VerfGH Saarland, Beschluss vom 21.01.2026 – Lv 2/25

Der Antragsteller wendet sich im Wege des Organstreitverfahrens gegen das Unterlassen des Landtags, am 22.01.2025 die Vorschrift des § 4 Abs. 3 des Gesetzes über die Rechtsstellung und Finanzierung der Fraktionen des Landtags des Saarlandes (Saarländisches Fraktionsrechtsstellungsgesetz, i.F. SFraktG) zu ändern und den Fraktionen die Gewährung von Zulagen an ihre Mitarbeiter zu verbieten. Durch die Ablehnung des auf diese Änderung gerichteten Gesetzentwurfs der AfD-Landtagsfraktion gemäß Landtagsdrucksache 17/1342 sieht er das Recht des Antragstellers auf Statusgleichheit der Abgeordneten aus Art. 66 Abs. 2 Satz 1 der Verfassung des Saarlandes (SVerf) verletzt.

Der Antragsteller gehört in der laufenden 17. Legislaturperiode dem Landtag des Saarlandes als Abgeordneter an. Der Landtag hat 51 Mitglieder (Art. 66 Abs. 1 Satz 1 SVerf).

In der 17. Legislaturperiode haben sich drei Fraktionen gebildet. Die SPD-Fraktion umfasst als größte Fraktion 29 Mitglieder, die CDU-Fraktion 19 Mitglieder und die AfD-Fraktion drei Mitglieder.

Eines dieser drei Mitglieder der AfD-Fraktion ist der Antragsteller. Er übt innerhalb dieser Fraktion das Amt des stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden aus. Die beiden übrigen Fraktionsmitglieder bekleiden die Ämter des Fraktionsvorsitzenden und des Parlamentarischen Geschäftsführers. Jedes Mitglied der AfD-Fraktion hat also eine über das Abgeordnetenmandat hinausgehende Funktion inne.

Die Abgeordneten des Landtags des Saarlandes erhalten seit dem 01.02.2025 eine monatliche Entschädigung von 6.977 EUR (§ 5 Abs. 1 Satz 2 SAbgG).

Diese Entschädigung erhöht sich kraft Gesetzes für solche Abgeordnete, die bestimmte Funktionen wahrnehmen. So ordnet § 5 Abs. 2 SAbgG an:

„Die Entschädigung beträgt für den Präsidenten und die Fraktionsvorsitzenden das Zweifache, für Vizepräsidenten das Eineinhalbfache der Entschädigung nach Absatz 1.“

Die „einfache“ Entschädigung aus § 5 Abs. 1 SAbgG sowie die „erhöhte“ Entschädigung aus § 5 Abs. 2 SAbgG werden unmittelbar aus dem Landeshaushalt bezahlt. Im „Gesetz über die Rechtsstellung und Finanzierung der Fraktionen des Landtages des Saarlandes“ (SFraktG) eröffnet der Landesgesetzgeber den Fraktionen die Möglichkeit, aus ihren eigenen, ihnen nach dem Landeshaushalt zugewiesenen Mitteln Zulagen zu zahlen. In § 4 Abs. 3 SFraktG heißt es:

„Die Fraktionen können für stellvertretende Fraktionsvorsitzende und Parlamentarische Geschäftsführer Zulagen vorsehen. Die Zulagen für stellvertretende Fraktionsvorsitzende dürfen insgesamt die Höhe der Entschädigung nach § 5 Abs. 1 des Abgeordnetengesetzes nicht überschreiten. Für einen Abgeordneten darf der monatliche Betrag dieser Zulagen die Höhe von 50 vom Hundert der Entschädigung nach § 5 Abs. 1 des Abgeordnetengesetzes nicht überschreiten.“

Alle Landtagsfraktionen haben hiernach die Möglichkeit, Zulagen zu zahlen. Eine gesetzliche Pflicht hierzu besteht nicht.

Weder der Parlamentarische Geschäftsführer noch ein stellvertretender Fraktionsvorsitzender dürfen mehr als ½ ihrer regulären Entschädigung zusätzlich als Zulage erhalten. Dabei steht den Fraktionen für stellvertretende Fraktionsvorsitzende nur ein Gesamtvolumen in Höhe einer Entschädigung nach § 5 Abs. 1 SAbgG zu (§ 4 Abs. 3 Satz 2 SFraktG).

Die AfD-Landtagsfraktion, der der Antragsteller angehört, macht von der Möglichkeit, Funktionszulagen zu zahlen, keinen Gebrauch.

Die SPD- und die CDU-Landtagsfraktion zahlen Zulagen, jeweils für einen Parlamentarischen Geschäftsführer und drei stellvertretende Fraktionsvorsitzende. Der Parlamentarische Geschäftsführer darf nach der gesetzlichen Regelung jeweils maximal ½ seiner gesetzlichen Entschädigung erhalten. Die jeweils drei stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden erhalten maximal ein Drittel zusätzlich.

Am 16.01.2025 brachte die AfD-Fraktion einen Gesetzentwurf zur Änderung des Gesetzes über die Rechtsstellung und Finanzierung der Fraktionen des Landtags des Saarlandes in den Landtag ein (LT-Drs. 17/1342), nach welchem die Zahlung von Funktionszulagen aus den Fraktionskassen an Mitglieder der Fraktion für die Wahrnehmung besonderer Aufgaben innerhalb der Fraktion für unzulässig erklärt werden sollte. Art. 1 des Entwurfs zielte auf eine Änderung des § 4 Abs. 3 SFraktG. Dessen Wortlaut sollte nach der angestrebten Reform wie folgt lauten:

„Über die in den §§ 5 und 6 des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Landtages des Saarlandes geregelten Entschädigungsbeträge hinausgehende Zahlungen an Abgeordnete aus Mitteln der Fraktionen für die Wahrnehmung besonderer parlamentarischer Aufgaben innerhalb der Fraktionen, namentlich für Stellvertretende Fraktionsvorsitzende, Parlamentarische Geschäftsführer und Arbeitskreisleiter, sind unzulässig.“

Der Gesetzentwurf stützt sich auf die Überlegung, dass mit Blick auf die aus dem Grundsatz der Wahlgleichheit folgende strikte Statusgleichheit der Abgeordneten die Zahlung von Zulagen für die Wahrnehmung besonderer Aufgaben innerhalb einer Landtagsfraktion nur insoweit zulässig sei, als sie auf eine geringe Zahl von Abgeordneten und auf besonders herausgehobene parlamentarische Funktionen begrenzt sei. Danach sei eine Zulagenzahlung an den Parlamentspräsidenten, seine Stellvertreter sowie an die Fraktionsvorsitzenden verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wohingegen eine Zulagengewährung an stellvertretende Fraktionsvorsitzende, Parlamentarische Geschäftsführer und Arbeitskreisleiter verfassungsrechtlich unzulässig sei.

Während das saarländische Abgeordnetengesetz diese Vorgaben folgerichtig umgesetzt habe, durchbricht nach Auffassung des Antragstellers § 4 Abs. 3 SFraktG das verfassungskonforme Regelungskonzept des saarländischen Abgeordnetengesetzes. Es gestatte den Fraktionen eine unzulässige Fraktionszulagengewährung aus den Fraktionskassen auch an stellvertretende Fraktionsvorsitzende und Parlamentarische Geschäftsführer.

Am 22.01.2025 stand die Beratung über den Gesetzesentwurf auf der Tagesordnung für die 33. Plenarsitzung der 17. Wahlperiode des Landtages des Saarlandes.

Der Gesetzentwurf wurde in erster Lesung mit Stimmenmehrheit abgelehnt. Zugestimmt haben die Abgeordneten der AfD-Landtagsfraktion, dagegen gestimmt haben die Abgeordneten der SPD- sowie der CDU-Landtagsfraktion (Plenarbericht der 33. Sitzung, S. 2682).

Die Ablehnung der Änderung der Vorschrift des § 4 Abs. 3 SFraktG hat der Antragsteller zum Anlass genommen, ein Organstreitverfahren anzustrengen.

Er beantragt

festzustellen, dass der Antragsgegner durch den Beschluss vom 22.01.2025 betreffend die Ablehnung des Gesetzentwurfs der AfD-Landtagsfraktion auf Landtagsdrucksache 17/1342 das Recht des Antragstellers auf Statusgleichheit der Abgeordneten aus Art. 66 Abs. 2 Satz 1 der Verfassung des Saarlandesverletzt hat.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag zu verwerfen, hilfsweise abzulehnen.

Der Antrag ist unzulässig. Die Ablehnung des Gesetzentwurfs der Fraktion der AfD im Landtag des Saarlandes – LT-Drs. 17/1342 – stellt keinen tauglichen Antragsgegenstand im Organstreitverfahren dar und greift auch nicht in verfassungsmäßige Rechte des Antragstellers ein. In der Sache hat die Mehrheit des Parlaments es mit dieser Entscheidung nach einer verständigen Würdigung des Anliegens des Antragstellers (BVerfG, Beschluss vom 5.12.2001 – 2 BvG 1/00 –, BVerfGE 104, 238 [245]) aus dessen Sicht unterlassen, bislang erfolgende Zahlungen aus Mitteln der Fraktionen an Abgeordnete mit bestimmten Funktionen innerhalb der Fraktionen zu untersagen. Denn der Antragsteller sieht sich in seinen verfassungsmäßigen Abgeordnetenrechten dadurch verletzt, dass das saarländische Parlamentsrecht solche finanziellen Zuwendungen erlaubt, erstrebt also eine Änderung dieser Rechtslage und rügt daher in der Sache, dass der von ihm angegriffene Beschluss des Parlaments sie unterlässt. Ein solches Unterlassen kann im Organstreitverfahren nicht beanstandet werden. Vielmehr handelt es sich um einen verfassungsprozessrechtlich unzulässigen Versuch, im Gewand eines Organstreitverfahrens eine Normenkontrolle zu erreichen.

Auch kann der Antragsteller keine eigene verfassungsprozessrechtliche Befugnis anführen, sein Anliegen im Organstreitverfahren zu verfolgen.

Nach § 40 Abs. 1 VerfGHG kann allerdings eine „Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners/der Antragsgegnerin“ im Organstreitverfahren angegriffen werden. Die Verfassungsrechtsprechung erkennt an, dass in bestimmten Fällen auch das Unterlassen einer Gesetzgebung Gegenstand eines Organstreitverfahrens sein kann. Das wird jedoch nur in Fällen angenommen, in denen eine Norm durch Zeitablauf und damit veränderte Umstände verfassungswidrig geworden sein und eine Rechtspflicht zur Abhilfe ausgelöst haben soll, oder ein Parlament im Rahmen einer qualifizierten inhaltlichen Auseinandersetzung mit einem Gesetzentwurf zu dessen Ablehnung gekommen sein soll.

In seinem Urteil vom 16.04.2013 hat der Verfassungsgerichtshof klargestellt, dass ein gesetzgeberisches Unterlassen dann einem positiven Tun gleichsteht, wenn eine verfassungsrechtlich begründete Rechtspflicht zum Handeln besteht (VerfGH Urteil vom 16.04.2013 -– Lv 15/11 – juris; BVerfG, Beschluss vom 17.09.1997 – 2 BvE 4/95 –, BVerfGE 96, 264 [277]; StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.03.2009 – GR 1/08 - juris). Der Verfassungsgerichtshof hat darüber hinaus schon in seiner Entscheidung vom 14.07.1998 (Lv 4/97 – juris) ausgeführt, dass nach Ablauf der Frist zur verfassungsrechtlichen Beanstandung eines Gesetzes aus Gründen der Verletzung organschaftlicher Rechte grundsätzlich nicht geltend gemacht werden kann, eine Korrektur dieser Maßnahme werde von der Legislative verfassungswidrig unterlassen, es sei denn, eine Veränderung tatsächlicher Verhältnisse führe jetzt zu einer verfassungswidrigen Beeinträchtigung der ins Feld geführten Rechte von möglichen Beteiligten eines Organstreitverfahren (VerfGH, Urteil vom 14.07.1998 – Lv 4/97 –, juris).

Der Antragsteller beruft sich nicht auf eine seit dem Geltungsbeginn der von ihm beanstandeten Regelung eingetretene Veränderung tatsächlicher Umstände oder auch nur eine zwischenzeitliche Änderung der Rechtslage oder Rechtsauffassung, die zu ihrer Verfassungswidrigkeit geführt haben könnte. Ein solcher Wandel ist auch nicht ersichtlich. Er vertritt vielmehr nach Würdigung des gesamten Inhalts seines Vorbringens die Auffassung, § 4 Abs. 3 SFraktG sei von Beginn an verfassungswidrig gewesen und bedürfe daher der Änderung, die der Landtag mit seinem von ihm angegriffenen Beschluss unter Verstoß gegen die Verfassung unterlassen habe. Damit kann er im Organstreitverfahren nicht gehört werden.

Der den Antrag der Fraktion der AfD ablehnende Beschluss vom 22.01.2025 stellt auch nicht deshalb ein im Organstreitverfahren rügbares qualifiziertes gesetzgeberisches Unterlassen dar, weil sich der Landtag des Saarlandes mit dem Anliegen eingehend auseinandergesetzt hätte und so die beanstandete Norm auf einer intensiven parlamentarischen Debatte beruhend gewissermaßen neu in seinen Willen aufgenommen und so eine dem Erlass eines Gesetzes der Sache nach gleiche Maßnahme getroffen hätte (vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 13.02.2008 – 2 BvK 1/07 – BVerfGE 120, 82 [97 ff.]; Urteil vom 03.05.2016 – 2 BvE 4/14 0–, BVerfGE 142, 25 [47 f]; Lenz/ Hansel, BVerfGG, 4. Aufl. 2024, § 64 Rn. 8, 14; Bethge, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, 64. EL August 2024, § 64 Rn. 24, 38).

Ein solcher Fall liegt nicht vor. Denn der Landtag hat es mit seinem Beschluss vom 22.01.2025 schlicht abgelehnt, über den Antrag der Fraktion der AfD in den Ausschüssen oder in weiteren Lesungen zu beraten. Aus den beiden – einzigen – Debattenbeiträgen von Abgeordneten der Fraktion der SPD und jener der CDU (Plenarbericht der 33. Sitzung des 17. Landtags vom 22. Januar 2025) ergibt sich lediglich, dass der Antrag der Fraktion der AfD nicht weiter behandelt werden sollte, weil die Regelung des Fraktionsrechtsstellungsgesetzes für verfassungskonform erachtet und kein Änderungsbedarf erkannt wurde. Würde man allein ein solches Verhalten zum Anlass nehmen, eine möglicherweise organschaftliche Rechte berührende Norm jederzeit (wieder) zum Gegenstand einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle zu machen, würden sowohl die einem Antrag im Organstreitverfahren gesetzten Fristen missachtet als auch die Voraussetzungen eines Normenkontrollverfahrens umgangen.

Dem stehen, anders als der Antragsteller meint, weder die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 16.04.2013 (Lv 15/11 – juris) noch jene des Staatsgerichtshofs von Baden-Württemberg vom 09.03.2009 (GR 1/08 –, BeckRS 2009, 32712) entgegen. Beide Entscheidungen haben nicht entschieden, dass die bloße Ablehnung eines Gesetzentwurfs organschaftliche Rechte verletzen könne.

Dem Antragsteller fehlt zudem die Antragsbefugnis. Um antragsbefugt zu sein, müsste er geltend machen, dass er durch eine Maßnahme oder ein Unterlassen des Antragsgegners in seinen eigenen, ihm durch die Verfassung übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet wäre (§ 40 Abs. 1 VerfGHG). Eine solche Möglichkeit ist nicht erkennbar und vom Antragsteller auch nicht nachvollziehbar dargelegt.

Die Verletzung eigener Verfassungsrechte ist bei dem Antragsteller nicht erkennbar und auch nicht substantiiert dargelegt (§ 16 Abs. 1 Satz 2 VerfGHG). Sein Vortrag geht nicht über die unbelegte Behauptung hinaus, die Ablehnung des Gesetzentwurfs verletze ihn in seinem aus Art. 66 Abs. 2 Satz 1 SVerf folgenden Recht auf Statusgleichheit.

Zu den Statusrechten eines Abgeordneten gehört, dass er Anträge einbringen und zur Debatte stellen kann und an Beschlüssen des Parlaments durch seine Stimmabgabe mitwirken darf. Dieses Recht ist ihm durch die Beschlussfassung am 22.01.2025 nicht genommen worden.

Zu den Statusrechten eines Abgeordneten gehört auch die Freiheit und Gleichheit des Mandats. Dazu gehört die – grundsätzliche – Freiheit der zu Fraktionen zusammengeschlossenen Abgeordneten, mit den Fraktionsmitteln nach eigener, autonomer Entscheidung umzugehen, und die Gleichheit aller Abgeordneten. Allerdings darf auch dabei nicht zwischen Abgeordneten durch aus staatlichen Mitteln gewährte Vergütungen differenziert werden, solange sie nicht notwendige, herausgehobene, von anderen Abgeordneten nicht wahrgenommene parlamentarische Funktionen ausüben.

Auch wenn die Verfassung des Saarlandes keine Art. 48 Abs. 3 GG vergleichbare Gewährleistung kennt, wonach Abgeordnete einen Anspruch auf eine angemessene, ihre Unabhängigkeit sichernde Entschädigung haben, folgt doch aus Art. 66 SVerf, dass eine durch Gesetz zugestandene Vergütung nicht so ausgestaltet sein darf, dass Abgeordnete ihr Mandat nicht angemessen wahrnehmen können oder in ihrer Freiheit, allein am Gemeinwohl orientierte Entscheidungen zu treffen, durch einen Wettbewerb um eine bestimmte (höhere) Entschädigung beeinträchtigt werden dürfen. Die Freiheit und Gleichheit von Abgeordneten verbietet ein System, das zu einer Art „Abgeordnetenlaufbahn“ oder zu Karrierewegen von Abgeordneten als solchen führen würde. Ein Verstoß gegen diese Grundsätze kann die Statusrechte der Freiheit und Gleichheit des Mandats des Antragstellers selbst jedoch nur dann beeinträchtigen, wenn die Gewährung von Zulagen an Abgeordnete mit bestimmten fraktionsinternen Funktionen ihn ungleich stellen oder ihn in seiner Unabhängigkeit und nur seinem Gewissen unterworfenen Wahrnehmung seines Mandats nachteilig treffen könnte. Das ist indessen nicht der Fall. Die Fraktion, der der Antragsteller angehört, gewährt keine Funktionszulagen. Er wird daher im Vergleich zu anderen Mitgliedern seiner Fraktion insoweit nicht ungleich behandelt. Die Gewährung von Funktionszulagen durch andere Fraktionen an ihnen zugehörende Mitglieder behandelt den Antragsteller nicht den begünstigten Abgeordneten gegenüber ungleich und schränkt die Freiheit seiner Mandatswahrnehmung nicht ein, weil es keinen Wettbewerb zwischen ihm und Abgeordneten anderer Fraktionen um eine höhere Entschädigung geben kann und er durch die Verfahrensweise anderer Fraktionen nicht in die Gefahr von Abhängigkeiten in seiner Fraktion geraten kann (Vgl. so auch LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 29.01.2015 – 6/14 –, juris).

Der Antrag ist auch deshalb unzulässig, weil der Antragsteller es versäumt hat, den Antrag innerhalb der gesetzlichen Frist von drei Monaten zu stellen (§ 40 Abs. 3 VerfGHG). Zwar ist sein Antrag bei dem Verfassungsgerichtshof am 17.02.2025 und damit knapp vier Wochen nach der Beschlussfassung des Landtags eingegangen. Von § 4 Abs. 3 SFraktG wissentlich betroffen ist er aber bereits seit dem Beginn der Wahlperiode im Frühjahr 2022.

Die für die Zulässigkeit eines Antrags im Organstreitverfahrens nach § 40 Abs. 3 VerfGHG maßgebliche Dreimonatsfrist beginnt mit dem Zeitpunkt, in dem die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung dem Antragsteller/der Antragstellerin bekannt geworden ist. Geht es um die organschaftliche Betroffenheit durch eine Rechtsvorschrift, so beginnt die Frist erst mit dem Zeitpunkt, in dem sich die Voraussetzungen in der Person des Antragstellers konkretisieren (vgl. BVerfGE 118, 277 [321]); konkret zur Geschäftsordnung: BVerfGE 80, 188 [209 ff.]). Die Dreimonatsfrist gilt ausdrücklich auch für Unterlassungen, und zwar nicht nur dann, wenn das vom Antragsgegner verlangte Handeln zu einem bestimmten Zeitpunkt zu erfüllen war, sondern grundsätzlich auch dann, wenn der Antragsgegner der behaupteten Verpflichtung zum Handeln über eine längere Zeit hinweg nicht nachgekommen ist (vgl. schon StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.03.2009 – GR 1/08 BeckRS 2009. 32712).

Damit hat die Dreimonatsfrist alsbald nach der – am 26.04.2022 erfolgten – Konstituierung des Parlaments begonnen, nach der sich ein Abgeordneter über die ihn betreffenden rechtlichen Regelungen zügig zu unterrichten hat (Vgl. StGH Niedersachsen, Beschluss vom 03.06.2022 – 2/21 –, juris; VerfGH Berlin, Beschluss vom 16.12.2020 – 151/20, 151 A/20 –, juris; LVerfG Schleswig-Holstein, Urteil vom 30.09.2013 – LVerfG 13/12 –, juris; StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.03.2009 – GR 1/08 –, BeckRS 2009, 32712; StGH Bremen, Urteil vom 27.02.2004 – St 2/03 –, juris Rdnr. 41).

Selbst wenn man angesichts der Notwendigkeit einer Entscheidung der Fraktionen über die Gewährung von Fraktionszulagen auf deren Kenntnis abstellen würde, hätte sich die Kenntnis des Antragstellers spätestens aus der Veröffentlichung der Rechnungslegung der Fraktionen für die Rechnungsjahre 2022 und 2023 ergeben, also aus der „Unterrichtung durch die Präsidentin des Landtages des Saarlandes, betr.: Rechnungslegung der Fraktionen des Landtages des Saarlandes für das Kalenderjahr 2022“, LT-Drs. 17/441“, ausgegeben am 20.06.2023.

Die Frist zur Antragstellung kann nicht dadurch wieder aufleben, dass ein Antragsteller die Änderung einer von ihm für verfassungswidrig gehaltenen Regelung beantragt und damit keinen Erfolg hat (StGH Bremen, Urteil vom 27.02.2004 – St 2/03 –, juris Rdnr. 42; auch LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 24.02.2011 – 14/10 –, juris Rdnr. 17).

Da der Antrag bereits unzulässig ist, kommt es auf die Frage seiner Begründetheit nicht an.

gez.: Prof. Dr. Rixecker Prof. Dr. Wendt

Prof. Dr. Bartone Dr. Freymann Dr. Marsch Prof. Dr. Matusche-Beckmann Philipp JR. Warken Ausgefertigt:

(Jenal)

Justizsekretärin

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle