VerfGH Saarland, Urteil vom 24.11.1995 – Lv 1/95

Die Partei Bündnis 9 0 / Die Grünen reichte am 1 . September 1994 und damit vor Ablauf der vom Landeswahlleiter gesetzten Frist vom 12. September 1994 einen Landeswahl vorschlag sowie einen Kreiswahlvorschlag für den Wahlkreis Neunkirchen ein.

Diesen Wahlvorschlägen waren die Zustirnmungserklärungen der Wahlbewerber, die Bescheinigungen ihrer Wählbarkeit, eine Ausfertigung· der Niederschrift über die Wahl der Bewerber nebst Versich~rung gemäߧ 16 Abs. 6 LWG, die schriftliche Satzung, das Parteiprogramm und eine Ausfertigung der Niederschrift i. S. des § 15 Abs. 3 LWG beigefügt.

Der Antragsteller erhob als Sprecher des Ortsverbandes Neunkirchen der Partei Bündnis 90 / Die Grünen Einwendungen gegen die Zulassung der vorerwähnten Landesvorschläge.

Zu diesen Einwendungen gab die Vertrauensperson für den Landeswahlvorschlag am 20. September 1994 eine Stellungnahme ab, in der sie diese ·Einwände für unbegründet erklärte.

Die genannten Landeswahlvorschläge der Partei Bündnis 90 / Die Grünen wurden nach rechtlicher Würdigung der Einwände des Antragstellers zugelassen(§§ 21, 22 LWG).

Bei der Landtagswahl am 16. Oktober 1994 entfielen auf die Partei Bündnis 90 / Die Grünen 38.087 Stimmen, d.h. 5,5%. Das endgültige Landtagswahlergebnis wurde im Amtsblatt des Saarlandes vom 4. November 1994, Seite 1502, bekannt gemacht.

Mit einem am.2. November 1994 beim Landeswahlleiter eingegangenen Schreiben vom 25. Oktober 1994 focht der Antragsteller die Landtagswahl gemäß § 44 LWG an. Nach Einholung einer Stellungnahme der Partei Bündnis 90 / Die Grünen vom 16. November 1994 legte der Landeswahlleiter gern. § 44 Abs. 3 LWG diese Wahlanfechtung, die er in seiner beigefügten Stellungnahme für zulässig, in der Sache jedoch für unbegründet hielt, am 23. November 1994 dem Saarländischen Landtag vor. Dieser wies in seiner Sitzung vom 14. Dezember 1994 die Wahlanfechtung als unbegründet zurück und teilte diese Entscheidung dem Antragsteller am 15. Dezember 1994 mit.

Gegen diesen Beschluß legte der Antragsteller gemäß Art. 75 Abs. 2 SVerf in Verbindung mit§ 38 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof eine am 11. Januar 1995 eingegangene Wahlprüfungsbeschwerde ein.

Er rügt die Verletzung der Wahlrechtsgleichheit (Art. 63, 64 SVerf; Art. 28 Abs. 1 GG), der innerparteilichen Demokratie (Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG; 17 PartG; § 17 LWG), der Rechtswegegarantie §

des Art. 20 SVerf und des Art. 19 Abs. 4 GG sowie des rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG) i_n analoger Anwendung auf die Parteien (Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG; § 16. Abs. 2 Nr. 3 i.V.m. § 14 PartG) ln der Phase der Wahlvorbereitung. Zur Begründung wiederholt und vertieft der Antragsteller sein vorbringen gegenüber dem Landtag. Im einzelne-n führt er aus:

Bei der Festlegung der Zahl der Delegierten für die Versammlungen zur Aufstellung der Wahlvorschläge hätten nur wahlberechtigte Parteimitglieder berücksichtigt werden dürfen. Weil das in wahlrechtswidriger Weise nicht geschehen sei, sei die Zahl der Delegierten aus solchen Ortsverbänden vermindert worden, die von Ortsverbänden ohne "Gastmitglieder" gewählt worden seien (sog. fliegende Ortsverbände). Im Hinblick hierauf sei die Kernfrage dahin zu stellen, ob bei der Berechnung der Delegierten eines Ortsverbandes alle Mitglieder, unabhängig von ihrem Wohnsitz oder nur die im Wahlkreis bzw. im Wahlgebiet wohnhaften Mitglieder, zu zählen seien.

Die Aufstellung der Wahlbewerber beruhe auf einer Landtagswahlordnung, die nichtig sei und deshalb auch vom Bündnis 90 / Die Grünen,- Ortsverband Neunkirchen, bei dem Bundesschiedsgericht angefochten worden sei; über diese Anfechtung sei bislang noch nicht entschieden worden. Wenn die innerparteiliche Schiedsgerichtsbarkeit rechtzeitig in der Hauptsache entschieden hätte, wären die genannten Wahlvorschläge als satzungswidrig und damit als nichtig festgestellt worden. In dieser Verweigerung des innerparteilichen Rechtsschutzes liege ein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 GG analog und Art. 103 GG durch Verkürzung auch des staatlichen Wahlrechtsschutzes. Wenn nach Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG die innere Ordnung der politischen Parteien demokratischen Grundsätzen zu entsprechen habe, dann sei zu diesen Grundsätzen auch der innerparteiliche Rechtsschutz des Parteimitgliedes durch die Parteischiedsgerichte zu rechnen. Eine weitere verfassungswidrige Verkürzung seines innerparteilichen Rechtsschutzanspruches liege darin, daß das Landesschiedsgericht die Anträge des Kreis- und des Ortsverbandes Neunkirchen abgewiesen habe, mit denen die Einladung zu einer Wahlversammlung im Wahlkreis Neunkirchen habe aufgehoben werden sollen.

Die bewußte Verzögerung des parteiinternen Rechtsschutzverfahrens habe nicht nur zur Versagung des dem staatlichen Rechtsschutz vorgeschalteten, innerparteilichen Rechtsweges geführt, sondern zugleich auch zum Wegfall des staatlichen Wahlrechtsschutzes selbst.

Die Landesliste sowie die Wahlkreisliste für Neunkirchen hätten von den staatlichen Wahlbehörden auch deshalb nicht zugelassen werden -dürfen, weil das sog. Frauenstatut nicht berücksichtigt worden sei, das am 13. November 1988 von den Grünen Saar in die Landessatzung aufgenommen worden und seitdem als zwingendes, innerparteiliches Satzungsrecht auch im-Verfahren über die staatliche Zulassung der Landes- und Kreiswahlvorschläge anzuwenden sei. Er beantragt,

unter Aufhebung des Beschlusses des

Landtages vom 14. Dezember 1994

die Ungültigkeit der Landtagswahl

vom 16. Oktober 1994 festzustellen.

Der Landtag der Saarlandes hält die Wahlanfechtung für unbegründet und führt aus:

Ein mandatsrelevanter Wahlfehler sei nicht festzustellen, weil bei dem innerparteilichen Kandidatenaufstellungsverfahren weder gegen 17 § LWG noch gegen andere "wesentliche Bestimmungen" des Landtagswahlgesetzes im Sinne des 44 Abs. 1 §

LWG verstoßen worden sei. Insbesondere sei der Delegiertenschlüssel nicht dadurch verfälscht worden, daß er an die Parteimitgliedschaft anknüpfe. Die Delegierten in einer Vertreterversammlung seien nicht nur Repräsentanten der Wahlberechtigten, sondern aller Mitglieder des jeweiligen Parteiverbandes, auch der· nicht oder nicht mehr im Wahlkreis lebenden.

Wahlprüfungsrechtlich nicht relevant sei auch die Rüge des Antragstellers, die den Wahlen zugrundeliegende, parteiinterne Wahlordnung sei nicht rechtsgültig zustandegekommen; außerdem sei bei der Bewerberauswahl gegen das sog. Frauenstatut verstoßen worden. Hierbei handele es sich allenfalls um Verstöße gegen parteiinternes Satzungsrecht, die wahlrechtlich unbeachtlich seien.

Die Landesregierung hält aus denselben Gründen die Wahlanfechtung für unbegründet und macht weiter geltend:

Es fehle an der Voraussetzung der Mandatsrelevanz im Sinne des § ·44 Abs. 1 LWG, selbst dann, wenn es sich bei den gerügten Wahlfehlern um wahlrechtsrelevante Verstöße gehandelt habe.

In der Niederschrift über die Vertreterversammlung vom 29. Mai 1994 habe nämlich der Versammlungsleiter festgestellt, daß kein einziger Versammlungsteilnehmer das Wahlrecht irgendeines Teilnehmers angezweifelt habe. Daraus folge, daß selbst bei Beachtung der vom Antragsteller geforderten Vorgehensweisen die innerparteiliche Willensbildung zu keinem wesentli°ch anderen Wahlergebnis geführt haben würde.

Die innerhalb der Frist des 38 Abs. 2 VGHG §

eingegangene Wahlanfechtung genügt nach der in der mündlichen Verhandlung vor dem Verfassungs gerichtshof erfolgten Klarstellung auch den "übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen des Art. 75 Abs. 2 SVerf in Verbindung mit den §§ 9 Nr. 4, 38 VGHG; insbesondere ist nach den dazu im Verhandlungstermin gegebenen Erläuterungen davon auszugehen, daß ihr mindestens 100 Wahlberechtigte beigetreten waren.

In der Sache bleibt der Antrag ohne Erfolg; die Zurückweisung der Wahlanfechtung durch den Landtag des Saarlandes am 14. Dezember 1994 steht mit§ 44 Abs. 1 LWG in der durch die Verfassung gebotenen Auslegung im Einklang. Dabei ist der Verfassungsgerichtshof ebenso wie bereits der Landtag auf die Überprüfung derjenigen Rügen gegen die Ordnungsmäßigkeit der Wahl beschränkt, die der Antragsteller innerhalb der Anfechtung erhoben hat. 1 -

Nach 44 Abs. 1 LWG kann eine Landtagswahl nur §

wegen Verstoßes gegen "wesentliche Bestimmungen 11 dieses Gesetzes angefochten werden. Ein solcher die Gültigkeit der Landtagswahl vom 16. Oktober 1994 berührender und damit wahlrechtlich relevanter Wahlverstoß ist den einzelnen Rügen des Antragstellers nicht zu entnehmen. Dabei ist im Grundsatz davon auszugehen, daß zu den "wesentlichen Bestimmungen II im Sinne des 44 Abs. §

1 LWG die Wahlrechtsgrundsätze gehören, die in Art. 63 Abs. 1 SVerf und speziell für die Landtagswahl in 1 Abs. 1 LWG ihren Niederschlag gefunden §

haben. Danach sind die Abgeordneten des Saarländischen Landtages in allgemeiner, gleicher, unmittelbarer, geheimer und freier Wahl zu wählen. Das betrifft nicht nur den eigentlichen Wahlakt, daß heißt die Stimmabgabe, sondern das gesamte als Einheit verstandene Wahlverfahren und damit auch das ganze Wahlvorschlagsverfahren, d.h. die Einreichung und Zulassung von Wahlvorschlägen (Kuhl/Unruh, DVBl 1994, S. 1391 ff. (1393); Meyer in Handbuch des Staatsrechts 1987, s. 280). Zum Bürgerrecht auf freie Teilnahme an der Wahl gehört auch die Möglichkeit, Wahlvorschläge zu machen (BVerfGE, Bd. 89, 243 ff (251); Bd. 41, 399 (417) und Bd. 47, 253 (282).

Deshalb ist dem Antragsteller darin zuzustimmen, daß die Verletzung eines der Wahlrechtsgrundsätze des Art. 63 SVerf und des§ 1 Abs. ! LWG bei der innerparteilichen Aufstellung von Wahlbewerbern einen möglichen Grund fUr die Ungültigkeit der Landtagswahl vom 16. Oktober 1994 darstellen kann und hierüber im Wahlprüfungsverfahren zu entscheiden ist. Vollzieht sich nämlich das p~rteiintern~- Wahlbewerberauswahlyerfahren nicht nach demokratischen Mindestregeln, so wird damit die demokratische Legitimationswirkung staatlicher Wahlen schlechthin in Frage gestellt (Wolf rum in ZParl 1975, 323 (328) und BVerfGE 89, 243 ff, 253). Nun hat allerdings das Landtagswahlgesetz in den§§ 15 und 17, wie auch das Bundeswahlgesetz in den§§ 18, 27 Abs. I s. 1 die Aufstellung von Wahlvorschlägen wenn auch mit bestimmten Maßgaben ausschließlich in die Hände der politischen Parteien und Wählergruppen gelegt(§ 15 Abs. 1 LWG). Nach§ 17 Abs. 3 LWG sind es auch die Parteien, die das Verfahren für die··wahl der Bewerber durch ihre Satzungen selbst regeln.

Demnach stellt die parteiinterne Wahlbewerber auswahl sowohl einen innerparteilichen Vorgang wie auch einen integrierten Bestandteil des staatlichen, demokratischen Wahlverfahrens dar. Sie bildet die "Nahtstelle" zwischen den von den Parteien weitgehend autonom zu gestaltenden Angelegenheiten ihrer inneren Ordnung und dem auf die Staatsbürger bezogenen Wahlrecht ( BVerfGE Bd. 89, 243 ff, 252 f).

Das erfordert wie der Antragsteller nicht verkennt entsprechende Differenzierungen im Hinblick auf die Wesentlichkeit der einzelnen normativen Vorgaben für eine ordnungsgemäße Kandidatenaufstellung. Insoweit gilt: Mit der Anforderung einer "Wahl" verlangt § 44 Abs. 1 LWG ebenso wie nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes § 21 Abs. 1 des Bundeswahlges.~tzes "die Einhaltung eines Kernbestandes an Verfahrensgrundsätzen, ohne den ein Kandidatenvorschlag schlechterdings nicht Grundlage eines demokratischen Wahlvorganges sein kann. Halten die Parteien bei der Wahl der Wahlkreis- und Listenkandidaten diese elementaren Regeln nicht ein, so begründet das die Gefahr der Verfälschung des demokratischen Charakters der Wahl bereits in ihrer Grundlage und damit einen Wahlfehler.

Ereignen sich hingegen bei der Kandidaten aufstellung der Parteien Verstöße, die nach diesen Maßstäben nicht elementar sind, so scheidet dies von vornherein als Wahlfehler aus" (BVerfG a.a.O.). Auch das Verfassungsgericht der Hansestadt Hamburg hat in seinem Urteil vom 4. Mai 1993 zur Ungültigkeit der Wahl zur Hamburgischen Bürgerschaft vom 2. Juni 1991 anerkannt, daß rechtsrelevante Wahlfehler auch auf der Verletzung von Parteisatzungsrecht beruhen können, grenzt aber, ähnlich wie das Bundesverfassungsgericht, die nicht wahlrechtswidrigen Mängel bei der Kandidatenaufstellung von den Rechtsverletzungen, die zur Ungültigkeit einer Wahl führen können, mit Hilfe des Kriteriums des sog. "schweren Demokratieverstoßes" ab (NVwZ 1993, S. 1083 ff.).

Mit Hilfe dieser Kriterien lassen sich auch im Anwendungsbereich des§ 44 Abs. 1 LWG wahlrechtlich relevante Verstöße bei der parteiinternen Kandidatenaufstellung von denjenigen überzeugend abgrenzen, die nicht von solchem Gewicht sind, daß sie die Grundlagen einer demokratischen Wahl verfälschen. Die Beschränkung der staatlichen Wahlprüfung auf "schwere Demokratieverstöße" entspricht insbesondere dem Hauptzweck jeder Wahlprüfung, die demokratischen Grundlagen einer Wahl und damit ihre demokratische Legitimationswirkung zu sichern und zu gewährleisten (Mager DÖV 1995, s. 9). Sie wird andererseits dem Demokratiegebot des Art. 20 Abs. 1 und 2 GG gerecht und wahrt zugleich die "innere s. Ordnung der Parteien" i.S. des Art. 21 Abs. 1 3 GG, insbesondere ihre Satzungsautonomie (§ 17 S. 2 des Parteiengesetzes und§ 17 Abs. 3 LWG).

Im Ergebnis bedeutet dies für die vorliegende Wahlanfechtung, daß die Verfahrensweise der Partei Bündnis 90 / Die Grünen zur Aufstellung ihrer Wahlbewerber im Ausgangspunkt allein an den hierfür vom Landeswahlgesetz bestimmten Anforderungen zu messen ist. Dabei etwa begangene Verstöße gegen das Satzungsrecht der Partei, die nicht auf diese Vorgaben einwirken, sind für die staatliche Wahlprüfung unerheblich.

Hiervon ausgehend lassen die vom Antragsteller gerügten Rechtsverletzungen keinen die Gültigkeit der Landtagswahl berührenden Verstoß gegen "wesentliche Bestimmungen" des Landtagswahlgesetzes erkennen.

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Dabei kann zunächst einmal unterstellt werden, daß bei der Berechnung der Anzahl der_ Delegierten für die Aufstellung des Landeswahlvorschlages am 29. Mai 1994 und des Kreiswahlvorschlags Neunkirchen am 28. August 1994, wie der Antragsteller behauptet, alle in den betreffenden Ortsvereinen geführten Mitglieder der Partei Bündnis 90 / Die Grünen unabhängig von ihrer Wahlberechtigung erfaßt wurden; denn das begründete entgegen seiner Ansicht weder einen Verstoß geg~n 17 LWG, noch gegen das §

Verfassungsgebot der Wahlrechtsgleichheit des Art. 63 Abs. 1 SVerf: Weder aus dem Landeswahlgesetz, noch aus dem Grundsatz der freien und gleichen Wahl ergibt sich, daß der Delegiertenschlüssel selbst nur nach den wahlberechtigten Mitgliedern der Partei berechnet werden darf (Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, 1994, S. 376 f.). Ausdrücklich schreibt 17 Abs. 1 LWG §

insoweit lediglich vor, daß bei "unmittelbarer" Kandidatenaufstellung ausschließlich wahlberechtigte Parteimitglieder mitstimmen dürfen, und entsprechendes gilt für die "von diesen aus ihrer Mitte" zu wählenden Vertreter im Falle der "mittelbaren" Bewerberwahl durch eine Vertreterversammlung. Das rechtfertigt die weitergehende Forderung des Antragstellers, auch bei der Festsetzung der Zahl der zu einer solchen Versammlung von den einzelnen Parteigliederungen zu entsendenden Delegierten jeweils auf den Bestand allein an wahlberechtigten Mitgliedern abzustellen, nicht; vielmehr läßt die Bestimmung in Verbindung rni t § 1 7 Abs . 3 LWG, .wonach das Nähere über die Wahl der Vertreter für die Vertreterversammlung, über die Einberufung und Beschlußfähigkeit der Mitglieder- oder Vertreterversammlung sowie über das Verfahren für die Wahl der Bewerber die Parteien durch ihre Satzungen regeln, Raum auch für eine Berücksichtigung nichtwahlberechtigter Parteimitglieder bei der Ermittlung des Delegiertenschlüssels. Das trägt immerhin - ebenso übrigens wie die noch weitergehende Regelung in§ 13 des Parteigesetzes dem Gesichtspunkt der Gesamtakzeptanz der betreffenden Partei "vor Ort" Rechnung und ist deshalb nicht von vornherein ohne jeden Bezug zum in Rede stehenden s. Regelungsgegenstand (dazu Schreiber, a.a.o., 376 f., 419). Daß damit zugleich Manipulationen der vorn Antragsteller beschriebenen Art möglich werden, ändert an dieser Wertung nichts; derartigem Mißbrauch ist gegebenenfalls parteiintern zu begegnen.

Von dieser Rechtslage ist auch der Vertrauensmann des Landeswahlvorschlages zu Recht ausgegangen, der auf Anfrage des Landeswahlleiters erklärte, der Delegiertenschlüssel sei in Einklang mit § 8 der Landessatzung der Partei Bündnis 90 / Die Grünen festgelegt worden.

Ob diese Feststellung sachlich zutrifft, hat der Verfassungsgerichtshof nicht zu prüfen, weil ein Verstoß gegen •wesentliche Bestimmungen" des Landtagswahlgesetzes nicht darin zu erblicken wäre, daß das parteiinterne Wahlbewerberauswahlv erfahren in den Bestimmungen der autonomen Parteisatzung(§ 17 Abs. 3 LWG) zur Berechnung des Delegiertertschlüssels ·keine ausreichende Grundlage finden würde.

Daran scheitert auch die weitere Rüge des Antragstellers, die Wahlordnung der Landespartei für die Aufstellung von Bewerbern zur Landtagswahl sei nichtig, die darauf beruhenden Wahlvorschläge seien-also nicht·fehlerfrei erstellt worden.

Wenn, wie ausgeführt, das Landtagswahlgesetz einschließlich der Wahlrechtsgrundsätze des Art. 63 Abs. 1 SVerf, § 1 Abs. 1 LWG die Regelungskompetenz insoweit ausschließlich dem autonomen Parteisatzung_sgeber überläßt, kann die -·

parteiinterne Wahlordnung der Partei Bündnis 90 / Die Grünen als Recht der inneren Ordnung dieser Partei nicht staatlicher Wahlprüfung unterliegen. Folglich stellt der vom Antragsteller behauptete Verstoß gegen die parteiinterne Wahlordnung keinen Verstoß gegen "wesentliche Bestimmungen" des Landtagswahlgesetzes (§ 44 Abs. 1 LWG) dar.

Aus den gleichen Gründen kann auch di& weitere Rüge des Antragstellers im Ergebnis nicht durchdringen, die Partei Bündnis 9 O / Die Grünen habe bei der Aufstellung der Landes- und Wahlkreisliste das sog. Frauenstatut der Landessatzung mißachtet. Die Nichtanwendung des Frauenstatuts kann keinen die Gültigkeit der Landtagswahl berührenden Verstoß gegen "wesentliche Bestimmungen" des Landtags wahlgesetzes begründen, weil dieses Gesetz einschließlich der Wahlrechtsgrundsätze des § 1 Abs. 1 LWG keine geschlechtsbezogenen Quoten für Listenbewerber bei öffentlichen Wahlen vorschreibt.

Einen die Gültigkeit der Landtagswahl berührenden Wahlrechtsverstoß i.s. des§ 44 Abs. 1 LWG vermag der Verfassungsgerichtshof schließlich auch nicht darin zu sehen, daß bei der Beschreitung des innerparteilichen Rechtsweges gegen die bei der Wahlbewerbernominierung begangenen Satzungs verstöße der parteiinterne Rechtsschutz verweigert bzw. verzögert worden sei. Mit der Beschränkung des Wahlfehlerbegriffes auf Verstöße gegen "wesentliche Bestimmungen" des Landtagswahlgesetz in§ 44 Abs. 1 hat der Landesgesetzgeber deutlich gemacht, daß im Wahlprüfungsverfahren gerade nicht alle Rechtsnormen Prüfungsmaßstab sein dürfen.

Insbesondere gehört die Rechtsweggarantie, deren mittelbare Verletzung der Antragsteller geltend macht, nicht zu den Bestimmungen des · staatlichen Wahlrechts.

Läßt sich damit insgesamt ein die Gültigkeit der Landtagswahl berührender Wahlverstoß i.S. des§ 44 LWG nicht feststellen, so erweist sich der angefochtene Beschluß des Landtages des Saarlandes vom 14. Dezember 1994 als rechtmäßig.

Das Verfahren vor dem Verfassungsgericht ist gemäß § 26 Abs. 1 VGHG kostenfrei; zu einem Ausspruch gemäß 26 Abs. 3 oder 4 VGHG besteht keine §

Veranlassung.

gez.Hilpert gez.Thürk gez.Dietz gez.Dr.Ellscheid gez.Dr.Seiwerth gez.Dr.Wadle Bensch

stizamtsinspektor

amter der GeschRftsstelle