OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 01.08.2017 – 2 M 63/17

Die Antragstellerin wendet sich gegen ihre Heranziehung

zu einem Gewässerunterhaltungsbeitrag durch den Antragsgegner.

Mit Bescheid vom 22.02.2016 zog der Antragsgegner die

Antragstellerin zu einem Gewässerunterhaltungsbeitrag für das Jahr

2016 in Höhe von 163.024,10 € heran. Hiergegen legte die

Antragstellerin mit Schreiben vom 08.03.2016 Widerspruch ein, über

den – soweit ersichtlich – noch nicht entschieden ist. Die ersten

drei Raten in Höhe von je 40.756,03 € wurden von der Antragstellerin

gezahlt. Im Hinblick auf die letzte Rate in Höhe von 40.756,01 €

beantragte sie mit Schreiben vom 21.02.2017 die Aussetzung der

Vollziehung bis zum rechtskräftigen Abschluss des

Widerspruchsverfahrens. Mit Schreiben vom 14.03.2017 lehnte der

Antragsgegner diesen Antrag ab, nachdem er die Antragstellerin

bereits mit Schreiben vom 27.02.2017 zur Zahlung der 4. Rate

aufgefordert hatte.

Zuvor hatte der Antragsgegner am 25.11.2016 eine "Satzung

zur Änderung der Neufassung der Verbandssatzung vom 18.12.2009 des

Unterhaltungsverbandes C." beschlossen, die am 10.01.2017 genehmigt,

am 13.01.2017 ausgefertigt und am 28.01.2017 im Amtsblatt des

Landkreises Mansfeld-Südharz veröffentlicht worden war. Diese

Änderungssatzung enthielt unter Abschnitt A Nr. 11 als Anlage zu § 9

Abs. 2 der Verbandssatzung eine Liste der Interessenverbände der

Flächeneigentümer und Nutzer. Diese Bestimmung sollte gemäß

Abschnitt D rückwirkend zum 24.01.2010 in Kraft treten.

Mit Beschluss vom 29.05.2017 – 3 B 252/17 HAL – lehnte

das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin, die

aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid des

Antragsgegners vom 22.02.2016 anzuordnen, ab, da ernstliche Zweifel

an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheides nicht bestünden.

Zwar sei die Verbandssatzung des Antragsgegners vom 18.12.2009

zunächst unwirksam gewesen, da die Anlage zu § 9 Abs. 2 mit der

Liste der Interessenverbände der Flächeneigentümer und Nutzer nicht

veröffentlicht worden sei. Dieser Mangel sei jedoch durch den Erlass

der Änderungssatzung vom 25.11.2016 geheilt worden. Die

Änderungssatzung sei insoweit rückwirkend zum 24.01.2010 in Kraft

getreten. Dies sei der Tag, an dem die Verbandssatzung vom

18.12.2009 habe in Kraft treten sollen. Eine vollständige

Neubekanntmachung der Verbandssatzung sei nicht erforderlich. Der

Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle vom 01.09.2016 – 4 B 295/16

HAL – stehe dem nicht entgegen. Zwar habe das Verwaltungsgericht in

diesem Beschluss eine erneute vollständige Bekanntmachung der

Verbandssatzung einschließlich der Anlage für eine Heilung für

erforderlich gehalten. Der vorliegende Fall liege jedoch anders, da

in der vorliegenden Änderungssatzung hinreichend deutlich gemacht

worden sei, welche Verbandssatzung in welchem Umfang – rückwirkend –

geändert werden solle. Weitere Mängel seien von der Antragstellerin

nicht geltend gemacht worden.

Die Beschwerde der Antragstellerin bleibt ohne Erfolg.

Die fristgemäß dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß

§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, gebieten keine Änderung der

verwaltungsgerichtlichen Entscheidung.

1. Der Satzungsgeber kann eine fehlerhafte Regelung in

einer Satzung, die zur Nichtigkeit der Satzung im Ganzen führt,

heilen, indem er einer Änderungssatzung mit einer wirksamen Regelung

Rückwirkung auf den Zeitpunkt beimisst, zu dem die zu ändernde

Satzung in Kraft treten sollte. Wird nämlich der Makel, der zur

Nichtigkeit der Satzung führt, durch eine Änderungssatzung geheilt,

die rückwirkend zum gleichen Zeitpunkt in Kraft tritt wie die

geänderte Satzung, kann der ursprüngliche Mangel die Nichtigkeit

nicht mehr bewirken (vgl. OVG LSA, Urt. v. 06.12.2001 – 1 L 314/01

–, UA S. 7 f.; Beschl. v. 08.03.2002 – 1 M 279/01 –, BA S.3 f.; vgl.

auch Urt. d. Senats v. 24.03.2015 – 2 L 44/13 –, juris RdNr. 44). In

diesen Fällen genügt es zur rückwirkenden Heilung

materiell-rechtlicher Mängel einer Satzung, wenn ein Beschluss über

die neugefasste Norm und die Rückwirkungsanordnung herbeigeführt und

dieser wie eine Satzung bekannt gemacht wird, ohne dass die gesamte

Satzung neu beschlossen und veröffentlicht wird (vgl. OVG MV,

Beschl. v. 15.07.1999 – 1 M 140/98 –, juris RdNr. 38; OVG LSA,

Beschl. v. 18.01.2011 – 4 L 24/10 –, juris RdNr. 7; Beschl. v.

08.10.2015 – 4 L 57/14 –, juris RdNr. 47). Hierbei können nicht nur

nichtige Satzungsbestimmungen rückwirkend durch gültige Bestimmungen

ersetzt, sondern auch lückenhafte Regelungen rückwirkend

vervollständigt werden (vgl. OVG MV, Beschl. v. 15.07.1999 – 1 M

140/98 –, a.a.O. RdNr. 38; OVG LSA, Beschl. v. 18.01.2011 – 4 L

24/10 –, a.a.O. RdNr. 7; Beschl. v. 08.10.2015 – 4 L 57/14 –, a.a.O.

RdNr. 47). Ebenso kann die zunächst unterbliebene Veröffentlichung

von Teilen der ursprünglichen Satzung mit heilender Wirkung

nachgeholt werden. Auch insoweit handelt es sich um einen Mangel der

Satzung, der durch rückwirkendes Inkraftsetzen der zunächst nicht

veröffentlichen Satzungsteile behoben werden kann.

Nach diesen Grundsätzen wurde der ursprüngliche Mangel

der Verbandssatzung des Antragsgegners vom 18.12.2009 durch die

Änderungssatzung vom 25.11.2016 geheilt. Der Mangel bestand in der

fehlenden Veröffentlichung der in § 9 Abs. 2 genannten Anlage (vgl.

VG Halle, Urt. v. 28.01.2014 – 4 A 225/13 –, juris RdNr. 27).

Bestandteil der Änderungssatzung vom 25.11.2016 ist unter Abschnitt

A eine "3. Änderungssatzung", die unter Nr. 11 als Anlage zu § 9

Abs. 2 eine Liste der Interessenverbände der Flächeneigentümer und

Nutzer enthält. Diese Regelung trat gemäß Abschnitt D der

Änderungssatzung vom 25.11.2016 rückwirkend zum 24.01.2010 in Kraft.

An diesem Tag sollte auch die Verbandssatzung vom 18.12.2009 in

Kraft treten. Hiermit wurde die zunächst fehlende Veröffentlichung

der Anlage zu § 9 Abs. 2 der Verbandssatzung rückwirkend mit

heilender Wirkung nachgeholt.

Zu Unrecht beruft sich die Antragstellerin für ihre

gegenteilige Auffassung auf die Beschlüsse des

Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 06.05.2008 – 4

L 103/08 – (juris RdNr. 4) und vom 09.12.2004 – 1 M 421/04 –. Die

Antragstellerin unterliegt insoweit einem Missverständnis. Soweit in

den genannten Beschlüssen ausgeführt wird, spätere Änderungen einer

nichtigen Satzung gingen ins Leere, weil eine unwirksame Satzung

durch eine nachfolgende Änderung nicht wieder aufleben könne,

bezieht sich dies nur auf nachträgliche Änderungssatzungen ohne

Rückwirkung. Keineswegs soll mit dieser Formulierung zum Ausdruck

gebracht werden, dass die Heilung einer nichtigen Satzung durch eine

auf den Zeitpunkt ihres Inkrafttretens zurückwirkende

Änderungssatzung generell ausgeschlossen ist (vgl. OVG LSA, Beschl.

v. 03.05.2004 – 1 O 154/04 –, BA S. 2 f.).

Ein Fall, in dem die Heilung der Satzung durch eine

rückwirkende Änderung oder Ergänzung einzelner Vorschriften

ausgeschlossen ist, liegt hier nicht vor. Der Umfang des notwendigen

Nachbesserns einer an rechtlichen Mängeln leidenden Satzung und die

daran zu stellenden formellen und materiellen Anforderungen hängen

davon ab, an welchen rechtlichen Mängeln die Ausgangssatzung leidet.

Handelt es sich um Mängel, die von vornherein die gesamte Satzung

erfassen – wie dies etwa bei Bekanntmachungsmängeln der Fall ist –,

können bloße Änderungen einzelner Vorschriften weder eine Heilung

der geänderten noch ein "Wiederaufleben" der nicht geänderten

Satzungsteile bewirken. Vielmehr bedarf es in diesem Fall einer

erneuten Beschlussfassung über die gesamte Satzung und einer

entsprechenden Veröffentlichung dieser gesamten Satzung (vgl. OVG

MV, Beschl. v. 15.07.1999 – 1 M 140/98 –, a.a.O. RdNr. 37; OVG LSA,

Beschl. v. 18.01.2011 – 4 L 24/10 –, a.a.O. RdNr. 8; Beschl. v.

08.10.2015 – 4 L 57/14 –, a.a.O. RdNr. 48; vgl. auch Urt. d. Senats

v. 24.03.2015 – 2 L 44/13 –, a.a.O. RdNr. 43). Ein derartiger

Mangel, der von vornherein die gesamte Satzung erfasst, liegt hier

nicht vor. Der Mangel, der zunächst zur Unwirksamkeit der

Verbandssatzung vom 18.12.2009 führte, lag – wie bereits ausgeführt

– in der fehlenden Veröffentlichung der Anlage zu § 9 Abs. 2. Dies

stellt einen begrenzten Mangel dar, der durch Nachholung der

Veröffentlichung der zunächst fehlenden Anlage, verbunden mit einer

auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verbandssatzung am

24.01.2010 bezogenen Rückwirkungsanordnung, behoben werden kann.

2. Zu Unrecht meint die Antragstellerin, der

Änderungssatzung vom 25.11.2016 fehle die notwendige "Transparenz"

und "Normenklarheit". Das trifft nicht zu. Die Änderungssatzung

lässt vielmehr – anders als die Antragstellerin meint – hinreichend

deutlich erkennen, dass es sich um eine Satzung zur Änderung der

Verbandssatzung vom 18.12.2009 handeln soll, welchen Inhalt die

Änderungen haben sollen und in welchem Umfang die Änderungen

rückwirkend erfolgen sollen. Das Verwaltungsgericht ist auch zu

Recht davon ausgegangen, dass der vorliegende Fall anders liegt als

der mit Beschluss vom 01.09.2016 – 4 B 295/16 HAL – entschiedene

Fall. Im dortigen Fall wurde im Amtsblatt des Landkreises

Mansfeld-Südharz vom 28.04.2014 im Anschluss an eine "Bekanntmachung

der Satzung zur Änderung der Verbandsatzung des

Unterhaltungsverbandes E." ohne nähere Erläuterungen als "Anlage"

eine "Liste der Interessenverbände der Eigentümer und Nutzer e.V."

abgedruckt. Demgegenüber werden vorliegend in einer Vorbemerkung zu

der Änderungssatzung vom 25.11.2016 sowohl der Anlass als auch der

Bezugspunkt und der Umfang der vorgenommenen Änderungen erläutert.

Dies ist – wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausführt – gut

nachvollziehbar.

3. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist die

Änderungssatzung vom 25.11.2016 auch nicht selbst nichtig, weil die

Regelungen zu den Verbandsmitgliedern rückwirkend geändert worden

sind. Insbesondere läuft die rückwirkende Änderung der Regelung zu

den Verbandsmitgliedern in § 3 der Verbandssatzung zum Stichtag

24.01.2010 nicht "den gesetzlichen Regelungen des Wassergesetzes"

zuwider. § 104 Abs. 3 Satz 1 des Wassergesetzes für das Land

Sachsen-Anhalt in der am 01.01.2010 in Kraft getretenen Fassung des

Fünften Gesetz zur Änderung des Wassergesetzes für das Land

Sachsen-Anhalt (WG LSA) vom 10.12.2009 (GVBl. S. 637; nunmehr § 54

Abs. 3 Satz 1 WG LSA) regelte, dass Mitglieder der

Unterhaltungsverbände die Gemeinden im jeweiligen

Niederschlagsgebiet sind. Gemeinde im Sinne dieser Vorschrift ist

bei Verbandsgemeinden nicht die Mitgliedsgemeinde, sondern die

Verbandsgemeinde (vgl. Urt. d. Senats v. 25.04.2012 – 2 L 55/11 –,

juris RdNr. 30). Die Vorschrift des § 3 der Verbandssatzung des

Antragsgegners zu den Verbandsmitgliedern stimmt hiermit überein.

Rechtlich unbedenklich ist, dass diese Regelung (rückwirkend) zum

24.01.2010 in Kraft getreten ist, während die Regelung des § 104

Abs. 3 Satz 1 WG LSA a.F. bereits am 01.01.2010 in Kraft trat.

Weshalb die Änderungssatzung deshalb den gemäß § 55 Abs. 1 WG LSA

i.V.m. § 6 Abs. 2 Nr. 4 des Gesetzes über Wasser- und Bodenverbände

(Wasserverbandsgesetz – WVG) vom 12.02.1991 (BGBl. I S. 405),

geändert durch Gesetz vom 15.05.2002 (BGBl. I S. 1578),

erforderlichen Mindestinhalt nicht aufweisen soll, wie die

Antragstellerin meint, ist nicht nachvollziehbar.

Rechtliche Bedenken gegen die Änderungssatzung ergeben

sich auch nicht daraus, dass der Mitgliederkreis des Antragsgegners

im Zeitpunkt der Beschlussfassung vom 25.11.2016 eine andere

Zusammensetzung hatte als noch im Jahr 2010. Mitglieder des

Antragsgegners sind die Gemeinden im Niederschlagsgebiet. Da nichts

dafür ersichtlich ist, dass sich das Niederschlagsgebiet und damit

das Verbandsgebiet des Antragsgegners seit 2010 geändert hat, sind

die heutigen Mitgliedsgemeinden entweder mit den im Jahr 2010

bestehenden Mitgliedsgemeinden identisch oder deren

Rechtsnachfolger.

4. Die Änderungssatzung vom 25.11.2016 leidet auch –

entgegen der Ansicht der Antragstellerin – nicht an einem

Bekanntmachungsmangel. Insbesondere hätte die Satzung nicht bereits

nach dem Beschluss ausgefertigt werden müssen und erst dann

genehmigt und bekannt gemacht werden dürfen. Die Ausfertigung einer

Satzung ist rechtsstaatlich geboten. Sie bestätigt die Identität des

Normtextes mit dem vom Normgeber Beschlossenen

("Identitätsfunktion"). Demgegenüber gehört die Bestätigung der

Legalität des Normsetzungsverfahrens ("Legalitätsfunktion") nicht

zum Mindeststandard des bundesrechtlichen Rechtsstaatsgebots (vgl.

BVerwG, Beschl. v. 16.05.1991 – BVerwG 4 NB 26.90 –, juris RdNr. 19;

Beschl. v. 25.07.2000 – BVerwG 6 B 38.00 –, juris RdNr. 3; Beschl.

v. 04.09.2014 – BVerwG 4 B 29.14 –, juris RdNr. 5). Das bedeutet,

dass eine Satzung bereits nach der Beschlussfassung ausgefertigt

werden darf und nicht erst deren Genehmigung – soweit diese

erforderlich ist – abgewartet werden muss. Der Satzungsgeber ist

jedoch nicht gehindert, zunächst die Genehmigung abzuwarten und die

Satzung erst danach auszufertigen, wie dies der Antragsgegner getan

hat. Eine Verpflichtung, die Satzung unmittelbar nach

Beschlussfassung auszufertigen und die Genehmigung erst danach

einzuholen, folgt – entgegen der Auffassung der Antragstellerin –

auch nicht aus § 58 Abs. 2 WVG. Nach dieser Vorschrift bedarf die

Änderung der Satzung der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde. Sie

ist von der Aufsichtsbehörde öffentlich bekanntzumachen und tritt

mit der Bekanntmachung in Kraft, wenn nicht ein anderer Zeitpunkt

festgelegt ist. Aussagen zu einer bestimmten Reihenfolge von

Beschluss, Genehmigung und Ausfertigung der Satzung lassen sich

dieser Vorschrift nicht entnehmen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Hinsichtlich der Festsetzung des Streitwertes folgt der Senat der

Festsetzung des Verwaltungsgerichts.