. §§ 10 ff. GVVV; v. Danwitz, DÖV 1992, 601 <606>; Krafczyk, a. a. O., S. 138 m. w. N.; vgl. demgegenüber die Regelungen

in Hamburg und Sachsen, wonach die Initiatoren die begrenzte Möglichkeit haben, nach erfolgreicher Volksinitiative für das

Volksbegehren in Hamburg auch nach dem Volksbegehren für den Volksentscheid einen überarbeiteten Gesetzentwurf einzureichen,

§§ 6 Abs. 2, 18 Abs. 2 HambGVVV, § 16 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 SächsGVVV).

Wenn eine möglicherweise erforderliche zukünftige Haushaltsdeckung etwaiger mit dem Volksgesetz verbundener Ausgaben wie

dies üblich sein dürfte und auch vorliegend der Fall ist dem Gesetzentwurf nicht zu entnehmen ist, hat dies zur Folge, dass

der Bürger bei der Abstimmung über den Gesetzentwurf den Inhalt und die Tragweite des Entwurfs nicht aus dem Gesetzentwurf

selbst oder dessen Begründung erkennen und mithin nicht konkret zwischen den Zielen des finanzwirksamen Gesetzes und dessen

haushaltswirtschaftlichen Auswirkungen abwägen kann (hierzu vgl. auch BayVerfGH 29, 244 <254>; 31, 77 <95>; BayVerfGH, BayVBl.

2000, 397 <400>; weiterführend Krafczyk, a. a. O., S. 140 f.). Diesem Informations- und Abwägungsdefizit vermag auch ein eigener

haushaltsrechtlich verantwortbarer Gesetzentwurf des Parlaments nicht ausreichend zu begegnen (so aber Schweiger, in: Nawiasky/Schweiger/Knöpfle,

Die Verfassung des Freistaates Bayern, Kommentar, 2. Aufl. 2003, Art. 73 Rn. 8). Denn ein konkurrierender Parlamentsbzw.

(für Berlin) Abgeordnetenhausentwurf (vgl. § 30 GVVV) mit einer aufgrund der Deckungsnotwendigkeit eingeschränkteren Regelung

wäre weder so attraktiv wie das weitergehende Volksbegehren noch wäre damit eine verbindliche Entscheidung über etwaige Ausgleichsmaßnahmen

getroffen (hierauf weist etwa Krafczyk, a. a. O., S. 141, zutreffend hin).

III. Das Postulat der grundsätzlichen Gleichberechtigung von parlamentarischer und direktdemokratischer Volksgesetzgebung

(vgl. Art. 3 Abs. 1 Satz 1 VvB) einerseits und die soeben dargestellten wichtigen Funktionen des Haushaltsvorbehalts andererseits

müssen bei jedem Gesetz, dessen Finanzwirksamkeit die Stufe der Erheblichkeit erreicht und das Gegenstand der Volksgesetzgebung

werden soll, durch Abwägung im Einzelfall in Einklang gebracht werden. Anknüpfend an die bereits oben genannten allgemeinen

Kriterien der Erheblichkeit ist dazu eine wertende Gesamtbetrachtung erforderlich, in deren Rahmen die finanziellen Auswirkungen

nach verschiedenen (quantitativen und qualitativen) Aspekten zu gewichten sind (vgl. BVerfGE 102, 176 <188>; BayVerfGH 29,

244 <269> und 47, 276 <305>; VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 <142 f.>; BremStGH, LVerfGE 6, 123 <149>; ThürVerfGH, ThürVBl. 2002,

31 <40 f.>). In diesem Zusammenhang ist danach zu unterscheiden, welche Einnahmen- und Ausgabenwirkung ein Volksbegehren hat,

ausgehend von der absoluten bzw. abstrakten (vgl. BayVerfGH 47, 276 <305 f.>) oder der relativen Höhe des Ausgabenbetrages

(vgl. BayVerfGH 29, 244 <269> bezogen auf die Gesamthaushaltssumme; VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 <144 f.>, BVerfGE 102, 176 <190>

bezogen auf die Gesamtsumme des betroffenen Einzelplans, wobei das BVerfG ferner auf die Notwendigkeit eines Ausgleichs außerhalb

des betroffenen (Bildungs-)Etats abstellt; BremStGH, LVerfGE 6, 123 <151 f.> bezogen auf die durch das Volksbegehren betroffenen

Ausgabentitel). Ferner sind Dauer und Disponibilität der Belastung (BVerfGE 102, 176 <188>; BayVerfGH 29, 244 <269>; VerfGBbg,

LVerfGE 12, 119 <143 f.>; BremStGH, LVerfGE 6, 123 <149>; ThürVerfGH, ThürVBl. 2002, 31 <40 f.>), Sachgehalt und Wertigkeit

des Anliegens (VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 <143>) und der Zusammenhang mit konkreten haushaltspolitischen Entscheidungen des

Parlaments (VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 <145 ff.>) zu berücksichtigen, und es ist darauf abzustellen, ob sich die Einnahmen-

oder Ausgabenwirkung nach der Regelungsabsicht, dem Schwerpunkt oder der Hauptwirkung des Gesetzes oder der Unmittelbarkeit

der finanziellen Folgen als Regelungsgegenstand des Gesetzes darstellt (NRW-VerfGH, NVwZ 1982, 188 <189>; vgl. ferner Sondervotum

Preuß/Rinken zum Urteil des BremStGH vom 11. Mai 1998, LVerfGE 8, 271 <220 f.>).

Danach ist das vorliegend zur Entscheidung stehende Volksbegehren bei wertender Gesamtbetrachtung insbesondere deshalb unzulässig,

weil die von den Mitgliedern der "Initiative Berliner Bankenskandal" als Träger des beabsichtigten Volksbegehrens "Schluss

mit dem Berliner Bankenskandal" geplante Gesetzesinitiative, aufgrund derer das Risikoabschirmungsgesetz aufgehoben (§ 1 des

Entwurfs eines "Gesetzes zur Neuausrichtung des öffentlich bestimmten Bankwesens in Berlin") und die Bankgesellschaft in die

Insolvenz geführt bzw. nach verschiedenen Grundsätzen aufgelöst werden soll (§ 2 des Entwurfs), mit beiden Regelungsbereichen

darauf abzielt, eine gewichtige haushaltspolitisch und haushaltsrechtlich motivierte Entscheidung des parlamentarischen Gesetzgebers,

die in den Kernbereich der parlamentarischen Budgethoheit fällt, rückgängig zu machen (hierzu 1.). Nicht entscheidungserheblich

ist in diesem Zusammenhang die Frage der Verfassungsmäßigkeit des Risikoabschirmungsgesetzes (dazu im Folgenden 2.). Auch

ist der streitgegenständliche Gesetzentwurf nicht etwa deshalb von dem Haushaltsvorbehalt auszunehmen, weil er ausschließlich

eine Ausgabensenkung zur Folge hätte (3.). Im Übrigen führt auch die Anlegung weiterer Kriterien in der Gesamtbetrachtung

zu einer Unzulässigkeit des Volksbegehrens nach Art. 62 Abs. 5 VvB (4.).

1. Nach Ansicht des brandenburgischen Verfassungsgerichts ist ein Volksbegehren mit gewichtigen Ausgaben- (oder Minderausgaben-)Folgen

dann unzulässig, wenn es in einem engen sachlichen und zeitlichen Zusammenhang mit einer konkreten haushaltspolitischen Entscheidung

des Parlaments steht und sich den Umständen nach erkennbar gerade gegen eine bewusste Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers

richtet und unter diesem Gesichtspunkt die parlamentarische Budgetverantwortung in Frage stellt (LVerfGE 12, 119 <143>). Dies

soll insbesondere dann der Fall sein, wenn das Begehren nicht nur zu einer Korrektur einzelner Haushaltsansätze führen würde,

sondern wenn es auf die Revision einer haushaltspolitischen Grundentscheidung des Parlaments gerichtet ist (LVerfGE 12, 119

<146>). Unter Zugrundelegung dieses Abgrenzungskriteriums, das der Verfassungsgerichtshof grundsätzlich für sachgerecht hält,

da es dem Sinn und Zweck des Haushaltsvorbehalts gerecht wird, ist das Volksbegehren "Schluss mit dem Berliner Bankenskandal"

unzulässig.

Der Verfassungsgerichtshof verkennt nicht, dass bei der Beurteilung, ob es sich bei der einem Volksbegehren zugrunde liegenden

bzw. vorangegangenen parlamentarischen Entscheidung um eine erhebliche haushaltsrelevante Frage handelt, zunächst die Frage

der haushaltspolitischen Motivation, aufgrund derer das Parlament die gesetzliche Regelung vornimmt, entscheidend ist und

eine solche Abgrenzung nach dem subjektiv zu bestimmenden Regelungsgehalt nicht unproblematisch erscheint (kritisch hierzu

s. Sondervotum Jegutidse/Havemann zum Urteil des VerfGBbg, LVerfGE, Suppl. Bbg. zu Bd. 12, 114 <119>; Krafczyk, a. a. O.,

S. 199 ff., insbesondere S. 202). Andererseits respektiert die Berücksichtigung der entsprechenden parlamentarischen Entscheidung

und deren haushaltspolitischen Motivation das parlamentarische Budgetrecht, d. h. das Recht des parlamentarischen Gesetzgebers,

sein haushaltspolitisches Programm zu verwirklichen, und eine Betrachtung der parlamentarischen Motivation und gegebenenfalls

des gesetzgeberischen Vorlaufs lässt zudem einen Schluss auf die Komplexität der parlamentarischen Entscheidung zu, die im

Grundsatz den Ausschluss der Volksgesetzgebung von der Finanzmaterie rechtfertigt. Abgesehen davon schließt die Berücksichtigung

der haushaltspolitischen Motivation nicht aus, zur Bestimmung des Regelungsgehalts des parlamentarischen Gesetzes, auf dessen

Aufhebung bzw. Rückgängigmachung das Volksbegehren gerichtet ist, auch ergänzend objektive haushaltsbezogene Kriterien heranzuziehen.

Bei der parlamentarischen Entscheidung über das Risikoabschirmungsgesetz handelt es sich um eine schwerwiegende, bewusste

haushaltspolitische (Grund-)Entscheidung, mit der das Volksbegehren unverkennbar in einem engen zeitlichen und sachlichen

Zusammenhang steht, da es auf die Aufhebung des Risikoabschirmungsgesetzes und hiermit untrennbar verbunden auf die Auflösung

der Bankgesellschaft gerichtet ist. Sowohl der gesetzgeberische Vorlauf als auch die Plenarsitzungen des Abgeordnetenhauses

vom 7. März und 9. April 2002 belegen die haushaltspolitische Motivation des parlamentarischen Gesetzgebers (hierzu a.). Auch

die im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens erörterten objektiven Grundlagen des Risikoabschirmungsgesetzes sprechen für die

Annahme einer gewichtigen haushaltspolitischen Entscheidung des Gesetzgebers (hierzu b.).

a. Bei der Entscheidung über das Risikoabschirmungsgesetz handelt es sich, wie auch die Senatsverwaltung für Finanzen mit

Schriftsatz vom 28. Juni 2005 dargestellt hat, um eine ausführlich diskutierte und sämtliche Alternativen in Betracht ziehende

Entscheidung, die aufgrund ihrer finanziellen Tragweite und Belastung künftiger Jahre und Jahrzehnte als haushaltspolitisch

äußerst gewichtig und weit reichend angesehen wurde:

Nachdem der Präsident des damaligen BAKred im Herbst 2001 gegenüber der Senatsverwaltung für Finanzen mehrfach erklärte hatte,

die Risiken aus dem Immobiliendienstleistungsbereich der Bankgesellschaft seien so gravierend, dass seine Behörde diese wegen

unzureichender Kapitalausstattung schließen müsse, wenn nicht noch vor dem Jahresende 2001 Abhilfe geschaffen werde, und das

Land Berlin am 20. Dezember 2001 mit den Teilbanken der Bankgesellschaft und den wesentlichen Immobiliendienstleistungsgesellschaften

eine Grundsatzvereinbarung abgeschlossen hatte, legte der Senat dem Abgeordnetenhaus am 19. Februar 2002 den ersten Entwurf

des Risikoabschirmungsgesetzes vor. Bereits zuvor, am 6. Februar 2002, hatte der Unterausschuss Vermögensverwaltung des Hauptausschusses

des Abgeordnetenhauses (Vermögensausschuss) über die geplante Risikoabschirmung beraten. Weitere Beratungen des Vermögensausschusses

fanden am 22. Februar, 13. März und 8. April 2002 statt. Hierbei wurde eine im Februar 2002 vom Vermögensausschuss angeforderte

gutachterliche Stellungnahme der die Senatsverwaltung für Finanzen beratenden Anwaltskanzlei über die rechtlichen Hintergründe

der Risikoabschirmung und die Belastungen des Landes bei Ausbleiben der Risikoabschirmung erörtert. Diese Stellungnahme ging

von der vom Präsidenten des BAKred in Vermögensausschuss- und Fraktionssitzungen bestätigten Prämisse aus, dass die Bankgesellschaft

bei einem Ausbleiben der Risikoabschirmung wegen zwingend erforderlicher bankaufsichtsrechtlicher Maßnahmen sowie wegen eines

sofortigen Vertrauensentzugs der Geld- und Kapitalmärkte zusammenbrechen würde. Unter Zugrundelegung dieser Prämisse stellte

die gutachterliche Stellungnahme die rechtlichen Folgen einer Insolvenz der Bankgesellschaft dar, insbesondere in Bezug auf

eine mögliche Haftung des Landes gegenüber dem Einlagensicherungsfonds des Bundesverbandes deutscher Banken sowie im Hinblick

auf die Gewährträgerhaftung für Verbindlichkeiten der Landesbank Berlin. Am 12. März 2002 erstattete der Wissenschaftliche

Parlamentsdienst des Abgeordnetenhauses auf Grund einer Bitte des Vermögensausschusses ein Gutachten über die Auswirkungen

einer Garantie des Landes Berlin auf das Eigenkapital der Bankgesellschaft und über die rechtlichen Voraussetzungen und Anforderungen,

die bei einer Garantieübernahme zu beachten seien. Im März 2002 erarbeitete ferner der Konzern Bankgesellschaft auf Anforderung

der Senatsverwaltung für Finanzen ein ebenfalls im Vermögensausschuss erörtertes - "Insolvenzszenario", d. h. eine Darstellung

der konkreten finanziellen Auswirkungen, die sich bei einer Insolvenz der Bankgesellschaft für das Land ergeben würden. Hierbei

gelangte er zu dem Ergebnis, dass sich die Belastungen des Landes im Falle einer Insolvenz der Bankgesellschaft auf einen

zweistelligen Milliardenbetrag summieren würden. Am 9. April 2002 wurde der Entwurf des Risikoabschirmungsgesetzes im Hauptausschuss

beraten, und das Plenum des Abgeordnetenhauses befasste sich mit dem Risikoabschirmungsgesetz am 7. März 2002 (I. Lesung)

und am 9. April 2002 (II. Lesung und Beschlussfassung).

An allen genannten Sitzungen, mit Ausnahme der Plenarsitzungen, nahmen Vertreter der Senatsverwaltung für Finanzen und der

die Senatsverwaltung für Finanzen beratenden Anwaltskanzlei teil und beantworteten Fragen der Abgeordneten zum Gesamtkonzept

sowie zu einzelnen Aspekten der Risikoabschirmung. Bei einigen Sitzungen waren zudem der Präsident des BAKred sowie Vertreter

der Bankgesellschaft anwesend. Auch die fünf Abgeordnetenhausfraktionen befassten sich von Mitte Februar bis Anfang April

2002 intensiv und in mehreren Sitzungen mit der Frage der Risikoabschirmung.

Bei sämtlichen Beratungen standen die Auswirkungen der Risikoabschirmung auf den Landeshaushalt im Vordergrund, d. h. insbesondere

die Frage, ob es für das Land einen im Vergleich zur Risikoabschirmung "billigeren" Weg gebe, die Krise der Bankgesellschaft

zu bewältigen. Hierbei stellten einige Mitglieder des Abgeordnetenhauses Überlegungen darüber an, ob man die Haushaltsbelastungen

des Landes nicht dadurch minimieren könne, dass man statt der Risikoabschirmung und statt des bloßen "Nichtstuns" mit der

zwangsläufigen Folge einer Insolvenz der Bankgesellschaft einen dritten Weg gehe, der darin bestehen sollte, die Gesellschaften

des Immobiliendienstleistungsbereiches aus der Bankgesellschaft herauszulösen und in eine so genannte "kontrollierte Insolvenz"

zu überführen. Nach entsprechender rechtlicher Prüfung gelangte man jedoch zu dem Ergebnis, dass dieser dritte Weg nicht gangbar

sei, weil wegen des Geflechts von Patronatserklärungen und Ergebnisabführungsverträgen im Konzern Bankgesellschaft eine isolierte

kontrollierte Insolvenz der Gesellschaften des Immobiliendienstleistungsbereichs nicht möglich sei, sondern die Insolvenz

dieser Gesellschaften unweigerlich auch die Insolvenz der Bankgesellschaft im Übrigen nach sich ziehen würde. Letztlich gab

das "Insolvenzszenario" in Verbindung mit den rechtlichen Erkenntnissen zur Haftung des Landes im Falle einer Insolvenz den

Ausschlag für die Einschätzung, dass die Risikoabschirmung auf der Grundlage des Risikoabschirmungsgesetzes den "billigsten"

Weg für das Land Berlin darstellte, mit der Krise im Konzern Bankgesellschaft umzugehen. Bei der Mehrheit der Abgeordneten

setzte sich die Ansicht durch, dass alle denkbaren Alternativen zu einer ungleich höheren Haushaltsbelastung führen würden

als die Risikoabschirmung.

Die Entscheidung über das Risikoabschirmungsgesetz war daher in erheblichem Umfang haushaltspolitisch motiviert, und die Abgeordneten

waren sich der Bedeutung und der haushaltspolitischen Tragweite der Entscheidung über das Risikoabschirmungsgesetz bewusst.

Sie haben mögliche Alternativen in Erwägung gezogen und deren jeweilige Folgen gegeneinander abgewogen. Sie haben sich damit

subjektiv im Kernbereich des ausschließlich ihnen zustehenden Budgetrechts bewegt.

b. Aber auch objektive Kriterien sprechen für die Annahme, dass der parlamentarische Gesetzgeber mit dem Risikoabschirmungsgesetz

einen im Kernbereich des parlamentarischen Budget- und Haushaltsverfassungsrechts liegenden Komplex regeln wollte. Dies ergibt

sich aus den im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens erörterten haushaltsrechtlichen Grundlagen für das Risikoabschirmungsgesetz

und die entsprechende Detailvereinbarung, d. h. insbesondere aus Art. 87 Abs. 1 VvB.

Nach Art. 87 Abs. 1 VvB dürfen ohne gesetzliche Grundlage, also ohne vorheriges Gesetz des Abgeordnetenhauses von Berlin,

weder Anleihen aufgenommen noch Sicherheiten geleistet werden, und nach Art. 85 Abs. 1 Satz 2 VvB können eine Veranschlagung

und Feststellung für einen längeren Zeitraum, hier die Ermächtigung zu einer Garantieübernahme mit einer Laufzeit bis längstens

zum Jahr 2032 (§ 1 Abs. 2 Risikoabschirmungsgesetz), und in besonderen Ausnahmefällen ein Nachweis von Einnahmen und Ausgaben

außerhalb des Haushaltsplans zugelassen werden. Der Begriff der Sicherheit in Art. 87 Abs. 1 VvB ist im Sinne des durch das

20. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 2. Mai 1969 (BGBl. I S. 357) neu gefassten Art. 115 GG zu verstehen, der den

in der ursprünglichen Fassung des Art. 115 GG (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949, BGBl. S. 1)

verwendeten Begriff der "Sicherheitsleistung" durch die Begriffswahl "Bürgschaften, Garantien oder sonstige Gewährleistungen"

ersetzt hat (BT-Drs. V/3040 S. 47; Pfennig, in: Pfennig/Neumann, Verfassung von Berlin, a. a. O., Art. 87 Rn. 10; Korbmacher,

in: Driehaus [Hrsg.], Verfassung von Berlin, 2. Aufl. 2005, Art. 87 Rn. 5; vgl. auch Gutachten des Wissenschaftlichen Parlamentsdienstes

des Abgeordnetenhauses von Berlin "über die Auswirkungen einer Garantie des Landes Berlin auf das Eigenkapital der Bankgesellschaft

Berlin AG und über die rechtlichen Voraussetzungen und Anforderungen, die bei einer Garantieübernahme zu beachten sind", vom

12. März 2002, S. 9).

So nennt auch § 39 Abs. 1 LHO, der dem § 23 Abs. 1 HGrG entspricht, ausdrücklich die Übernahme von Bürgschaften, Garantien

und sonstigen Gewährleistungen ("Die Übernahme von Bürgschaften, Garantien und sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben

in künftigen Haushaltsjahren führen können, bedarf einer Ermächtigung durch Gesetz, die der Höhe nach bestimmt ist"). Bürgschaften,

Garantien bzw. sonstige Gewährleistungen wiederum sind dadurch geprägt, dass das Land durch Rechtsgeschäft gegenüber dem Gläubiger

eines Dritten die Haftung für bestimmte Risiken des Dritten übernimmt (Beschluss des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin

vom 21. März 2003 VerfGH 6/01 -; zum Bundesrecht vgl. Höfling/Rixen, in: Bonner Kommentar, Grundgesetz, 114. Aktualisierung

November 2004, Bd. 13 [Art. 111-130], Art. 115 Rn. 64; Piduch, Bundeshaushaltsrecht, 2. Aufl. 2003, Art. 115 Rn. 21; Heun,

in: Dreier, Grundgesetz, Kommentar, 2000, Bd. III [Art. 83-146], Art. 115 Rn. 12; Heintzen, in: von Münch/Kunig [Hrsg.], Grundgesetz-Kommentar,

Band 3 [Art. 70 146 und Gesamtregister], 5. Aufl. 2003, Art. 115 Rn. 18).

Die Regelung des Art. 87 Abs. 1 VvB steht in engem Zusammenhang mit Art. 85 Abs. 1 Satz 1 VvB. Sie ergänzt und sichert das

zentrale, in Art. 85 VvB verankerte parlamentarische Budgetrecht und verhindert, dass die Exekutive auf dem Umweg über die

indirekte Verschuldung die Haushaltsrechte des Parlaments umgeht (Beschluss des Verfassungsgerichtshofs vom 21. März 2003

VerfGH 6/01 -; zum Bundesrecht, Art. 115 Abs. 1 Satz 1 und Art. 110 Abs. 2 Satz 2 GG, vgl. BVerfGE 67, 256 <281>; Höfling/Rixen,

in: Bonner Kommentar, a. a. O., Art. 115 Rn. 109; Piduch, a. a. O., Art. 115 Rn. 11). Das Entscheidungsrecht des Parlaments

über die Deckungsmittel des Haushalts soll sichergestellt und es soll verhindert werden, dass diese Deckungsmittel schon für

künftige Jahre vorbelastet werden (Pfennig, in: Pfennig/Neumann, a. a. O., Art. 87 Rn. 9; zum Bundesrecht Maunz, in: Maunz-Dürig,

Grundgesetz, Kommentar, Bd. V [Art. 100-146, Sachverzeichnis], Stand: Febr. 2004, Art. 115 Rn. 19). Die gesetzliche Ermächtigung

kann im Haushaltsgesetz (vgl. etwa §§ 4 f. der Haushaltsgesetze 2002/2003 GVBl. 2002, S. 213 - und 2004/2005 GVBl. 2004,

S. 154 -) oder in jedem anderen Gesetz erteilt werden. Unabhängig davon, in welchem Gesetz die gesetzliche Ermächtigung erteilt

wird, ergänzt und konkretisiert dieser Gesetzesvorbehalt das Vollständigkeitsgebot des Haushaltsplans und betrifft den Kern

des parlamentarischen Budget- und des Haushaltsverfassungsrechts (Beschluss des Verfassungsgerichtshofs vom 21. März 2003

VerfGH 6/01 -; zum Bundesrecht Höfling/Rixen, in: Bonner Kommentar, a. a. O., Art. 115 Rn. 109).

Art. 87 Abs. 1 VvB hat zwar in § 1 Abs. 1 Risikoabschirmungsgesetz neben § 39 Abs. 1 LHO keine Erwähnung gefunden; er war

jedoch Gegenstand von Erörterungen und Prüfungen im Gesetzgebungsverfahren und ist zumindest teilweise einschlägig, was zeigt,

dass sich die Entscheidung über das Risikoabschirmungsgesetz im Kernbereich des parlamentarischen Haushaltsverfassungsrechts

bewegt.

Am 19. Februar 2002 legte der Senat von Berlin dem Abgeordnetenhaus den ersten Entwurf des Risikoabschirmungsgesetzes vor

(Drs. 15/208) und nannte als Rechtsgrundlage Art. 87 Abs. 1 VvB sowie § 39 Abs. 1 LHO. Mit Gutachten vom 12. März 2002 befasste

sich wie ausgeführt der Wissenschaftliche Parlamentsdienst des Abgeordnetenhauses u. a. mit den rechtlichen Voraussetzungen

und Anforderungen, die bei einer Garantieübernahme zu beachten sind, und kam zu dem Ergebnis, dass es sich bei den in der

Detailvereinbarung vorgesehenen Typen der Risikoabschirmung um Gewährleistungen im Sinne des Art. 87 Abs. 1 VvB, § 23 Abs. 1 HGrG, § 39 Abs. 1 LHO handele, die nur aufgrund einer gesetzlichen Ermächtigung übernommen werden dürften.

Da mit dem Risikoabschirmungsgesetz gegenüber §§ 5, 14 LBB-Gesetz neue Verpflichtungen begründet worden sind und zumindest

Teile der durch das Risikoabschirmungsgesetz und die Detailvereinbarung begründeten Verpflichtungen als Sicherheiten im Sinne

des Art. 87 Abs. 1 VvB anzusehen sein dürften, ist im Gesetzgebungsverfahren auch zu Recht auf Art. 87 Abs. 1 VvB Bezug genommen

worden.

Regelungsgegenstand des Risikoabschirmungsgesetzes war zwar zunächst, das Ende des Betriebes des Bankgesellschaft-Konzerns

zu verhindern. Insoweit ging es jedoch nicht nur darum, bereits bestehende Garantien nach §§ 5, 14 LBB-Gesetz in ihrer Rechtsform

zu ändern. Vielmehr hat das Land Berlin durch das Risikoabschirmungsgesetz in Verbindung mit der Detailvereinbarung neue mögliche

Verpflichtungen übernommen, die in hohem Maße finanzwirksam werden können.

Das Risikoabschirmungsgesetz ermächtigt den Senat von Berlin in § 1 Abs. 1, für vertraglich näher zu bestimmende Risiken aus

dem Immobiliendienstleistungsgeschäft der Bankgesellschaft Berlin AG, der Landesbank Berlin Girozentrale, der Berlin-Hannoverschen

Hypothekenbank AG, der Immobilien- und Baumanagement der Bankgesellschaft Berlin GmbH, der Immobilien und Beteiligungen AG

und der LPFV Finanzbeteiligungs- und Verwaltungs GmbH eine Garantie im Sinne von § 39 Abs. 1 LHO zu übernehmen. Der Haftungsrahmen

ist gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes auf eine Summe von 21,6 Mrd. EUR begrenzt, und die Laufzeit der Garantie endet spätestens

mit Ablauf des Jahres 2032 (§ 1 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes). Die in § 1 Abs. 1 und Abs. 2 des Gesetzes genannten Garantien

sind in der Detailvereinbarung vom 16. April 2002 in Verbindung mit der Zuständigkeits- und Verfahrensordnung zur Detailvereinbarung

vom 21. April 2002 im Einzelnen benannt. Insoweit handelt es sich um Kredit- und Bilanzgarantien, eine Erfüllungsübernahme

sowie eine Freistellung von Patronatserklärungen durch das Land Berlin.

Bei diesen vom Land Berlin übernommenen Verpflichtungen handelt es sich hinsichtlich Gegenstand, Begünstigten und Anspruchsberechtigung

um grundlegend andere Verpflichtungen als den bereits durch §§ 5, 14 LBB-Gesetz vom 3. Dezember 1993 erteilten Garantien.

Die Gewährträgerhaftung des Landes Berlin nach § 5 LBB-Gesetz stellt eine im Falle der Insolvenz der LBB einsetzende Ausfallhaftung

des Landes gegenüber Gläubigern der LBB dar: Sie knüpft an bestehende Verbindlichkeiten der LBB gegenüber Dritten an, begründet

einen eigenen Anspruch der Gläubiger gegen das Land Berlin, während die LBB aus der Gewährträgerhaftung keine Ansprüche gegen

das Land herleiten kann, und kommt nur zum Tragen, sofern die LBB die Ansprüche der Gläubiger nicht oder nicht vollständig

befriedigen kann.

Demgegenüber hat das Land Berlin mit dem Risikoabschirmungsgesetz in Verbindung mit der Detailvereinbarung im wesentlichen

zwei Arten von Verpflichtungen übernommen: Aufgrund der Garantieverpflichtungen hat das Land Berlin den Gläubigern, d. h.

einerseits den Teilbanken des Konzerns der Bankgesellschaft, andererseits den in der Detailvereinbarung im Einzelnen benannten

Gesellschaften des Immobiliendienstleistungsbereichs des Bankgesellschaft-Konzerns, Ausfälle zu erstatten, die sie bei der

Beitreibung von Kreditforderungen und bei der Verwertung sonstiger Vermögensgegen-stände erleiden. Ferner hat das Land Berlin

Freistellungsverpflichtungen übernommen für Verbindlichkeiten und Haftungsrisiken, deren Schuldner ausschließlich Gesellschaften

des Immobiliendienstleistungsbereichs des Bankgesellschaft-Konzerns sind, wie u. a. die IBG und andere Tochtergesellschaften

der Bankgesellschaft, die den Fondsgesellschaften und Fondsanlegern Mietgarantien und sonstige Garantien gegeben haben. Diese

Freistellungsverpflichtungen betreffen lediglich das Innenverhältnis zwischen dem Land und dem jeweils Begünstigten und kommen

zudem sofort, d. h. nicht erst bei Insolvenz des Begünstigten, zum Tragen.

Die mit der Detailvereinbarung einhergehenden Risikoabschirmungen sind teilweise Maßnahmen im Sinne von Art. 87 Abs. 1 VvB

und § 39 Abs. 1 LHO. Dies gilt etwa hinsichtlich der der Bankgesellschaft, der LBB und der BerlinHyp gewährten Kreditgarantien,

mit denen das Land für die Erfüllung der Zins- und Tilgungsleistungen aus bestimmten Krediten und Kreditzusagen einsteht.

Hierbei handelt es sich um Bürgschaften gemäß §§ 765 ff. BGB, da sich das Land gegenüber dem Gläubiger eines Dritten verpflichtet

hat, die Verbindlichkeiten des Dritten zu erfüllen, wenn dieser dazu nicht in der Lage sein sollte (vgl. auch Gutachten des

Wissenschaftlichen Parlamentsdienstes vom 12. März 2002, S. 10 f.). Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die in der

Detailvereinbarung enthaltenen Bilanzgarantien als Garantien und die Erfüllungsübernahmen als sonstige Gewährleistungen im

Sinne von Art. 87 Abs. 1 VvB i. V. m. § 39 Abs. 1 LHO, § 23 Abs. 1 HGrG anzusehen sind (so Gutachten des Wissenschaftlichen

Parlamentsdienstes vom 12. März 2002, S. 11 f.). Denn abgesehen davon, dass der Verfassungsgerichtshof das Risikoabschirmungsgesetz

hier nicht auf seine Verfassungsgemäßheit hin zu überprüfen hat (hierzu s. im folgenden 2.), ist bereits die teilweise Einschlägigkeit

des Art. 87 Abs. 1 VvB, der wie ausgeführt das Vollständigkeitsgebot des Haushaltsplans ergänzt und konkretisiert, ein

objektives Indiz dafür, dass die mit dem Volksbegehren angegriffene parlamentarische Entscheidung über das Risikoabschirmungsgesetz

den Kern des parlamentarischen Budget- und des Haushaltsverfassungsrechts betrifft.

2. Für die Entscheidung des vorliegenden Verfassungsrechtsstreits nicht erheblich ist in diesem Zusammenhang die von den Einspruchsführern

aufgeworfene Frage, ob und inwieweit das Risikoabschirmungsgesetz nichtig ist bzw. den mit dem Urteil des Verfassungsgerichtshofs

vom 31. Oktober 2003 VerfGH 125/02 - (LVerfGE 14, 104 ff.) aufgestellten Anforderungen an einen verfassungsgemäßen Haushalt

genügt.

Formell kann im vorliegenden Verfahren das Risikoabschirmungsgesetz nicht der Prüfung durch den Verfassungsgerichtshof unterliegen.

Dies kann ausschließlich im Wege des abstrakten Normenkontrollverfahrens gemäß Art. 84 Abs. 2 Nr. 2 VvB i. V. m. §§ 14 Nr. 4, 43 ff. VerfGHG geschehen. Danach ist (nur) der Senat von Berlin oder ein Viertel der Mitglieder des Abgeordnetenhauses

befugt, einen Antrag auf Überprüfung der Vereinbarkeit einer landesrechtlichen Vorschrift mit der Verfassung von Berlin zu

stellen. Eine Popularklage zur abstrakten Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit einer Rechtsvorschrift des Landesrechts ist

demgegenüber in der Berliner Landesverfassung nicht vorgesehen (anders die in Art. 98 S. 4 BayVerf i. V. m. Art. 2 Nr. 7,

Art. 55 Abs. 1 S. 1 BayVfGHG vorgesehene Möglichkeit einer grundrechtsgestützten Popularklage gegen Rechtsvorschriften des

bayerischen Landesrechts). Zwar ermöglicht die Berliner Verfassung (Art. 84 Abs. 2 Nr. 5 VvB i. V. m. §§ 49, 50 VerfGHG) die

Erhebung einer Rechtssatzverfassungsbeschwerde; insoweit ist aber nur derjenige beschwerdebefugt, der geltend machen kann,

von der angegriffenen Norm selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen zu sein (von Lampe, in: Pfennig/Neumann, a. a. O.,

Art. 84 Rn. 130 ff.), so dass auch eine Rechtssatzverfassungsbeschwerde nicht allein auf die Verletzung objektiven Verfassungsrechts

gestützt werden kann.

Aber auch eine Inzident-Prüfung des Risikoabschirmungsgesetzes und der Frage der Wirksamkeit der Detailvereinbarung ist nicht

geboten. Ausgangspunkt der finanziellen Belastungen des Landeshaushalts mit Folgelasten aus der Geschäftspolitik der Bankgesellschaft

ist wie bereits ausgeführt nicht das Risikoabschirmungsgesetz, sondern die Regelung in §§ 5, 14 LBB-Gesetz. Insoweit bestehen

erhebliche Zweifel, ob es mit den Art. 85 ff. VvB vereinbar war, gesetzgeberisch Strukturen zuzulassen, die ohne ausreichende

Information des Abgeordnetenhauses und ohne jeden Entscheidungsvorbehalt des Parlaments innerhalb weniger Jahre den Landeshaushalt

mit Risiken in zweistelliger Milliardenhöhe belasten konnten. Aber auch dies kann auf sich beruhen, denn diese Situation hatte

der Gesetzgeber des Risikoabschirmungsgesetzes bereits vorgefunden, und sie könnte auch durch den Gesetzentwurf des Volksbegehrens

nicht mehr ungeschehen gemacht werden. Die Frage, ob der Haushaltsvorbehalt in Art. 62 Abs. 5 VvB durch die förmliche Aufhebung

des Risikoabschirmungsgesetzes, das ausdrücklich zur Bewältigung der entstandenen Lage erlassen worden ist, im Wege der Volksgesetzgebung

verletzt würde oder nicht, stellt sich unabhängig davon, ob das Risikoabschirmungsgesetz seinerseits allen verfassungsrechtlichen

Anforderungen an ein solches Gesetz genügt, weil es tatsächlich haushaltswirksam ist.

3. Der streitgegenständliche Gesetzentwurf ist auch nicht etwa bereits deshalb vom Haushaltsvorbehalt auszunehmen, weil er

ausschließlich eine Ausgabensenkung zur Folge hätte.

Auch Ausgabensenkungen unterliegen grundsätzlich dem Haushaltsvorbehalt, wenn sie ein solches Maß erreichen, dass die Budgethoheit

des Parlaments grundlegend berührt ist und in ihrer Folge wegen der verfassungsrechtlichen Vorgabe der Ausgeglichenheit des

Haushalts die gesamte Haushaltsstruktur neu geordnet werden müsste. Die grundlegende Eignung eines im Wege des Volksbegehrens

verfolgten Gesetzes zur Ausgabensenkung oder zur Einnahmensteigerung oder jedenfalls seine durch Saldobildung erreichbare

Haushaltsneutralität ist lediglich bei der Einzelfallwertung zugunsten der möglichen Reichweite einer Volksgesetzgebung zu

berücksichtigen, suspendiert den Haushaltsvorbehalt aber nicht bereits dem Grunde nach.

Das vorliegende Volksbegehren muss dementsprechend selbst dann, wenn man ihm Ausgabensenkung oder Haushaltsneutralität unterstellen

würde, im Hinblick auf den Schutzzweck des Haushaltsvorbehalts scheitern. Denn das Volksbegehren bezweckt mit einer Aufhebung

des Risikoabschirmungsgesetzes und einer anschließenden Insolvenz der Bankgesellschaft genau das, was wie ausgeführt im

Gesetzgebungsverfahren ausführlich erörtert und im Ergebnis wegen der vom Gesetzgeber erwarteten haushaltsmäßigen Belastungen

als nicht akzeptabel abgelehnt worden ist, und betrifft demgemäß auch im Hinblick auf eine Abschätzung der möglichen Folgen

einer Risikoabschirmung bzw. einer Insolvenz der Bankgesellschaft den Kernbereich des parlamentarischen Budgetrechts. Selbst

wenn das Parlament insoweit von unzutreffenden Prognosen hinsichtlich der zahlenmäßigen Auswirkungen der Risikoabschirmung

einerseits und einer Insolvenz der Bankgesellschaft andererseits ausgegangen sein sollte, hat es sich wie bereits ausgeführt

im Kernbereich des nur ihm zustehenden Budgetrechts bewegt und damit von einem Recht Gebrauch gemacht, dessen Wahrnehmung

der Volksgesetzgebung aufgrund des Haushaltsvorbehalts verwehrt ist.

4. Auch die Heranziehung weiterer Kriterien einer wertenden Gesamtbetrachtung bestätigt den Verfassungsgerichtshof in der

Auffassung, dass das Volksbegehren die Budgethoheit des Parlaments in unzulässiger Weise tangiert. Während die Aspekte des

Sachgehalts und der Wertigkeit des Anliegens dem Verfassungsgerichtshof vorliegend nicht als sachgerechte Abgrenzungskriterien

erscheinen (a.), betrifft das Volksbegehren nach Dauer und Disponibilität der Belastung den Landeshaushalt (b.). Auch stellt

sich die Einnahmen- und Ausgabenwirkung nach der Regelungsabsicht, dem Schwerpunkt bzw. der Hauptwirkung des Gesetzes bzw.

der Unmittelbarkeit der finanziellen Folgen als Regelungsgegenstand des Gesetzentwurfs dar (c.).

a. Nach Ansicht des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg sind im Rahmen einer wertenden Betrachtung im Zusammenhang

mit dem Haushaltsvorbehalt auch der Sachgehalt und die Wertigkeit des Anliegens des Volksbegehrens zu berücksichtigen, da

diese gegebenenfalls für die Kosten-Nutzen-Relation von Bedeutung sein könnten (VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 <143>). Das Kosten-Nutzen-Verhältnis

betrifft den Haushaltsgrundsatz der Wirtschaftlichkeit, der den Staat verpflichtet, die finanzielle Belastung der Bürger möglichst

gering zu halten und mit den ihm von den Bürgern anvertrauten Mitteln eine effektive Leistung zu erbringen, wobei die bestmögliche

Nutzung gegebener Ressourcen dann erreicht ist, wenn die günstigste Relation zwischen dem verfolgten Zweck und den einzusetzenden

Mitteln gewählt wurde (Krafczyk, a. a. O., S. 195 unter Hinweis auf Dommach, in: Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Loseblattsammlung,

Band 1, Stand: Mai 2004, § 7 BHO Rn. 2; vgl. auch Art. 86 Abs. 2 VvB zum Prinzip der Sparsamkeit). Im Rahmen dieses Wirtschaftlichkeitsprinzips,

das bei allen staatlichen finanzwirksamen Maßnahmen (vgl. § 6 Abs. 1 und 2 HGrG, § 7 Abs. 1 und 2 LHO) und auch für volksbegehrte

Gesetze gilt (vgl. Piduch, in: Piduch/Dreßler, Bundeshaushaltsrecht, Kommentar zu den Artikeln 109 bis 115 des Grundgesetzes

und zur Bundeshaushaltsordnung mit rechtsvergleichenden Hinweisen auf das Haushaltsrecht der Länder und ihrer Gemeinden, 2.

Aufl. 1998, Art. 110 Rn. 25), ist allerdings zu berücksichtigen, dass es sich bei der Auswahl der Maßnahme mit dem "wirtschaftlichsten"

Kosten-Nutzen-Verhältnis in erster Linie um eine politische Abwägungsentscheidung mit einem entsprechend großen Beurteilungsspielraum

handelt (v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/ Lamm, Bundeshaushaltsordnung, Kommentar, Stand: Juli 1997, § 7 Erl. 6), so dass sich

die Berücksichtigung der Aspekte der Wertigkeit und des Sachgehalts weitgehend einer juristischen Kontrolle entzieht (vgl.

Sondervotum Jegutidse/Havemann zum Urteil des VerfGBbg vom 20. September 2001, LVerfGE, Suppl. Bbg. zu Bd. 12, 114 <117>;

Krafczyk, a. a. O., S. 196 ff. m. w. N.). Abgesehen davon erscheinen die genannten Abgrenzungskriterien für den vorliegenden

Fall bereits deshalb ungeeignet, weil sich die finanziellen Auswirkungen sowohl des Risikoabschirmungsgesetzes und der Detailvereinbarung

als auch des Gesetzentwurfs des Volksbegehrens im Hinblick auf diverse Unwägbarkeiten einer zahlenmäßig exakten Bewertung

entziehen.

b. Das Bundesverfassungsgericht stellt für die Beurteilung der Frage, ob im Einzelfall eine finanzwirksame Gesetzgebung vorliegt,

u. a. auf die Art und zeitliche Dauer der von einem volksinitiierten Gesetzentwurf ausgehenden finanziellen Belastungen ab

(BVerfGE 102, 176 <188>). Dieser Aspekt wird auch vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof (BayVerfGH 47, 276 <308>) und vom

Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen (LVerfGE 6, 123 <149>) herangezogen. Insoweit soll es darauf ankommen, ob ein

vom Volk eingebrachter Gesetzentwurf den von der Regierung aufgestellten und in die Beratungen des Haushaltsgesetzgebers gegebenen

Haushaltsplanentwurf für das jeweils nächste Jahr oder die zeitlich weiter ausgreifende Haushaltsplanung, durch die bestimmte

Haushaltseckwerte zukünftiger Haushalte festgelegt werden, beeinträchtigt (BVerfGE 102, 176 <188>). Der Bayerische Verfassungsgerichtshof

berücksichtigt darüber hinausgehend auch die künftigen Haushalte, die außerhalb der Finanzplanung liegen und noch nicht beplant

sind (BayVerfGH 47, 276 <308>), und trägt damit zu Recht dem Umstand Rechnung, dass die Haushaltsgestaltung eine in die Zukunft

reichende Planung ist und auch insoweit die Ausgeglichenheit und Gestaltbarkeit des Haushalts gesichert sein müssen (vgl.

etwa Krafczyk, a. a. O., S. 125, 192).

Unter Anlegung dieses Kriteriums, das den o. g. Schutzzwecken des Haushaltsvorbehalts entspricht, beeinträchtigt das Volksbegehren

den Handlungsspielraum des Haushaltsgesetzgebers gegenüber dessen eigener Planung weit reichend. Dies gilt sowohl für § 1

als auch für § 2 des Entwurfs des "Gesetzes zur Neuausrichtung des öffentlich bestimmten Bankwesens in Berlin". Da § 1 des

Gesetzentwurfs eine Aufhebung des Risikoabschirmungsgesetzes vorsieht, das Risikoabschirmungsgesetz jedoch wiederum den Senat

von Berlin zur Übernahme einer Garantie im Sinne von § 39 Abs. 1 LHO, die spätestens mit Ablauf des Jahres 2032 endet, ermächtigt

(§ 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 Risikoabschirmungsgesetz), tangiert § 1 des Gesetzentwurfs die landeshaushaltsrechtliche Planung

langfristig. Die in § 2 des Gesetzentwurfs vorgesehene Auflösung der Bankgesellschaft wiederum ist voraussichtlich mit mindestens

kurzfristigen Mehrbelastungen des Landeshaushalts verbunden, was sich im Übrigen als einschneidender für den Handlungsspielraum

des Haushaltsgesetzgebers darstellen dürfte als eine Streckung von Ausgaben auf mehrere Jahre mit jeweils geringerer Belastung

(vgl. Krafczyk, a. a. O., S. 193). Zudem ist im Rahmen dieser Ausgabenbelastung zu berücksichtigen, dass das Prozedere der

Auflösung der Bankgesellschaft mit den hieraus entstehenden finanziellen Verpflichtungen des Landes Berlin durch den (Haushalts-)Gesetzgeber

nicht steuerbar ist, so dass auch die Disponibilität des (Haushalts-)Gesetzgebers erheblich eingeschränkt würde.

c. Nach einer weiteren Ansicht ist die Unterscheidung zwischen zulässigen und unzulässigen Volksbegehren nach dem Inhalt des

begehrten Gesetzes danach zu treffen, ob es die Regelung von Einnahmen und Ausgaben gerade zum Gegenstand hat oder hierin

zumindest der Schwerpunkt liegt (NRW-VerfGH, NVwZ 1982, 188 <189>; vgl. ferner Preuß/Rinken, a. a. O., LVerfGE 8, 217 <220

ff.>; v. Danwitz, DÖV 1992, 601 <603>; kritisch zu diesem Aspekt vgl. etwa Krafczyk, a. a. O., S. 199 ff.). Unter Anlegung

dieses Kriteriums ist das Volksbegehren ebenfalls unzulässig. Zum einen ist die (subjektive) Regelungsintention des Volksgesetzgebers

eine Einwirkung auf die Finanzen des Landes Berlin, also auf die Einnahmen und Ausgaben, das Vermögen und die Schulden (zum

Kriterium der Regelungsintention des Volksgesetzgebers in diesem Zusammenhang vgl. auch Dickersbach, in: Geller/Kleinrahm,

Die Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 3. Aufl., 2. Ergänzungslieferung 1994, Art. 68 Anm. 2 b) bb); Jach,

DVP 1999, 179 <182>; Schweiger, in: Nawiasky/Schweiger/Knöpfle, a. a. O., Art. 73 Rn. 8). Zum anderen betrifft der Gesetzentwurf

wie bereits ausgeführt vom objektiven Regelungsgehalt her unmittelbar den Haushalt und das Budgetrecht (zum Kriterium

des objektiven Regelungsgehalts vgl. etwa Giehl/v. Scheurl, BayVBl. 1976, 486 <489>).

Nimmt man alle in der vorstehenden Abwägung dargelegten Gesichtspunkte zusammen, ergibt sich auch unter Berücksichtigung der

aus Art. 59 Abs. 2 und Art. 62 Abs. 1 VvB erkennbaren hohen Gewichtung der Volksgesetzgebung, dass der streitgegenständliche

Gesetzentwurf dem Haushaltsvorbehalt des Art. 62 Abs. 5 VvB unterfällt und deshalb das Volksbegehren zu Recht in der angegriffenen

Entscheidung des Senats von Berlin für unzulässig erklärt worden ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 33, 34 VerfGHG.

Dieses Urteil ist unanfechtbar.