VerfGH Berlin, Beschluss vom 16.03.2010 – 90/09

Die Einspruchsführer zu 1 bis 5 wenden sich als Vertrauenspersonen eines Volksbegehrens, vertreten durch den Verein Volksgesetzgebung

e.V., gegen die Feststellung der teilweisen Unzulässigkeit ihres Volksbegehrens.

Der Verein Volksgesetzgebung e.V. beantragte am 29. April 2009 die Durchführung des Volksbegehrens "Für das Weltkulturerbe

Tempelhof und mehr Transparenz in der Politik" unter Benennung der Einspruchsführer als Vertrauenspersonen.

Der Senat von Berlin stellte mit Beschluss vom 9. Juni 2009 fest, die formalen Anforderungen an ein Volksbegehren seien erfüllt,

auch materiell sei das Begehren überwiegend zulässig. Unzulässig sei das Volksbegehren, soweit es den Erhalt des Flughafens

Tempelhof betreffe, da bereits im Jahr 2008 ein Volksentscheid zu diesem Thema durchgeführt worden sei und ihm daher das Wiederholungsverbot

des Art. 62 Abs. 1 Satz 3 der Verfassung von Berlin (VvB) entgegenstehe. Darüber hinaus fehle dem Land Berlin die Gesetzgebungskompetenz

für das Luftverkehrsrecht. Die auf mehr Transparenz in der Politik zielenden Regelungen des Gesetzentwurfs seien zum Teil

nicht mit der Gewährleistung des Datenschutzes in Art. 33 VvB vereinbar, überschritten die Kompetenz des Landesgesetzgebers

oder entsprächen nicht dem Bestimmtheitsgebot. Die teilweise Unzulässigkeit des Volksbegehrens führe nicht dazu, dass das

gesamte Volksbegehren als unzulässig angesehen werden müsse.

Von dieser in der Vorlage an das Abgeordnetenhaus von Berlin vom 16. Juni 2009 im Einzelnen begründeten Entscheidung setzte

der Senat die Vertrauenspersonen jeweils mit Schreiben vom 29. Juni 2009 unter Beifügung der genannten Vorlage in Kenntnis.

Unter dem 29. Juli 2009 erteilten die fünf Vertrauenspersonen jeweils gesondert den mit den Vertrauenspersonen zu 1 und 4

personengleichen "gesetzlichen Vertretern der Volksgesetzgebung e. V." "Prozess- und Vertretungsvollmacht" "in dem Verwaltungsstreit

mit der Senatsverwaltung für Inneres und Sport".

Der Verein Volksgesetzgebung e. V. erhob am 31. Juli 2009 "als Trägerin des Volksbegehrens mit Namen und Vollmacht der Vertrauensleute"

beim Verfassungsgerichtshof "Klage" gegen die in der Vorlage des Senats getroffenen Feststellungen. Die Senatsvorlage sei

den Vertrauensleuten am 1. Juli 2009 zur Kenntnis mit einer Rechtsmittelbelehrung zugegangen. Danach könne beim Verfassungsgerichtshof

innerhalb eines Monats ein Einspruch gegen die Entscheidung des Senats erhoben werden. Der Einspruch werde mit der Klage fristgerecht

eingelegt.

In seiner Entscheidung solle der Verfassungsgerichtshof feststellen, ob die beanstandeten Textteile im Abstimmungstext zum

angestrebten Volksentscheid gegen eine Bestimmung der Verfassung von Berlin verstießen. Gleichzeitig werde beantragt, das

Land Berlin zu verpflichten, den Abstimmungstext "Weltkulturerbe Flughafen Tempelhof und mehr Transparenz in der Politik"

in seinen zulässigen Teilen für ein Volksbegehren zuzulassen.

Der Senat hält den Einspruch für unzulässig, da er nur von zwei Vertrauenspersonen unterzeichnet sei und die anderen Vertrauenspersonen

innerhalb der Einspruchsfrist keine wirksame Erklärung abgegeben hätten.

Nach § 41 Abs. 1 Abstimmungsgesetz AbstG könne der Einspruch von den Vertrauenspersonen erhoben werden. Das seien gemäß

§ 16 Abs. 1 AbstG fünf von der Trägerin eines Volksbegehrens zu Vertretern des Volksbegehrens bestimmte Personen. Nach § 16

Abs. 1 Satz 3 AbstG seien Erklärungen der Vertrauenspersonen nur verbindlich, wenn sie von mindestens drei Vertrauenspersonen

abgegeben werden. Dies gelte auch für den Einspruch beim Verfassungsgerichtshof nach § 41 Abs. 1 AbstG. Andere Vertrauenspersonen

seien nach § 20 Abs. 1 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof VerfGHG i. V. m. § 55 Abs. 1 VerfGHG gegenüber dem

Verfassungsgerichtshof nicht zur Vertretung befugt. Auch eine etwaige Zulassung der Vertrauenspersonen zu 1 und 4 als Beistände

der übrigen Vertrauenspersonen nach § 20 Abs. 4 VerfGHG ändere nichts an der Unzulässigkeit des Einspruchs. Die Bestellung

eines Beistands diene nur der Unterstützung des Beteiligten, beinhalte jedoch keine Vertretungsbefugnis.

In Erwiderung auf die Stellungnahme des Senats machen die Vertrauenspersonen zu 1 und 4 unter dem Briefkopf des Vereins Volksgesetzgebung

mit Schriftsatz vom 1. November 2009 geltend, auf eine anwaltliche Vertretung komme es wegen § 20 Abs. 4 VerfGHG "im schriftlichen

Vorverfahren" ihrer "Klage" nicht an. "Die Beklagte" habe im Übrigen in der Rechtsmittelbelehrung ihres Bescheides auf § 20

Abs. 1 VerfGHG nicht hingewiesen. Historisch gesehen dürfte die Senatsforderung unzulässig sein. Sollte der Verfassungsgerichtshof

eine anwaltliche Vertretung für erforderlich halten, werde dem umgehend nachgekommen, für diesen Fall aber Prozesskostenhilfe

beantragt. Der Verein verfüge über keine finanziellen Mittel, um den Rechtsstreit mit einem Rechtsanwalt zu führen. Auch würden

mit dem Volksbegehren öffentliche Aufgaben wahrgenommen und müsse eine Diskriminierung nicht hingenommen werden.

Die Entscheidung ergeht ohne mündliche Verhandlung, da der Verfassungsgerichtshof einstimmig auf sie verzichtet (§ 24 Abs. 1 VerfGHG).

Das Verfahren richtet sich nach § 55 VerfGHG i. V. m. § 41 des Gesetzes über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid

(Abstimmungsgesetz AbstG) vom 11. Juni 1997 (GVBl. S. 304), geändert durch Gesetz vom 20. Februar 2008 (GVBl. S. 22). Aus

dem Inhalt der eingereichten "Klageschrift" ergibt sich zwar, dass die Unterzeichner gemäß § 41 Abs. 1 AbstG Einspruch gegen

die Entscheidung des Senats über die teilweise Unzulässigkeit des Volksbegehrens erheben wollten. Der im Namen des Vereins

Volksgesetzgebung e. V. eingelegte Einspruch ist aber unzulässig. Das folgt jedenfalls daraus, dass die Einspruchsschrift

nicht von mindestens drei Vertrauenspersonen des Volksbegehrens unterschrieben war (1.). Innerhalb der Einspruchsfrist des

§ 41 Abs. 2 AbstG, die am 1. August 2009 ablief, wurde ein Einspruch auch sonst nicht wirksam erhoben (2.).

1. Der Einspruch kann nach § 55 Abs. 1 VerfGHG i. V. m. § 41 Abs. 1 AbstG nur von den Vertrauenspersonen oder einem Viertel

der Mitglieder des Abgeordnetenhauses erhoben werden. Die Vertrauenspersonen sind gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 AbstG fünf

von der Trägerin des Volksbegehrens zu Vertretern des Volksbegehrens bestimmte und namentlich mit Wohnsitz benannte (natürliche)

Personen (vgl. Abghs-Drs. 13/709, S. 7). Erklärungen der Vertrauenspersonen sind nach § 16 Abs. 1 Satz 3 AbstG nur verbindlich,

wenn sie von mindestens drei Vertrauenspersonen abgegeben werden. Dies gilt namentlich auch für die Erklärung über die Erhebung

eines Einspruchs nach § 41 Abs. 1 AbstG.

Ob die Unterzeichnung der Einspruchsschrift durch den ersten und zweiten Vorsitzenden des Vereins "Volksgesetzgebung e. V.",

den Einspruchsführern zu 1 und 4, so angesehen werden kann, dass diese beiden Personen damit (auch) in ihrer Eigenschaft als

Vertrauenspersonen des Volksbegehrens gehandelt haben, kann offen bleiben. Zweifel daran könnten bestehen, weil sie beide

jeweils ausdrücklich "als Vertrauensperson" den "gesetzlichen Vertretern des Volksgesetzgebung e. V." unter dem 29. Juli 2009

Prozessvollmacht erteilt hatten und sie deshalb möglicherweise gerade keine verbindliche Erklärung in ihrer Eigenschaft als

Vertrauenspersonen abgeben wollten.

Auch wenn die Unterzeichnung der Einspruchsschrift den Einspruchsführern zu 1 und 4 als Vertrauenspersonen zugeordnet wird,

fehlt für eine wirksame Einspruchserhebung nach § 16 Abs. 1 Satz 3 AbstG die Unterschrift mindestens einer weiteren (dritten)

Vertrauensperson. Bei der Erhebung des Einspruchs konnten sich die übrigen Vertrauenspersonen nämlich nicht durch die von

ihnen unter dem 29. Juli 2009 bevollmächtigten ersten und zweiten Vorsitzenden des Vereins "Volksgesetzgebung e. V.", die

Einspruchsführer zu 1 und 4, vertreten lassen.

Auch im Verfahren über einen Einspruch nach § 41 AbstG findet gemäß § 55 VerfGHG die weder durch besondere Regelungen im

Abstimmungsgesetz noch im Gesetz über den Verfassungsgerichtshof verdrängte allgemeine Verfahrensvorschrift des § 20 VerfGHG

Anwendung. Danach besteht auch im Einspruchsverfahren kein Anwaltszwang. Wollen die Vertrauenspersonen das Verfahren nicht

persönlich führen, können sie sich jedoch nach § 20 Abs. 1 VerfGHG regelmäßig nur durch einen bei einem deutschen Gericht

zugelassenen Rechtsanwalt oder durch einen Lehrer des Rechts an einer deutschen Hochschule vertreten lassen (vgl. Beschluss

vom 23. Mai 2006 VerfGH 37/04 juris, Rn. 40, auch unter www.gerichtsentscheidun-gen.berlin-brandenburg.de).

Die Postulationsfähigkeit der Vertrauenspersonen besteht danach nur für die Vornahme von Prozesshandlungen im eigenen Namen,

erstreckt sich aber nicht auf die Vertretung weiterer Vertrauenspersonen. Es kann daher auch in diesem Zusammenhang offen

bleiben, ob die den "gesetzlichen Vertretern der Volksgesetzgebung e. V." erteilte Vollmacht im Sinne einer Bevollmächtigung

der Einspruchsführer zu 1 und 4 als Vertrauensleute auszulegen ist.

Ob bei der Abgabe anderer Erklärungen nach dem Abstimmungsgesetz eine Vertretung der Vertrauenspersonen durch Dritte oder

eine gegenseitige Vertretung der Vertrauenspersonen zulässig ist oder ob Sinn und Zweck des § 16 Abs. 1 Satz 3 AbstG dem entgegenstehen,

bedarf im vorliegenden Verfahren keiner Entscheidung.

2. Der Einspruch kann auch nicht aus anderen Erwägungen als zulässig angesehen werden, etwa im Hinblick auf eine an sich denkbare

Zulassung der Einspruchsführer zu 1 und 4 als Beistand der übrigen Vertrauenspersonen nach § 20 Abs. 4 VerfGHG. Weder liegen

die Voraussetzungen für eine derartige Zulassung vor, noch ist sie innerhalb der Einspruchsfrist beantragt worden.

Der Verfassungsgerichtshof kann nach § 20 Abs. 4 VerfGHG auch eine andere Person (als einen Rechtsanwalt oder einen Lehrer

des Rechts an einer deutschen Hochschule) als Beistand eines Beteiligten zulassen. Im Rahmen des Zulassungsermessens ist zu

berücksichtigen, ob eine sachliche Förderung des Verfahrens und eine Konzentration auf die maßgeblichen verfassungsrechtlichen

Fragen zu erwarten ist und ob außergewöhnliche Umstände vorliegen, die eine Abweichung vom Grundsatz des § 20 Abs. 1 VerfGHG

erforderlich machen (Beschluss vom 23. Mai 2006 VerfGH 37/04 -, a. a. O.; st. Rspr.). Derartige Gründe sind vorliegend weder

vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Im Übrigen hätte die nachträgliche Zulassung als Beistand eine fristgebundene Prozesshandlung des Beistandes allenfalls dann

fristgerecht bewirken können, wenn zumindest der Zulassungsantrag innerhalb der Frist gestellt worden wäre (vgl. für das Bundesrecht:

BVerfGE 37, 361 <362>; zum hessischen Landesrecht: HessStGH, Beschluss vom 11. November 2009 P. St. 2252 -, juris). Der

einen Tag vor Ablauf der Einspruchsfrist beim Verfassungsgerichtshof eingegangenen Einspruchsschrift lässt sich indes ein

Antrag auf Zulassung der Einspruchsführer und Vertrauenspersonen zu 1 und 4 als Beistände der übrigen Vertrauenspersonen weder

ausdrücklich noch konkludent entnehmen. Die Einspruchsführer zu 1 und 4 sind vielmehr ausdrücklich im Namen des Vereins Volksgesetzgebung

e. V. in Ausübung der diesem erteilten Vollmacht als Prozessvertreter aufgetreten. Für eine Umdeutung ihrer Erklärung in einen

Antrag auf Zulassung der Einspruchsführer zu 1 und 4 als Beistand besteht kein Anknüpfungspunkt (vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE

37, 361 <363>). Ob mit Schriftsatz vom 1. November 2009 ein solcher Antrag gestellt wurde, erscheint fraglich, kann jedoch

in Anbetracht des Fristablaufs offen bleiben.

Die Nachholung des Einspruchs nach Ablauf der Einspruchsfrist am 1. August 2009 durch mindestens eine weitere (dritte) Vertrauensperson

ist nicht möglich. Bei der Einspruchsfrist des § 41 Abs. 2 AbstG handelt es sich um eine Ausschlussfrist. Eine Wiedereinsetzung

in den vorigen Stand findet abgesehen davon, dass ein Wiedereinsetzungsgrund hier nicht ersichtlich ist nicht statt.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf den §§ 33 und 34 VerfGHG.

Mit dieser Entscheidung ist das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof abgeschlossen.