VerfGH Berlin, Beschluss vom 08.09.2011 – 77 A/11

Die Antragsteller begehren den Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Aufhebung der aus ihrer Sicht unvollständigen amtlichen

Bekanntmachung eines von ihnen initiierten Volksbegehrens.

Mit Schreiben vom 30. November 2010 stellten die Antragsteller bei dem Antragsgegner zu 1 (Senat von Berlin, vertr. durch

die Senatsverwaltung für Inneres) als Träger und Vertrauenspersonen einen Antrag auf Einleitung des "Volksbegehren(s) Grundschulkinder,

leben und lernen in der Ganztagsschule, 1+ für Berlin" als dessen Träger und Vertrauenspersonen. Gegenstand des Volksbegehrens

ist ein Gesetzentwurf zur Änderung von § 19 des Berliner Schulgesetzes (Ganztagsschulen, ergänzende Förderung und Betreuung).

Alle Grundschulkinder sollen danach ohne Bedarfsprüfung einen Hortplatz nebst Mittagessen erhalten; zur Verbesserung der Förderung

und Betreuung der Grundschulkinder soll mehr Personal eingesetzt und dieses besser fortgebildet werden. Dem Antrag waren Listen

mit ca. 28.000 Unterstützungsunterschriften beigefügt. Der Senat von Berlin beschloss am 11. Januar 2011, den Antrag auf Einleitung

eines Volksbegehrens abzulehnen. Nachdem das Abgeordnetenhaus von Berlin den ihm zugeleiteten Gesetzesvorschlag der Antragsteller

nicht übernommen hatte, beantragten die Antragsteller am 10. Juni 2011 bei dem Antragsgegner zu 1 die Durchführung des Volksbegehrens

"Grundschulkinder, leben und lernen in der Ganztagsschule, 1 + für Berlin".

Am 10. Juni 2011 erörterten die Antragsteller und der Antragsgegner zu 1 die Gestaltung der amtlichen Unterschriftslisten

und -bögen sowie sonstige Einzelheiten des weiteren Ablaufs. Die Antragsgegnerin zu 2 (Landeswahlleiterin) übersandte dem

Antragsteller zu 1 am 17. Juni 2011 die vorgesehenen Texte der Veröffentlichung des Volksbegehrens im Amtsblatt sowie der

Unterschrifts-listen und -bögen. Die Unterlagen trugen den Titel "Volksbegehren über die Ganztagsbetreuung von Grundschulkindern".

Am 20. Juni 2011 bat der Antragsteller zu 1 darum, den Titel des Volksbegehrens in "Volksbegehren für eine bessere schulische

Förderung und Betreuung von Grundschulkindern in Berlin" zu ändern. Hierzu teilte ihm die Antragsgegnerin zu 2 am selben Tage

mit, die Amtsblattredaktion könne Änderungen, die heute dort eingingen, noch berücksichtigen; der Titel des Volksbegehrens

laute unter Berücksichtigung des Vorschlags des Antragstellers zu 1 jetzt: "Volksbegehren über die schulische Förderung und

Betreuung von Grundschulkindern in Berlin". Hierauf bat der Antrag-steller zu 1 am selben Tage darum, seinen Vorschlag unverändert

zu übernehmen, damit zum Ausdruck komme, dass Inhalt des Volksbegehrens gerade die Verbesserung der schulischen Förderung

und Betreuung von Grundschulkindern sei; falls man sich auf diesen Vorschlag nicht einigen könne, möge als Titel des Volksbegehrens

entsprechend dem gestellten Antrag verwendet werden: "Grundschulkinder, leben und lernen in der Ganztagsschule, 1 + für Berlin

Für eine bessere schulische Betreuung und Förderung der Grundschulkinder in Berlin". Hierzu teilte ihm die Antragsgegnerin

zu 2 am späten Nachmittag des 20. Juni 2011 mit, der Titel in der Amtsblattveröffentlichung laute jetzt "Grundschulkinder,

leben und lernen in der Ganztagsschule, 1 + für Berlin", sei also identisch mit dem, was die Antragsteller in ihrem Schreiben

an den Antragsgegner zu 1 vom 10. Juni 2011 angegeben hätten.

Im Amtsblatt für Berlin vom 24. Juni 2011 (Abl. Nr. 27, S. 1382 ff.) wurde das Volksbegehren mit der Überschrift "Volksbegehren

Grundschulkinder, leben und lernen in der Ganztagsschule, 1 + für Berlin" ohne den vom Antragsteller zu 1 erbetenen Zusatz

"Für eine bessere schulische Betreuung und Förderung der Grundschulkinder in Berlin" veröffentlicht. Die Veröffentlichung

übersandte die Antragsgegnerin zu 2 dem Antragsteller zu 1 am 27. Juni 2011.

Am 28. Juni 2011 widersprach der Antragsteller zu 1 der Veröffentlichung. Die Antragsgegnerin zu 2 habe eigenmächtig erhebliche

Änderungen vorgenommen, die nicht der Verbreitung von Informationen durch die Trägerin des Volksbegehrens dienten. Er schlage

zur Abwendung weiterer Maßnahmen ein Gespräch bis spätestens 1. Juli 2011 vor. Die Antragsgegnerin zu 2 teilte ihm hierauf

unter dem 30. Juni 2011 mit, die von ihm verlangte Korrektur der Veröffentlichung im Amtsblatt komme nicht in Betracht.

Mit ihrem am 8. Juli 2011 eingegangenen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wenden sich die Antragsteller gegen

die aus ihrer Sicht unvollständige Bekanntmachung der Bezeichnung des Volksbegehrens. Sie sind der Ansicht, die Antragsgegnerin

zu 2 hätte den von ihnen vorgeschlagenen zweizeiligen Titel zulassen müssen, da dieser zur Information der Stimmberechtigten

erforderlich sei. Die Antragsgegnerin zu 2 habe die ihr gemäß § 40a des Gesetzes über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid

(Abstimmungsgesetz AbstG -) obliegende Beratungspflicht verletzt, indem sie nicht darauf hingewiesen habe, dass sie den

Titel nach der Abgabe des Verlangens nicht mehr ändern werde. Zudem habe sie ihre Pflicht aus § 18 Abs. 2 AbstG verletzt,

den korrekten Wortlaut des Volksbegehrens zu veröffentlichen. Die Antragsgegnerin zu 2 dürfe die Durchführung des Volksbegehrens

nicht unbillig erschweren. Auch der Gleichbehandlungsgrundsatz sei verletzt worden, weil die Antragsgegnerin zu 2 bei dem

Volksbegehren "Schluss mit Geheimverträgen Wir Berliner wollen unser Wasser zurück" auch eine zweite wertende Zeile in der

Kurzbeschreibung auf den Unterschriftslisten und -bögen zugelassen habe. Die fehlerhafte Bekanntmachung und die inzident angegriffenen

Entscheidungen wirkten sich auf das Abstimmungsergebnis aus. Mögliche Unterstützer könnten nicht erkennen, dass der Schwerpunkt

des Volksbegehrens auf der Förderung und Verbesserung der Betreuung der Grundschulkinder liege und es nicht nur um die allgemeinere

Frage der Ganztagsgrundschule gehe.

Einen beim Verwaltungsgericht Berlin gestellten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, der u. a. auch die hier gestellten

Anträge enthielt, lehnte das Verwaltungsgericht mit unanfechtbar gewordenem Beschluss vom 18. Juli 2011 VG 2 L 116.11 als unzulässig ab, weil der Verwaltungsrechtsweg nicht gegeben sei.

Die Antragsteller beantragen,

die Bekanntmachung der Antragsgegnerin zu 2 vom 16. Juni 2011 "Volksbegehren Grundschulkinder, leben und lernen in der Ganztagsschule,

1 + für Berlin" im Amtsblatt für Berlin vom 24. Juni 2011 aufzuheben,

festzustellen, dass das Volksbegehren unter dem Titel "Grundschulkinder, leben und lernen in der Ganztagsschule, 1 + für Berlin

Für eine bessere Betreuung und Förderung der Kinder in der Ganztagsschule" zu veröffentlichen sei.

Die Antragsgegnerin zu 2 beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Sie ist der Ansicht, die Antragsteller hätten nicht glaubhaft gemacht, dass die amtliche Festlegung der Bezeichnung des Volksbegehrens

und deren Veröffentlichung eine Verletzung des Abstimmungsgesetzes begründeten, die erwarten lasse, dass das Volksbegehren

ganz oder teilweise für ungültig erklärt werden müsse. Nach dem Abstimmungsgesetz und der Abstimmungsordnung sei sie und nicht

die Trägerin des Volksbegehrens für die Festlegung der Kurzbezeichnung des Volksbegehrens verantwortlich. Sie habe das Volksbegehren

objektiv zutreffend umschrieben und die Unterschriftensammlung nicht erschwert. Aus der Kurzbezeichnung, die unter anderem

die Schulnote 1 + enthalte, ergebe sich, dass das Volksbegehren auf eine Verbesserung der schulischen Situation und Förderung

der Grundschulkinder allgemein gerichtet sei. Dies werde auch in den weiteren Erläuterungen dargestellt, die ebenfalls Bestandteil

der angegriffenen Veröffentlichung seien. Zudem brächte auch der von den Antragstellern gewünschte Zusatz nicht mehr Klarheit.

Die Antragsteller seien zunächst selbst davon ausgegangen, dass die bekannt gemachte Formulierung die mit dem Volksbegehren

verfolgten Ziele zutreffend umschreibe. Sie hätten die Formulierung selbst in ihrem Antrag vom 10. Juni 2011 verwendet. In

dem am 10. Juni 2011 durchgeführten Beratungsgespräch sei ihnen nicht suggeriert worden, dass sie einen Rechtsanspruch auf

die Wahl der Kurzbezeichnung oder Gestaltung der Unterschriftslisten und -bögen hätten.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat keinen Erfolg. Zwar kann der Verfassungsgerichtshof gemäß §§ 55 Abs. 3 i. V. m. § 42a des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof VerfGHG auch schon vor Durchführung eines Volksbegehrens

eine Entscheidung durch einstweilige Anordnung treffen. Die hierfür notwendigen Voraussetzungen sind jedoch nicht erfüllt.

1. Der Verfassungsgerichtshof entscheidet gemäß Art. 84 Abs. 2 Nr. 6 der Verfassung von Berlin VvB i. V. m. §14 Nr. 7

VerfGHG über Einsprüche nach § 41 des Gesetzes über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid (Abstimmungsgesetz AbstG -) gegen Entscheidungen des Präsidenten des Abgeordnetenhauses oder des Senats über die Unzulässigkeit von Volksinitiativen

und Volksbegehren sowie gegen Feststellungen der Landesabstimmungsleiterin über das Zustandekommen eines Volksbegehrens und

eines Volksentscheids. Nach § 55 Abs. 3 VerfGHG gilt in Verfahren über Einsprüche bei Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid

die Regelung in § 42a VerfGHG entsprechend.

Danach kann der Verfassungsgerichtshof auf Antrag schon vor der Durchführung des Volksbegehrens eine Entscheidung durch einstweilige

Anordnung treffen, wenn wegen des geltend gemachten Verstoßes zu erwarten ist, dass das Volksbegehren ganz oder teilweise

für ungültig erklärt wird und der Verstoß noch vor dem Volksbegehren beseitigt werden kann. Die Befugnis des Verfassungsgerichtshofs

zum Erlass einer derartigen einstweiligen Anordnung besteht mithin nur bis zum Beginn des Volksbegehrens. Denn nur dann kann

die einstweilige Anordnung ihren Zweck erfüllen, Regelungen zu treffen, die im Falle von Mängeln bei der Vorbereitung des

Volksbegehrens zur Vermeidung einer Wiederholung erforderlich sind (s. die Begründung des Gesetzentwurfs zu §§ 42a, 55 Abs. 3 AbstG, Abgh-Drs. 16/0787, S. 24). Für einen Eingriff des Verfassungsgerichtshofs in ein laufendes Volksbegehren bieten die

§§ 42a, 55 Abs. 3 VerfGHG dagegen keine Grundlage. Insoweit müssen Fehler nachträglich im Einspruchsverfahren geltend gemacht

werden.

2. Hiernach steht dem Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung entgegen, dass das Volksbegehren bereits begonnen hat und

bei einer Aufhebung der Bekanntmachung nach erneuter Bekanntmachung im Sinne der Antragsteller wiederholt werden müsste.

Das Volksbegehren beginnt, sobald die Stimmberechtigten ihm durch Eintragung in die amtlichen Unterschriftslisten und -bögen

zustimmen können. Der genaue Zeitpunkt ergibt sich aus der Eintragungsfrist, die nach § 18 Abs. 2 Nr. 4 AbstG von der Landesabstimmungsleiterin

zusammen mit den weiteren in § 18 Abs. 2 AbstG genannten Informationen im Amtsblatt für Berlin bekannt zu machen ist und die

nach § 18 Abs. 3 AbstG in der Regel 15 Tage nach der Veröffentlichung im Amtsblatt beginnt. Bei dem hier in Frage stehenden

Volksbegehren läuft die Eintragungsfrist - und mit ihr die Durchführung des Volksbegehrens bereits seit dem 11. Juli 2011

(Bekanntmachung im Amtsblatt vom 24. Juni 2006, S. 1382 ff. zu Nr. 5 Zustimmung zum Volksbegehren -, Nr. 6 Eintragungsfrist

-, Nr. 7 Auslegungstage und Öffnungszeiten - und Nr. 8 Auslegungsstellen -).

Der Verfassungsgerichtshof hatte keine Möglichkeit, über den Eilantrag noch vor dem Beginn des Volksbegehrens am 11. Juli

2011 zu entscheiden. Die Antragsteller haben den Antrag erst am Freitag, dem 8. Juli 2011, gegen 14.15 Uhr per Telefax eingereicht.In

der bis zum darauffolgenden Montag, dem 11. Juli 2011, verbleibenden Zeit konnten die das Volksbegehren betreffenden Vorgänge

der Antragsgegner nicht beigezogen und das Vorbringen der Antragsteller nicht hinreichend verfassungsrechtlich geprüft werden.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf den §§ 33, 34 VerfGHG.

Mit dieser Entscheidung ist das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof abgeschlossen.