LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 23.02.2012 – 2/11

I. Mit ihrer am 30. März 2011 erhobenen kommunalen

Verfassungsbeschwerde wendet sich die Beschwerdeführerin –

wie zuvor schon im Dezember 2010 die ehemaligen Landkreise

Ludwigslust, Müritz, Ostvorpommern, Rügen und Uecker-Randow

(Verfahren LVerfG 21/10) sowie die Universitäts- und Hansestadt

Greifswald (Verfahren LVerfG 22/10) und die Hansestadt Wismar

(Verfahren LVerfG 23/10) – gegen die mit dem Gesetz zur

Schaffung zukunftsfähiger Strukturen der Landkreise und kreisfreien

Städte des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Kreisstrukturgesetz) vom

12. Juli 2010 (GVOBl. M-V S. 366) beschlossene Neuordnung der

Kreisstruktur. Danach werden aus den bisherigen zwölf Landkreisen

sechs neue Kreise gebildet, in die neben der Beschwerdeführerin

auch die bisher kreisfreien Städte Greifswald, Stralsund und Wismar

eingekreist werden.

Art. 1 des Kreisstrukturgesetzes ist das

Landkreisneuordnungsgesetz – LNOG M-V –, nach dessen § 1 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 2 Nr. 4 und § 11 Abs. 1 die

Beschwerdeführerin ihre Kreisfreiheit verliert, in den neu

gebildeten Landkreis Mecklenburgische Seenplatte eingekreist wird

und eine Reihe von Zuständigkeiten an den neuen Landkreis abgibt;

allerdings wird sie als Sitz des neuen Landkreises bestimmt (§ 7

Abs. 3 LNOG M-V). Das Gesetz enthält ferner u.a. Regelungen über

die Auseinandersetzung zwischen Landkreisen und eingekreisten

Städten (§ 12 LNOG M-V), den Personalübergang von Beamten (§ 26

LNOG M-V) und Arbeitnehmern und Auszubildenden (§ 27 LNOG M-V),

Wahlgebiete und Wahlbereiche für die Kreistags- und die

Landratswahl (§ 33 LNOG M-V) und Ausgleichsleistungen der

eingekreisten Städte an die Landkreise für die Übergangszeit

zwischen Aufgabenübergang und dem 31. Dezember 2011 (§ 42 Abs. 2

LNOG M-V).

Nachdem das Landesverfassungsgericht nach mündlicher Verhandlung

am 19., 20. und 27. Mai 2011 mit Urteilen vom 18. August 2011 die

kommunalen Verfassungsbeschwerden in den Verfahren LVerfG 21/10,

22/10 und 23/10 zurückgewiesen hat (NordÖR 2011, 537 und 549),

wurden mit Wirkung vom 04. September 2011 die sechs neuen Kreise

gebildet, die genannten vier bisher kreisfreien Städte eingekreist

und an diesem Tag die Wahlen zu den kommunalen Gremien in den neuen

Strukturen durchgeführt.

II. Die Beschwerdeführerin hält in Kenntnis der ihr übersandten

Entscheidungen des Gerichts an ihrer Verfassungsbeschwerde fest.

Sie wirft dem Gericht im Verhältnis zu seinem früherem Urteil vom

26. Juli 2007 (LVerfGE 9/06 bis 17/06 -, LVerfGE 18, 342), mit

dem die wesentlichen Vorschriften des Gesetzes zur Modernisierung

der Verwaltung des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 23. Mai 2006

(GVOBl. M-V S. 194) über die Funktional- und Kreisstrukturreform

aufgehoben worden sind, ein „verfassungsrechtlich und

verfassungspolitisch unerträgliches Maß an Diskontinuität in der

eigenen Rechtsprechung“ vor. Unter Vertiefung ihres

bisherigen Vortrags und Berufung auf die der Entscheidung im

Verfahren LVerfG 21/10 angefügte abweichende Meinung von drei

Richtern macht sie in Auseinandersetzung mit den Ausführungen des

Gerichts insbesondere geltend, dass sie in einen mit über 5000 km²

völlig überdimensionierten Landkreis eingekreist werde, was den

Kern der Selbstverwaltungsgarantie bedrohe, und dass das Gericht

sich nicht hinreichend mit den zahlreichen auch von ihr gegen die

Kreisstrukturreform vorgetragenen Einwänden auseinandergesetzt

habe, was im Einzelnen – auch bezogen auf die gestellten

Hilfsanträge – näher ausgeführt wird.

Die Beschwerdeführerin beantragt

festzustellen, dass § 1 Abs. 2 Satz 1, § 7 Abs. 2 Nr. 4 und Abs. 3 sowie § 11 Abs. 1 des Landkreisneuordnungsgesetzes insoweit

verfassungswidrig und nichtig sind, als damit ihre Kreisfreiheit

aufgehoben wird,

sowie hilfsweise

festzustellen, dass

1. § 26 Abs. 2 und 3, § 27 Abs. 2 und 3

2. § 12 Abs. 1 Sätze 1 und 2

3. § 33 Abs. 2

4. § 42 Abs. 2

des Landkreisneuordnungsgesetzes verfassungswidrig und damit

nichtig sind.

III. Der Landtag Mecklenburg-Vorpommern und die Landesregierung

halten die Verfassungsbeschwerde jedenfalls für unbegründet. Die in

den ergangenen Entscheidungen niedergelegten prozeduralen und

materiellrechtlichen Maßgaben würden uneingeschränkt auch für die

vorliegende Verfassungsbeschwerde gelten. Das Gericht habe –

was sodann näher ausgeführt wird – sämtliches Vorbringen der

Beschwerdeführerin bereits in seine Erwägungen einbezogen; dies

gelte insbesondere für die von ihr besonders hervorgehobene

Flächengröße des sie umgebenden neuen Landkreises. Vor allem der

Vorwurf einer Abweichung von der eigenen früheren Entscheidung aus

2007 trage schon deswegen nicht, weil den aktuellen Urteilen ein

anderer Sachverhalt, nämlich ein anderes, gerade an den Maßstäben

der früheren Entscheidung orientiertes Gesetzgebungsverfahren

zugrunde liege. Auf das Sondervotum zu der Entscheidung im

Verfahren LVerfG 21/10 berufe sich die Beschwerdeführerin zu

Unrecht, weil dort lediglich eine andere Auffassung zur

Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers vertreten werde.

Auch mit den Argumenten zu den Hilfsanträgen habe sich das

Gericht bereits hinreichend auseinandergesetzt und sie mit

überzeugenden Gründen zurückgewiesen.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde hat keinen Erfolg.

Das Gericht kann über sie entsprechend § 20

Landesverfassungsgerichtsgesetz – LVerfGG – ohne

mündliche Verhandlung durch Beschluss entscheiden, weil es die

kommunale Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin im

Hauptantrag einstimmig für offensichtlich unbegründet hält. Denn

die insoweit angegriffenen Rechtsnormen (§ 1 Abs. 2 Satz 1, § 7

Abs. 2 Nr. 4 und Abs. 3, § 11 Abs. 1 LNOG M-V) waren in den

genannten Entscheidungen vom 18. August 2011 bereits Gegenstand

einer inhaltlichen verfassungsgerichtlichen Prüfung am Maßstab der

Landesverfassung und haben dieser standgehalten (I.).

Hinsichtlich der mit dem Hilfsantrag angegriffenen Bestimmungen

des Landkreisneuordnungsgesetzes – die überwiegend ebenfalls

bereits Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung waren (so explizit

§ 26 Abs. 2, § 27 Abs. 2 und § 12 LNOG M-V)

– erweist sich die Verfassungsbeschwerde bereits als

unzulässig, was auch hinsichtlich der mit dem Hilfsantrag erstmals

von der Beschwerdeführerin zur Überprüfung gestellten Normen (§ 26

Abs. 3, § 27 Abs. 3, § 33 Abs. 2 und § 42 Abs. 2 LNOG M-V) gilt

(II.). I. Zwar ist das Landesverfassungsgericht selbst –

obwohl Gericht und zugleich Verfassungsorgan – nicht im Sinne

des (an § 31 BVerfGG orientierten) § 29 Abs. 1 LVerfGG an seine

eigenen Entscheidungen gebunden (vgl. Bethge in:

Maunz/SchmidtBleibtreu/ Klein/Bethge, BVerfGG, § 31 Rn. 117 ff.).

Gleichwohl sieht es sich vorliegend nicht gehalten, in eine erneute

inhaltliche Prüfung der angegriffenen Vorschriften des

Landkreisneuordnungsgesetzes einzutreten, die die neue

Kreisstruktur unter Einkreisung der Beschwerdeführerin festlegen.

Dabei muss die Frage nach dem Umfang der materiellen Rechtskraft

bzw. Gesetzeskraft einer formell rechtskräftigen, eine kommunale

Verfassungsbeschwerde zurückweisenden

Verfassungsgerichtsentscheidung (hierzu etwa Heusch in:

Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl. 2005, § 31 Rn. 43

m.w.N.; Bethge, a.a.O., Rn. 319 f. m.w.N.; zur begrenzten

Reichweite der Gesetzeskraft einer solchen Tenorierung vgl. Bethge,

a.a.O., § 78 Rn. 115 ff., 119 m.w.N.) nicht vertieft werden. Auch

kommt es nicht darauf an, dass – wie hier – die

kommunalen Verfassungsbeschwerden ohne zusätzliche ausdrückliche

Normbestätigung (für deren Zulässigkeit im Verfahren der

prinzipalen Normenkontrolle siehe LVerfG M-V, Urt. v. 07.07.2005 LVerfG 7/04 -, LKV 2006, 23 und LVerfG 8/04 -, DVBl. 2005, 1578)

lediglich zurückgewiesen worden sind.

Denn dem vorliegenden Verfahren liegt kein neuer

Lebenssachverhalt zugrunde, und es gilt der identische

Prüfungsmaßstab wie in den bereits entschiedenen Parallelverfahren

kommunaler Verfassungsbeschwerden, nämlich allein Art. 72 Abs. 1

LV, erweitert um die die kommunale Selbstverwaltung prägenden

Verfassungsprinzipien. Das Begehren der Beschwerdeführerin ist an

den gleichen – auf das kommunale Selbstverwaltungsrecht

beschränkten – Maßstäben zu prüfen wie die Begehren der

Beschwerdeführer und Beschwerdeführerinnen in den Verfahren LVerfG

21/10, LVerfG 22/10 und LVerfG 23/10, die ebenfalls den

grundsätzlichen Zuschnitt der neuen Landkreise und den Verlust der

Kreisfreiheit zur Überprüfung durch das Landesverfassungsgericht

gestellt haben.

In seinen Urteilen vom 18. August 2011 hat das Gericht mit

ausführlicher Begründung dargelegt, weshalb der mit dem

Landkreisneuordnungsgesetz vom 12. Juli 2010 geschaffene neue

Zuschnitt der Landkreise in Mecklenburg-Vorpommern einschließlich

der Einkreisung von vier der bisher sechs kreisfreien Städte

– darunter die Beschwerdeführerin – nicht gegen die

Verfassung des Landes verstößt, insbesondere die betroffenen

Landkreise und kreisfreien Städte nicht in ihrem Recht auf

Selbstverwaltung aus Art. 72 Abs. 1 Satz 2 LV verletzt. Hierauf

wird – die Entscheidungen sind der Beschwerdeführerin

sämtlich übersandt worden – in vollem Umfang Bezug genommen.

Insbesondere ist dabei unter verschiedensten rechtlichen

Gesichtspunkten, wie sie hier auch die Beschwerdeführerin

vorgetragen hat, gerade die Situation des neuen Landkreises

Mecklenburgische Seenplatte – mit über 5400 km² der größte

neu gebildete Kreis – in den Blick genommen worden, in den

sie eingekreist wird.

II. Die von der Beschwerdeführerin gestellten Hilfsanträge

erweisen sich als unzulässig. Das Gericht geht dabei wie in den

bereits entschiedenen Verfahren davon aus, dass im Grundsatz auch

in einem verfassungsgerichtlichen Verfahren Hilfsanträge dann

gestellt werden können, wenn über sie in demselben Verfahren

entschieden werden kann und durch die Entscheidung keine

weitergehenden materiellen oder prozessualen Rechte Dritter berührt

werden, und dass für sie dann, wenn sie verfahrenseinleitende

Funktion haben, die gleichen Formerfordernisse gelten wie für den

Hauptantrag (LVerfG M-V, Urt. v. 18.08.2011 LVerfG 21/10 -,

insoweit nicht abgedr. in NordÖR 2011, 537, unter Hinweis auf

Umbach in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, § 23 Rn. 23;

Lechner/Zuck, BVerfGG, 6. Aufl. 2011, § 23 Rn. 14).

1. Die auf § 26 Abs. 2 und 3, § 27 Abs. 2 und 3 sowie § 12 Abs. 1 Satz 1 und 2 LNOG M-V bezogenen Hilfsanträge waren der Sache nach

ebenfalls sämtlich bereits Gegenstand der Prüfung in den

entschiedenen Verfahren. Insoweit ist das Vorbringen der

Beschwerdeführerin, das sich gänzlich oder jedenfalls im Kern unter

Berücksichtigung der Besonderheiten einer Einkreisung mit dem

Vorbringen der Beschwerdeführer und Beschwerdeführerinnen in jenem

Verfahren deckt, inhaltlich schon gewürdigt worden. Auch in diesem

Verfahren sind die Anträge unzulässig.

a) Ihre gegen § 26 Abs. 2 und 3 sowie § 27 Abs. 2 und 3 LNOG M-V

gerichteten Angriffe unterlegt auch die Beschwerdeführerin zunächst

mit dem Vorwurf eines Verstoßes gegen das interkommunale

Gleichbehandlungsgebot. In der Sache fehlt es schon an der

Darlegung einer Verletzung dieses Gebots, im Übrigen liegt eine

solche offensichtlich nicht vor. Denn die Beschwerdeführerin trägt

nur zu einer tatsächlichen – kausal, nicht intentional

verknüpften – Folge der angegriffenen Regelungen vor, durch

die sie ihre Chancen verschlechtert sieht,

Personalüberleitungsverträge abzuschließen, auf deren Abschluss

aber ohnehin kein Rechtsanspruch besteht. § 26 Abs. 2 und § 27 Abs. 2 LNOG M-V selbst regeln unmittelbar nur Fragen des

Personalübergangs zwischen dem neuen Landkreis, der

Rechtsnachfolger eines aufgelösten Landkreises geworden ist, dessen

Gebiet auf mehrere neuen Landkreise aufgeteilt wird, und eben

diesem Landkreis.

Soweit bezogen auf § 26 Abs. 3 und § 27 Abs. 3 LNOG M-V, die

speziell den Personalübergang bei Einkreisungen betreffen, die

Beschwerdeführerin noch einen Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot

rügt, ist damit eine im Rahmen der kommunalen Verfassungsbeschwerde

rügefähige eigene Rechtsverletzung (§ 52 LVerfGG) nicht dargetan.

Aus dem verfassungsrechtlich abgesicherten Selbstverwaltungsrecht

folgt kein allgemeiner Anspruch der kommunalen Gebietskörperschaft

auf verfassungskonformes Handeln des Gesetzgebers (LVerfG M-V, Urt.

v. 18.08.2011 LVerfG 21/10 -, UA S. 66, insoweit nicht abgedr. in

NordÖR 2011, 537). Auch wenn man bei der kommunalen

Verfassungsbeschwerde – ausgehend von einem erweiterten

Prüfungsmaßstab – über die subjektive Rechtsverletzung hinaus

die Vereinbarkeit des angegriffenen Gesetzes mit zumindest

denjenigen Normen der Landesverfassung prüft, die ihrem Inhalt nach

das verfassungsrechtliche Bild der kommunalen Selbstverwaltung

mitzubestimmen geeignet sind, gilt dies nicht für die Rüge

mangelnder Bestimmtheit. Das Bestimmtheitsgebot folgt aus dem

Rechtsstaatsprinzip des Art. 2 LV (siehe Wallerath in:

Litten/Wallerath, LVerf M-V, Art. 2 Rn. 19), nicht aus dem

Selbstverwaltungsrecht. Auf Letzteres aber ist der Prüfungsmaßstab

im Rahmen der kommunalen Verfassungsbeschwerde begrenzt.

Unabhängig davon teilt das Gericht die gegen die Bestimmtheit

der Regelung geäußerten Bedenken nicht. Einzelfragen der Anwendung

wären im Streitfall von den dazu berufenen Fachgerichten zu

klären.

b) § 12 LNOG M-V insgesamt war gemeinsam mit § 11 LNOG M-V

ebenfalls bereits Gegenstand der Prüfung im Rahmen der in den

Verfahren der kreisfreien Städte (LVerfG 22/10 und 23/10)

gestellten Hilfsanträge. Diese Vorschrift regelt Folgen des

gesetzlich angeordneten Aufgabenübergangs, und zwar in Gestalt von

inhaltlichen Vorgaben und Verfahrensmodalitäten für die zwischen

den Landkreisen und eingekreisten Städten zu schließenden

Vereinbarungen. In diesem Zusammenhang hat es das Gericht schon für

fraglich gehalten, ob es sich bei dem als Hilfsantrag formulierten

Begehren in Verbindung mit der dazu gegebenen Begründung überhaupt

inhaltlich um einen eigenständigen (Hilfs-)Antrag handeln kann oder

ob dieses Vorbringen nicht eher (lediglich) als zusätzliches

Begründungselement für die seitens der jeweiligen

Beschwerdeführerin angenommene Verfassungswidrigkeit des

Landkreisneuordnungsgesetzes insgesamt und damit der von ihr

insbesondere angegriffenen Regelung über ihre Einkreisung zu werten

ist (LVerfG M-V, Urt. v. 18.08.2011 LVerfG 22/10 -, UA S. 39 f.,

insoweit nicht abgedr. in NordÖR 2011, 549).

Unabhängig davon macht die Beschwerdeführerin im vorliegenden

Verfahren ohnehin in Bezug auf diese Vorschrift ausschließlich

wiederum eine Verletzung des Bestimmtheitsgebotes geltend. Hierzu

gilt aber nichts anderes als oben bereits zu § 26 Abs. 3 und § 27

Abs. 3 LNOG M-V ausgeführt.

2. Einzig § 33 Abs. 2 LNOG M-V und § 42 Abs. 2 LNOG M-V waren

bisher noch nicht Gegenstand der verfassungsgerichtlichen

Überprüfung. § 33 Abs. 2 LNOG M-V sieht ein abgestimmtes Verfahren

zwischen den Vertretungskörperschaften der bisherigen Landkreise

und einzukreisenden Städte für die Festlegung der Zahl und die

Abgrenzung der Wahlbereiche für die anstehenden Kommunalwahlen in

den neuen Kreisstrukturen vor. § 42 Abs. 2 LNOG M-V verpflichtet

die eingekreisten Städte für den Zeitraum zwischen Aufgabenübergang

und dem 31. Dezember 2011 zu einem finanziellen Ausgleich an den

Landkreis als Funktionsnachfolger. Dessen Höhe ist durch Vertrag

zwischen Stadt und neuem Landkreis zu regeln, bei einer

Nichteinigung ist dem Innenministerium eine Ersetzungsbefugnis

eingeräumt. Auch bezogen auf diese Vorschriften erweist sich die

Verfassungsbeschwerde jedoch als unzulässig.

a) Soweit die Beschwerdeführerin angreift, dass nach § 33 Abs. 2

LNOG M-V ihre Vertretungskörperschaft in gegenseitiger Absprache

mit den Vertretungskörperschaften der anderen im neuen Landkreis

aufgehenden Landkreise und im Einvernehmen mit dem Landeswahlleiter

bestimmte Festlegungen über die Zahl und die Abgrenzung der

Wahlbereiche zu treffen hat, fehlt ihr mangels Selbstbetroffenheit

die Beschwerdebefugnis. Es ist nämlich schon nicht ersichtlich,

inwiefern sie selbst als kommunale Körperschaft insoweit in eigenen

Rechten i.S.d. § 52 LVerfGG verletzt sein sollte. Die Verpflichtung

aus § 33 LNOG M-V trifft ausschließlich ihre Stadtvertretung. Die

Beschwerdeführerin ist nicht befugt, etwaige Rechte ihrer Organe

oder der diesen angehörenden Mandats- und Funktionsträger geltend

zu machen, da solche Rechte nicht zu ihrer eigenen

Organisationshoheit und damit nicht zu ihrer

Selbstverwaltungsgarantie gehören (LVerfG M-V, Urt. v. 18.08.2011 LVerfG 21/10 -, UA S. 66, insoweit nicht abgedr. in NordÖR 2011,

537, unter Hinweis auf LVerfG LSA, Urt. v. 10.05.2011 LVG 47/10

-, UA S. 8 m.w.N.).

Danach kann offen bleiben, inwiefern sich der

Regelungsgegenstand nicht ohnehin durch Zeitablauf erledigt hat,

weil inzwischen die Wahlen zu den neu gebildeten

Vertretungskörperschaften auf der Grundlage der entsprechend § 33

LNOG M-V getroffenen Festlegungen stattgefunden haben.

b) Was § 42 Abs. 2 LNOG M-V betrifft, rügt die

Beschwerdeführerin ausschließlich, dass der dort verwendete Begriff

der „Mehraufwendungen“ zu unbestimmt sei, ohne

allerdings näher darzulegen, inwiefern dies für sich genommen einen

Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung darstellen könnte, der

im Rahmen einer kommunalen Verfassungsbeschwerde einer Überprüfung

unterzogen werden kann. Auch hierzu wird auf die obenstehenden

Ausführungen verwiesen.

Unabhängig davon geht die Rüge mangelnder Bestimmtheit auch in

der Sache fehl, weil der unbestimmte Rechtsbegriff der

„Mehraufwendungen“ mit Blick auf den Regelungsinhalt

des § 42 Abs. 1 LNOG M-V anhand anerkannter Auslegungsgrundsätze

und einer schlichten Vergleichsrechnung im konkreten Fall ohne

weiteres ausgefüllt werden kann (vgl. BVerfGE 80, 1, 20 ff.

m.w.N.).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 33 Abs. 1, § 34 Abs. 2

LVerfGG.