BVerwG, Urteil vom 23.07.2026 – 10 C 6.25

Die Klägerin ist auf dem Gebiet des Groß- und Einzelhandels von Waren, insbesondere Lebensmitteln, tätig. Die Beklagte ist eine rechtsfähige Stiftung des bürgerlichen Rechts, die u. a. mit der Entscheidung über die Einordnung einer Verpackung als systembeteiligungspflichtig beliehen ist.

Die Klägerin beantragte bei der Beklagten mit Eingang vom 14. Februar 2019 die Einordnung einer sog. Permanenttragetasche als nicht systembeteiligungspflichtige Verpackung. Die Tasche besteht aus recyceltem Kunststoff und verfügt über eine Wandstärke von ca. 280 μm, eine Füllgröße von 35 Liter sowie eine Traglast von 20 kg. Sie wird zu einem Preis von mindestens 1 € verkauft.

Mit dem angefochtenen Bescheid vom 4. Juli 2019 stellte die Beklagte fest, dass es sich bei der von der Klägerin vorgelegten Tasche um eine systembeteiligungspflichtige Verpackung i. S. v. § 3 Abs. 8 VerpackG handele. Die nach erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens erhobene Klage, mit der die Klägerin die Verpflichtung der Beklagten begehrt hat, die genannte Tasche als nicht systembeteiligungspflichtige Verpackung einzuordnen, hat das Verwaltungsgericht abgewiesen und sowohl die Eigenschaft der Tasche als Serviceverpackung gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a VerpackG als auch deren Systembeteiligungspflichtigkeit gemäß § 3 Abs. 8 VerpackG bejaht. Zur Begründung hat das Gericht u. a. ausgeführt, die Taschen würden von der Klägerin im Kassenbereich angeboten, um zuvörderst die Übergabe erworbener Waren an die Kunden zu ermöglichen bzw. zu unterstützen, und primär als Einkaufstasche und damit in Erfüllung ihrer Verpackungsfunktion genutzt, seien typischerweise auf ein Befülltwerden im Geschäft mit Waren ausgelegt und würden von der Klägerin für deren Kunden gerade in der Verwendungsfunktion als Serviceverpackung angeboten.

Zur Begründung ihrer von dem Verwaltungsgericht zugelassenen Sprungrevision, deren Einlegung die Beklagte zugestimmt hat, macht die Klägerin geltend, es handele sich bei der Permanenttragetasche um keine Verpackung, sondern um ein eigenständiges Produkt, welches ohne Füllgut und nicht im Zusammenhang mit einer konkreten Ware vertrieben werde. Sie sei von vornherein auf eine eigenständige Nutzung als Gebrauchsgegenstand ausgelegt und werde von Käufern für eine Vielzahl von anderen Zwecken als dem Transport von in Geschäften der Klägerin gekauften Waren verwendet. In einer Verbraucherumfrage habe die Mehrheit der Befragten die Tasche nicht als Verpackung eingeordnet. Soweit die Anlage 1 zu § 3 Abs. 1 VerpackG Tragetaschen aus Kunststoff als Beispiel für Verpackungen nenne, ergebe sich aus den dort gelisteten weiteren Beispielen, dass ausschließlich klassische Einwegprodukte dem Verpackungsbegriff unterfielen. Auch der Gerichtshof der Europäischen Union habe nur solche Plastiktüten dem Verpackungsbegriff unterstellt, die nach ihrer Verwendung gewöhnlich weggeworfen würden.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 31. Januar 2025 abzuändern und die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 4. Juli 2019 und des Widerspruchsbescheides vom 14. Juli 2020 zu verpflichten, die im Antrag vom 14. Februar 2019 beschriebene und als Muster vorgelegte Tragetasche als nicht systembeteiligungspflichtige Verpackung im Sinne von § 3 Abs. 8 VerpackG einzuordnen.

Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren und legt dar, aus dem Wortlaut, der Gesetzessystematik, der Entstehungsgeschichte und der teleologischen Auslegung des § 3 Abs. 1 VerpackG folge, dass die streitgegenständliche Permanenttragetasche eine Verpackung im Sinne des Verpackungsgesetzes sei; eine gegenteilige Auslegung begründe die Gefahr einer Umgehung des Verpackungsgesetzes und der Kreislaufwirtschaft.

Die zulässige Revision bleibt ohne Erfolg. Das angefochtene Urteil steht mit Bundesrecht im Einklang.

Die Beklagte hat die in Streit stehende Tragetasche zu Recht auf der Grundlage von § 26 Abs. 1 Satz 2 Nr. 23 VerpackG als Verpackung i. S. d. § 3 Abs. 1 VerpackG (1.) eingeordnet, die gemäß § 3 Abs. 8 VerpackG systembeteiligungspflichtig ist (2.).

1. Die Tragetasche unterfällt nach dem Wortsinn (a)), der Entstehungsgeschichte (b)), der Systematik (c)) sowie dem Sinn und Zweck der Regelung (d)) dem Verpackungsbegriff des § 3 Abs. 1 VerpackG. Das Unionsrecht führt nicht zu einer abweichenden Auslegung, sondern bestätigt dieses Verständnis (e)).

Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VerpackG sind Verpackungen u. a. aus beliebigen Materialien hergestellte Erzeugnisse zur Aufnahme und zum Schutz von Waren, die vom Hersteller an den Vertreiber oder Endverbraucher weitergegeben werden und die typischerweise dem Endverbraucher als Verkaufseinheit aus Ware und Verpackung angeboten werden (Verkaufsverpackungen), wobei als Letztere auch solche Verpackungen gelten, die erst beim Letztvertreiber befüllt werden, um die Übergabe von Waren an den Endverbraucher zu ermöglichen oder zu unterstützen (Serviceverpackung).

a) Die streitgegenständliche Tragetasche ist ein Erzeugnis zur Aufnahme und zum Schutz der in den Supermärkten der Klägerin gekauften Waren. Auf die konkreten Materialeigenschaften der Tasche kommt es nach dem Wortlaut der Vorschrift ebenso wenig an wie darauf, ob die Klägerin für die Tasche ein Entgelt verlangt.

Die weitere Voraussetzung gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbs. 1 VerpackG, dass die Verpackung dem Endverbraucher typischerweise als Verkaufseinheit aus Ware und Verpackung angeboten wird, bezieht sich allein auf die Fallgruppe der Verkaufsverpackungen (vgl. Klein, in: Klein/Mehdorn, VerpackG, 1. Aufl. 2025, § 3 Rn. 34). Ihnen gleichgestellt sind nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a VerpackG Serviceverpackungen, welche kennzeichnet, dass sie erst beim Letztvertreiber befüllt werden, um die Übergabe von Waren an den Endverbraucher zu ermöglichen oder zu unterstützen. Serviceverpackungen werden damit als Verkaufsverpackung fingiert (vgl. Bartholmes, in: GK-KrWG, 2. Aufl. 2019, § 3 VerpackG Rn. 15); sie sind kein Unterfall, sondern eine eigenständige Erweiterung des Begriffs der Verkaufsverpackung (vgl. Konzak/Körner, in: Landmann/Rohmer, UmwR, Stand August 2025, VerpackG, § 3 Rn. 17), weshalb es nicht darauf ankommt, dass sie zugleich deren Voraussetzungen erfüllen. Der Einwand der Klägerin, die Tragetasche werde ohne Füllgut und nicht im Zusammenhang mit einer konkreten Ware vertrieben, sodass die Akzessorietät zwischen Ware und Verpackung fehle, steht daher der Subsumtion unter den Begriff der Serviceverpackung nicht entgegen.

Deren weitere Voraussetzung, dass die Verpackung erst beim Letztvertreiber befüllt wird, um die Übergabe von Waren an den Endverbraucher zu ermöglichen oder zu unterstützen, wird durch die Tragetasche der Klägerin ebenfalls erfüllt.

Das Verwaltungsgericht hat hierzu festgestellt, dass die Taschen im Kassenbereich angeboten werden, um zuvörderst die Übergabe erworbener Waren an die Kunden zu ermöglichen bzw. zu unterstützen (UA S. 14), dass sie typischerweise darauf ausgelegt sind, noch im Geschäft mit Waren befüllt zu werden (UA S. 17), und dass die Klägerin die Taschen für ihre Kunden gerade in der Verwendungsfunktion als Serviceverpackung anbietet (UA S. 18). Hierbei handelt es sich um Tatsachenfeststellungen, die den Senat mangels Verfahrensrügen (vgl. § 134 Abs. 4 VwGO) gemäß § 137 Abs. 2 VwGO binden. Damit steht zugleich fest, dass es sich nicht um Geschenk- oder Plastiktüten handelt, die als eigenständige Ware abgegeben werden. Da es bei Serviceverpackungen ausreicht, dass sie beim Letztvertreiber befüllt werden, widerspricht der Einordnung der Tragetasche als Verpackung auch nicht die fehlende Befüllung durch Mitarbeiter der Klägerin. Dementsprechend gelten Tragetaschen aus Kunststoff gemäß der verbindlichen Konkretisierung des Verpackungsbegriffs (vgl. Klein, in: Klein/Mehdorn, VerpackG, 1. Aufl. 2025, § 3 Rn. 6) in Nr. 1 Buchst. b, Nr. 2 der Anlage 1 zu § 3 Abs. 1 VerpackG als Verpackung, wenn sie - wie vorliegend - dafür konzipiert und bestimmt sind, in der Verkaufsstelle gefüllt zu werden. Der Einwand der Klägerin, in Nr. 2 der Anlage 1 zu § 3 Abs. 1 VerpackG seien ausschließlich klassische Einwegprodukte aufgelistet, steht dem nicht entgegen. Nr. 1 Buchst. b der Anlage 1 zu § 3 Abs. 1 VerpackG unterscheidet zwar "Gegenstände zur Befüllung in der Verkaufsstelle" und "Einwegartikel", behandelt sie jedoch rechtlich gleich.

Des Weiteren ist es, entsprechend der nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VerpackG gebotenen typisierenden Betrachtungsweise, gemäß Nr. 1 Buchst. a der Anlage 1 zu § 3 Abs. 1 VerpackG unbeachtlich, wenn die Tragetasche darüber hinaus auch zu anderen Zwecken erworben wird. Der Einwand der Klägerin, die Bestimmung regele lediglich die Ausnahme von der Verpackungseigenschaft für den Fall, dass ein Gegenstand integraler Bestandteil eines Produkts sei, ist unzutreffend. Die Regelung besagt vielmehr, dass andere Funktionen den Charakter als Verpackung grundsätzlich unberührt lassen, und nimmt hiervon nur integrale Produktteile aus. Dass Nr. 1 Buchst. b der Anlage 1 zu § 3 Abs. 1 VerpackG gesonderte Kriterien für Gegenstände benennt, die dafür konzipiert und bestimmt sind, in der Verkaufsstelle gefüllt zu werden, bedeutet entgegen der Annahme der Klägerin nicht, dass Nr. 1 Buchst. a der Anlage 1 zu § 3 Abs. 1 VerpackG hierauf nicht anwendbar wäre.

Schließlich steht auch die Bezeichnung als Tasche der Einordnung als Verpackung nicht entgegen. Das Verpackungsgesetz enthält eine eigenständige Definition der Verpackung, weshalb es auf den allgemeinen Sprachgebrauch und folglich auch auf das Ergebnis der von der Klägerin vorgelegten Kundenbefragung nicht ankommt (vgl. OLG Köln, Urteil vom 29. August 1997 - 6 U 27/97 - ZLR 1997, 652 <657> = BeckRS 1997 Rn. 31 ff.).

b) Die Entstehungsgeschichte der verpackungsrechtlichen Regelungen sowie der Wille des Gesetzgebers sprechen gleichfalls für die vorstehend gefundene Auslegung.

§ 3 Abs. 1 Nr. 2 Verpackungsverordnung vom 12. Juni 1991 (BGBl. I S. 1234) definierte Verkaufsverpackungen als "geschlossene oder offene Behältnisse und Umhüllungen von Waren wie [...] Tragetaschen oder ähnliche Umhüllungen, die vom Endverbraucher zum Transport oder bis zum Verbrauch der Waren verwendet werden". Diese Begriffsbestimmung wurde in den Nachfolgeregelungen ungeachtet geänderter Formulierungen nicht eingeschränkt. Mit § 3 Abs. 1 Verpackungsverordnung vom 21. August 1998 (BGBl. I S. 2379; VerpackV 1998) wurde vielmehr der Begriff der Verpackung entsprechend dem Ansatz in Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 94/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 1994 über Verpackungen und Verpackungsabfälle (ABl. L 365 vom 31. Dezember 1994 S. 10) und in Übereinstimmung mit der Begründeten Stellungnahme der Kommission vom 12. März 1997 weit geregelt. Klargestellt wurde, dass als Verpackung ebenfalls anzusehen ist, was ungeachtet eines daneben möglichen Zweit- oder Produktnutzens zumindest auch eine Verpackungsfunktion hat. Die Einführung des Begriffs der Serviceverpackung in § 3 Abs. 1 Nr. 2 Satz 2 VerpackV 1998 unterstrich zudem, dass - entsprechend der RL 94/62/EG - Kunststoff- oder Papiertüten, in die Produkte im Handel abgefüllt werden oder die die Übergabe von Waren an den Endverbraucher ermöglichen oder unterstützen, nach wie vor Verkaufsverpackungen im Sinne der Verpackungsverordnung waren (vgl. BT-Drucks. 13/10943 S. 23).

Das Verpackungsgesetz hat diese Definitionen übernommen und sie lediglich um die Möglichkeit einer stärkeren Berücksichtigung der Verkehrsanschauung ergänzt. So hat der Gesetzgeber bezüglich des Kriteriums der Befüllung beim Letztverbraucher hervorgehoben, dass hierfür nicht Voraussetzung ist, dass die Befüllung vor der Übergabe an den Verbraucher oder unmittelbar in der Verkaufsstelle erfolgt, sondern auch in räumlicher Nähe dazu geschehen kann (vgl. BT-Drucks. 18/11274 S. 81). Tragetaschen verlieren daher selbst dann nicht ihren Charakter als Verpackung, wenn sie beispielsweise erst auf dem Parkplatz vor dem Supermarkt befüllt werden.

Soweit die Klägerin geltend macht, gemäß der Vereinbarung zur Verringerung des Verbrauchs von Kunststofftragetaschen zwischen dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit und dem Handelsverband Deutschland aus dem Jahr 2015 sollten Tragetaschen mit einer Stärke von über 50 μm, die für eine vielmalige Wiederverwendung konstruiert und geeignet sind, keine Kunststofftragetaschen im Sinne der Vereinbarung sein, unterstreicht dies, dass es sich bei derartigen Taschen um Verpackungen handelt. Die Vereinbarung wurde zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2015/720 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2015 zur Änderung der Richtlinie 94/62/EG betreffend die Verringerung des Verbrauchs von leichten Kunststofftragetaschen (ABl. L 115 vom 6. Mai 2015 S. 11) geschlossen, die bereits in ihrem 1. Erwägungsgrund feststellt, dass Kunststofftragetaschen eine Verpackung i. S. d. RL 94/62/EG sind. Dass die Richtlinie ebenso wie die Vereinbarung für einen Teil dieser Taschen gesonderte, zusätzliche Regelungen trifft, lässt die Verpackungseigenschaft der davon nicht erfassten Taschen unberührt. Eine verpackungsrechtliche Privilegierung von Permanenttragetaschen hat im Übrigen, wie vorstehend dargelegt, keinen Niederschlag in den gesetzlichen Regelungen gefunden.

c) Ihre Bestätigung findet die vorgenannte Auslegung in der Systematik des Verpackungsgesetzes. Dieses legt gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 VerpackG die Anforderungen an die Produktverantwortung nach § 23 KrWG für Verpackungen fest. Wenn § 5 Abs. 2 VerpackG Letztvertreibern das Inverkehrbringen von Kunststofftragetaschen mit einer Wandstärke von weniger als 50 μm verbietet, die dazu bestimmt sind, in der Verkaufsstelle mit Waren gefüllt zu werden, folgt auch hieraus im Umkehrschluss, dass Kunststofftragetaschen grundsätzlich Verpackungen sind.

d) Dafür, dass die streitgegenständliche Tragetasche dem Begriff der Verpackung unterfällt, sprechen schließlich auch der Sinn und Zweck der verpackungsrechtlichen Regelungen. Ziel der nationalen und unionalen verpackungsrechtlichen Regelungen ist es, Verpackungen zu reduzieren, indem Hersteller durch mittelbare, monetäre Anreize zu einem möglichst recyclingfreundlichen Verpackungsdesign sowie zu einem hohen Einsatz von Recyclaten und nachwachsenden Rohstoffen motiviert werden (vgl. BT-Drucks. 18/11274 S. 50). Zur Erreichung dieses Ziels ist eine möglichst umfassende Geltung des Verpackungsrechtsregimes und damit eine weite Auslegung des Verpackungsbegriffs geboten (vgl. EuGH, Urteile 29. April 2004 - C-341/01 [ECLI:EU:C:2004:254], Plato Plastik - NVwZ 2004, 970 Rn. 56 f. und vom 10. November 2016 - C-313/15 u. a. [ECLI:EU:2016:859] - Ls. 1 Rn. 24).

e) Das Unionsrecht führt auf keine abweichende Auslegung, sondern bekräftigt die vorstehenden Ausführungen.

Gemäß Art. 3 Nr. 1 Buchst. ii RL 94/62/EG gelten Gegenstände, die dafür konzipiert und bestimmt sind, in der Verkaufsstelle gefüllt zu werden, als Verpackungen, sofern sie eine Verpackungsfunktion erfüllen. Anhang I der Richtlinie benennt als Beispiele hierfür u. a. Tragetaschen aus Papier oder Kunststoff, wenn sie dafür konzipiert und bestimmt sind, in der Verkaufsstelle gefüllt zu werden. Der Umstand, dass die Richtlinie gesonderte Regelungen für leichte und sehr leichte Kunststofftragetaschen enthält, erlaubt nicht den Rückschluss, dass sie nur diese als Verpackungen ansieht. Dementsprechend betonen die Erwägungsgründe 1 bis 3 der RL 2015/720/EU den Charakter als Verpackung und die negativen Umweltauswirkungen generell von Kunststofftragetaschen.

Der Gerichtshof der Europäischen Union hat folglich entschieden, dass Kunststofftragetaschen, die den Kunden in Einzelhandelsgeschäften zum Wegtragen der gekauften Waren entgeltlich oder unentgeltlich zur Verfügung gestellt werden, Verpackungen i. S. d. RL 94/62/EG sind (EuGH, Urteil vom 29. April 2004 - C-341/01, Plato Plastik - NVwZ 2004, 970 Rn. 47 ff.). Aus der Formulierung in Rn. 52 des Urteils, wonach "die den Kunden in einem Geschäft überlassenen Kunststofftragetaschen [...] [n]ach ihrer Verwendung [...] gewöhnlich - leer oder mit Abfällen gefüllt - weggeworfen [werden]", folgt entgegen der Ansicht der Klägerin nicht, dass der Gerichtshof die Verpackungseigenschaft von Kunststofftragetaschen davon abhängig gemacht hat, dass diese üblicherweise weggeworfen werden. Die der Entscheidung zugrunde liegende und vom Gerichtshof bejahte Vorlagefrage war uneingeschränkt formuliert; zudem verlangt der Gerichtshof eine weite Auslegung des Verpackungsbegriffs (EuGH, Urteil vom 29. April 2004 - C-341/01, Plato Plastik - NVwZ 2004, 970 Rn. 57). Eine Einschränkung dergestalt, dass Plastiktragetaschen dem Verpackungsbegriff nicht unterfallen, wenn sie nicht gewöhnlich nach Gebrauch weggeworfen werden, hätte daher, zumal die Richtlinie hierfür keine Anhaltspunkte enthält, deutlicher formuliert werden müssen. Dementsprechend hat der Gerichtshof in einer späteren Entscheidung seine vorherige Rechtsprechung ohne Einschränkung dahingehend zusammengefasst, dass der Begriff der Verpackung die den Kunden in einem Geschäft unentgeltlich oder gegen Entgelt überlassenen Kunststofftragetaschen umfasst (EuGH, Beschluss vom 16. Februar 2006 - C-26/05 [ECLI:EU:C:2006:114], Plato Plastik - Rn. 18). Im Übrigen wird auch die streitgegenständliche Tasche nach ihrer Verwendung, wenngleich aufgrund ihrer höheren Stabilität zu einem späteren Zeitpunkt, weggeworfen und führt dann zu denselben Umweltproblemen, die allen Plastiktüten gemein sind.

2. Bei der Tasche handelt es sich darüber hinaus um eine mit Ware befüllte Verkaufsverpackung (a)), die nach Gebrauch typischerweise beim privaten Endverbraucher als Abfall anfällt (b)), und damit gemäß § 3 Abs. 8 VerpackG um eine systembeteiligungspflichtige Verpackung.

a) Die Vorgabe des § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a VerpackG, der zufolge auch Serviceverpackungen als Verbrauchsverpackungen gelten, gilt auch im Rahmen des § 3 Abs. 8 VerpackG mit der Folge, dass es dort ebenfalls ausreicht, dass die Verpackung durch den Endverbraucher mit der Ware nach deren Erwerb befüllt wird.

b) Die streitgegenständliche Tragetasche fällt auch nach Gebrauch typischerweise beim privaten Endverbraucher als Abfall an. Das Tatbestandsmerkmal verlangt keine (zeitnahe) Abfalleigenschaft der Verpackung, sondern verdeutlicht das sog. Anfallstellenprinzip zur Abgrenzung systembeteiligungspflichtiger von gewerblichen Verpackungen. Da Permanenttragetaschen an Endverbraucher abgegeben werden, fallen sie regelmäßig dort als Abfall an. Für eine zeitliche Grenze, binnen derer dies der Fall sein muss, bestehen keine Anhaltspunkte. Vielmehr hat der Gesetzgeber klargestellt, dass eine längerfristige Weiterverwendung durch den Endverbraucher nicht von der Systembeteiligungspflicht befreit (vgl. BT-Drucks. 18/11274 S. 84). Angesichts dessen, dass auch Serviceverpackungen der Systembeteiligungspflicht unterfallen, ist dies entgegen der Ansicht der Klägerin nicht auf Verpackungen beschränkt, die bereits mit Ware befüllt in den Verkehr gebracht werden.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.