VerfGH Saarland, Beschluss vom 26.08.2009 – Lv 4/09 e.A.

Am 30.8.2009 finden die Wahlen zum Landtag des Saarlandes statt. Der Wahltermin ist am 12.10.2008 festgelegt worden.

Die Antragstellerin begehrt in einem Organstreitverfahren die Feststellung, dass bestimmte Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit der Antragsgegnerin – so ein der Gehaltsabrechnung der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes im Mai 2009 beigefügter Brief des Ministerpräsidenten, eine Broschüre „Saarland – aber sicher“ und in amtlichen Bekanntmachungsblättern saarländischer Gemeinden verbreitete Anzeigen „Der MINISTERPRÄSIDENT informiert“ – gegen die Verfassung des Saarlandes verstießen.

Die Antragstellerin beantragt im Wege der einstweiligen Anordnung der Antragsgegnerin aufzugeben, bis zur Entscheidung in der Hauptsache die weitere Verbreitung von Anzeigen „DER MINISTERPRÄSIDENT informiert“ zu unterlassen, die weitere Verbreitung der Broschüre „SAARLAND – ABER SICHER“ des Ministeriums für Inneres und Sport einzustellen und

a) Behörden und sonstige Einrichtungen des Landes anzuweisen, dort ausliegende Exemplare von Druckschriften, in denen sich diese Wahlwerbung befindet, der Öffentlichkeit nicht mehr zugänglich zu machen,

b) hilfsweise Behörden und sonstige Einrichtungen des Landes anzuweisen, dort ausliegende Exemplare von Druckschriften, in denen sich die Anzeige „DER MINISTERPRÄSIDENT“ informiert – Die Landtagswahl und die Feierlichkeiten zum Tag der Deutschen Einheit stellen das Saarland in den Fokus der Öffentlichkeit“ befindet, sowie die Broschüre „SAARLAND – ABER SICHER“ des Ministeriums für Inneres und Sport der Öffentlichkeit nicht mehr zugänglich zu machen.

Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zurückzuweisen.

Die Antragsgegnerin hat in ihrer Stellungnahme mitgeteilt, weitere Anzeigen der angesprochenen Art würden bis zum Wahltag nicht mehr erfolgen; die beanstandeten Druckschriften seien vollständig verteilt, eine weitere Verteilung finde nicht statt.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig, obwohl er in einem Organstreitverfahren erfolgt ist, dessen Abschluss allein in der Feststellung eines Verstoßes gegen die Verfassung des Saarlandes – oder dessen Verneinung – bestehen kann (§ 42 VerfGHG).

a.

Allerdings hat der Verfassungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 21.2.1980 – Lv 1/80 – einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, mit dem der Regierung des Saarlandes – vorläufig – untersagt werden sollte, vor Wahlen zum Landtag des Saarlandes durch Druckschriften, Anzeigenserien, Faltblätter oder sonstige Publikationen werbend in den Wahlkampf einzugreifen, für unzulässig erklärt.

Zur Begründung hat er ausgeführt: Der Verfassungsgerichtshof würde mit dem Erlass eines solchen Befehls anderen Verfassungsorganen in den Arm fallen, ohne dass verbindlich geklärt wäre, ob ihr Verhalten verfassungswidrig sei. Das bedürfe einer besonderen Rechtfertigung. Dem Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung komme keine „isolierte Verfassungsschutzfunktion“ zu. Vielmehr sei es Zweck des Verfahrens, die Entscheidung in der Hauptsache offen zu halten und den „Vollzug der Endentscheidung“, ihre Effektivität, zu sichern. Maßgebend sei im Übrigen, welchen Inhalt und welche rechtlichen Wirkungen eine Entscheidung in der Hauptsache – dem Organstreitverfahren – haben könne. Der einstweilige Rechtsschutz könne nicht über das hinausgehen, was eine Entscheidung in der Hauptsache dem Antragsteller gewähren dürfe. Weil im Organstreitverfahren – allein – retrospektiv geklärt werden könne, ob ein bestimmtes Verhalten eines Verfassungsorgans die Verfassung verletze, sei ihm präventiver Rechtsschutz fremd, eine „vorbeugende Unterlassungsklage“ kenne das Verfassungsprozessrecht nicht. Zwar sei auch nach saarländischem Verfassungsprozessrecht nicht ausgeschlossen, dass eine auf Unterlassung eines verfassungswidrigen Verhaltens gerichtete einstweilige Anordnung ergehe (S. 10 UA). Jedoch sei in einem Organstreitverfahren, das ein bereits abgeschlossenes Verhalten eines Verfassungsorgans betreffe, eine einstweilige Anordnung, die dessen – identische oder ähnliche – Wiederholung betreffe, nicht zulässig, weil sie einen auf eine vorbeugende Unterlassungsanordnung gerichteten, in der Hauptsache des Organstreitverfahrens unzulässigen einstweiligen Rechtsschutz zuließe.

Dem folgen auch spätere Entscheidungen (vgl. u.a. VerfGH, Beschl. v. 28.8.2007 – Lv 9/07 e.A.; v. 4.9.2007 – Lv 11/07 e.A.).

b.

Das gilt auch weiterhin, schließt aber einstweiligen Rechtsschutz im Organstreitverfahren nicht generell aus und hindert den Verfassungsgerichtshof nicht daran, auch im Rahmen eines Organstreitverfahrens einstweilige Anordnungen zu erlassen, die verhindern sollen, ein bestimmtes andauerndes und – möglicherweise – der Verfassung widersprechendes Verhalten eines Verfassungsorgans fortzusetzen.

Nach dem Wortlaut des Gesetzes, der von einem „anhängigen Verfahren“ spricht, und nach der Systematik des Gesetzes, die § 23 VerfGHG als „allgemeine Verfahrensvorschrift“ betrachtet, sind einstweilige Anordnungen in jedem Verfassungsstreitverfahren, also auch in einem Organstreitverfahren zulässig. Das entspricht der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerf-GE 113, 114 ; so auch Schlaich/Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, 7. Aufl., Rdn. 462 m.w.N.) und der Landesverfassungsgerichte (VerfGH Berlin, Beschl.v. 15.3.1995 12 A/95), die zu keinem Zeitpunkt Zweifel daran gehegt haben, auch in einem auf die Klärung der verfassungsmäßigen Ausübung von Kompetenzen gerichteten Verfassungsstreitverfahren einstweilige Anordnungen zuzulassen.

Der Verfassungsgerichtshof hat zwar in der Vergangenheit in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts immer wieder betont, dass ihm gerade in einem Organstreitverfahren nur unter besonders strengen Voraussetzungen erlaubt sei, in die möglicherweise verfassungsgemäße Ausübung der Befugnisse eines anderen Verfassungsorgans – vorläufig – einzugreifen. Das betraf allerdings durchweg Befugnisse des Parlaments als des Repräsentanten des Souveräns, des Volkes, gilt aber grundsätzlich auch für die Exekutive. Grund der Zurückhaltung war aber stets, dass im Hinblick auf den mit einer solchen Anordnung verbundenen Eingriff in die Autonomie eines Staatsorgans besondere Zurückhaltung geboten ist. Er darf daher nur der vorläufigen Sicherung des strittigen organschaftlichen Rechts eines Antragstellers dienen, damit es nicht im Zeitpunkt der Entscheidung in der Hauptsache selbst durch Schaffung vollendeter Tatsachen überspielt wird (vgl. BVerfGE 96, 223, 229; 98, 139, 144).

Zugleich gilt, dass sich vorläufiger Rechtsschutz in einem auf die Feststellung der Verfassungswidrigkeit des Verhaltens eines Verfassungsorgans gerichteten Verfahren nicht auf abgeschlossene Geschehnisse beziehen kann. Soweit sich daher ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung auf die Öffentlichkeitsarbeit der Antragsgegnerin in der Vergangenheit bezöge – etwa das an die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes verteilte Schreiben des Ministerpräsidenten – wäre er nicht zulässig.

Anträge auf Erlass einer vorläufigen Regelung sind indessen zulässig und werden auch in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts praktiziert, wenn das – zu Recht oder zu Unrecht – beanstandete Verhalten eines Verfassungsorgans nach dem Vorbringen des Antragstellers nicht der Vergangenheit angehört sondern andauert. Es wäre auch schwerlich vertretbar, wenn einem Verfassungsgericht untersagt wäre, ein als möglicherweise kompetenzwidrig erkanntes fortgesetztes Verhalten – vorläufig – zu unterbrechen, wenn dem betroffenen Verfassungsorgan dadurch keine ins Gewicht fallenden Nachteile entstehen können, und erst die abschließende Klärung der verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten Rechtsfrieden und eine Abgrenzung dessen schaffen kann, was von Verfassungs wegen geboten ist.

Das gilt vor allem dann, wenn – nach dem Vorbringen des Antragstellers – die Gefahr besteht, dass die legitimen Rechte des Souveräns, des Volkes, und der an seiner Willensbildung mitwirkenden Parteien in unmittelbarer zeitlicher Nähe zu einem Wahlakt und mit sachlichem Bezug darauf beeinträchtigt sein können. Es wäre weder einem Verfassungsorgan noch der Verfassung gedient, würde in einem solchen Fall auf eine spätere Klärung – mit allen Folgen für die Gültigkeit einer Wahlentscheidung – verwiesen.

Allerdings wäre eine einstweilige Anordnung unzulässig, wenn sie die weitere, möglicherweise verfassungsgemäße Ausübung der Befugnisse eines anderen Verfassungsorgans zunichte machen würde. Das ist aber gerade in den Fällen der lediglich darstellenden Öffentlichkeitsarbeit einer Regierung – evident – nicht der Fall. Denn sie dient regelmäßig einer gewissermaßen „statischen“ Information der Öffentlichkeit, ohne dass ihr zugleich – von den Fällen der Gefahrenabwehr und Gefahrenvorsorge abgesehen – beeinflussende Elemente innewohnen. Gerade in solchen Fällen werden die Befugnisse einer Staatsgewalt nicht wesentlich berührt, wenn ihre zeitliche Ausübung reguliert wird: Es ist von Verfassungs wegen völlig unerheblich, ob eine Regierung über ihre Leistungen – soweit dies rechtmäßig ist – unmittelbar vor oder unmittelbar nach einer Wahl unterrichtet, weil sie ohnehin nicht für ihre Wiederwahl werben darf.

Im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes wird einem Antragsteller damit nicht „mehr“ gewährt als im Verfahren der Hauptsache. Vielmehr wird allein, wenn dies zu besorgen ist, die Fortsetzung eines möglicherweise kompetenzwidrigen Verhaltens aufgehalten und die Klärung seiner Rechtmäßigkeit auf einen Zeitpunkt verschoben, zu dem eine Verletzung von Verfassungsrechten Dritter nicht mehr oder nicht mehr mit einem den Erlass einer einstweiligen Anordnung rechtfertigenden Gewicht geschehen kann.

Da nach dem Vortrag der Antragstellerin Anzeigen unter dem Titel „DER MINISTERPRÄSIDENT informiert“ als Rückblick auf die Bilanz der Regierung des Saarlandes in den vergangenen 10 Jahren in regelmäßiger Abfolge bis vor wenigen Tagen in Mitteilungsblättern der saarländischen Gemeinden erschienen sind und die Broschüre „SAARLAND – ABER SICHER“ mit Daten, Fakten und Initiativen der Regierung des Saarlandes und Vergleichen zu Entwicklungen früherer Zeiten auf dem Informationsmarkt verfügbar ist, geht es, wie der Antrag schon seinem Wortlaut nach zeigt, nicht um eine retrospektive vorläufige Bewertung des Verhaltens der Antragsgegnerin.

Es geht auch nicht um „vorbeugenden“ vorläufigen Rechtsschutz. Vielmehr geht es – nach dem für die Zulässigkeitsprüfung allein maßgeblichen Antrag – um Regelung eines laufenden Geschehens.

Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist nach § 23 Abs. 1 VerfGHG nur möglich, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist.

Dabei kommt es nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Verfassungsgerichtshofs in keiner Weise darauf an, ob die in dem anhängigen Organstreitverfahren angegriffene Öffentlichkeitsarbeit der Antragsgegnerin voraussichtlich als verfassungswidrig oder voraussichtlich als verfassungsgemäß zu betrachten ist. Über diese Frage ist folglich erst in der Hauptsache zu befinden. Im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung sind lediglich die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Antrag in der Hauptsache aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen abzuwägen, die entstünden, wenn die angegriffene Maßnahme außer Vollzug gesetzt, er sich später aber als verfassungsgemäß erweisen würde. Das gilt allerdings nur dann, wenn der in der Hauptsache gestellte Antrag – wie hier – nicht von vornherein offensichtlich unzulässig oder offensichtlich unbegründet ist. Auch gilt es nur, wenn überhaupt einem Antragsteller schwere Nachteile drohen.

Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist danach – nach der Stellungnahme der Antragsgegnerin – nicht – begründet. Die Antragsgegnerin hat in ihrer Stellungnahme zu dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mitgeteilt, die beanstandeten Broschüren seien bereits verteilt worden, eine weitere Verteilung durch die Antragsgegnerin finde nicht statt und eine weitere Verbreitung sei daher ausgeschlossen. Die Veröffentlichungen in den Gemeindeblättern unter dem Titel „DER MINISTERPRÄSIDENT informiert“ seien abgeschlossen. Weitere Veröffentlichungen der Annoncen fänden nicht statt.

Davon ausgehend ist festzustellen, dass eine weitere Gefahr für den verfassungsrechtlichen Status der Antragstellerin in den verbleibenden Tagen bis zum 30.8.2009 durch Maßnahmen der Antragsgegnerin nicht zu erwarten ist. Daraus folgt, dass es auch keiner verfassungsgerichtlichen einstweiligen Regelung des Verhältnisses von Antragstellerin zur Antragsgegnerin bedarf.

gez.: Prof. Dr. Rixecker Prof. Dr. Wendt André Prof. Dr. Ellscheid Hermanns Quack

Prof. Dr. Weth Wittling

Ausgefertigt:

(Bensch)

Justizamtsinspektor

als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle