EuGH, Urteil vom 07.09.2017 – C-331/15 P

Mit ihrem Rechtsmittel beantragt die Französische Republik die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 16. April 2015, Schlyter/Kommission (T-402/12, im Folgenden: angefochtenes Urteil, EU:T:2015:209 ), mit dem das Gericht den Beschluss der Europäischen Kommission vom 27. Juni 2012 (im Folgenden: streitiger Beschluss) für nichtig erklärt hat, mit dem die Kommission entschieden hatte, während der Stillhaltefrist den Zugang zu ihrer ausführlichen Stellungnahme zu einem Entwurf einer Verordnung über den Inhalt und die Voraussetzungen für die jährliche Meldung von Stoffen im Nanopartikelzustand (2011/673/F) zu verweigern, der ihr von den französischen Behörden gemäß der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft ( ABl. 1998, L 204, S. 37 ) in der durch die Richtlinie 98/48/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juli 1998 ( ABl. 1998, L 217, S. 18 ) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 98/34) mitgeteilt worden war.

Die Erwägungsgründe 3, 6, 7 und 9 der Richtlinie 98/34 sehen vor:

„(3) Im Hinblick auf das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes ist es angebracht, bei den nationalen Maßnahmen zur Erstellung von Normen oder technischen Vorschriften die größtmögliche Transparenz zu gewährleisten.

…

(6) Desgleichen müssen alle Mitgliedstaaten über die von einem von ihnen geplanten technischen Vorschriften unterrichtet sein.

(7) Durch den Binnenmarkt soll den Unternehmen ein besseres Umfeld für die Wettbewerbsfähigkeit gewährleistet werden; eine bessere Nutzung der Vorteile dieses Marktes durch die Unternehmen erfordert insbesondere eine verstärkte Information. Deshalb ist es notwendig, dass den Wirtschaftsteilnehmern durch die regelmäßige Veröffentlichung der Titel der notifizierten Entwürfe sowie durch die Bestimmungen über die Vertraulichkeit dieser Entwürfe die Möglichkeit gegeben wird, zu den geplanten technischen Vorschriften anderer Mitgliedstaaten Stellung zu nehmen.

…

(9) Hinsichtlich der technischen Vorschriften für Erzeugnisse beinhalten die Maßnahmen zur Gewährleistung des reibungslosen Funktionierens des Marktes oder für seine Vollendung insbesondere eine größere Transparenz der nationalen Vorhaben sowie eine Ausweitung der Kriterien und Bedingungen für die Abschätzung der Auswirkungen der geplanten Regelungen auf den Markt.

…“

In Art. 8 der Richtlinie 98/34 heißt es:

„(1) Vorbehaltlich des Artikels 10 übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission unverzüglich jeden Entwurf einer technischen Vorschrift, sofern es sich nicht um eine vollständige Übertragung einer internationalen oder europäischen Norm handelt; in diesem Fall reicht die Mitteilung aus, um welche Norm es sich handelt. Sie unterrichten die Kommission gleichzeitig in einer Mitteilung über die Gründe, die die Festlegung einer derartigen technischen Vorschrift erforderlich machen, es sei denn, die Gründe gehen bereits aus dem Entwurf hervor.

…

Die Kommission unterrichtet die anderen Mitgliedstaaten unverzüglich über den Entwurf einer technischen Vorschrift und alle ihr zugegangenen Dokumente. …

In Bezug auf die technischen Spezifikationen … können die Bemerkungen oder ausführlichen Stellungnahmen der Kommission oder der Mitgliedstaaten sich nur auf diejenigen Aspekte der Maßnahme, die möglicherweise ein Handelshemmnis oder – in Bezug auf Vorschriften betreffend Dienste – ein Hindernis für den freien Dienstleistungsverkehr oder die Niederlassungsfreiheit von Betreibern darstellen, nicht aber auf den steuerlichen oder finanziellen Aspekt der Maßnahme beziehen.

(2) Die Kommission und die Mitgliedstaaten können bei dem Mitgliedstaat, der einen Entwurf einer technischen Vorschrift unterbreitet hat, Bemerkungen vorbringen, die dieser Mitgliedstaat bei der weiteren Ausarbeitung der technischen Vorschrift soweit wie möglich berücksichtigt.

(3) Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission unverzüglich den endgültigen Wortlaut einer technischen Vorschrift mit.

(4) Die aufgrund dieses Artikels übermittelten Informationen gelten nicht als vertraulich, es sei denn, dies wird von dem notifizierenden Mitgliedstaat ausdrücklich beantragt. Ein solcher Antrag ist zu begründen.

…“

Art. 9 dieser Richtlinie bestimmt:

„(1) Die Mitgliedstaaten nehmen den Entwurf einer technischen Vorschrift nicht vor Ablauf von drei Monaten nach Eingang der Mitteilung gemäß Artikel 8 Absatz 1 bei der Kommission an.

(2) Die Mitgliedstaaten nehmen

…

– unbeschadet der Absätze 3, 4 und 5 jeden anderen Entwurf einer technischen Vorschrift (mit Ausnahme der Entwürfe betreffend Dienste) nicht vor Ablauf von sechs Monaten

nach Eingang der Mitteilung gemäß Artikel 8 Absatz 1 bei der Kommission an, wenn die Kommission oder ein anderer Mitgliedstaat innerhalb von drei Monaten nach Eingang eine ausführliche Stellungnahme abgibt, der zufolge die geplante Maßnahme Elemente enthält, die den freien Warenverkehr im Rahmen des Binnenmarktes beeinträchtigen könnten;

…

Der betroffene Mitgliedstaat unterrichtet die Kommission über die Maßnahmen, die er aufgrund der ausführlichen Stellungnahmen zu ergreifen beabsichtigt. Die Kommission äußert sich zu diesen Maßnahmen.

…

(3) Die Mitgliedstaaten nehmen den Entwurf einer technischen Vorschrift mit Ausnahme der Vorschriften betreffend Dienste nicht vor Ablauf von zwölf Monaten nach Eingang der Mitteilung gemäß Artikel 8 Absatz 1 bei der Kommission an, wenn die Kommission innerhalb von drei Monaten nach diesem Zeitpunkt ihre Absicht bekanntgibt, für den gleichen Gegenstand eine Richtlinie, eine Verordnung oder [einen Beschluss] im Sinne des Artikel [288 AEUV] vorzuschlagen oder zu erlassen.“

Laut dem sechsten Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission ( ABl. 2001, L 145, S. 43 ) „[sollte] [e]in umfassenderer Zugang zu Dokumenten … in den Fällen gewährt werden, in denen die Organe, auch im Rahmen übertragener Befugnisse, als Gesetzgeber tätig sind, wobei gleichzeitig die Wirksamkeit ihrer Entscheidungsprozesse zu wahren ist. Derartige Dokumente sollten in größtmöglichem Umfang direkt zugänglich gemacht werden“.

Art. 1 („Zweck“) der Verordnung Nr. 1049/2001 lautet:

„Zweck dieser Verordnung ist es:

a) die Grundsätze und Bedingungen sowie die aufgrund öffentlicher oder privater Interessen geltenden Einschränkungen für die Ausübung des in Artikel [15 Abs. 3 AEUV] niedergelegten Rechts auf Zugang zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission … so festzulegen, dass ein größtmöglicher Zugang zu Dokumenten gewährleistet ist,

b) Regeln zur Sicherstellung einer möglichst einfachen Ausübung dieses Rechts aufzustellen, und

c) eine gute Verwaltungspraxis im Hinblick auf den Zugang zu Dokumenten zu fördern.“

In Art. 2 („Zugangsberechtigte und Anwendungsbereich“) dieser Verordnung heißt es:

„(1) Jeder [Bürger der Europäischen Union] sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat hat vorbehaltlich der in dieser Verordnung festgelegten Grundsätze, Bedingungen und Einschränkungen ein Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe.

…

(3) Diese Verordnung gilt für alle Dokumente eines Organs, das heißt Dokumente aus allen Tätigkeitsbereichen der Union, die von dem Organ erstellt wurden oder bei ihm eingegangen sind und sich in seinem Besitz befinden.

…“

Art. 4 („Ausnahmeregelung“) der Verordnung bestimmt:

„(1) Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde:

a) der Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf:

– die öffentliche Sicherheit,

– die Verteidigung und militärische Belange,

– die internationalen Beziehungen,

– die Finanz-, Währungs- oder Wirtschaftspolitik der Gemeinschaft oder eines Mitgliedstaats;

b) der Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen, insbesondere gemäß den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft über den Schutz personenbezogener Daten.

(2) Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde:

– der Schutz der geschäftlichen Interessen einer natürlichen oder juristischen Person, einschließlich des geistigen Eigentums,

– der Schutz von Gerichtsverfahren und der Rechtsberatung,

– der Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten,

es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.

…

(6) Wenn nur Teile des angeforderten Dokuments einer der Ausnahmen unterliegen, werden die übrigen Teile des Dokuments freigegeben.

(7) Die Ausnahmen gemäß den Absätzen 1 bis 3 gelten nur für den Zeitraum, in dem der Schutz aufgrund des Inhalts des Dokuments gerechtfertigt ist. Die Ausnahmen gelten höchstens für einen Zeitraum von 30 Jahren. Im Falle von Dokumenten, die unter die Ausnahmeregelungen bezüglich der Privatsphäre oder der geschäftlichen Interessen fallen, und im Falle von sensiblen Dokumenten können die Ausnahmen erforderlichenfalls nach Ablauf dieses Zeitraums weiter Anwendung finden.“

Am 29. Dezember 2011 übermittelten die französischen Behörden der Kommission gemäß Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 98/34 den Entwurf einer Verordnung über den Inhalt und die Voraussetzungen für die jährliche Meldung von Stoffen im Nanopartikelzustand.

Am 30. März 2012 gab die Kommission eine ausführliche Stellungnahme ab, die nach Art. 9 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 98/34 bewirkte, dass sich die ursprüngliche Stillhaltefrist um drei weitere Monate verlängerte (im Folgenden: in Rede stehende ausführliche Stellungnahme).

Mit Schreiben vom 16. April 2012, d. h. während der Stillhaltefrist, beantragte Herr Carl Schlyter, ihm Zugang zu der in Rede stehenden ausführlichen Stellungnahme zu gewähren. Nach Zurückweisung dieses Antrags durch die Kommission mit Schreiben vom 7. Mai 2012 reichte Herr Schlyter am 29. Mai 2012 bei der Kommission einen Zweitantrag ein, mit dem er sie um Überprüfung ihres Standpunkts ersuchte.

Am 27. Juni 2012 wies die Kommission den Zweitantrag von Herrn Schlyter mit dem streitigen Beschluss zurück.

Mit Klageschrift, die am 6. September 2012 bei der Kanzlei des Gerichts einging, begehrte Herr Schlyter die Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses. Zur Stützung seiner Klage machte er drei Klagegründe geltend.

Mit seinem ersten Klagegrund warf Herr Schlyter der Kommission vor, bei der Anwendung von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 und Art. 6 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Aarhus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft ( ABl. 2006, L 264, S. 13 ) Rechtsfehler und offensichtliche Beurteilungsfehler begangen zu haben. Mit seinem zweiten Klagegrund rügte Herr Schlyter der Kommission gegenüber einen Rechtsfehler, einen offensichtlichen Beurteilungsfehler und einen Begründungsmangel bei der Anwendung des Kriteriums des nach Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 und nach Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 erforderlichen überwiegenden öffentlichen Interesses. Mit seinem dritten Klagegrund machte Herr Schlyter geltend, der streitige Beschluss sei mit einem Rechtsfehler, einem offensichtlichen Beurteilungsfehler sowie einem Begründungsmangel bei der Anwendung von Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 behaftet.

Im angefochtenen Urteil hat das Gericht in erster Linie entschieden, dass eine von der Kommission im Rahmen des Verfahrens nach der Richtlinie 98/34 abgegebene ausführliche Stellungnahme nicht Teil einer Untersuchungstätigkeit im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 sei. Hilfsweise hat es festgestellt, dass die Verbreitung einer solchen ausführlichen Stellungnahme während der Stillhaltefrist nicht zwangsläufig den Zweck dieses Verfahrens beeinträchtige.

Folglich hat das Gericht den streitigen Beschluss für nichtig erklärt.

Mit ihrem Rechtsmittel beantragt die Französische Republik, das angefochtene Urteil aufzuheben, die Rechtssache an das Gericht zurückzuverweisen und Herrn Schlyter die Kosten aufzuerlegen.

Die Kommission beantragt, das angefochtene Urteil aufzuheben, die im ersten Rechtszug erhobene Klage abzuweisen und Herrn Schlyter die Kosten aufzuerlegen.

Herr Schlyter beantragt, das Rechtsmittel zurückzuweisen und der Französischen Republik die im vorliegenden Verfahren entstandenen Kosten aufzuerlegen.

Die Republik Finnland beantragt, das Rechtsmittel zurückzuweisen.

Das Königreich Schweden beantragt, das angefochtene Urteil zu bestätigen und das Rechtsmittel zurückzuweisen.

Mit Entscheidung vom 29. Oktober 2015 hat der Präsident des Gerichtshofs die Tschechische Republik als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der Französischen Republik zugelassen. Die Tschechische Republik beantragt, in dem von der Französischen Republik und gegebenenfalls von der Kommission vorgeschlagenen Sinne zu entscheiden.

Als Erstes ist auf die von Herrn Schlyter erhobenen Einreden einzugehen, dass bestimmte Argumente zur Stützung des Rechtsmittels unzulässig seien. Als Zweites ist zu prüfen, ob der einzige Rechtsmittelgrund begründet ist.

Herr Schlyter hält mehreren Argumenten der Rechtsmittelführerin eine Einrede der Unzulässigkeit entgegen.

So sei zunächst das Argument der Französischen Republik unzulässig, dass die Definition des Begriffs „Untersuchung“, die im angefochtenen Urteil vorgenommen worden sei, nicht mit der Beurteilung in Einklang stehe, die im Urteil vom 25. September 2014, Spirlea/Kommission ( T-306/12 , EU:T:2014:816 ), hinsichtlich der EU-Pilotverfahren enthalten sei. Dies sei nämlich ein neuer Verteidigungsgrund, der bereits vor dem Gericht hätte geltend gemacht werden müssen. EU‑Pilotverfahren würden bereits seit dem Jahr 2008 angewandt. Daher hätte das genannte Argument, das auf einem Vergleich dieser verschiedenen Verfahren beruhe, schon vor dem Gericht formuliert werden können.

Ebenso sei das Argument der Französischen Republik unzulässig, wonach sich die Kommission häufig veranlasst sehe, Fakten zusammenzutragen, um zu ermitteln, ob ein Entwurf einer technischen Vorschrift mit den Vorschriften des Binnenmarkts vereinbar sei. Denn damit werde eine Tatsachenfeststellung des Gerichts in Frage gestellt, die im Rahmen eines Rechtsmittels nicht mehr geprüft werden könne.

Schließlich hält Herr Schlyter im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens auch das Argument für unzulässig, wonach die Verbreitung der in Rede stehenden ausführlichen Stellungnahme, weil sie möglicherweise die Verhandlungen beeinträchtigen und öffentlichen Druck erzeugen könnte, die Qualität des Dialogs zwischen der Kommission und dem betroffenen Mitgliedstaat beeinträchtige. Er habe nämlich bereits vor dem Gericht beantragt, dass die Französische Republik das Vorliegen einer solchen schädlichen Wirkung darlege. Dem sei dieser Mitgliedstaat jedoch nicht nachgekommen und habe lediglich die Schlussanträge der Generalanwältin Kokott in der Rechtssache Kommission/Technische Glaswerde Ilmenau ( C-139/07 P , EU:C:2009:520 ) angeführt, ohne zu erläutern, inwiefern diese im Rahmen des vorliegenden Rechtsstreits von Belang seien. Es hätten jedoch alle Beweismittel zur Stützung dieses Arguments schon vor dem Gericht vorgelegt werden müssen.

Nach Ansicht der Französischen Republik sind die drei genannten Argumente zulässig.

2. Würdigung durch den Gerichtshof

Hinsichtlich der genannten Unzulässigkeitseinreden ergibt sich erstens aus Rn. 52 des angefochtenen Urteils, dass die Französische Republik vor dem Gericht geltend gemacht hatte, das Verfahren nach der Richtlinie 98/34 sei als eine Untersuchung anzusehen und die Abgabe einer ausführlichen Stellungnahme im Rahmen dieses Verfahrens durch die Kommission sei Teil einer Untersuchungstätigkeit im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001. Im Rahmen des vorliegenden Rechtsmittels möchte dieser Mitgliedstaat durch Berufung auf die behauptete Inkohärenz zwischen dem angefochtenen Urteil und dem Urteil vom 25. September 2014, Spirlea/Kommission ( T-306/12 , EU:T:2014:816 ), dartun, dass das Gericht einen Rechtsfehler begangen hat, soweit es das Verfahren nach der Richtlinie 98/34 nicht als eine „Untersuchungstätigkeit“ im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 qualifiziert hat. Dieses Argument stellt damit keinen neuen Verteidigungsgrund dar, sondern ergänzt lediglich einen bereits vor dem Gericht geltend gemachten.

Zweitens stellt das Argument der Französischen Republik, dass sich die Kommission häufig veranlasst sehe, Fakten zusammenzutragen, um zu ermitteln, ob ein Entwurf einer technischen Vorschrift mit den Vorschriften des Binnenmarkts vereinbar sei, keine Beanstandung einer Tatsachenfeststellung des Gerichts im Hinblick auf ein bestimmtes von der Kommission durchgeführtes Verfahren dar. Vielmehr bezieht sich dieses Argument auf die Qualifikation des Verfahrens nach der Richtlinie 98/34 als „Untersuchungstätigkeit“ im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001, was eine Rechtsfrage darstellt.

Drittens ist zum einen darauf hinzuweisen, dass die Kommission ausweislich der Rn. 40 des angefochtenen Urteils in dem streitigen Beschluss die Anwendung von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 im vorliegenden Fall damit begründet hatte, dass die Verbreitung der in Rede stehenden ausführlichen Stellungnahme während der Stillhaltefrist die Bereitschaft der Französischen Republik, mit ihr in gegenseitigem Vertrauen zusammenzuarbeiten, verringern würde. Zum anderen ist dem von der Französischen Republik im ersten Rechtszug vorgelegten Streithilfeschriftsatz zu entnehmen, dass sie vor dem Gericht im Wesentlichen geltend gemacht hat, die Kommission habe im Rahmen des von der Richtlinie 98/34 vorgesehenen bilateralen Dialogs, der einem Vertraulichkeitserfordernis unterliege, das eine gütliche Beilegung der Streitigkeit ohne öffentlichen Druck zwischen der Kommission und dem betroffenen Mitgliedstaat ermögliche, einen untersuchenden Ansatz verfolgt. In diesem Zusammenhang hat die Französische Republik unter impliziter Geltendmachung einer Analogie zwischen der vorliegenden Rechtssache und derjenigen, die zum Erlass des Urteils vom 29. Juni 2010, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau ( C-139/07 P , EU:C:2010:376 ) führte, auf die Schlussanträge der Generalanwältin Kokott in der letztgenannten Rechtssache Bezug genommen, um ihr Argument zu untermauern, dass die Wahrung eines bestimmten Grades an Vertraulichkeit erforderlich sei, um die Verhandlungen zwischen der Kommission und dem betroffenen Mitgliedstaat nicht zu beeinträchtigen. Eine Erweiterung dieser vor dem Gericht vorgebrachten Argumentation ist jedoch im Stadium des Rechtsmittels zulässig.

Unter diesen Umständen sind die von Herrn Schlyter erhobenen Einreden der Unzulässigkeit zurückzuweisen.

Die Französische Republik stützt ihr Rechtsmittel auf einen einzigen Rechtsmittelgrund, der aus zwei Teilen besteht.

1. Zum ersten Teil des einzigen Rechtsmittelgrundes

a) Vorbringen der Parteien

Die Französische Republik, unterstützt durch die Tschechische Republik und die Kommission, wirft dem Gericht vor, einen Rechtsfehler begangen zu haben, soweit es davon ausgegangen sei, dass das Verfahren nach der Richtlinie 98/34 keine „Untersuchungstätigkeit“ im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 darstelle.

Herr Schlyter, unterstützt durch die Republik Finnland und das Königreich Schweden, macht hiergegen erstens geltend, die Französische Republik habe zu Unrecht beanstandet, dass der Begriff „Untersuchung“ im angefochtenen Urteil auf keiner in der Verordnung Nr. 1049/2001, der Richtlinie 98/34 oder der Rechtsprechung enthaltenen Begriffsbestimmung beruhe.

Zweitens gehe das Vorbringen der Französischen Republik, wonach die Anwendung des Begriffs „Untersuchung“ im angefochtenen Urteil nicht im Einklang mit der in dem Urteil vom 25. September 2014, Spirlea/Kommission ( T-306/12 , EU:T:2014:816 ), zum EU‑Pilotverfahren gefundenen Lösung stehe, ins Leere und sei unbegründet.

Drittens mache die Französische Republik zu Unrecht geltend, dass die Definition des Begriffs „Untersuchung“ in Rn. 53 des angefochtenen Urteils, falls der Gerichtshof sie bestätige, auf das Verfahren nach der Richtlinie 98/34 anwendbar sei.

Schließlich lasse sich viertens dem Urteil vom 16. Juli 2015, ClientEarth/Kommission ( C-612/13 P , EU:C:2015:486 ), keineswegs entnehmen, dass der Begriff „Untersuchung“ nicht „restriktiv“ definiert werden könne. Aus diesem Urteil gehe auch nicht hervor, dass jede Maßnahme, die die Kommission in ihrer Funktion als Hüterin der Verträge ergreife, eine Untersuchungstätigkeit wäre.

b) Würdigung durch den Gerichtshof

In Rn. 83 des angefochtenen Urteils hat das Gericht ausgeführt, dass die Kommission, als sie sich für die Verweigerung des Zugangs zu der in Rede stehenden ausführlichen Stellungnahme mit der Begründung, dass ihre Verbreitung den Zweck von Untersuchungstätigkeiten beeinträchtige, auf Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 berufen habe, einen Rechtsfehler begangen habe, da eine von der Kommission im Rahmen des Verfahrens nach der Richtlinie 98/34 abgegebene ausführliche Stellungnahme in Anbetracht ihres Inhalts und des Kontexts ihrer Abgabe nicht Teil einer „Untersuchungstätigkeit“ im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 sei.

Um zu diesem Ergebnis zu gelangen, hat das Gericht geprüft, ob das Verfahren nach der Richtlinie 98/34 und die im Rahmen eines solchen Verfahrens abgegebenen ausführlichen Stellungnahmen dem Begriff der „Untersuchung“ entsprechen oder nicht, der sich nach der Definition in Rn. 53 des angefochtenen Urteils „sowohl auf sämtliche Ermittlungen bezieht, die von einer zuständigen Stelle vorgenommen werden, um festzustellen, ob eine Zuwiderhandlung vorliegt, als auch auf das Verfahren, in dem eine Verwaltung Informationen sammelt und bestimmte Tatsachen überprüft, bevor sie eine Entscheidung trifft“.

Zwar sieht Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vor, dass die Organe den Zugang zu einem Dokument verweigern, durch dessen Verbreitung unter anderem der Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten beeinträchtigt würde. Jedoch wird der Begriff „Untersuchungstätigkeiten“ im Sinne dieser Bestimmung durch diese Verordnung nicht definiert.

Darüber hinaus ist festzustellen, dass auch in der Rechtsprechung des Gerichtshofs keine allgemeine Definition dieses Begriffs vorgenommen worden ist.

Die Französische Republik und die Kommission beanstanden die vom Gericht vorgenommene Definition dieses Begriffs als übermäßig restriktiv. Der Begriff „Untersuchung“ sei nicht zu beschränken auf Ermittlungen, die von einer Behörde vorgenommen würden, um festzustellen, ob eine Zuwiderhandlung oder Unregelmäßigkeit vorliegt, und auf Verfahren, in denen eine Behörde für eine Entscheidung Informationen und Tatsachen sammele oder überprüfe.

Diesem Vorbringen ist zuzustimmen.

In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der Begriff „Untersuchung“ in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 einen eigenständigen Begriff des Unionsrechts darstellt, der insbesondere unter Berücksichtigung seines gewöhnlichen Sinnes und des Kontexts, in den er sich einfügt, auszulegen ist (vgl. entsprechend Urteile vom 9. März 2010, Kommission/Deutschland, C-518/07 , EU:C:2010:125 , Rn. 18 , und vom 3. Oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami u. a./Parlament und Rat, C-583/11 P , EU:C:2013:625 , Rn. 50 ).

Ohne dass eine abschließende Definition der „Untersuchungstätigkeiten“ im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 entwickelt zu werden braucht, ist ein strukturiertes und formalisiertes Verfahren der Kommission, dessen Zweck darin besteht, Informationen zu sammeln und zu analysieren, damit sie im Rahmen der Ausübung ihrer Aufgaben nach dem EU- und AEU-Vertrag einen Standpunkt vertreten kann, als eine solche Tätigkeit anzusehen.

Dieses Verfahren muss nicht zwingend auf die Aufdeckung oder Verfolgung einer Zuwiderhandlung oder Unregelmäßigkeit gerichtet sein. Der Begriff „Untersuchung“ kann auch eine Tätigkeit der Kommission erfassen, mit der Tatsachen festgestellt werden sollen, um eine bestimmte Situation zu bewerten.

Ebenso ist es für die Qualifizierung eines Verfahrens als „Untersuchung“ nicht unbedingt erforderlich, dass der von der Kommission zur Erfüllung ihrer Aufgaben vertretene Standpunkt die Form eines Beschlusses im Sinne von Art. 288 Abs. 4 AEUV aufweist. Ein solcher Standpunkt kann etwa auch die Form eines Berichts oder einer Empfehlung annehmen.

Im vorliegenden Fall ist darauf hinzuweisen, dass in den Art. 8 und 9 der Richtlinie 98/34 der Verfahrensablauf der Notifizierung eines Entwurfs für eine technische Vorschrift durch den Mitgliedstaat und der Abgabe einer diesbezüglichen ausführlichen Stellungnahme durch die Kommission festgelegt ist. Daraus folgt, dass diese Richtlinie ein strukturiertes und formalisiertes Verfahrens vorsieht.

Außerdem ergibt sich sowohl aus dem Titel als auch aus den Bestimmungen der Richtlinie 98/34, dass das von ihr vorgesehene Verfahren auf die Sammlung und Analyse von Informationen gerichtet ist. Insbesondere bestimmt Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie, dass die Mitgliedstaaten der Kommission nicht nur die Entwürfe der technischen Vorschriften übermitteln, sondern gegebenenfalls auch die Gründe, die die Festlegung einer technischen Vorschrift erforderlich machen, sowie den Wortlaut der hauptsächlich und unmittelbar betroffenen grundlegenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften.

Insoweit ist festzustellen, dass es, anders als das Gericht in den Rn. 56 und 57 des angefochtenen Urteils entschieden hat, für die Frage, ob ein Verfahren als „Untersuchung“ zu qualifizieren ist, ohne Belang ist, ob die Kommission selbst bei den Mitgliedstaaten Informationen anfordert oder ob sie diese auf der Grundlage von Rechtsvorschriften erhält.

Schließlich stellt eine von der Kommission gemäß Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 98/34 abgegebene ausführliche Stellungnahme eine offizielle Maßnahme dar, die den rechtlichen Standpunkt dieses Organs zur Vereinbarkeit des vom betroffenen Mitgliedstaat notifizierten Entwurfs der technischen Vorschrift insbesondere mit dem freien Warenverkehr und der Niederlassungsfreiheit der Wirtschaftsteilnehmer näher erläutert.

Daher ist eine solche Stellungnahme Teil eines „Untersuchungs“-Verfahrens.

Unter diesen Umständen ist die von der Französischen Republik im Rahmen des ersten Teils ihres Rechtsmittelgrundes vorgebrachte Rüge begründet, dass das angefochtene Urteil rechtsfehlerhaft sei, soweit das Gericht darin die Auffassung vertreten hat, dass das von der Kommission gemäß der Richtlinie 98/34 durchgeführte Verfahren und die von ihr abgegebene ausführliche Stellungnahme nicht Teil einer „Untersuchungstätigkeit“ im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 seien.

Folglich ist dem ersten Teil des einzigen Rechtsmittelgrundes stattzugeben.

2. Zum zweiten Teil des einzigen Rechtsmittelgrundes

a) Vorbringen der Parteien

Die Französische Republik macht ferner geltend, dem Gericht sei in den Rn. 84 bis 88 des angefochtenen Urteils ein weiterer Rechtsfehler mit seiner, hilfsweise getroffenen, Feststellung unterlaufen, dass selbst dann, wenn die von der Kommission abgegebene ausführliche Stellungnahme Teil einer „Untersuchungstätigkeit“ im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 wäre, die Verbreitung der in Rede stehenden ausführlichen Stellungnahme den Zweck des Verfahrens nach der Richtlinie 98/34 nicht zwangsläufig beeinträchtigen würde.

Zum einen habe sich Herr Schlyter in seiner Eigenschaft als Kläger im ersten Rechtszug nicht darauf berufen, dass die Verbreitung der in Rede stehenden ausführlichen Stellungnahme, falls das Verfahren nach der Richtlinie 98/34 eine Untersuchungstätigkeit darstellen sollte, den Zweck einer solchen Untersuchungstätigkeit nicht beeinträchtige. Ein auf diesen Gesichtspunkt gestützter Klagegrund könne jedoch nicht von Amts wegen berücksichtigt werden, so dass sich das Gericht bei seiner Entscheidung zu Unrecht auf diesen gestützt habe.

Zum anderen habe das Gericht in Rn. 85 des angefochtenen Urteils den Zweck des Verfahrens nach der Richtlinie 98/34 fehlerhafterweise restriktiv ausgelegt, da dieses Verfahren auch die Qualität des Dialogs zwischen der Kommission und dem betroffenen Mitgliedstaat sicherstellen solle. Das Vertraulichkeitserfordernis des Verfahrens nach der Richtlinie 98/34 ziele ebenso wie das Vertraulichkeitserfordernis im Vorverfahren des Vertragsverletzungsverfahrens darauf ab, die Qualität dieses Dialogs zu schützen, um zu einer gütlichen Lösung gelangen zu können.

Nach Ansicht der Kommission wohnt die Vertraulichkeit der Verhandlungen zwischen der Kommission und dem betroffenen Mitgliedstaat nach Abgabe einer ausführlichen Stellungnahme dem Verfahren nach der Richtlinie 98/34 inne und besteht analog zur Vertraulichkeit von Verhandlungen in anderen, ähnlichen Verfahren, insbesondere im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens. Die in Rn. 87 des angefochtenen Urteils angestellte Erwägung sei fehlerhaft. Die genannten Verhandlungen müssten vor jeglichem äußeren Druck geschützt werden, da die Kommission versuche, dem betroffenen Mitgliedstaat bewusst zu machen, dass sein Entwurf einer nationalen Regelung möglicherweise im Widerspruch zum Unionsrecht stehe, und häufig alternative Lösungen anbiete. Müsste sie jedoch die formelle Eröffnung eines Vertragsverletzungsverfahrens abwarten, damit dieser Dialog vertraulich behandelt werden könne, schwäche dies den Rückgriff auf die vorbeugende Kontrolle und könne sich negativ auf den Binnenmarkt auswirken. Darüber hinaus würden in einer solchen Situation die Standpunkte der Parteien verhärtet und eine unionsrechtskonforme Lösung perspektivisch erschwert.

Herr Schlyter, die Republik Finnland und das Königreich Schweden treten diesem Vorbringen entgegen.

b) Würdigung durch den Gerichtshof

Nach gefestigter Rechtsprechung des Gerichtshofs genügt es als Rechtfertigung für die Verweigerung des Zugangs zu einem Dokument, dessen Verbreitung beantragt wurde, grundsätzlich nicht, dass dieses Dokument in Zusammenhang mit einer in Art. 4 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 erwähnten Tätigkeit steht. Das betroffene Organ muss auch erläutern, inwiefern der Zugang zu dem Dokument das Interesse, das durch eine Ausnahme nach diesem Artikel geschützt wird, konkret und tatsächlich beeinträchtigen könnte (vgl. Urteil vom 27. Februar 2014, Kommission/EnBW, C-365/12 P , EU:C:2014:112 , Rn. 64 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Hier hat die Kommission, wie aus den Rn. 14 und 40 des angefochtenen Urteils hervorgeht, die Anwendung von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 damit begründet, dass die Verbreitung der in Rede stehenden ausführlichen Stellungnahme während der Stillhaltefrist die Bereitschaft der Französischen Republik, mit ihr in gegenseitigem Vertrauen zusammenzuarbeiten, verringern würde. Daher würde eine solche Freigabe den Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 beeinträchtigen.

Es ist erstens festzustellen, dass das Gericht mit seinen Ausführungen in den Rn. 84 bis 88 des angefochtenen Urteils, wonach die Verbreitung der in Rede stehenden ausführlichen Stellungnahme, wenn das Verfahren nach der Richtlinie 98/34 eine Untersuchungstätigkeit darstellen sollte, nicht zwangsläufig den Verfahrenszweck beeinträchtige, entgegen dem Vorbringen der Französischen Republik auf ein Argument eingegangen ist, dass seiner Beurteilung unterbreitet worden war.

Wie der Generalanwalt in Nr. 132 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, geht nämlich aus Rn. 76 des angefochtenen Urteils hervor, dass die Französische Republik vor dem Gericht vorgebracht hatte, man dürfe den destabilisierenden Effekt nicht unterschätzen, den es hätte, wenn etwaige Beanstandungen des übermittelten Entwurfs einer technischen Vorschrift durch die Kommission der Öffentlichkeit bekannt gemacht würden, bevor sich der Mitgliedstaat zu diesen Beanstandungen habe äußern können.

Mit diesem Vortrag wollte die Französische Republik den in Rn. 77 des angefochtenen Urteils dargelegten und auch in Rn. 3 des streitigen Beschlusses enthaltenen Standpunkt der Kommission unterstützen, wonach es den späteren Erörterungen zwischen den Parteien abträglich wäre, wenn die in Rede stehende ausführliche Stellungnahme während der Stillhaltefrist verbreitet würde.

Folglich kann nicht geltend gemacht werden, das in Rede stehende Argument sei vom Gericht von Amts wegen aufgegriffen worden.

Zweitens kann auch das von der Französischen Republik im Rahmen des vorliegenden Rechtsmittels geltend gemachte Vorbringen nicht durchgreifen, wonach die Verbreitung der in Rede stehenden ausführlichen Stellungnahme zwangsläufig die Qualität des Dialogs zwischen der Kommission und dem betroffenen Mitgliedstaat zum möglichen Erreichen einer gütlichen Einigung beeinträchtige.

Wie das Gericht in Rn. 85 des angefochtenen Urteils ausgeführt hat, sollten das Verfahren nach der Richtlinie 98/34 und insbesondere die von der Kommission im Rahmen dieses Verfahrens abgegebene ausführliche Stellungnahme verhindern, dass der nationale Gesetzgeber eine technische Vorschrift erlässt, die den freien Warenverkehr, den freien Dienstleistungsverkehr oder die Niederlassungsfreiheit von Betreibern im Rahmen des Binnenmarkts beeinträchtigen könnte.

Bezüglich dieses Zwecks der Richtlinie 98/34 hat das Gericht in den Rn. 37 und 85 des angefochtenen Urteils auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofs hingewiesen, wonach diese Richtlinie den freien Warenverkehr, den freien Dienstleistungsverkehr und die Niederlassungsfreiheit der Betreiber, die zu den Grundlagen der Union gehören, durch eine vorbeugende Kontrolle schützt. Diese Kontrolle sei insofern sinnvoll, als unter die Richtlinie fallende technische Vorschriften möglicherweise Behinderungen des Warenaustauschs und des Dienstleistungsverkehrs zwischen Mitgliedstaaten darstellten, die nur zugelassen werden könnten, wenn sie notwendig seien, um zwingenden Erfordernissen zu genügen, mit denen ein im allgemeinen Interesse liegendes Ziel verfolgt wird (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 10. Juli 2014, Ivansson u. a., C-307/13 , EU:C:2014:2058 , Rn. 41 , und die dort angeführte Rechtsprechung).

In Rn. 87 des angefochtenen Urteils hat das Gericht ausgeführt, dass die Tatsache, dass die Kommission ihre ausführliche Stellungnahme freigebe, der zufolge einzelne Elemente des Entwurfs einer von einem Mitgliedstaat notifizierten technischen Vorschrift den freien Warenverkehr, den freien Dienstleistungsverkehr oder die Niederlassungsfreiheit von Betreibern im Rahmen des Binnenmarkts beeinträchtigen könnten, nicht zwangsläufig den Zweck dieses Verfahrens beeinträchtige.

Die Gesichtspunkte, auf die sich die Französische Republik und die Kommission berufen, lassen nicht erkennen, dass diese Erwägung rechtsfehlerhaft wäre.

Vielmehr wird durch das Regelungssystem der Richtlinie 98/34 ein Erfordernis der Transparenz geschaffen, dass die Stichhaltigkeit dieser Erwägung zu bestätigen vermag.

Das Regelungssystem der Richtlinie 98/34 soll nämlich ausweislich ihres siebten Erwägungsgrundes eine bessere Nutzung der Vorteile des Binnenmarkts durch die Wirtschaftsteilnehmer ermöglichen, indem die regelmäßige Veröffentlichung der Titel der von den Mitgliedstaaten geplanten technischen Vorschriften sichergestellt wird und den Wirtschaftsteilnehmern damit die Möglichkeit gegeben wird, zu diesen Vorschriften Stellung zu nehmen.

Die Kommission selbst hat in Rn. 5 des streitigen Beschlusses ausgeführt, dass Wirtschaftsteilnehmer und zivilgesellschaftliche Organisationen eine aktive Rolle für das Funktionieren des von der Richtlinie 98/34 geschaffenen Systems spielen und hierzu durch ihre Stellungnahmen beitragen könnten. In derselben Randnummer hat die Kommission auch betont, dass sie, weil diese Beteiligung ein erhöhtes Transparenzniveau erfordere, die von den Mitgliedstaaten geplanten technischen Vorschriften regelmäßig auf ihrer Internetseite („TRIS“ genannt) veröffentliche.

Außerdem ist es nach dem Wortlaut der Erwägungsgründe 3 und 6 der Richtlinie 98/34 im Hinblick auf das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts angebracht, bei den nationalen Maßnahmen zur Erstellung von Normen oder technischen Vorschriften die größtmögliche Transparenz zu gewährleisten; alle Mitgliedstaaten müssten über die von einem von ihnen geplanten technischen Vorschriften unterrichtet sein. Laut dem neunten Erwägungsgrund der Richtlinie 98/34 beinhalten die Maßnahmen zur Gewährleistung des reibungslosen Funktionierens des Marktes oder für seine Vollendung insbesondere eine größere Transparenz der nationalen Vorhaben sowie eine Ausweitung der Kriterien und Bedingungen für die Abschätzung der Auswirkungen der geplanten Regelungen auf den Markt.

Grundsätzlich übermitteln nach Art. 8 Abs. 1 Unterabs. 1 und 5 der Richtlinie 98/34 die Mitgliedstaaten der Kommission unverzüglich jeden Entwurf einer technischen Vorschrift, und die Kommission unterrichtet die anderen Mitgliedstaaten unverzüglich über diesen Entwurf und alle ihr zugegangenen Dokumente. Gemäß Art. 8 Abs. 2 dieser Richtlinie können die Kommission und die Mitgliedstaaten bei dem Mitgliedstaat, der einen Entwurf einer technischen Vorschrift unterbreitet hat, Bemerkungen vorbringen.

Insoweit geht aus Art. 8 Abs. 4 der Richtlinie 98/34 hervor, dass die aufgrund dieses Artikels übermittelten Informationen nicht als vertraulich gelten, es sei denn, dies wird von dem notifizierenden Mitgliedstaat ausdrücklich beantragt und begründet.

Was von der Kommission oder einem Mitgliedstaat nach Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 98/34 abgegebene ausführliche Stellungnahmen betrifft, ist hervorzuheben, dass deren Vertraulichkeit in keiner Bestimmung dieser Richtlinie vorgesehen ist. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass das der Richtlinie 98/34 zugrunde liegende Transparenzerfordernis in der Regel für solche ausführliche Stellungnahmen gilt.

Diese Schlussfolgerung wird durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs bestätigt, wonach die Richtlinie 98/34 darauf gerichtet ist, dass die Wirtschaftsteilnehmer den Umfang der ihnen auferlegbaren Pflichten kennen und durch eine etwaige rechtzeitige Anpassung ihrer Erzeugnisse oder ihrer Dienstleistungen vorausschauend an den Erlass dieser technischen Vorschriften herangehen können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 4. Februar 2016, Ince, C-336/14 , EU:C:2016:72 , Rn. 83 ).

Dass es den Wirtschaftsteilnehmern möglich ist, sich nicht nur über die vom notifizierenden Mitgliedstaat geplante technische Vorschrift, sondern auch über den hierzu in den ausführlichen Stellungnahmen der Kommission und der anderen Mitgliedstaaten formulierten Standpunkt zu unterrichten, trägt im Übrigen grundsätzlich zur Verwirklichung des Ziels bei, den Erlass einer mit dem Unionsrecht unvereinbaren technischen Vorschrift zu verhindern.

Das der Richtlinie 98/34 zugrunde liegende Transparenzerfordernis schließt jedoch nicht aus, dass sich die Kommission je nach den Umständen des Einzelfalls auf Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 stützen kann, um den Zugang zu einer ausführlichen Stellungnahme zu verweigern, die sie selbst oder ein Mitgliedstaat nach Art. 9 Abs. 2 der Richtlinie 98/34 abgegeben hat, wenn sie nachweisen kann, dass der Zugang zu der betreffenden ausführlichen Stellungnahme das Ziel, den Erlass einer mit dem Unionsrecht unvereinbaren technischen Vorschrift zu verhindern, konkret und tatsächlich beeinträchtigt.

Folglich bildet es keinen Rechtsfehler, dass das Gericht die Argumente der Französischen Republik und der Kommission zurückgewiesen hat, wonach das Risiko der geringeren Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten, wie im streitigen Beschluss beschrieben, eine ausreichende Begründung im Hinblick auf Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 dargestellt habe, um den Antrag auf Zugang zu der in Rede stehenden ausführlichen Stellungnahme abzulehnen.

Daher hat das Gericht den streitigen Beschluss zu Recht für nichtig erklärt, soweit darin der Zugang zu der in Rede stehenden ausführlichen Stellungnahme auf der Grundlage von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 verweigert wurde.

Folglich ist der zweite Teil des einzigen von der Französischen Republik geltend gemachten Rechtsmittelgrundes zurückzuweisen.

Da die Gründe des angefochtenen Urteils, die mit dem zweiten Teil des einzigen Rechtsmittelgrundes vergeblich beanstandet worden sind, für sich genommen ausreichen, um den Tenor dieses Urteils zu tragen, sind der Rechtsmittelgrund und das Rechtsmittel insgesamt zurückzuweisen.

Nach Art. 184 Abs. 2 seiner Verfahrensordnung entscheidet der Gerichtshof über die Kosten, wenn das Rechtsmittel unbegründet ist.

Nach Art. 138 Abs. 3 der Verfahrensordnung, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, trägt jede Partei ihre eigenen Kosten, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt. Diese Bestimmung ist im vorliegenden Fall anzuwenden, da die Französische Republik, Herr Schlyter und die Kommission teilweise unterlegen sind.

Nach Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, trägt die Tschechische Republik ihre eigenen Kosten.

Gemäß Art. 184 Abs. 4 der Verfahrensordnung tragen auch die Republik Finnland und das Königreich Schweden ihre eigenen Kosten.