EuGH, Urteil vom 22.10.2026 – C-813/24

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Art. 9, 10 und 13 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. 2006, L 376, S. 36).

Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Smartflats SA, einer Gesellschaft, die Dienstleistungen der Kurzzeitvermietung von Unterkünften erbringt, und der Région de Bruxelles-Capitale (Region Brüssel-Hauptstadt, Belgien) wegen einer Untersagung, eine Touristenunterkunft zu betreiben.

In den Erwägungsgründen 9, 40 und 56 der Richtlinie 2006/123 heißt es:

„(9) Diese Richtlinie findet nur auf die Anforderungen für die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit Anwendung. Sie findet somit keine Anwendung auf Anforderungen wie Straßenverkehrsvorschriften, Vorschriften bezüglich der Stadtentwicklung oder Bodennutzung, der Stadtplanung und der Raumordnung, Baunormen sowie verwaltungsrechtliche Sanktionen, die wegen der Nichteinhaltung solcher Vorschriften verhängt werden, die nicht die Dienstleistungstätigkeit als solche regeln oder betreffen, sondern von Dienstleistungserbringern im Zuge der Ausübung ihrer Wirtschaftstätigkeit genauso beachtet werden müssen wie von Privatpersonen.

…

(40) Der Begriff der zwingenden Gründe des Allgemeininteresses, auf den sich einige Bestimmungen dieser Richtlinie beziehen, ist in der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu den Artikeln 43 und 49 des Vertrags entwickelt worden und kann sich noch weiterentwickeln. Der Begriff umfasst entsprechend der Auslegung des Gerichtshofes zumindest folgende Gründe: öffentliche Ordnung, öffentliche Sicherheit und öffentliche Gesundheit im Sinne der Artikel 46 und 55 des Vertrags; Wahrung der gesellschaftlichen Ordnung; sozialpolitische Zielsetzungen; Schutz von Dienstleistungsempfängern; Verbraucherschutz; … Schutz der Umwelt und der städtischen Umwelt einschließlich der Stadt- und Raumplanung …

…

(56) Gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofes sind Ziele im Bereich der öffentlichen Gesundheit, des Schutzes der Verbraucher, der Gesundheit von Tieren und der städtischen Umwelt zwingende Gründe des Allgemeininteresses. Solche zwingenden Gründe können die Anwendung von Genehmigungsregelungen und weitere Einschränkungen rechtfertigen. Allerdings sollte keine derartige Genehmigungsregelung oder Einschränkung eine Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit des Antragstellers bewirken. Darüber hinaus sollten die Grundsätze der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit immer geachtet werden.“

Nach Art. 2 („Anwendungsbereich“) Abs. 1 dieser Richtlinie gilt diese für Dienstleistungen, die von einem in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringer angeboten werden. Nach den Abs. 2 und 3 dieses Artikels findet diese Richtlinie auf die in Abs. 2 aufgeführten Tätigkeiten keine Anwendung und gilt nicht für den Bereich der Steuern.

Art. 4 („Begriffsbestimmungen“) dieser Richtlinie sieht vor:

„Für die Zwecke dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck

1. ‚Dienstleistung‘ jede von [Art. 57 AEUV] erfasste selbstständige Tätigkeit, die in der Regel gegen Entgelt erbracht wird;

2. ,Dienstleistungserbringer‘ jede natürliche Person, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt, und jede in einem Mitgliedstaat niedergelassene juristische Person im Sinne des [Art. 54 AEUV], die eine Dienstleistung anbietet oder erbringt;

…

6. ,Genehmigungsregelung‘ jedes Verfahren, das einen Dienstleistungserbringer oder ‑empfänger verpflichtet, bei einer zuständigen Behörde eine förmliche oder stillschweigende Entscheidung über die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit zu erwirken;

7. ,Anforderungen‘ alle Auflagen, Verbote, Bedingungen oder Beschränkungen, die in den Rechts- oder Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten festgelegt sind oder sich aus der Rechtsprechung, der Verwaltungspraxis, den Regeln von Berufsverbänden oder den kollektiven Regeln, die von Berufsvereinigungen oder sonstigen Berufsorganisationen in Ausübung ihrer Rechtsautonomie erlassen wurden, ergeben; Regeln, die in von den Sozialpartnern ausgehandelten Tarifverträgen festgelegt wurden, sind als solche keine Anforderungen im Sinne dieser Richtlinie;

8. ,zwingende Gründe des Allgemeininteresses‘ Gründe, die der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung als solche anerkannt hat, einschließlich folgender Gründe: öffentliche Ordnung; öffentliche Sicherheit; Sicherheit der Bevölkerung; öffentliche Gesundheit; Erhaltung des finanziellen Gleichgewichts der Systeme der sozialen Sicherung; Schutz der Verbraucher, der Dienstleistungsempfänger und der Arbeitnehmer; Lauterkeit des Handelsverkehrs; Betrugsbekämpfung; Schutz der Umwelt und der städtischen Umwelt; Tierschutz; geistiges Eigentum; Erhaltung des nationalen historischen und künstlerischen Erbes; Ziele der Sozialpolitik und Ziele der Kulturpolitik;

…“

Die Art. 9 bis 13 der Richtlinie 2006/123 betreffen „Genehmigungen“.

Art. 9 („Genehmigungsregelungen“) Abs. 1 dieser Richtlinie sieht vor:

„Die Mitgliedstaaten dürfen die Aufnahme und die Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit nur dann Genehmigungsregelungen unterwerfen, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt sind:

a) [D]ie Genehmigungsregelungen sind für den betreffenden Dienstleistungserbringer nicht diskriminierend;

b) die Genehmigungsregelungen sind durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt;

c) das angestrebte Ziel kann nicht durch ein milderes Mittel erreicht werden, insbesondere weil eine nachträgliche Kontrolle zu spät erfolgen würde, um wirksam zu sein.“

Art. 10 („Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung“) der Richtlinie bestimmt:

„(1) Die Genehmigungsregelungen müssen auf Kriterien beruhen, die eine willkürliche Ausübung des Ermessens der zuständigen Behörden verhindern.

(2) Die in Absatz 1 genannten Kriterien müssen:

a) nicht diskriminierend sein;

b) durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein;

c) in Bezug auf diesen Grund des Allgemeininteresses verhältnismäßig sein;

d) klar und unzweideutig sein;

e) objektiv sein;

f) im Voraus bekannt gemacht werden;

g) transparent und zugänglich sein.

(3) Die Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung für eine neue Niederlassung dürfen nicht zu einer doppelten Anwendung von gleichwertigen oder aufgrund ihrer Zielsetzung im Wesentlichen vergleichbaren Anforderungen und Kontrollen führen, denen der Dienstleistungserbringer bereits in einem anderen oder im selben Mitgliedstaat unterworfen ist. Die in Artikel 28 Absatz 2 genannten Verbindungsstellen und der Dienstleistungserbringer unterstützen die zuständige Behörde durch Übermittlung der im Hinblick auf diese Anforderungen notwendigen Informationen.

(4) Die Genehmigung ermöglicht dem Dienstleistungserbringer die Aufnahme oder die Ausübung der Dienstleistungstätigkeit im gesamten Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats, einschließlich der Einrichtung von Agenturen, Zweigniederlassungen, Tochtergesellschaften oder Geschäftsstellen, sofern nicht zwingende Gründe des Allgemeininteresses eine Genehmigung für jede einzelne Betriebsstätte oder eine Beschränkung der Genehmigung auf einen bestimmten Teil des Hoheitsgebiets rechtfertigen.

(5) Die Genehmigung wird erteilt, sobald eine angemessene Prüfung ergibt, dass die Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt sind.

(6) Abgesehen von dem Fall, in dem eine Genehmigung erteilt wird, sind alle anderen Entscheidungen der zuständigen Behörden, einschließlich der Ablehnung oder des Widerrufs einer Genehmigung, ausführlich zu begründen; sie sind einer Überprüfung durch ein Gericht oder eine andere Rechtsbehelfsinstanz zugänglich.

(7) Dieser Artikel stellt die Verteilung der lokalen oder regionalen Zuständigkeiten der mitgliedstaatlichen Behörden, die solche Genehmigungen erteilen, nicht in Frage.“

Art. 13 („Genehmigungsverfahren“) der Richtlinie 2006/123 sieht vor:

„(1) Die Genehmigungsverfahren und ‑formalitäten müssen klar, im Voraus bekannt gemacht und so ausgestaltet sein, dass eine objektive und unparteiische Behandlung der Anträge der Antragsteller gewährleistet ist.

(2) Die Genehmigungsverfahren und ‑formalitäten dürfen weder abschreckend sein noch die Erbringung der Dienstleistung in unangemessener Weise erschweren oder verzögern. Sie müssen leicht zugänglich sein, und eventuelle dem Antragsteller mit dem Antrag entstehende Kosten müssen vertretbar und zu den Kosten der Genehmigungsverfahren verhältnismäßig sein und dürfen die Kosten der Verfahren nicht übersteigen.

(3) Die Genehmigungsverfahren und ‑formalitäten müssen sicherstellen, dass Anträge unverzüglich und in jedem Fall binnen einer vorab festgelegten und bekannt gemachten angemessenen Frist bearbeitet werden. Die Frist läuft erst, wenn alle Unterlagen vollständig eingereicht wurden. Die zuständige Behörde kann die Frist einmal für eine begrenzte Dauer verlängern, wenn dies durch die Komplexität der Angelegenheit gerechtfertigt ist. Die Fristverlängerung und deren Ende sind ausreichend zu begründen und dem Antragsteller vor Ablauf der ursprünglichen Frist mitzuteilen.

(4) Wird der Antrag nicht binnen der nach Absatz 3 festgelegten oder verlängerten Frist beantwortet, so gilt die Genehmigung als erteilt. Jedoch kann eine andere Regelung vorgesehen werden, wenn dies durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses, einschließlich eines berechtigten Interesses Dritter, gerechtfertigt ist.

(5) Für jeden Genehmigungsantrag wird so schnell wie möglich eine Empfangsbestätigung übermittelt. Die Bestätigung muss folgende Angaben enthalten:

a) die in Absatz 3 genannte Frist;

b) die verfügbaren Rechtsbehelfe;

c) gegebenenfalls eine Erklärung, dass die Genehmigung als erteilt gilt, wenn der Antrag nicht binnen der vorgesehenen Frist beantwortet wird.

(6) Im Falle eines unvollständigen Antrags wird der Antragsteller so schnell wie möglich darüber informiert, dass Unterlagen nachzureichen sind und welche Auswirkungen dies möglicherweise auf die in Absatz 3 genannte Frist hat.

(7) Wird ein Antrag wegen Nichtbeachtung der erforderlichen Verfahren oder Formalitäten abgelehnt, so ist der Antragsteller so schnell wie möglich von der Ablehnung in Kenntnis zu setzen.“

Gemäß Art. 2 der Ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale, du 8 mai 2014, relative à l’hébergement touristique (Ordonnanz der Region Brüssel-Hauptstadt vom 8. Mai 2014 über Touristenunterkünfte) ( Moniteur belge vom 17. Juni 2014, S. 45695, im Folgenden: Ordonnanz vom 8. Mai 2014) wird mit dieser Ordonnanz die Richtlinie 2006/123 teilweise umgesetzt.

In Art. 3 Nr. 2 der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 wird „Touristenunterkunft“ definiert als „Unterkunft, die Touristen für eine oder mehrere Nächte, regelmäßig oder gelegentlich gegen Entgelt angeboten wird“, und in Art. 3 Nr. 6 als „Ferienwohnung“ als „Villa, Haus, Mehr- oder Einzimmerwohnung, Zimmer, die bzw. das dem Mieter zur ausschließlichen Nutzung zur Verfügung gestellt wird und mit dem zum Wohnen und Kochen erforderlichen Mobiliar ausgestattet ist und gegebenenfalls gegen Preisaufschlag Hotel-Dienstleistungen beinhaltet“.

Art. 4 dieser Ordonnanz bestimmt:

„Der Betrieb einer Touristenunterkunft unterliegt der vorherigen Anmeldung und der Registrierung im Rahmen einer der in Art. 3 Nrn. 4 bis 9 definierten Kategorien oder im Rahmen einer von der Regierung festgelegten ergänzenden Kategorie oder Unterkategorie sowie der Einhaltung der Voraussetzungen, die durch die oder aufgrund der vorliegenden Ordonnanz festgelegt sind.“

In Art. 5 der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 heißt es:

„Unbeschadet des Artikels 4 unterliegt der Betrieb einer Touristenunterkunft folgenden Voraussetzungen:

…

2. Voraussetzungen für die Beherbergung von Touristen:

a) Die Touristenunterkunft erfüllt die von der Regierung für die jeweilige Unterkunftskategorie festgelegten spezifischen Brandschutzstandards. Die Erfüllung der Brandschutznormen wird durch eine Bescheinigung des Service d’Incendie et d’Aide Médicale Urgente der Region Brüssel-Hauptstadt festgestellt;

b) die Touristenunterkunft ist im Einklang mit den geltenden Raumordnungs- und städtebaulichen Vorschriften eingerichtet. Die Einhaltung der Raumordnungs- und städtebaulichen Vorschriften wird durch eine Bescheinigung der Gemeinde bestätigt, in der die betreffende Touristenunterkunft liegt;

…“

Art. 98 des Code bruxellois de l’aménagement du territoire (CoBAT), du 9 avril 2004 (Brüsseler Raumordnungsgesetz vom 9. April 2004) ( Moniteur belge vom 26. Mai 2004, S. 40738) in seiner auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung (im Folgenden: CoBAT) bestimmt:

„§ 1 Ohne vorherige städtebauliche Genehmigung, die ausdrücklich und schriftlich gemäß den Bestimmungen dieses Gesetzbuchs erteilt wurde, ist es nicht zulässig

…

5. für die Gesamtheit oder einen Teil einer bebauten oder unbebauten Immobilie, selbst ohne Vornahme von Bauarbeiten Folgendes zu ändern:

a) ihre Zweckbestimmung, d. h. die Funktion, zu der die Immobilie nach der für sie erteilten Bau- oder städtebaulichen Genehmigung verwendet werden muss. Liegt keine Genehmigung vor oder enthält sie hierzu keine Angaben, ist als Zweckbestimmung die Nutzung zu verstehen, die der Immobilie durch die Pläne zugewiesen ist, die nach Titel II [dieses] Gesetzes Verordnungscharakter haben;

b) ihre Nutzung in den Fällen, die von der Regierung zur Kontrolle der Vereinbarkeit der beabsichtigten Nutzung der Immobilie mit ihrer Umgebung aufgelistet sind. Unter Nutzung ist im Rahmen der unter dem vorstehenden Buchstaben genannten Zweckbestimmung die konkrete Tätigkeit zu verstehen, die in oder auf der Immobilie ausgeübt wird. Enthält die Genehmigung keine Angaben hierzu, gilt die erstmalige Nutzung als Nutzungsänderung;

…“

In der Circulaire ministérielle explicative, du 10 mai 2016, relative aux missions de la Commune et du Bourgmestre dans le cadre de l’exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique (Erläuterndes ministerielles Rundschreiben vom 10. Mai 2016 zu den Aufgaben der Gemeinde und des Bürgermeisters im Rahmen der Durchführung der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 über Touristenunterkünfte) (im Folgenden: erläuterndes ministerielles Rundschreiben vom 10. Mai 2016) wird darauf hingewiesen, dass aus städtebaulicher Sicht „das Hauptkriterium, das den Hotelbetrieb von Wohnraum unterscheidet, darin [liegt], dass die Wohnfunktion hinter dem Konzept der vorübergehenden Beherbergung zurücktritt“ und dass der Begriff „Hotelbetrieb“ „weit auszulegen [ist] und alle Arten von Betrieben [erfasst], die dazu bestimmt sind, vorübergehend Gäste zu beherbergen, was ihn vom Begriff des Wohnraums unterscheidet“.

In diesem Rundschreiben heißt es: „Es ist im konkreten Fall zu prüfen, ob die in dem Gebäude ausgeübte Tätigkeit der Beherbergung von Touristen es erfordert, dass das Gebäude als ‚Hotelbetrieb im Sinne [des Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, du 3 mai 2001, adoptant le Plan régional d’affectation du sol Plan Régional d’Affectation du Sol (Erlass der Regierung der Region Brüssel-Hauptstadt vom 3. Mai 2001 zur Annahme des regionalen Flächennutzungsplans) ( Moniteur belge vom 14. Juni 2001, S. 19773) in seiner auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung (im Folgenden: PRAS)] eingestuft wird“:

„Diese Überprüfung muss von Fall zu Fall erfolgen:

– Wenn die Immobilie, in der sich die Touristenunterkunft befindet, ihre Hauptfunktion als Wohnraum behält, darf sie nicht als Hotelbetrieb eingestuft werden. Dies gilt beispielsweise für Wohnraum, der nur gelegentlich an Touristen vermietet wird, oder für Wohnraum, in dem der Betreiber seinen gewöhnlichen Aufenthalt hat, er aber einen Teil des Wohnraums zur Beherbergung von Touristen nutzt.

– Wird die Immobilie hingegen vollständig für die Beherbergung von Touristen genutzt, so dass keine anderen Bewohner dort mehr ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben, stellt die Beherbergung von Touristen keinen neben dem Wohnzweck stehenden Nebenzweck mehr dar und die Immobilie ist als Hoteleinrichtung im Sinne des PRAS anzusehen.

Es versteht sich von selbst, dass die Gemeinden ihren uneingeschränkten Beurteilungsspielraum behalten, um im konkreten Fall über die Konformität der der Immobilie zugedachten Nutzung zu entscheiden.“

Das vorlegende Gericht führt aus, dass im Glossar des PRAS unterschieden werde zwischen „Wohnraum“ einerseits, der definiert werde als „Gesamtheit von Räumlichkeiten, die als Wohn- oder Aufenthaltsstätte einer oder mehrerer Personen konzipiert wurden, sofern nicht rechtmäßig eine andere Nutzung begründet wurde, einschließlich Seniorenheimen und zugelassener oder subventionierter Unterkünfte, jedoch unter Ausschluss von Hotelbetrieben“, und „Hotelbetrieb“ andererseits, d. h. jeder „Einrichtung zur Aufnahme von Personen, die Dienstleistungen für ihre Kunden anbieten kann, wie z. B. ein Hotel, ein Gasthaus, eine Jugendherberge, ein Motel, eine Pension, ein Aparthotel, ein Flat-Hotel“.

Smartflats ist eine Gesellschaft, die in der Immobilienbranche in Brüssel, insbesondere im Bereich der Kurzzeitvermietung von Unterkünften, tätig ist.

Am 10. September 2020 reichte sie bei den zuständigen Behörden der Region Brüssel-Hauptstadt eine vorherige Anmeldung gemäß Art. 4 der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 für den Betrieb einer Touristenunterkunft in einer in Brüssel belegenen Immobilie (im Folgenden: streitige Touristenunterkunft) ein.

Mit Schreiben vom 11. November 2021 wurde dieser Antrag wegen Unvollständigkeit der Akte als unzulässig zurückgewiesen. Näher hieß es dazu, dass der Betrieb ohne die Erteilung einer Registrierungsnummer nicht zulässig sei.

Am 24. Juni 2022 schrieb Smartflats an den Bürgermeister der Stadt Brüssel, um darauf hinzuweisen, dass Anträge gemäß Art. 5 Abs. 2 Buchst. a der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 auf Erteilung einer Brandschutzbescheinigung nicht bearbeitet würden, wenn die zuständigen Behörden der Stadt der Ansicht seien, dass eine Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität nicht ausgestellt werden könne. Diese Ordonnanz mache die Ausstellung eines dieser Dokumente aber nicht von der Ausstellung des anderen abhängig. Sieben Mahnschreiben wurden von Smartflats an den Bürgermeister versandt, das letzte am 12. Januar 2023.

Nachdem Smartflats die streitige Touristenunterkunft betrieben hatte, ohne diese Tätigkeit vorher angemeldet zu haben, erließen die zuständigen Behörden der Region Brüssel-Hauptstadt am 8. November 2022 eine Anordnung auf sofortige Einstellung dieser Tätigkeit.

Am 10. November 2022 beantragte Smartflats beim Bürgermeister der Stadt Brüssel eine Bescheinigung über die vereinfachte Brandschutzkontrolle für die streitige Touristenunterkunft.

Am 7. Dezember 2022 bestätigte der für Tourismus zuständige Ministerpräsident der Regierung der Region Brüssel-Hauptstadt die Anordnung zur Einstellung des Betriebs vom 8. November 2022 mit der Begründung, dass Smartflats weder über die in Art. 5 Nr. 2 Buchst. a der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 genannte Brandschutzbescheinigung noch über die Registrierungsnummer verfüge, die sie gemäß Art. 4 dieser Ordonnanz zum Betrieb der streitigen Touristenunterkunft berechtigen würde.

Smartflats betrieb die streitige Touristenunterkunft weiter, was zur Folge hatte, dass am 7. Februar 2023 ein Protokoll erstellt wurde, in dem ein Verstoß gegen die Anordnung zur sofortigen Einstellung des Betriebs festgestellt wurde.

Nachdem Smartflats am 12. April 2023 erneut eine Bescheinigung über die vereinfachte Brandschutzkontrolle beantragt hatte, wurde ihr am 22. Mai 2023 mitgeteilt, dass die Ausstellung einer solchen Bescheinigung nur im Hinblick auf einen Antrag auf Genehmigung des Betriebs einer Touristenunterkunft von Nutzen sei. Ein solcher Betrieb setze aber auch voraus, dass zuvor eine städtebauliche Konformitätsbescheinigung eingeholt werde, deren Ausstellung im Fall einer Änderung der Zweckbestimmung des betreffenden Gebäudes die Erteilung einer städtebaulichen Genehmigung voraussetze. Kein entsprechender Antrag sei jedoch gestellt worden.

Am 3. Juli 2023 beantragte Smartflats beim Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (französischsprachiges Gericht Erster Instanz von Brüssel, Belgien) im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes die Aufhebung der Anordnung zur sofortigen Einstellung des Betriebs der streitigen Touristenunterkunft.

Vor diesem Gericht vertrat die Region Brüssel-Hauptstadt die Auffassung, dass dieser Antrag unbegründet sei, und erhob Widerklage, mit der sie beantragte, das Verbot des Betriebs der Räumlichkeiten mit einem Zwangsgeld zu belegen.

Mit Beschluss vom 13. November 2023 wies der Präsident des französischsprachigen Gerichts Erster Instanz von Brüssel den Antrag von Smartflats vom 3. Juli 2023 zurück und gab der Widerklage der Region Brüssel-Hauptstadt statt.

Smartflats legte gegen diesen Beschluss bei der Cour d’appel de Bruxelles (Appellationshof Brüssel, Belgien), dem vorlegenden Gericht, Berufung ein. Sie macht u. a. geltend, dass die in der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 vorgesehenen Verpflichtungen zur Vorlage einer Brandschutzbescheinigung und einer Bescheinigung über die städtebauliche Konformität gegen die Richtlinie 2006/123 verstießen.

Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass vor ihm unstreitig sei, dass die Verordnung vom 8. Mai 2014 in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123 falle und dass Tätigkeiten der Beherbergung von Touristen Dienstleistungen im Sinne von Art. 4 dieser Richtlinie seien. Es werde auch nicht bestritten, dass die mit dieser Ordonnanz eingeführte Regelung eine Genehmigungsregelung im Sinne von Art. 9 dieser Richtlinie sei, so dass sie insbesondere deren Art. 10 und 13 beachten müsse.

In Bezug auf die Vereinbarkeit dieser Regelung mit Art. 9 ist das vorlegende Gericht der Ansicht, dass sie nicht diskriminierend sei und auf zwingenden Gründen des Allgemeininteresses beruhe. Es fragt sich jedoch, ob eine solche Regelung verhältnismäßig ist. Zwar erscheine das Erfordernis einer Brandschutzbescheinigung mit Art. 10 vereinbar, doch hat es Zweifel in Bezug auf die Verpflichtung, eine Bescheinigung über die städtebauliche Konformität vorzulegen.

Die einzige Funktion dieser Bescheinigung bestehe darin, zu bescheinigen, dass die Touristenunterkunft unter Einhaltung der Raumordnungs- und Stadtplanungsvorschriften eingerichtet worden sei, daher unterscheide sie sich von der in Art. 98 Abs. 1 Nr. 5 CoBAT vorgesehenen städtebaulichen Genehmigung, wonach die Änderung der Zweckbestimmung einer Immobilie eine solche Genehmigung erfordere.

Diese Bestimmung des CoBAT, die zu den Raumordnungs- und Stadtplanungsvorschriften gehöre, müsse sowohl von Dienstleistungserbringern als auch von Privatpersonen beachtet werden und dürfte daher grundsätzlich nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123 fallen.

Das vorlegende Gericht stellt sich jedoch die Frage nach der Tragweite der Unterscheidung, die bei Immobilien, in denen eine Touristenunterkunft eingerichtet sei, zwischen Immobilien getroffen werde, die ihre Zweckbestimmung als „Wohnraum“ behielten und daher mangels einer Änderung ihrer Zweckbestimmung keiner städtebaulichen Genehmigung bedürften, und Immobilien, für die zur Änderung ihrer ursprünglichen Zweckbestimmung als „Wohnraum“ in die Zweckbestimmung als „Hotelbetrieb“ eine städtebauliche Genehmigung beantragt werden müsse, ohne die die städtebauliche Konformitätsbescheinigung nicht ausgestellt werden könne. Eine solche Unterscheidung könnte nämlich darauf hinauslaufen, speziell die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit im Sinne der Richtlinie 2006/123 zu regeln.

Um entscheiden zu können, ob die Verpflichtung zur Vorlage einer städtebaulichen Konformitätsbescheinigung den Anforderungen von Art. 10 der Richtlinie 2006/123 genüge, sei außerdem zu prüfen, ob diese Verpflichtung hinreichend klar, eindeutig und objektiv sei, und insoweit das erläuternde ministerielle Rundschreiben vom 10. Mai 2016 zu berücksichtigen, das nach der Rechtsprechung des Conseil d’État (Staatsrat, Belgien) keinen normativen Charakter habe.

Dieses Rundschreiben enthalte ebenso wie das Glossar des PRAS Hinweise, die es ermöglichten, ungeachtet des Ermessens, das den zuständigen Behörden der Gemeinden der Region Brüssel-Hauptstadt (im Folgenden: zuständige kommunale Behörden) eingeräumt sei, zu bestimmen, welchen Immobilien die Zweckbestimmung „Hotelbetrieb“ zuzuerkennen sei, um als Touristenunterkunft zu dienen, und bei welchen zu diesem Zweck die Zweckbestimmung „Wohnraum“ genüge.

In diesem Zusammenhang weist das vorlegende Gericht auf eine Gefahr der Rechtsunsicherheit hin, die sich aus der fehlenden Klärung des Zusammenhangs ergeben könne, der zwischen dem in der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 definierten Begriff „Touristenunterkunft“ und dem im Glossar des PRAS und in dem genannten Rundschreiben verwendeten Begriff „Hotelbetrieb“ bestehe.

In Anbetracht des weiten Ermessens, das den zuständigen kommunalen Behörden bei der Erteilung der städtebaulichen Genehmigung und der Bescheinigung über die städtebauliche Konformität eingeräumt werde, stelle sich daher die Frage, ob die in Rede stehende Genehmigungsregelung mit Art. 13 der Richtlinie 2006/123 vereinbar sei.

Daher hat die Cour d’appel de Bruxelles (Appellationshof von Brüssel) das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Ist die Richtlinie 2006/123 auf eine nationale Vorschrift über die Raumordnung und Stadtplanung wie Art. 98 CoBAT anwendbar, die formal in gleicher Weise auf Erbringer einer Dienstleistungstätigkeit im Sinne dieser Richtlinie und auf Privatpersonen abzielt, aber gemäß der Auslegung, die durch das erläuternde Ministerialrundschreiben vom 10. Mai 2016 – einer anderen Regelung im Bereich des Tourismus, die in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie fällt – empfohlen wird, in der Praxis – zwar nicht ausschließlich, jedoch zumindest hauptsächlich – den Zugang zu dieser Tätigkeit oder ihre Ausübung betrifft?

2. Falls die erste Frage verneint wird: Kann oder muss diese nationale Vorschrift über die Raumordnung und Stadtplanung bei der Beurteilung der Vereinbarkeit der oben genannten Regelung im Bereich des Tourismus mit der Richtlinie 2006/123 dennoch berücksichtigt werden, da Art. 5 Abs. 2 dieser Regelung als eines der Kriterien für die Erteilung einer vorherigen Genehmigung eine Bescheinigung der Konformität mit der nationalen Vorschrift über die Raumordnung und Stadtplanung fordert, und zwar insbesondere im Hinblick auf das Verbot, dass die Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung nicht zu einer doppelten Anwendung von gleichwertigen oder im Wesentlichen vergleichbaren Anforderungen und Kontrollen führen dürfen, denen der Dienstleistungserbringer bereits unterworfen ist (Art. 10 Abs. 3 der Richtlinie)?

3. Steht Art. 9 der Richtlinie 2006/123 unter dem Gesichtspunkt des Erfordernisses der Verhältnismäßigkeit einer gesetzlichen Regelung entgegen, die den Betrieb jeglicher Unterkünfte, die mit dem für eine Unterbringung und das Kochen erforderlichen Mobiliar ausgestattet sind und in denen gegebenenfalls hotelähnliche Dienstleistungen gegen Aufpreis erbracht werden und die Touristen regelmäßig oder gelegentlich für eine oder mehrere Nächte gegen Entgelt angeboten werden, dem Erfordernis einer vorherigen Anmeldung und einer Registrierung unterwirft mit der primären Begründung, dass Touristen geschützt werden müssten, und der subsidiären (und impliziten) Begründung, dass die betreffende Regelung den Schutz der städtischen Umwelt ermögliche, der den Schutz von Wohnraum umfasse?

4. Steht Art. 10 der Richtlinie 2006/123 einer gesetzlichen Regelung entgegen, die den Betrieb jeglicher Unterkünfte, die mit dem für eine Unterbringung und das Kochen erforderlichen Mobiliar ausgestattet sind und in denen gegebenenfalls hotelähnliche Dienstleistungen gegen Aufpreis erbracht werden und die Touristen regelmäßig oder gelegentlich für eine oder mehrere Nächte gegen Entgelt angeboten werden, dem Erfordernis einer vorherigen Anmeldung und einer Registrierung unterwirft, was insbesondere bedeutet, dass eine Bescheinigung der Gemeinde, in der sich die betreffende Touristenunterkunft befindet, vorgelegt werden muss, mit der bestätigt wird, dass die Unterkunft unter Einhaltung der geltenden Raumordnungs- und Stadtplanungsvorschriften eingerichtet wurde, wenn die nationale Vorschrift über die Raumordnung und Stadtplanung für den Fall der Änderung der Nutzung oder der Zweckbestimmung einer Immobilie von „Wohnraum“ in „Hotelbetrieb“ die Einholung einer städtebaulichen Genehmigung vorschreibt und der Betrieb einer Unterkunft im vorgenannten Sinne unter Berücksichtigung dessen, wie die Begriffe „Hotelbetrieb“ und „Touristenunterkunft“ in den in Rede stehenden Vorschriften definiert werden, als Hotelbetrieb eingestuft würde?

5. Fällt die Antwort auf die vorstehende Frage unterschiedlich aus, je nachdem, ob die Einstufung als „Hotelbetrieb“ im Ermessen der Gemeindebehörde liegt, wie es in einem Ministerialrundschreiben definiert ist?

6. Steht Art. 13 der Richtlinie 2006/123 einer gesetzlichen Regelung entgegen, die den Betrieb jeglicher Unterkünfte, die mit dem für eine Unterbringung und das Kochen erforderlichen Mobiliar ausgestattet sind und in denen gegebenenfalls hotelähnliche Dienstleistungen gegen Aufpreis erbracht werden und die Touristen regelmäßig oder gelegentlich für eine oder mehrere Nächte gegen Entgelt angeboten werden, dem Erfordernis einer vorherigen Anmeldung und einer Registrierung unterwirft, was insbesondere bedeutet, dass eine Bescheinigung der Gemeinde, in der sich die betreffende Touristenunterkunft befindet, vorgelegt werden muss, mit der bestätigt wird, dass die Unterkunft unter Einhaltung der geltenden Raumordnungs- und Stadtplanungsvorschriften eingerichtet wurde, wenn für die Ausstellung dieser Bescheinigung keine Frist vorgesehen ist, keine besondere Begründungspflicht auferlegt wird und kein spezifischer Rechtsbehelf vorgesehen ist?

7. Wenn die Voraussetzung der Vorlage einer Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität im Hinblick auf das Unionsrecht rechtswidrig ist, verlangt das Unionsrecht dann den Ausschluss nur dieses einen Erfordernisses oder der gesamten Regelung über die vorherige Anmeldung und Registrierung?

Mit Schriftsatz, der am 26. Februar 2026 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen ist, hat die belgische Regierung gemäß Art. 83 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs die Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens beantragt.

Hierzu macht sie im Wesentlichen geltend, dass sie mit bestimmten Erwägungen in den Schlussanträgen des Generalanwalts nicht einverstanden sei.

Da außerdem in den Schlussanträgen nicht auf die ersten beiden Fragen eingegangen werde, sei der Gerichtshof insoweit nicht hinreichend unterrichtet.

Zum einen ist darauf hinzuweisen, dass die Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und die Verfahrensordnung nicht die Möglichkeit für die Parteien vorsehen, eine Stellungnahme zu den Schlussanträgen des Generalanwalts einzureichen. Zum anderen stellt der Generalanwalt nach Art. 252 Abs. 2 AEUV öffentlich in völliger Unparteilichkeit und Unabhängigkeit begründete Schlussanträge zu den Rechtssachen, in denen nach der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union seine Mitwirkung erforderlich ist. Der Gerichtshof ist weder an die Schlussanträge noch an deren Begründung gebunden. Dass eine Partei nicht mit den Schlussanträgen des Generalanwalts einverstanden ist, ist folglich unabhängig von den Fragen, die dieser in seinen Schlussanträgen prüft, für sich genommen kein Grund, der die Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens rechtfertigt (Urteil vom 30. Oktober 2025, Qassioun , C-790/23, EU:C:2025:838, Rn. 34 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Außerdem kann der Gerichtshof gemäß Art. 252 Abs. 2 AEUV und Art. 20 Abs. 5 dieser Satzung beschließen, dass über die Rechtssache ohne Schlussanträge entschieden wird oder dass in den Schlussanträgen wie im vorliegenden Fall nur bestimmte Rechtsfragen behandelt werden, die in der Rechtssache aufgeworfen werden. Auch ein solcher Beschluss des Gerichtshofs kann für sich genommen keinen Grund darstellen, der die Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens rechtfertigt.

Zwar kann der Gerichtshof gemäß Art. 83 der Verfahrensordnung jederzeit nach Anhörung des Generalanwalts die Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens beschließen, insbesondere wenn er sich für unzureichend unterrichtet hält, wenn eine Partei nach Abschluss des mündlichen Verfahrens eine neue Tatsache unterbreitet hat, die von entscheidender Bedeutung für die Entscheidung des Gerichtshofs ist, oder wenn ein zwischen den Beteiligten nicht erörtertes Vorbringen entscheidungserheblich ist.

Im vorliegenden Fall ist der Gerichtshof jedoch nach Anhörung des Generalanwalts der Auffassung, dass er nach dem schriftlichen Verfahren und der mündlichen Verhandlung, die vor ihm stattgefunden hat, über alle für die Entscheidung der vorliegenden Rechtssache erforderlichen Angaben verfügt. Jedenfalls lässt der Antrag der belgischen Regierung auf Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens keine neuen Tatsachen erkennen, die von entscheidender Bedeutung für die Entscheidung sein könnten, die der Gerichtshof in dieser Rechtssache zu erlassen hat.

Daher ist das mündliche Verfahren nicht wiederzueröffnen.

Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 2 der Richtlinie 2006/123 in Verbindung mit ihrem neunten Erwägungsgrund dahin auszulegen ist, dass sie auf nationale Raumordnungs- und städtebauliche Vorschriften anwendbar ist, die u. a. die Zweckbestimmung von Gebäuden festlegen und formal sowohl für Dienstleistungserbringer als auch für Privatpersonen gelten, wenn diese Vorschriften in Verbindung mit anderen nationalen Vorschriften, mit denen eine Regelung der vorherigen Genehmigung für die Aufnahme der Tätigkeit der Beherbergung von Touristen eingeführt wird, einen Bestandteil dieser Regelung darstellt.

Nach ihrem Art. 2 Abs. 1 gilt diese Richtlinie für Dienstleistungen, die von in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringern angeboten werden. Art. 2 Abs. 2 dieser Richtlinie schließt jedoch eine Reihe von Tätigkeiten von ihrem Anwendungsbereich aus. Außerdem definiert Art. 4 Nr. 1 der Richtlinie 2006/123 den Begriff „Dienstleistung“ im Sinne dieser Richtlinie als jede von Art. 57 AEUV erfasste selbständige Tätigkeit, die in der Regel gegen Entgelt erbracht wird.

Vorab ist darauf hinzuweisen, dass das vorlegende Gericht, wie Rn. 31 des vorliegenden Urteils zu entnehmen ist, ausführt, dass vor ihm unstreitig sei, dass die Ordonnanz vom 8. Mai 2014, mit der die Richtlinie 2006/123 teilweise umgesetzt werde, in deren Anwendungsbereich fällt. Außerdem handele es sich nach Art. 3 der Ordonnanz beim Betrieb einer Touristenunterkunft, der in der regelmäßigen oder gelegentlichen entgeltlichen Vermietung von Unterkünften für eine oder mehrere Übernachtungen an Touristen bestehe, um „Dienstleistungen“ im Sinne von Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 Nr. 1 dieser Richtlinie.

Im Übrigen weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass die durch die Art. 4 und 5 der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 eingeführte Regelung eine Genehmigungsregelung im Sinne von Art. 4 Nr. 6 und Art. 9 der Richtlinie 2006/123 sei.

Insoweit geht aus der Vorlageentscheidung hervor, dass nach Art. 4 der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 ein Dienstleistungserbringer, der eine Touristenunterkunft in der Region Brüssel-Hauptstadt betreiben möchte, verpflichtet ist, diese Unterkunft vorab zur Registrierung anzumelden, was beinhaltet, dass er bei den zuständigen regionalen Behörden eine förmliche Entscheidung erwirken muss, die es ihm erlaubt, diese Dienstleistungstätigkeit aufzunehmen und auszuüben.

Außerdem setzt die Registrierung einer Touristenunterkunft zum Zweck ihres Betriebs in der Region Brüssel-Hauptstadt gemäß Art. 5 Abs. 2 Buchst. b der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 voraus, dass eine von den zuständigen kommunalen Behörden ausgestellte Bescheinigung über die städtebauliche Konformität vorgelegt wird, in der bestätigt wird, dass die betreffende Touristenunterkunft unter Einhaltung der Raumordnungs- und städtebaulichen Vorschriften eingerichtet wurde. Mit einer solchen Bescheinigung wird die Zweckbestimmung der Immobilie, d. h. die Funktion, für die sie verwendet werden soll, bescheinigt.

Das vorlegende Gericht hat jedoch Zweifel, ob der in einer nationalen Raumordnungs- und städtebaulichen Regelung enthaltene Art. 98 Abs. 1 Nr. 5 CoBAT, der im Fall einer Änderung dieser Zweckbestimmung die vorherige Einholung einer städtebaulichen Genehmigung vorschreibt, ebenfalls in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123 fällt, da die Einhaltung dieser Regelung einen Bestandteil der Genehmigungsregelung darstellt.

Daher ist im Wesentlichen zu prüfen, ob eine solche nationale Regelung, die jede – sowohl im gewerblichen als auch im nicht gewerblichen Rahmen erfolgende – Änderung der Zweckbestimmung einer Immobilie von einer vorherigen städtebaulichen Genehmigung abhängig macht, in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie fällt.

Hierzu hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass die Richtlinie 2006/123 nach ihrem neunten Erwägungsgrund, wonach von ihrem Anwendungsbereich u. a. „Vorschriften bezüglich der Stadtentwicklung oder Bodennutzung, der Stadtplanung und der Raumordnung“ ausgenommen sind, nicht für Anforderungen gelten soll, bei denen nicht davon auszugehen ist, dass sie Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit von Dienstleistungserbringern in den Mitgliedstaaten und des freien Dienstleistungsverkehrs zwischen Mitgliedstaaten begründen, weil sie nicht speziell die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit regeln oder betreffen, sondern von Dienstleistungserbringern im Zuge der Ausübung ihrer Wirtschaftstätigkeit genauso beachtet werden müssen wie von Privatpersonen (Urteile vom 30. Januar 2018, X und Visser , C-360/15 und C-31/16, EU:C:2018:44, Rn. 123, sowie vom 22. September 2020, Cali Apartments , C-724/18 und C-727/18, EU:C:2020:743, Rn. 40).

Danach fallen in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123 nur Verwaltungsformalitäten, Anforderungen und damit Regelungen der Mitgliedstaaten, die speziell die Aufnahme und Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit oder einer bestimmten Kategorie von Dienstleistungen im Sinne von Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 4 Nr. 1 der Richtlinie regeln (Urteil vom 22. September 2020, Cali Apartments , C-724/18 und C-727/18, EU:C:2020:743, Rn. 41).

Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass zwar mit der Regelung, um die es im Ausgangsverfahren geht, die Änderung der Zweckbestimmung von Gebäuden geregelt werden soll und sie unterschiedslos auf jede Person Anwendung finden kann. Insoweit fällt sie daher durchaus in den Bereich der Stadtentwicklung oder Bodennutzung, insbesondere in den Bereich der Stadtplanung, doch richtet sie sich speziell an Personen, die beabsichtigen, bestimmte Arten von Dienstleistungen zu erbringen, nämlich Dienstleistungen der Beherbergung von Touristen im Sinne der Ordonnanz vom 8. Mai 2024 (vgl. entsprechend Urteile vom 30. Januar 2018, X und Visser , C-360/15 und C-31/16, EU:C:2018:44, Rn. 124, sowie vom 22. September 2020, Cali Apartments , C-724/18 und C-727/18, EU:C:2020:743, Rn. 42)

Aus der Vorlageentscheidung geht nämlich hervor, dass ein Dienstleistungserbringer wie Smartflats, wenn er eine Immobilie, deren ursprüngliche Zweckbestimmung Wohnraum war, an Touristen vermieten möchte und diese Immobilie diese Zweckbestimmung daher nicht mehr hat, von den zuständigen Behörden der Gemeinde, in der sich diese Immobilie befindet, gemäß Art. 98 Abs. 1 Nr. 5 CoBAT eine städtebauliche Genehmigung erwirken muss, mit der die Änderung dieser Zweckbestimmung „Wohnraum“ in die Zweckbestimmung „Hotelbetrieb“ im Sinne des Glossars des PRAS genehmigt wird.

Folglich ist der Dienstleistungserbringer unter bestimmten Umständen zum Zweck der Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Beherbergung von Touristen verpflichtet, zuerst bei den zuständigen kommunalen Behörden eine städtebauliche Genehmigung zu erwirken, bei der es sich um einen förmlichen Verwaltungsakt handelt.

Da die Regelung, um die es in den Ausgangsverfahren geht, die Aufnahme und Ausübung der Beherbergung von Touristen und damit bestimmter Tätigkeiten der Vermietung von Räumen regelt, stellt sie keine Regelung dar, die im Bereich der Stadtentwicklung oder Bodennutzung, der Stadtplanung und der Raumordnung unterschiedslos anwendbar wäre, und kann daher nicht dem Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123 entzogen sein (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. September 2020, Cali Apartments, C-724/18 und C-727/18, EU:C:2020:743, Rn. 44).

Daraus folgt – vorbehaltlich der Überprüfung durch das vorlegende Gericht –, dass Art. 98 Abs. 1 Nr. 5 CoBAT, da er Bestandteil der durch die Art. 4 und 5 der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 eingeführten Regelung der vorherigen Genehmigung ist, nicht als im Bereich der Raumordnung und der Städteplanung unterschiedslos anwendbar angesehen werden kann; vielmehr betrifft und regelt er unter bestimmten Umständen speziell die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Beherbergung von Touristen und fällt damit in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123.

Nach diesen Erwägungen ist auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 2 der Richtlinie 2006/123 in Verbindung mit ihrem neunten Erwägungsgrund dahin auszulegen ist, dass diese Richtlinie auf nationale Raumordnungs- und städtebauliche Vorschriften anwendbar ist, die u. a. die Zweckbestimmung von Gebäuden festlegen und formal sowohl für Dienstleistungserbringer als auch für Privatpersonen gelten, wenn diese Vorschriften in Verbindung mit anderen nationalen Vorschriften, mit denen ein System der vorherigen Genehmigung für die Aufnahme der Tätigkeit der Beherbergung von Touristen eingeführt wird, einen Bestandteil dieser Regelung darstellt.

Da das vorlegende Gericht die zweite Frage nur für den Fall gestellt hat, dass die erste Frage verneint wird, diese aber bejaht worden ist, ist die zweite Frage nicht zu beantworten.

Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 9 Abs. 1 Buchst. b und c der Richtlinie 2006/123 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die zum Schutz von Touristen und der städtischen Umwelt, zu der Wohnraum gehört, für die Tätigkeit der Beherbergung von Touristen eine vorherige Genehmigung vorschreibt.

Art. 9 der Richtlinie 2006/123 steht in Abschnitt 1 des Kapitels III („Genehmigungen“) dieser Richtlinie und regelt die für die Mitgliedstaaten bestehende Möglichkeit, die Aufnahme und die Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit Genehmigungsregelungen zu unterwerfen. Ebenfalls in diesem Abschnitt betrifft Art. 10 die Voraussetzungen für die Erteilung dieser Genehmigungen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. Juli 2016, Promoimpresa u. a. , C-458/14 und C-67/15, EU:C:2016:558, Rn. 37).

Aus diesen Artikeln geht hervor, dass eine nationale Genehmigungsregelung nur dann den Anforderungen gemäß diesem Abschnitt genügen kann, wenn die Genehmigungsregelung, die naturgemäß die betreffende Dienstleistungsfreiheit einschränkt, die Voraussetzungen gemäß Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie erfüllt, d. h. nicht diskriminierend, durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt und verhältnismäßig in dem Sinne ist, dass sie nicht durch eine weniger einschneidende Maßnahme verwirklicht werden kann, und wenn außerdem die Kriterien, die für die Erteilung der Genehmigungen gemäß der Regelung maßgeblich sind, im Einklang mit Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie stehen, d. h. nicht diskriminierend, durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt, in Bezug auf diesen Grund des Allgemeininteresses verhältnismäßig, klar und unzweideutig, objektiv, im Voraus bekannt gemacht sowie transparent und zugänglich sind (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 22. September 2020, Cali Apartments , C-724/18 und C-727/18, EU:C:2020:743, Rn. 57, sowie vom 3. Dezember 2020, Star Taxi App , C-62/19, EU:C:2020:980, Rn. 86).

Bei der Prüfung der Frage, ob eine Regelung eines Mitgliedstaats, mit der eine solche Genehmigungsregelung eingeführt wird, mit den Art. 9 und 10 der Richtlinie 2006/123 vereinbar ist, die klare, bestimmte und unbedingte Verpflichtungen enthalten und somit unmittelbare Wirkung haben, ist daher getrennt und nacheinander zu prüfen, ob die Einführung der Regelung als solche gerechtfertigt ist und ob die für die Erteilung der Genehmigungen gemäß der Regelung maßgeblichen Kriterien die entsprechenden Anforderungen erfüllen (Urteile vom 22. September 2020, Cali Apartments , C-724/18 und C-727/18, EU:C:2020:743, Rn. 58, sowie vom 3. Dezember 2020, Star Taxi App , C-62/19, EU:C:2020:980, Rn. 87).

Insbesondere bei einer Regelung eines Mitgliedstaats, mit der der nationale Gesetzgeber bestimmte örtliche Behörden damit betraut, eine „Genehmigungsregelung“ im Sinne von Art. 4 Nr. 6 der Richtlinie 2006/123 durchzuführen, indem er die Voraussetzungen für die Erteilung der entsprechenden Genehmigungen festlegt, ist es Sache der nationalen Gerichte, zu beurteilen, ob der Rückgriff des nationalen Gesetzgebers auf eine solche Regelung mit Art. 9 der Richtlinie in Einklang steht und ob die vom nationalen Gesetzgeber festgelegten Kriterien, die für die Erteilung der Genehmigungen durch die örtlichen Behörden maßgeblich sind, und die Anwendung dieser Kriterien durch die örtlichen Behörden, deren Maßnahmen angegriffen werden, den Anforderungen gemäß Art. 10 der Richtlinie entsprechen (Urteil vom 22. September 2020, Cali Apartments, C724/18 und C727/18 , EU:C:2020:743, Rn. 59).

Was im vorliegenden Fall die Vereinbarkeit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regelung mit Art. 9 der Richtlinie 2006/123 betrifft, ist das vorlegende Gericht der Ansicht, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Genehmigungsregelung den Betreiber der Touristenunterkunft nicht diskriminiere. Es fragt den Gerichtshof insbesondere nach der zweiten und der dritten, in Art. 9 Abs. 1 Buchst. b und c vorgesehenen Voraussetzung.

Was erstens die in Art. 9 Abs. 1 Buchst. b vorgesehene Voraussetzung betrifft, geht aus der Vorlageentscheidung hervor, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung den Schutz der Touristen sowie den Schutz der städtischen Umwelt bezweckt, wobei Letztere den Schutz des Wohnraums einschließt.

Solche Ziele stellen zwingende Gründe des Allgemeininteresses dar, die ein System der vorherigen Genehmigung rechtfertigen können.

Zum einen sind nach Art. 4 Nr. 8 der Richtlinie 2006/123 im Licht ihres 40. Erwägungsgrundes zwingende Gründe des Allgemeininteresses, auf die sich die Mitgliedstaaten berufen können, Gründe, die der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung als solche anerkannt hat, wozu u. a. der Schutz von Verbrauchern und Dienstleistungsempfängern sowie der städtischen Umwelt gehören (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 22. September 2020, Cali Apartments , C-724/18 und C-727/18, EU:C:2020:743, Rn. 67 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 27. Februar 2025, AEON NEPREMIČNINE u. a. , C-674/23, EU:C:2025:113, Rn. 54).

Zum anderen hat der Gerichtshof anerkannt, dass Erfordernisse, die mit der Sozialwohnungspolitik zusammenhängen und mit denen dem Druck auf den Grundstücksmarkt entgegengewirkt werden soll, insbesondere bei einem besonderen Markt, der durch einen strukturellen Mangel an Wohnraum und eine besonders hohe Bevölkerungsdichte gekennzeichnet ist, zwingende Gründe des Allgemeininteresses darstellen können (Urteil vom 22. September 2020, Cali Apartments , C-724/18 und C-727/18, EU:C:2020:743, Rn. 68 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Daraus folgt, dass eine Regelung der vorherigen Genehmigung, deren verschiedene Komponenten die Tätigkeit der Beherbergung von Touristen und ihre Ausübung zum einen einem System der Anmeldung und Registrierung bei den betreffenden regionalen Behörden und zum anderen der Vorlage einer städtebaulichen Konformitätsbescheinigung unterwerfen, deren Erteilung unter bestimmten Umständen die Einholung einer von den zuständigen kommunalen Behörden erteilten städtebaulichen Genehmigung voraussetzt, durch die Ziele des Schutzes der Touristen und des Schutzes der städtischen Umwelt, zu der Wohnraum gehört, gerechtfertigt sein kann.

Zweitens verlangt Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2006/123, dass das mit einer Genehmigungsregelung angestrebte Ziel nicht durch ein milderes Mittel erreicht werden kann, insbesondere weil eine nachträgliche Kontrolle zu spät erfolgen würde, um wirksam zu sein. Diese Voraussetzung umfasst das Erfordernis, dass diese Genehmigungsregelung geeignet ist, die Erreichung dieses Ziels zu gewährleisten, und nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.

Eine nationale Regelung ist nur dann geeignet, die Verwirklichung des angestrebten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Bestreben entspricht, dieses Ziel auf kohärente und systematische Weise zu erreichen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. November 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano , C-503/23, EU:C:2024:933, Rn. 84 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Insoweit ist es zwar letztlich Sache des nationalen Gerichts, das allein für die Beurteilung des Sachverhalts des Ausgangsrechtsstreits sowie für die Auslegung des nationalen Rechts zuständig ist, zu bestimmen, ob und inwieweit die Regelung den Anforderungen entspricht, die sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergeben, doch ist der Gerichtshof, um diesem Gericht eine zweckdienliche Antwort zu geben, befugt, ihm auf der Grundlage der Akten des Ausgangsverfahrens und der vor ihm abgegebenen schriftlichen und mündlichen Erklärungen Hinweise zu geben, die dem nationalen Gericht eine Entscheidung ermöglichen (Urteile vom 30. März 1993, Thomas u. a. , C-328/91, EU:C:1993:117, Rn. 13, vom 13. Februar 2014, Sokoll-Seebacher , C-367/12, EU:C:2014:68, Rn. 40, und vom 18. Juni 2026, Penny Market , C-658/24, EU:C:2026:495, Rn. 83).

Die belgische Regierung macht geltend, dass mit einem System der bloßen Anmeldung des Betriebs der Touristenunterkünfte, verbunden mit einer nachträglichen Kontrolle der Einhaltung der geltenden Bedingungen durch die Dienstleistungserbringer, das Ziel des Schutzes der Touristen nicht ebenso wirksam erreicht werden könne wie mit der in Rede stehenden Regelung der vorherigen Genehmigung, da ein solches System nicht gewährleisten könne, dass vor der Aufnahme des Betriebs überprüft werde, ob die Vorschriften über den Brandschutz, das polizeiliche Führungszeugnis der Dienstleistungserbringer, und den Abschluss eines Versicherungsvertrags durch die Dienstleistungserbringer eingehalten seien und ob die Touristenunterkünfte die Mindestanforderungen an Bewohnbarkeit und Hygiene erfüllten.

Smartflats und die Europäischen Kommission machen jedoch geltend, dass das Ziel des Schutzes der Touristen nicht in kohärenter und systematischer Weise verfolgt werde und dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Genehmigungsregelung offenbar nicht den Grundsätzen der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit entspreche.

Smartflats macht zum einen geltend, der Umstand, dass ein System der Anmeldung des Betriebs von Touristenunterkünften, verbunden mit einer nachträglichen Kontrolle der Dienstleistungserbringer, ebenso wirksam sei wie die in Rede stehende Regelung der vorherigen Genehmigung, werde erstens dadurch belegt, dass im Jahr 2013 auf dem Gebiet der Gesundheit und Sicherheit von Wohnungen die Ex-ante -Genehmigungsregelung für die Vermietung möblierter und kleiner Unterkünfte durch ein System von Ex-post- Kontrollen ersetzt worden sei, und zweitens dadurch, dass es eine solche Genehmigungsregelung in den von der Flämischen Region (Belgien) und der Wallonischen Region (Belgien) erlassenen Vorschriften nicht gebe, in diesen Regionen vielmehr nur nachträgliche Kontrollen der Tätigkeit der Beherbergung von Touristen durchgeführt würden.

Zum anderen sehe die Ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale, du 17 juillet 2003, portant le Code bruxellois du Logement (Ordonnanz der Region Brüssel-Hauptstadt vom 17. Juli 2003 über das Brüsseler Wohnungswesen) ( Moniteur belge vom 18. Juli 2013, S. 45239) in ihrer anwendbaren Fassung vor, dass jede Wohnung bestimmte Kriterien erfüllen müsse, die in einem Erlass der Regierung der Region Brüssel-Hauptstadt festgelegt seien, der die grundlegenden Anforderungen in Bezug auf Sicherheit, Hygiene und Ausstattung der Wohnungen festlege. Da diese Anforderungen auch für Immobilien gälten, die für Tätigkeiten der Beherbergung von Touristen genutzt würden, könne sich die belgische Regierung nicht mit Erfolg auf die Notwendigkeit berufen, die Einhaltung der Mindeststandards durchzusetzen, um die Erforderlichkeit der in Rede stehenden Regelung der vorherigen Genehmigung zu rechtfertigen, da die Einhaltung solcher Mindeststandards bereits durch andere Regelungen sichergestellt sei.

Erstens ist zwar der Gerichtshof nicht für die Auslegung der einschlägigen Bestimmungen dieser Ordonnanz und dieses Erlasses zuständig. Sofern das vorlegende Gericht aber feststellt, dass sich bereits aus diesen Bestimmungen ergibt, dass die im Gebiet der Region Brüssel-Hauptstadt belegenen und zur Beherbergung von Touristen bestimmten Immobilien die Mindestanforderungen an Sicherheit, Bewohnbarkeit und Hygiene erfüllen müssen und dies von den zuständigen Behörden kontrolliert werden kann, kann sich die belgische Regierung nicht auf die Notwendigkeit berufen, sicherzustellen, dass diese Immobilien solche Mindeststandards erfüllen.

Das vorlegende Gericht wird die Modalitäten der Kontrolle der Sicherheit, Bewohnbarkeit und Hygiene der vermieteten Gegenstände zu prüfen und daraus die Konsequenzen für die Frage zu ziehen haben, ob die in Rede stehende Regelung der vorherigen Genehmigung gerechtfertigt ist.

Zweitens stellt die etwaige Feststellung des vorlegenden Gerichts, dass von der Flämischen Region und der Wallonischen Region erlassene Vorschriften bestehen, die ein System der bloßen Anmeldung des Betriebs von Touristenunterkünften und eine nachträgliche Kontrolle der Einhaltung der geltenden Bedingungen vorsehen, ein starkes Indiz dafür dar, dass ein vergleichbares Niveau an Schutz von Touristen mit weniger einschneidenden Mitteln als der Einführung der in Rede stehenden Regelung der vorherigen Genehmigung erreicht werden kann.

Drittens wird das vorlegende Gericht zu beurteilen haben, inwieweit die Notwendigkeit, zu überprüfen, ob die Vorschriften, die den Brandschutz, das polizeiliche Führungszeugnis der Dienstleistungserbringer und den Abschluss eines Versicherungsvertrags durch diese betreffen, eingehalten werden, eine Regelung der vorherigen Genehmigung erfordert.

Wie sich aus den Rn. 60 und 61 des vorliegenden Urteils ergibt, setzt die Tätigkeit des Betriebs einer Touristenunterkunft nach der in Rede stehenden Regelung der vorherigen Genehmigung voraus, dass der Dienstleistungserbringer eine städtebauliche Konformitätsbescheinigung vorlegt, für deren Erteilung eine von den zuständigen kommunalen Behörden erteilte städtebauliche Genehmigung erforderlich sein kann, mit der die Änderung der Zweckbestimmung der betreffenden Immobilie als „Wohnung“ in die Zweckbestimmung als „Hotelbetrieb“ im Sinne des Glossars des PRAS genehmigt wird.

Die belgische Regierung ist der Ansicht, dass eine solche Regelung unerlässlich sei, um dem Phänomen der Ersetzung von Wohnraum durch Touristenunterkünfte, die auf bestimmten Plattformen zur Vermietung angeboten würden, und der Erhöhung der Preise für Wohnraum entgegenzuwirken.

Smartflats und die Kommission erkennen an, dass eine Regelung der vorherigen Genehmigung erforderlich und verhältnismäßig sein kann, um das Ziel des Schutzes der städtischen Umwelt und des Wohnraums zu erreichen. Sie weisen jedoch im Wesentlichen darauf hin, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regelung unverhältnismäßig sei, da zum einen die Auswirkungen der Vermietung von Touristenunterkünften in der Region Brüssel-Hauptstadt auf den Wohnungsmietmarkt marginal seien und zum anderen diese Regelung für die gesamte Region und nicht nur für die Gemeinden gelte, in denen die Mieten besonders hohem Druck ausgesetzt seien. Außerdem gelte diese Regelung unterschiedslos für alle Formen von Beherbergungsbetrieben unabhängig davon, ob es sich um den Hauptwohnsitz des Betreibers handele, und ohne nach dessen Eigenschaft oder der Häufigkeit seiner Tätigkeiten zu unterscheiden.

Zur Eignung einer solchen Regelung der vorherigen Genehmigung zur Erreichung des Ziels des Schutzes der städtischen Umwelt und des Wohnraums ist festzustellen, dass eine Verpflichtung zur Vorlage einer Bescheinigung über die städtebauliche Konformität, gegebenenfalls nach Erhalt einer städtebaulichen Genehmigung, mit der die Änderung der Zweckbestimmung der betreffenden Immobilie genehmigt wird, zu einem solchen Schutz beitragen kann.

Eine solche Regelung kann sich als erforderlich erweisen, um dieses Ziel zu erreichen, insbesondere wenn der Wohnungsmietmarkt angespannt ist und diese angespannte Lage durch eine nachträgliche Kontrolle nicht wirksam gelöst werden kann, was vom vorlegenden Gericht zu prüfen ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. September 2020, Cali Apartments , C-724/18 und C-727/18, EU:C:2020:743, Rn. 73 und 74).

Zunächst kann eine Studie oder sonstige objektive Analyse, die bestätigt, dass die Tätigkeit des Betriebs von Touristenunterkünften bedeutende Auswirkungen auf das Angebot von Mietwohnungen in der Region Brüssel-Hauptstadt und/oder auf die Höhe der Mieten dieser Wohnungen hat, ein starkes Indiz für einen angespannten Markt darstellen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. September 2020, Cali Apartments , C-724/18 und C-727/18, EU:C:2020:743, Rn. 73).

Sodann ist bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit dieser Regelung der räumliche Anwendungsbereich dieser Verpflichtung zu berücksichtigen, d. h., ob sie in der Region Brüssel-Hauptstadt einheitlich gilt oder ob ihr räumlicher Anwendungsbereich begrenzt ist und nur bestimmte Gemeinden oder Zonen dieser Gemeinden erfasst, in denen der Wohnungsmietmarkt wegen der Entwicklung der Tätigkeit des Betriebs von Touristenunterkünften angespannt ist (vgl. entsprechend Urteil vom 22. September 2020, Cali Apartments , C-724/18 und C-727/18, EU:C:2020:743, Rn. 73)

Schließlich kann das Ziel des Schutzes der städtischen Umwelt und des Wohnraums eine solche Verpflichtung nicht rechtfertigen, soweit sie für Immobilien gilt, die den Hauptwohnsitz des Betreibers darstellen, da in einem solchen Fall die Nutzung einer solchen Immobilie als Touristenunterkunft, sei sie vorübergehend und/oder teilweise, keine Auswirkungen auf den langfristigen Mietmarkt hat.

Nach diesen Erwägungen ist auf die dritte Frage zu antworten, dass Art. 9 Abs. 1 Buchst. b und c der Richtlinie 2006/123 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, die zum Schutz von Touristen und der städtischen Umwelt, zu der Wohnraum gehört, für die Tätigkeit der Beherbergung von Touristen eine vorherige Genehmigung vorschreibt, sofern diese Regelung u. a. unter Berücksichtigung ihres räumlichen Anwendungsbereichs und ihrer Auswirkungen auf den Wohnungsbedarf in den städtischen Gebieten, in denen sie gilt, erforderlich ist, um diese Ziele zu erreichen, und diese Ziele nicht durch ein milderes Mittel erreicht werden können, insbesondere weil eine nachträgliche Kontrolle zu spät erfolgen würde, um wirksam zu sein.

Mit seiner vierten und seiner fünften Frage, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 10 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2006/123 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die die Tätigkeit der Beherbergung von Touristen einer Regelung der vorherigen Genehmigung unterwirft, die u. a. die Vorlage einer Bescheinigung über die städtebauliche Konformität für die betreffende Immobilie vorschreibt, deren Erteilung nach den nationalen Raumordnungs- und städtebaulichen Vorschriften von der Erteilung einer städtebaulichen Genehmigung abhängig ist, wenn die Nutzung dieser Immobilie zu Zwecken der Beherbergung von Touristen eine Änderung seiner Zweckbestimmung als „Wohnung“ in einen „Hotelbetrieb“ impliziert und der Betrieb einer solchen Unterkunft zur Beherbergung von Touristen als „Hotelbetrieb“ eingestuft werden kann. Außerdem möchte es wissen, ob die Antwort auf diese Frage anders ausfällt, wenn diese Einstufung in das Ermessen der Gemeindebehörde fällt, wie es in einem ministeriellen Rundschreiben geregelt ist.

Wie sich aus den Rn. 68 bis 70 des vorliegenden Urteils ergibt, wird das vorlegende Gericht, wenn sich herausstellt, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regelung der vorherigen Genehmigung die in Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt, noch zu prüfen haben, ob diese Regelung, wie es Art. 10 Abs. 1 und 2 dieser Richtlinie verlangt, auf Kriterien beruht, die eine willkürliche Ausübung des Ermessens der zuständigen Behörden verhindern; diese Kriterien müssen u. a. durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt, in Bezug auf diesen Grund des Allgemeininteresses verhältnismäßig, klar und unzweideutig, objektiv, im Voraus bekannt gemacht sowie transparent und zugänglich sein.

In Anbetracht der in Rn. 79 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung und der Fragen des vorlegenden Gerichts zur Verpflichtung, eine städtebauliche Konformitätsbescheinigung vorzulegen und gegebenenfalls eine städtebauliche Genehmigung zu erwirken, sind dem vorlegenden Gericht Hinweise zu geben, die ihm eine Entscheidung ermöglichen.

Hierzu ist klarzustellen, dass sich diese Fragen nicht auf die in Art. 10 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2006/123 genannte Anforderung beziehen und dass das vorlegende Gericht in Bezug auf die in Art. 10 Abs. 2 Buchst. b und c dieser Richtlinie genannten Anforderungen die Erwägungen berücksichtigen muss, die der Gerichtshof im Rahmen der Antwort auf die dritte Frage angestellt hat.

Was erstens das in Art. 10 Abs. 2 Buchst. f und g der Richtlinie 2006/123 vorgesehene Anforderung der vorherigen Bekanntmachung, der Transparenz und der Zugänglichkeit der Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigungen betrifft, hat das vorlegende Gericht zu prüfen, ob jeder Dienstleistungserbringer, der eine Touristenunterkunft betreiben möchte, von der Erforderlichkeit, gegebenenfalls eine städtebauliche Genehmigung zu erwirken, und den Voraussetzungen für die Erteilung dieser Genehmigung in vollem Umfang Kenntnis nehmen kann.

Insoweit geht aus dem Vorabentscheidungsersuchen hervor, dass die Ordonnanz vom 8. Mai 2014, das CoBAT und das Glossar des PRAS amtlich veröffentlicht wurden und dass das erläuternde ministerielle Rundschreiben vom 10. Mai 2016 auf der Website der Region Brüssel-Hauptstadt zugänglich ist.

Solche Bekanntmachungsmaßnahmen genügen den Erfordernissen der vorherigen Bekanntmachung, der Transparenz und der Zugänglichkeit gemäß Art. 10 Abs. 2 Buchst. f und g der Richtlinie 2006/123. Mit ihnen wird wirksam gewährleistet, dass jede interessierte Person sofort vom Bestehen einer Regelung Kenntnis nehmen kann, die für die Aufnahme oder Ausübung der betreffenden Tätigkeit relevant sein könnte (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. September 2020, Cali Apartments , C-724/18 und C-727/18, EU:C:2020:743, Rn. 107).

Was zweitens die Erfordernisse der Klarheit, der Unzweideutigkeit und der Objektivität gemäß Art. 10 Abs. 2 Buchst. d und e der Richtlinie 2006/123 anbelangt, hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass mit den Erfordernissen der Klarheit und Unzweideutigkeit gemäß Art. 10 Abs. 2 Buchst. d der Richtlinie 2006/123 die Notwendigkeit gemeint ist, die Genehmigungsvoraussetzungen für alle leicht verständlich zu gestalten, indem eine Mehrdeutigkeit ihres Wortlauts vermieden wird. Zum Erfordernis der Objektivität (Art. 10 Abs. 2 Buchst. e der Richtlinie 2006/123) ist festzustellen, dass damit erreicht werden soll, dass Anträge auf Genehmigung lediglich nach ihrer Stichhaltigkeit beurteilt werden, damit eine objektive und unparteiische Behandlung der Anträge der Antragsteller gewährleistet ist, wie sie im Übrigen auch Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie verlangt (Urteil vom 22. September 2020, Cali Apartments , C-724/18 und C-727/18, EU:C:2020:743, Rn. 96 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

Folglich hat das vorlegende Gericht zu beurteilen, ob die in der nationalen Regelung enthaltenen Begriffe, die für die Ausstellung einer städtebaulichen Konformitätsbescheinigung und einer städtebaulichen Genehmigung relevant sind, verständlich, eindeutig und frei von Widersprüchen sind, so dass ihre Anwendung durch die zuständigen kommunalen Behörden für die Betroffenen vorhersehbar und nicht willkürlich ist.

Was insbesondere den Umstand betrifft, dass das erläuternde ministerielle Rundschreiben vom 10. Mai 2016 vorsieht, dass die zuständigen Behörden ihr umfassendes Ermessen behalten, um im Einzelfall über die Konformität der Nutzung der Immobilie zu entscheiden, steht der bloße Umstand, dass ein ministerielles Rundschreiben keine normative Wirkung hat, seiner Berücksichtigung bei der näheren Bestimmung der Kriterien für die Erteilung der Genehmigung nicht entgegen. Es ist jedoch Aufgabe des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob dieses Rundschreiben es den Betroffenen in Anbetracht seines Inhalts und seiner rechtlichen Relevanz in Verbindung mit den geltenden verbindlichen Vorschriften ermöglicht, auf der Grundlage hinreichend klarer, objektiver und unzweideutiger Kriterien zu bestimmen, unter welchen Umständen der Betrieb einer Touristenunterkunft zu einer Änderung ihrer Zweckbestimmung führt und daher die Erwirkung einer städtebaulichen Genehmigung erfordert.

Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass der Umstand, dass in diesem Rundschreiben zum einen ausgeführt wird, dass der Begriff „Hotelbetrieb“ „weit auszulegen [ist] und alle Arten von Betrieben [erfasst], die dazu bestimmt sind, vorübergehend Gäste zu beherbergen, was ihn vom Begriff des Wohnraums unterscheidet“, und zum anderen darauf hingewiesen wird, dass, „[w]enn die Immobilie, in der sich die Touristenunterkunft befindet, ihre Hauptfunktion als Wohnraum behält, … nicht als Hotelbetrieb eingestuft werden [darf]“, was beispielsweise für „Wohnraum [gilt], der nur gelegentlich an Touristen vermietet wird, oder für Wohnraum, in dem der Betreiber seinen gewöhnlichen Aufenthalt hat“ – vorbehaltlich der Beurteilung durch das vorlegende Gericht –, dazu beitragen kann, dass die in der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 genannten Voraussetzungen sowie die nationalen Raumordnungs- und städtebaulichen Vorschriften hinreichend klar und objektiv sind, um den zuständigen kommunalen Behörden zu ermöglichen, sie in willkürfreier und vorhersehbarer Weise anzuwenden.

Stellt das vorlegende Gericht jedoch fest, dass die zuständigen kommunalen Behörden bei der Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer städtebaulichen Genehmigung nach diesem Rundschreiben über ein Ermessen verfügen, das es ihnen erlaubt, nach reinen Zweckmäßigkeitserwägungen zu entscheiden, welche „Touristenunterkünfte“ als „Hotelbetriebe“ anzusehen sind, kann nicht davon ausgegangen werden, dass Art. 10 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2006/123 beachtet wird.

Nach diesen Erwägungen ist auf die vierte und die fünfte Frage zu antworten, dass Art. 10 Abs. 1 und 2 Buchst. d bis g der Richtlinie 2006/123 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, die die Tätigkeit der Beherbergung von Touristen einer Regelung der vorherigen Genehmigung unterwirft, die u. a. die Vorlage einer Bescheinigung über die städtebauliche Konformität für die betreffende Immobilie vorschreibt, deren Erteilung nach den nationalen Raumordnungs- und städtebaulichen Vorschriften von der Erteilung einer städtebaulichen Genehmigung abhängig ist, wenn die Nutzung dieser Immobilie zu Zwecken der Beherbergung von Touristen eine Änderung seiner Zweckbestimmung als „Wohnung“ in einen „Hotelbetrieb“ impliziert und der Betrieb einer solchen Unterkunft zur Beherbergung von Touristen als „Hotelbetrieb“ eingestuft werden kann, sofern die Voraussetzungen für die Erteilung dieser Bescheinigung und gegebenenfalls einer städtebaulichen Genehmigung den in dieser Bestimmung festgelegten Anforderungen entsprechen und diese Verpflichtungen unter transparenten und zugänglichen Bedingungen erfüllt werden können. Der Umstand, dass die kommunale Behörde bei der Einstufung dieser Immobilie über ein Ermessen verfügt, ist nicht mit Art. 10 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2006/123 unvereinbar, wenn dieses Ermessen durch solche Anforderungen hinreichend begrenzt ist und Garantien unterliegt, die es ermöglichen, seine willkürliche Ausübung zu verhindern.

Mit seiner sechsten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 10 Abs. 6 und Art. 13 Abs. 3 der Richtlinie 2006/123 dahin auszulegen sind, dass eine nationale Regelung, die die Tätigkeit der Beherbergung von Touristen einer Regelung der vorherigen Genehmigung unterwirft, die die Vorlage einer von den zuständigen kommunalen Behörden ausgestellten Bescheinigung vorschreibt, aus der hervorgeht, dass die betreffende Unterkunft unter Beachtung der Raumordnungs- und städtebaulichen Vorschriften eingerichtet ist, für die Bearbeitung eines Antrags auf Ausstellung einer solchen Bescheinigung eine vorab festgelegte und bekannt gemachte angemessene Frist, eine Pflicht dieser Behörden zur Begründung einer Entscheidung, mit der die Ausstellung einer solchen Bescheinigung abgelehnt wird, und die Möglichkeit, einen Rechtsbehelf gegen eine solche Entscheidung einzulegen, vorsehen muss.

Nach Art. 13 Abs. 3 der Richtlinie 2006/123 müssen Anträge binnen einer vorab festgelegten und bekannt gemachten angemessenen Frist bearbeitet werden, die erst läuft, wenn alle Unterlagen vollständig eingereicht wurden.

Nach Art. 10 Abs. 6 dieser Richtlinie sind abgesehen von dem Fall, in dem eine Genehmigung erteilt wird, alle Entscheidungen der zuständigen Behörden ausführlich zu begründen und müssen einer Überprüfung durch ein Gericht oder eine andere Rechtsbehelfsinstanz zugänglich sein.

In diesem Zusammenhang bestimmt Art. 13 Abs. 5 der Richtlinie, dass für jeden Genehmigungsantrag eine Empfangsbestätigung übermittelt wird, in der die Frist für die Bearbeitung des Antrags sowie die Rechtsbehelfe angegeben sind, mit denen der Betroffene die erlassene Entscheidung gegebenenfalls anfechten kann.

In Anbetracht der in den Rn. 54, 60 und 61 des vorliegenden Urteils dargelegten Besonderheiten der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Genehmigungsregelung, insbesondere des engen Zusammenhangs zwischen der Erteilung der Genehmigung für den Betrieb einer Touristenunterkunft und der Erteilung einer Bescheinigung über die städtebauliche Konformität, die gegebenenfalls die Erteilung einer städtebaulichen Genehmigung voraussetzt, kann im vorliegenden Fall nicht, wie die belgische Regierung geltend macht, davon ausgegangen werden, dass eine städtebauliche Konformitätsbescheinigung zu den „Unterlagen“ im Sinne von Art. 13 Abs. 3 Satz 2 der Richtlinie 2006/123 gehört, die im Verfahren zur Genehmigung der Ausübung der Tätigkeit der Beherbergung von Touristen vorzulegen sind. Vielmehr muss, wie der Generalanwalt in den Nrn. 132 und 133 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausführt, in einem solchen besonderen Kontext das Verfahren zur Ausstellung einer solchen Bescheinigung für sich genommen mit Art. 13 der Richtlinie 2006/123 vereinbar sein.

Vorbehaltlich einer Überprüfung durch das vorlegende Gericht ergibt sich aus dessen Angaben, dass die nationale Regelung in Bezug auf die Befassung der zuständigen kommunalen Behörden mit einem Antrag auf Ausstellung einer städtebaulichen Bescheinigung für die Bearbeitung dieses Antrags keine vorab festgelegte und bekannt gemachte angemessene Frist, keine Pflicht zur Begründung einer Entscheidung, mit der die Ausstellung einer solchen Bescheinigung abgelehnt wird, und keine Möglichkeit, einen Rechtsbehelf gegen eine solche Entscheidung einzulegen, vorsieht.

Unter diesen Umständen ist auf die sechste Frage zu antworten, dass Art. 10 Abs. 6 und Art. 13 Abs. 3 der Richtlinie 2006/123 dahin auszulegen sind, dass eine nationale Regelung, die die Tätigkeit der Beherbergung von Touristen einer Regelung der vorherigen Genehmigung unterwirft, die die Vorlage einer von den zuständigen kommunalen Behörden ausgestellten Bescheinigung vorschreibt, aus der hervorgeht, dass die betreffende Unterkunft unter Beachtung der Raumordnungs- und städtebaulichen Vorschriften eingerichtet ist, für die Bearbeitung eines Antrags auf Ausstellung einer solchen Bescheinigung eine vorab festgelegte und bekannt gemachte angemessene Frist, eine Pflicht dieser Behörden zur Begründung einer Entscheidung, mit der die Ausstellung einer solchen Bescheinigung abgelehnt wird, und die Möglichkeit, einen Rechtsbehelf gegen eine solche Entscheidung einzulegen, vorsehen muss.

Mit seiner siebten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 9 Abs. 1 und Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2006/123 dahin auszulegen sind, dass nach diesen Bestimmungen, wenn eine Regelung der vorherigen Genehmigung, die die Aufnahme der Tätigkeit der touristischen Beherbergung regelt, mit den in Art. 9 Abs. 1 genannten Verpflichtungen im Einklang steht, aber die Voraussetzung der Vorlage einer Bescheinigung über die städtebauliche Konformität, die Teil dieser Regelung ist, die in Art. 10 Abs. 2 genannten Verpflichtungen nicht erfüllt, die gesamte Regelung oder nur diese Voraussetzung unangewendet bleiben muss.

Zum einen sind die nationalen Gerichte nach dem Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts verpflichtet, ihr nationales Recht so weit wie möglich unionsrechtskonform auszulegen. Kann das nationale Gericht, das im Rahmen seiner Zuständigkeit die Bestimmungen des Unionsrechts anzuwenden hat, eine nationale Regelung nicht den Anforderungen des Unionsrechts entsprechend auslegen, ist es verpflichtet, für die volle Wirksamkeit dieser Bestimmungen Sorge zu tragen, indem es erforderlichenfalls jede – auch spätere – Bestimmung des nationalen Rechts, die einer Bestimmung des Unionsrechts, die unmittelbare Wirkung hat, entgegensteht, aus eigener Entscheidungsbefugnis unangewandt lässt, ohne dass es die vorherige Beseitigung dieser Bestimmung auf gesetzgeberischem Weg oder durch irgendein anderes verfassungsrechtliches Verfahren beantragen oder abwarten müsste (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 24. Juni 2019, Popławski , C-573/17, EU:C:2019:530, Rn. 57, 58 und 61 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

Zum anderen sind, wie in Rn. 69 des vorliegenden Urteils ausgeführt, die in Art. 9 Abs. 1 und Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2006/123 niedergelegten Verpflichtungen klar, bestimmt und unbedingt und haben somit unmittelbare Wirkung.

Ob eine nationale Genehmigungsregelung teilweise unanwendbar ist, hängt außerdem grundsätzlich davon ab, ob sich der betreffende Bestandteil vom Rest dieser Regelung trennen lässt, ohne deren Wesensgehalt zu verändern, was zu beurteilen Aufgabe des nationalen Gerichts ist.

Stellt das vorlegende Gericht fest, dass die Regelung der vorherigen Genehmigung für die Aufnahme der Tätigkeit der Beherbergung von Touristen mit den Verpflichtungen aus Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 im Einklang steht, dass es ihm aber nicht möglich ist, die Bestimmungen der nationalen Regelung über die Voraussetzung der Vorlage einer städtebaulichen Konformitätsbescheinigung im Einklang mit den in Art. 10 Abs. 2 dieser Richtlinie genannten Verpflichtungen auszulegen und anzuwenden, muss es folglich prüfen, ob diese Voraussetzung vom Rest dieser Regelung abtrennbar ist.

Ist dies der Fall, ist diese Voraussetzung bei der Anwendung dieser Regelung außer Acht zu lassen.

Andernfalls ist die gesamte Regelung unangewendet zu lassen.

Daher ist auf die siebte Frage zu antworten, dass Art. 9 Abs. 1 und Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2006/123 dahin auszulegen sind, dass nach diesen Bestimmungen, wenn eine Regelung der vorherigen Genehmigung, die die Aufnahme der Tätigkeit der touristischen Beherbergung regelt, mit den in Art. 9 Abs. 1 genannten Verpflichtungen im Einklang steht, aber die Voraussetzung der Vorlage einer Bescheinigung über die städtebauliche Konformität, die Teil dieser Regelung ist, die in Art. 10 Abs. 2 genannten Verpflichtungen nicht erfüllt, nur diese Voraussetzung unangewendet bleiben muss, sofern sie vom Rest der genannten Regelung der vorherigen Genehmigung abtrennbar ist.

Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.