OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 10.05.2011 – 8 B 10385/11

Die Antragstellerin wendet sich gegen die erneute Zurückstellung

eines Baugesuchs.

Sie stellte am 8. März 2010 einen Bauantrag auf Umnutzung eines

bestehenden Postbetriebsgebäudes zu einem Verbrauchermarkt mit

Bäckereiverkaufs-Filiale auf dem Grundstück M. Straße

…-… in M. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des

Bebauungsplans „M.“, der ein Gewerbegebiet

festsetzt.

Am 30. Juni 2010 fasste der Stadtrat der Antragsgegnerin den

Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan „Postareal

westlich Hauptbahnhof (H 93)“, der am 7. Juli 2010 öffentlich

bekannt gemacht wurde. Außerdem beantragte er die Zurückstellung

des Baugesuchs der Antragstellerin um 12 Monate. Mit Bescheid vom

28. Juli 2010 kam das Bauamt diesem Antrag nach und ordnete die

sofortige Vollziehbarkeit der Zurückstellung an. Die

Antragstellerin erhob Widerspruch und beantragte Eilrechtsschutz

beim Verwaltungsgericht Mainz. Das Gericht stellte mit Beschluss

vom 6. Dezember 2010 (Az.: 3 L 1017/10.MZ) die aufschiebende

Wirkung des Widerspruchs wieder her. Zur Begründung führte die

Kammer aus, der Planung der Antragsgegnerin fehle das nötige

Mindestmaß an Konkretisierung. Damit fehle es auch an dem

Sicherungsbedürfnis, das die Zurückstellung des Baugesuchs erst

hätte rechtfertigen können.

Am 8. Dezember 2010 fasste der Stadtrat der Antragsgegnerin

einen neuen Aufstellungsbeschluss „Postareal westlich

Hauptbahnhof (H 93)“. Im Geltungsbereich des Bebauungsplans

sollen Einzelhandelsbetriebe mit den Sortimenten Nahrungs- und

Genussmittel, Getränke – außer in großen Gebinden –,

Tabakwaren, Drogeriewaren, Kosmetikartikel und Pharmazie nicht

zulässig sein. Außerdem weist der Aufstellungsbeschluss eine

Positivliste von 26 Warensortimenten auf. Einzelhandelsbetriebe mit

diesen Sortimenten sollen nur zulässig sein, wenn sie einen

Verkaufsflächenquotienten (relativer Anteil an der jeweiligen

Grundstücksfläche) von 0,14 einhalten. Der Aufstellungsbeschluss

wurde am 15. Dezember 2010 öffentlich bekannt gemacht.

Mit Bescheid vom 16. Dezember 2010 half die Antragsgegnerin dem

Widerspruch ab und hob den Zurückstellungsbescheid vom 28. Juli

2010 auf. Gleichzeitig stellte sie unter Hinweis auf den neuen

Aufstellungsbeschluss das Bauvorhaben erneut um 12 Monate zurück

und ordnete die sofortige Vollziehung dieser Verfügung an. Dagegen

erhob die Antragstellerin am 10. Januar 2011 Widerspruch. Mit

Bescheid vom 27. Januar 2011 verkürzte die Antragsgegnerin den

Zurückstellungszeitraum auf 8 Monate seit Zustellung des zweiten

Zurückstellungsbescheides.

Am 19. Januar 2011 hat die Antragstellerin einstweiligen

Rechtsschutz beim Verwaltungsgericht Mainz beantragt. Zur

Begründung hat sie ausgeführt, die erneute Zurückstellung verstoße

gegen die Bindungswirkung des gerichtlichen Beschlusses vom 6.

Dezember 2010. Eine Änderung der rechtskräftigen Entscheidung könne

nur in einem Verfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO erfolgen.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 6.

Dezember 2010 zurückgewiesen. Die Zurückstellung diene der

Sicherung der Bauleitplanung und dem Schutz konkreter

Bebauungspläne. Mit dieser Funktion untrennbar verbunden sei das

jeweilige Planungsziel, das geschützt werden solle. Fasse eine

Gemeinde einen neuen Planaufstellungsbeschluss, der Mängel einer

ursprünglichen Planung vermeide, verfolge sie ein neues

Planungsziel und eine insgesamt neue Planung. Diese dürfe auch mit

einer neuen Zurückstellung gesichert werden.

Gegen diesen Beschluss hat die Antragstellerin am 15. März 2011

Beschwerde erhoben. Sie ist der Auffassung, die

Zurückstellungsbescheide vom 28. Juli 2010 und 16. Dezember 2010

wiesen einen identischen Regelungsgehalt auf. Mit beiden

Verfügungen sei die Entscheidung über ihren Bauantrag vom 8. März

2010 ausgesetzt worden. Eine geänderte Planung ändere diesen

Regelungsgegenstand nicht. Abgesehen davon liege auch keine andere

Planung vor. Es entspreche dem Wesen der Bebauungsplanung, dass

sich Planziele im Laufe des Verfahrens nach und nach mehr

konkretisierten. Selbst wenn man dies anders sehen wollte, fehle es

auch für die aktuelle Planung an einem Sicherungsbedürfnis. Das

Planungsziel sei nämlich mit einem nicht behebbaren Mangel

behaftet. Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung im

Bebauungsplan seien an die Gebietskategorien der

Baunutzungsverordnung gebunden. Nach § 1 Abs. 9 BauNVO sei es aber

nicht möglich, einen Verkaufsflächenkoeffizienten im Gewerbegebiet

festzusetzen, weil dieser keinen Typus baulicher Anlagen

umschreibe.

Die Antragsgegnerin ist der Auffassung, die Bindungswirkung des

gerichtlichen Beschlusses erstrecke sich nicht auf den erneuten

Zurückstellungsbescheid. Während das Gericht die Zurückstellung in

Bezug auf den Planaufstellungsbeschluss vom 30. Juni 2010 geprüft

habe, sei Bezugspunkt der erneuten Zurückstellung der

Planaufstellungsbeschluss vom 8. Dezember 2010. Sofern die

Antragstellerin die Rechtmäßigkeit der Planung angreife, sei darauf

hinzuweisen, dass die Anforderungen an die Konkretisierung nicht

überspannt werden dürften.

Die zulässige Beschwerde führt nicht zum Erfolg.

Die von den Antragstellerin dargelegten Beschwerdegründe, auf

deren Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO),

rechtfertigen keine Abänderung des angefochtenen Beschlusses. Das

Verwaltungsgericht Mainz ist zu Recht davon ausgegangen, dass die

Antragsgegnerin das Baugesuch erneut zurückstellen und die

Zurückstellung erneut für sofort vollziehbar erklären durfte.

1. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Mainz vom 6. Dezember

2010 steht dem Zurückstellungsbescheid vom 16. Dezember 2010 nicht

entgegen.

a) Der Senat geht in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht

und den Beteiligten davon aus, dass einem Beschluss nach § 80 Abs. 5 VwGO neben der formellen Rechtskraft auch sachliche

Bindungswirkung zukommt (vgl. nur Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner,

VwGO, Stand 20. Erg.Lfg. 2010, § 80 Rn. 358 f. m.w.Nw.). Das gilt

selbst bei geänderter Sach- oder Rechtslage, wie sich aus § 80 Abs. 7 VwGO ergibt. Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung

eines Widerspruchs hemmt allerdings nur die Vollziehung des

angegriffenen Bescheides. Die Bindungswirkung eines solchen

Beschlusses vermag die Behörde deshalb im Grundsatz nicht daran zu

hindern, unter Aufhebung des früheren Bescheides einen neuen

Verwaltungsakt zu erlassen und dessen sofortige Vollziehbarkeit

anzuordnen (BVerwG, Urteil vom 25.03.1981 – 8 C 69.80 –

BVerwGE 62, 80 [85]; VGH Bad-Württ., Beschluss vom 05.03.1991

– 5 S 323/91– NVwZ 1991, 1000).

Damit ist festzuhalten, dass die Antragsgegnerin durch die

Aufhebung des Zurückstellungsbescheides vom 28. Juli 2010, den

Erlass des Zurückstellungsbescheides vom 16. Dezember 2010 und der

Anordnung dessen sofortiger Vollziehbarkeit einen neuen

Streitgegenstand geschaffen hat. Auf diesen Streitgegenstand könnte

sich die Bindungswirkung des gerichtlichen Beschlusses vom 6.

Dezember 2010 nur ausnahmsweise für den Fall erstrecken, dass die

Antragstellerin den nicht vollziehbaren Bescheid durch einen

inhaltsgleichen und für sofort vollziehbar erklärten Bescheid

ersetzt hätte, um die Wirkung des gerichtlichen Beschlusses zu

unterlaufen (Puttler, in: Sodan / Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 80

Rn. 171; VGH Bad-Württ., Beschluss vom 05.03.1991, a.a.O.,

offengelassen in BVerwG, Urteil vom 25.03.1981, a.a.O.). Ein

solcher Fall der missbräuchlichen Umgehung einer gerichtlichen

Entscheidung liegt aber nicht vor.

b) Der Senat stimmt mit dem Verwaltungsgericht darin überein,

dass sich der Aussetzungsbescheid vom 28. Juli 2010 und der

Aussetzungsbescheid vom 16. Dezember 2010 in der Gestalt des

Bescheides vom 27. Januar 2011 nicht nur formal, sondern auch

inhaltlich unterscheiden. Der Antragstellerin ist zwar darin

beizupflichten, dass sich beide Bescheide insofern auf den gleichen

Regelungsgegenstand beziehen, als sie die Entscheidung über

dasselbe Baugesuch aussetzen. Sie unterscheiden sich aber

wesentlich im Hinblick auf ihren Sicherungszweck. Dies kann nach

Wortlaut sowie Sinn und Zweck der Norm nicht ohne Auswirkungen auf

den Inhalt der Verfügung bleiben. Nach § 15 BauGB darf das

Baugenehmigungsverfahren ausnahmsweise für eine bestimmte Zeit

ausgesetzt werden, wenn zu befürchten ist, dass die Durchführung

einer begonnen Planung unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert

wird. Bodenrechtliche Rechtfertigung für die Zurückstellung ist

daher der Schutz einer konkreten gemeindlichen Planung (BVerwG,

Urteil vom 10.12.1971 – 4 C 32.69 – BauR 1972, 97

[98]). Erst in Anbetracht dieser Planung lässt sich prüfen und

feststellen, ob die Voraussetzungen für eine Zurückstellung

vorliegen und ob sie im weiteren Verlauf des Planungsprozesses

gegebenenfalls wieder entfallen (vgl. dazu

Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 96. EL 2010, § 15 Rn.

51). Ein Zurückstellungsbescheid ist daher immer auf die konkrete

Planung bezogen, um deren Willen er ergangen ist. Dann ist es aber

auch nicht zu beanstanden, wenn ein Bauamt die wesentliche Änderung

der Planung zum Anlass nimmt, einen auf anderer Grundlage

ergangenen Zurückstellungsbescheid aufzuheben und – nach

entsprechender Prüfung – gegebenenfalls einen neuen

Zurückstellungsbescheid zu erlassen.

c) Entgegen der Ansicht der Antragstellerin liegt auch keine

bloße Konkretisierung der alten Planung vor. Das gilt schon

formell, weil die Antragsgegnerin mit einem neuen

Planaufstellungsbeschluss ein neues Planungsverfahren begonnen hat.

Es gilt aber auch inhaltlich. Mit besagtem Aufstellungsbeschluss

lag nämlich erstmals eine sicherungsfähige Planung vor. Bis zu

diesem Zeitpunkt hatte sich die Antragsgegnerin noch gar keine

hinreichend konkreten Vorstellungen über den Inhalt des

aufzustellenden Bebauungsplans gemacht, sondern eine reine

Negativplanung betrieben. Damit fehlte es aber auch an positiven

Vorgaben, die im weiteren Planungsverlauf hätten konkretisiert

werden können. Bei diesem Sachstand war es der Antragstellerin

unbenommen, die alte Planung zu beenden und das Verfahren neu zu

beginnen.

d) Die Tatsache, dass die Antragsgegnerin die Dauer der ersten

Zurückstellung auf die Frist des zweiten Zurückstellungsbescheids

angerechnet hat, spricht nicht für ein anderes Ergebnis. Gemäß § 15

Abs. 1 BauGB darf die Entscheidung über ein Baugesuch nur für einen

Zeitraum von 12 Monaten ausgesetzt werden. Auf diese Frist sind

Zeiten so genannter „faktischer Zurückstellungen“, also

Zeiten, in denen die Behörde den Bescheid nicht hinreichend zügig

bearbeitet, sonst wie verzögert oder rechtswidrig ablehnt,

anzurechnen (Bielenberg/Stock, in:

Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 96. EL 2010, § 15 Rn.

1, siehe auch BGH, Urteil vom 25.09.1980 – III ZR 18/79

– BGHZ 78, 152 und Hess. VGH, Urteil vom 29.04.1993 – 4

UE 1391/88 – juris). Entsprechend war auch hier die Zeit

anzurechnen, in der die Antragsgegnerin zwar einen

Zurückstellungsbescheid erlassen hatte, sich dieser aber mangels

sicherungsfähiger Planung als rechtswidrig erwies.

2. Die mit Aufstellungsbeschluss vom 8. Dezember 2010 begonnene

Planung erweist sich auch als sicherungsfähig. Für eine

Zurückstellung ist es nach § 15 BauGB ausreichend, wenn zu befürchten

ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich

gemacht oder wesentlich erschwert werden würde. Maßgebend ist

danach, ob die konkreten Planungsabsichten, wie sie sich in dem

Beschluss über die Planaufstellung darstellen, überhaupt rechtlich

oder tatsächlich verwirklichungsfähig sind. Auf die Rechtmäßigkeit

einzelner Festsetzungen kommt es hingegen nicht an. Die

Zurückstellung soll – wie die Veränderungssperre – die

Bauleitplanung sichern und deren weitere Entwicklung ermöglichen.

Diesem Sinn und Zweck würde es widersprechen, sie von

Voraussetzungen abhängig zu machen, die für den Bauleitplan erst in

einem späteren Verfahrensstadium verlangt werden. Das

Sicherungsbedürfnis fehlt einer Planung deshalb erst dann, wenn

sich das aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche Planungsziel im

Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lässt, wenn der

beabsichtigte Bauleitplan der Förderung von Zielen dient, für deren

Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht

bestimmt sind, oder wenn rechtliche Mängel schlechterdings nicht

behebbar sind (BVerwG, Urteil vom 17.09.1987 – 4 B 185.87

– juris; zur Veränderungssperre BVerwG, Urteil vom 21.12.1993

– 4 NB 40/93 – NVwZ 1994, 685 f.).

Der Senat muss im vorliegenden Eilverfahren daher nicht

entscheiden, ob der im Planaufstellungsbeschluss vorgesehene

„Verkaufsflächenquotient“ eine für ein Gewerbegebiet

nach § 1 Abs. 9 BauNVO zulässige Festsetzung einer bestimmten Art

von baulichen Anlagen ist, woran berechtigte Zweifel bestehen. Das

ausweislich der Begründung hinter der Festsetzung stehende

Planungsziel, die fußläufig erreichbaren Nahversorgungszentren und

Stadtteilzentren zu erhalten und weiterzuentwickeln sowie neu

entstehende Verkaufsflächen zentrenrelevanter Sortimente zu

steuern, ist ein grundsätzlich legitimes städtebauliches Ziel, das

sich mit den Mittel der Bauleitplanung auch erreichen lässt (vgl.

nur HessVGH, Urteil vom 16.12.2010 – 4 C 1272/10.N –

ZfBR 2011, 168 m.w.Nw.).

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Für die

Streitwertfestsetzung hält es der Senat wie schon das

Verwaltungsgericht im Anschluss an die Rechtsprechung des

Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen für sachgerecht, bei

Streitigkeiten um Zurückstellungsverfügungen die Hälfte des Wertes

für eine Baugenehmigung in Ansatz zu bringen (OVG NRW, Beschluss

vom 22.11.2006 – 10 B 2354/06 – juris Rn. 10 und VG

Mainz, Beschluss vom 17.02.2011 – 3 L 1017/10.MZ

–).