VG Köln, Beschluss vom 19.06.2026 – 8 L 837/26

Der Antrag des Antragstellers,

die aufschiebende Wirkung seiner Klage (8 K 2776/26) gegen die Ordnungsverfügungen der Antragsgegnerin vom 23. März 2026 anzuordnen,

hat keinen Erfolg.

Dies gilt zunächst für den nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 VwGO zulässigen, aber unbegründeten Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage 8 K 2776/26 bezüglich der Nutzungsuntersagung in Bezug auf das unter Zwangsverwaltung stehende Grundstück X.-straße 00 in R..

Hat die Verwaltungsbehörde die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsaktes - wie hier - angeordnet, so kann das Gericht der Hauptsache gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 VwGO die aufschiebende Wirkung des gegen den Verwaltungsakt gerichteten Rechtsbehelfs wiederherstellen. Dabei hat es in dem wegen der Eilbedürftigkeit nur summarischen Verfahren zu prüfen, ob das öffentliche Interesse an dessen sofortiger Vollziehung das Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage überwiegt. Dabei sind die Erfolgsaussichten der Klage zu berücksichtigen. Stellt sich in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO heraus, dass die Klage aller Voraussicht nach keinen Erfolg haben wird und ist überdies ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung erkennbar, so kommt diesem Interesse regelmäßig der Vorrang zu.

Gemessen daran überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Ordnungsverfügungen vom 23. März 2026 das Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seiner Klage. Denn die angegriffene Ordnungsverfügung, an deren sofortiger Vollziehung ein besonderes öffentliches Interesse besteht, ist voraussichtlich rechtmäßig.

In formeller Hinsicht bestehen keine Zweifel an der ordnungsgemäßen behördlichen Anordnung der sofortigen Vollziehung. Insbesondere erfüllt ihre Begründung die Anforderungen an das formelle Begründungserfordernis in § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, wonach es regelmäßig der Darlegung besonderer Gründe, die über die Gesichtspunkte hinausgehen, die den Verwaltungsakt selbst rechtfertigen, bedarf.

Vgl. zu den Maßstäben OVG NRW, Beschlüsse vom 16. September 2015 - 4 B 333/15 -, juris, Rn. 3 f., m. w. N., und vom 3. Juli 2017 - 4 B 592/17 -, juris, Rn. 5.

Derartige Gründe hat die Antragsgegnerin in der Ordnungsverfügung vom 23. März 2026 in Gestalt einer gegenwärtigen Gefahr für Leib und Leben aufgrund der Nutzungsänderungen in dem Gebäude dargelegt. Dabei hat sie insbesondere darauf abgestellt, dass ein Nachweis über das Vorhandensein der gesetzlich vorgesehenen Rettungswege sowie ein im Rahmen der Nutzungsänderung des großen Sonderbaus vorzulegendes Brandschutzkonzept nicht vorgelegt worden seien.

Soweit die Antragsgegnerin den Antragsteller vor Erlass der Ordnungsverfügung entgegen § 28 Abs. 1 VwVfG NRW nicht angehört haben mag, verleiht dies der Klage in der Hauptsache derzeit keine überwiegenden Erfolgsaussichten. Unabhängig davon, ob eine Anhörung hier angesichts der aus den seitens der Antragsgegnerin dargelegten Sicherheits- und Brandschutzmängeln folgenden Gefahr für die Nutzer des betreffenden Grundstücks gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW entbehrlich gewesen sein könnte, sind jedenfalls keine durchgreifenden Gründe ersichtlich, weshalb eine Anhörung des Antragstellers nach § 45 Abs. 1 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW nicht noch bis zur erstinstanzlichen Gerichtsentscheidung in der Hauptsache nachgeholt werden kann.

Vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 27. September 2019 - 13 B 1056/19 -, juris, Rn. 18 ff., m. w. N.

Die gegenüber dem Antragsteller ausgesprochene Nutzungsuntersagung erweist sich bei summarischer Prüfung auch als materiell rechtmäßig.

Sie kann voraussichtlich auf § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW gestützt werden. Hiernach kann eine Nutzung untersagt werden, wenn Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden.

Für die derzeitigen Nutzungen auf dem von der Ordnungsverfügung vom 23. März 2026 betroffenen Grundstück liegt eine Baugenehmigung jeweils nicht vor. Dies gilt sowohl für die Wohnnutzung in den vormaligen Büroeinheiten sowie für den Metall verarbeitenden Betrieb auf dem Grundstück und das zu Lagerzwecken genutzte Nebengebäude („Gewächshaus“). Die Nutzungen sind vor diesem Hintergrund formell illegal.

Die Bauaufsichtsbehörde darf in der Regel nach § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW die Nutzung einer baulichen Anlage unter Anordnung der sofortigen Vollziehung allein wegen ihrer formellen Illegalität untersagen. Denn regelmäßig begründet allein die fehlende baurechtliche Genehmigung der fraglichen Nutzung ein erhebliches öffentliches Interesse an deren sofortiger Verhinderung. Anderenfalls würde nämlich der Vorteil, nicht zugelassene Nutzungen bis zum Eintritt der Bestandskraft einer sie untersagenden Ordnungsverfügung wegen der aufschiebenden Wirkung der dagegen gerichteten Klage aufnehmen und fortführen zu können, einen erheblichen Anreiz bieten, dies auch tatsächlich zu tun. Auf diese Weise würde nicht nur die Ordnungsfunktion des Bauaufsichtsrechts entwertet, sondern auch der gesetzestreue Bürger, der die Aufnahme einer bislang nicht genehmigten baulichen Nutzung nur auf der Grundlage einer vollziehbaren Baugenehmigung verwirklicht, gegenüber dem bewusst oder unbewusst rechtswidrig Handelnden in bedenklicher, das Rechtsbewusstsein der Allgemeinheit erschütternder Weise bevorzugt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Juli 2018 - 10 B 850/18 -, juris, Rn. 4.

Von einer derartigen formellen Illegalität ist vorliegend nach summarischer Prüfung auszugehen. Weder ergibt sich nach Aktenlage, dass eine gültige Baugenehmigung für eine mit dem Metall verarbeitenden Betrieb vergleichbare Nutzung bei Aufnahme der ursprünglichen Nutzung auf dem Grundstück vorlag, noch konnte der Antragsteller eine solche vorlegen. Dabei kann dahinstehen, dass eine gewerbliche Nutzung bereits früher auf dem streitgegenständlichen Grundstück erfolgt ist.

Es kommt nämlich nicht darauf an, ob es abstrakt um die gleiche - etwa wie hier: gewerbliche - Art der Nutzung geht, sondern darauf, ob sich die Nutzung innerhalb der Variationsbreite der im konkreten Fall genehmigten Nutzung bewegt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Juni 2016 - 7 A 3024/15 -, juris, Rn. 4.

Die Variationsbreite einer genehmigten konkreten Nutzung ergibt sich hierbei aus der Vorhaben- und Betriebsbeschreibung eines Bauvorhabens in den Bauvorlagen, die insbesondere auch Betriebs- und Verkaufszeiten sowie den Kern der gewerblichen Tätigkeit enthalten. Denn eine Nutzungsänderung i. S. d. § 29 Abs. 1 BauGB liegt bereits vor, wenn durch die Verwirklichung eines Vorhabens die einer genehmigten Nutzung eigene Variationsbreite verlassen wird und durch die Aufnahme dieser veränderten Nutzung bodenrechtliche Belange neu berührt werden können, so dass sich die Genehmigungsfrage unter bodenrechtlichem Aspekt neu stellt. Dies ist vor allem der Fall, wenn der geänderten Nutzung unter städtebaulichen Gesichtspunkten eine andere Qualität zukommt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Mai 2011 - 7 B 329/11 -, juris, Rn. 5 ff. und Beschluss vom 18. Januar 2023 - 2 B 1154/22 -, juris, Rn. 33.

Anhaltspunkte hierfür ergeben sich insbesondere unter immissionsrechtlichen Gesichtspunkten. Ebenso dürfte der Metall verarbeitende Betrieb eine Neubewertung unter brandschutzrechtlichen Aspekten erforderlich machen - worauf die Antragsgegnerin auch hingewiesen hatte.

Gleiches gilt für die Nutzung zu Wohnzwecken sowie für die zu Lagerzwecken genutzte Nebenanlage („Gewächshaus“), für die gültige Baugenehmigungen ebenso nicht ersichtlich sind.

Auch die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin ist nach summarischer Prüfung nicht zu beanstanden. Entgegen dem Vorbringen des Antragstellers ist die angeordnete Nutzungsuntersagung nicht unverhältnismäßig.

Im Weiteren entspricht es der gefestigten Rechtsprechung, dass der Verstoß gegen den Baugenehmigungsvorbehalt und das formelle Baurecht grundsätzlich den Erlass einer Nutzungsuntersagung rechtfertigt und dass es regelmäßig der richtige Weg ist, Schwarzbauten und formell illegalen Nutzungen und Nutzungsänderungen mit einer Nutzungsuntersagungsverfügung zu begegnen. Es ist grundsätzlich nicht Aufgabe der Bauaufsichtsbehörden, die ungenehmigten Nutzungen und Nutzungsänderungen feststellen, vor Erlass einer Nutzungsuntersagung gleichsam ungefragt in eine Prüfung der materiellen Genehmigungsfähigkeit einzutreten. Wer „schwarz“ eine Nutzung aufnimmt, muss vielmehr stets damit rechnen, dass diese illegale Nutzung, deren Legalisierung allein Sache des Bauherrn ist, sofort unterbunden wird, es sei denn, seitens des Bauherrn sei alles getan, die Nutzungsänderung zu legalisieren und die Bauaufsichtsbehörde teile die rechtliche Beurteilung der materiellen Legalität. Dies bedeutet, dass der Ausspruch einer Nutzungsuntersagung im Hinblick auf den klaren Gesetzesverstoß gegen das formelle Baurecht allenfalls dann unverhältnismäßig sein kann, wenn der Bauherr einen bescheidungsfähigen Bauantrag bereits gestellt hat, die Bauaufsichtsbehörde ihre bauaufsichtliche Überprüfung der Genehmigungsfähigkeit dieses Vorhabens mit einem für den Bauherrn positiven Ergebnis bereits abgeschlossen hat und schließlich, dass auch im Übrigen der Aushändigung der Baugenehmigung nichts mehr im Wege steht.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Mai 2017 - 7 B 426/17 -‍, juris, Rn. 5 f., m. w. N.

Dies ist vorliegend nicht der Fall.

Ein Ermessensfehler ergibt sich auch nicht daraus, dass der Antragsgegnerin die jetzige Nutzung der Räumlichkeiten seit den erstmaligen Kontrollen vor Ort bekannt gewesen sei, ohne dass (frühere) ordnungsbehördliche Maßnahmen erfolgt seien. Eine damit etwa angedeutete Verwirkung behördlicher Eingriffsbefugnisse kommt grundsätzlich nicht in Betracht.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 2015 - 10 A 1432/12 -, juris, Rn. 47.

Daneben ergibt sich eine etwaige Unverhältnismäßigkeit auch nicht vor dem Hintergrund des vom Antragsteller befürchteten wirtschaftlichen Schadens infolge der derzeitigen Nutzungsuntersagung. Bliebe der Antragsteller aus diesem Grund von der Nutzungsuntersagung verschont, erzielte er einen ungerechtfertigten wirtschaftlichen Vorteil gegenüber demjenigen Bauherrn, der vor der Aufnahme einer nicht genehmigten Nutzung einen entsprechenden Bauantrag stellt und den positiven Ausgang des Genehmigungsverfahrens abwartet.

Vgl. zu diesem Gesichtspunkt OVG NRW, Beschluss vom 17. Januar 2025 - 10 B 1174/24 -, juris, Rn. 23 f., m. w. N.

Es ist zudem ein besonderes öffentliches Vollziehungsinteresse gegeben. Zur Wahrung der formellen Ordnungsfunktion des Bauordnungsrechts ist bei einer ungenehmigten Nutzung bzw. Errichtung von baulichen Anlagen, die - wie hier - genehmigungspflichtig (vgl. § 60 Abs. 1 BauO NRW) sind, die Anordnung der sofortigen Vollziehung einer Untersagungsverfügung regelmäßig nicht zu beanstanden. Hinzu tritt, dass das Ziel des vorliegenden bauordnungsrechtlichen Verfahrens auch ist, präventiv konkrete Gefahren für Leben und Gesundheit der Nutzer des unter Zwangsverwaltung stehenden Grundstücks auszuschließen.

Selbst eine bezogen auf die Nutzungsuntersagung von den Erfolgsaussichten in der Hauptsache losgelöste Folgenabwägung führt zu einem Überwiegen des öffentlichen Interesses an der Vollziehung der Ziffer 1 des Bescheids gegenüber dem Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs. Dem öffentlichen Interesse widerspricht die fortgesetzte Nutzung schon deswegen schwerwiegend, weil sie dem Antragsteller ohne baurechtliche Genehmigung eine nicht unerhebliche wirtschaftliche Nutzungsziehung einräumt, die dem Rechtstreuen gerade versagt bleibt. Bei der vorliegenden Sachlage setzt sich das öffentliche Interesse an der Wahrung der Ordnungsfunktion des Baugenehmigungsverfahrens durch.

Da aus den dargelegten Gründen die aufschiebende Wirkung der Klage betreffend die Nutzungsuntersagung nicht wiederherzustellen war, hat auch der weitere Antrag des Antragstellers, anzuordnen, dass die Antragsgegnerin alle von ihr angebrachten Siegel am und im Gebäude zu entfernen hat (vgl. § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO), keinen Erfolg.

Auch der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung hinsichtlich der in der Ordnungsverfügung vom 23. März 2026 enthaltenen Zwangsgeldandrohung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO ist unbegründet.

Zu den Maßstäben vgl. VG Saarland, Beschluss vom 26. Februar 2008 - 5 O 1102/07 -, juris, Rn. 4, m. w. N.

Es sprechen keine überwiegenden Gründe für die Rechtswidrigkeit der Zwangsgeldandrohung. Sie beruht auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 58 und 63 VwVG NRW. Zweifel an der Rechtmäßigkeit sind weder vorgetragen noch ersichtlich.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Das Gericht orientiert sich hierbei an Ziffer 12 Buchst. a, Ziffer 14 Buchst. b und Ziffer 15 Buchst. a des Streitwertkatalogs der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 1. April 2026 unter gerichtlicher Schätzung. Der insoweit in der Hauptsache in Ansatz gebrachte geschätzte Betrag ist wegen der Vorläufigkeit des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens um die Hälfte reduziert worden.

Gegen die Entscheidung über den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Entscheidung bei dem Ver­waltungs­gericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Ober­verwal­tungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster ent­scheidet. Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist ein­geht bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegi­dii­kirch­platz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster. Die Be­schwerde ist in­nerhalb eines Mo­nats nach Be­kanntgabe der Ent­scheidung zu be­gründen. Die Be­gründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Be­schwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzu­reichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung ab­zuändern oder auf­zuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung aus­einander setzen.

Die Beschwerde ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Perso­nen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentli­chen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens ist nicht selbstständig anfechtbar.

Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nach­­dem diese Ent­scheidung Rechtskraft erlangt oder das Ver­fahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schrift­lich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Ge­schäfts­stelle Beschwerde ein­gelegt wer­den, über die das Ober­ver­wal­tungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster ent­scheidet, falls das Ver­wal­tungs­ge­richt ihr nicht abhilft. Hierfür be­steht kein Vertretungszwang. Ist der Streitwert später als ei­nen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde inner­halb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbe­schlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes in Rechtsstreitigkeiten, die vor dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, zweihundert Euro übersteigt und in Rechtsstreitigkeiten, die ab dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, dreihundert Euro übersteigt.

Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Ge­richt, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grund­sätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.