VerfGH Saarland, Beschluss vom 14.09.2015 – Lv 2/15

Am 19.03.2014 hat der Landtag des Saarlandes das Gesetz Nr. 1824 zur Änderung des Gesetzes über die Rechtsstellung und Finanzierung der Fraktionen des Landtags des Saarlandes (Fraktionsrechtsstellungsgesetz) beschlossen. Das Gesetz wurde im Amtsblatt des Saarlandes vom 24.07.2014 verkündet und trat nach seinem Artikel 2 am 01.01.2015 in Kraft. Artikel 1 Nr. 1 des Gesetzes fügte § 4 des Fraktionsrechtsstellungsgesetzes einen Absatz 3 an. Danach können die Fraktionen für stellvertretende Fraktionsvorsitzende und parlamentarische Geschäftsführer Zulagen vorsehen, die eine näher geregelte Höhe nicht übersteigen dürfen.

Bis zu dem Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Vorschrift gab es keine besondere Regelung über eine – zu der Abgeordnetenentschädigung hinzutretende zusätzliche – Vergütung für stellvertretende Fraktionsvorsitzende. Allerdings gestattete – und gestattet weiter – § 22 Abs. 1 Satz 4 des Gesetzes Nr. 1103 über die Rechtsstellung der Mitglieder des Landtags des Saarlandes (Abgeordnetengesetz) vom 04.07.1979, zuletzt geändert durch Gesetz vom 26.06.2013 (Amtsbl. I, 226), dass besondere Dienste, die ein Abgeordneter seiner Fraktion leistet, vergütet werden dürfen. Diese Vergütung durfte und darf den den Fraktionen des Landtags des Saarlandes nach § 5 des Fraktionsrechtsstellungsgesetzes zur Erfüllung ihrer Aufgaben zur Verfügung gestellten Haushaltsmitteln entnommen werden. Dass zu den „besonderen Diensten“ auch eine Tätigkeit als stellvertretender Faktionsvorsitzender zählen konnte, ergab sich – mittelbar – aus der Vorschrift zur Rechnungslegung über diese Haushaltsmittel (§ 7 Abs. 1 Nr. 2 Fraktionsrechtsstellungsgesetz).

Von der Möglichkeit der Gewährung einer Vergütung an stellvertretende Fraktionsvorsitzende haben nicht alle Fraktionen des Landtags des Saarlandes in der Vergangenheit Gebrauch gemacht.

Mit ihrer am 29.01.2015 eingegangenen Verfassungsbeschwerde greift die Beschwerdeführerin Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes vom 19.03.2014 insoweit an, als die Vorschrift „die Möglichkeit vorsehe, Funktionszulagen an stellvertretende Fraktionsvorsitzende“ zu zahlen. Sie sieht darin eine Verletzung ihres Grundrechts auf – aktive und passive – Gleichheit der Wahl zum Landtag des Saarlandes. Sie beabsichtige, bei den nächsten – voraussichtlich im Jahr 2017 anstehenden – Wahlen zum Landtag des Saarlandes als Mitglied der Partei DIE LINKE. zu kandidieren, sei aber nicht bereit, sich in ein „Zwei-Klassen-Parlament“ wählen zu lassen, das eine „finanzielle Hierarchisierung der Abgeordneten“ kenne. Auch sei die Vergütungsregelung mit ihren „sozialistischen Grundüberzeugungen“ nicht vereinbar.

Der beteiligte Landtag des Saarlandes hält die Verfassungsbeschwerde schon für unzulässig. Die von der Beschwerdeführerin angegriffene Vorschrift begründe nach der Gesetzgebungsgeschichte keine Befugnis der Fraktionen des Landtags des Saarlandes, für stellvertretende Fraktionsvorsitzende Zulagen vorzusehen, sondern begrenze sie. Im Übrigen sei die Beschwerdeführerin in ihrem Grundrecht der aktiven und passiven Gleichheit der Wahl nicht berührt. Vor allem sei sie weder selbst noch unmittelbar noch gegenwärtig von der Befugnis zur Vergütung der Arbeit von Abgeordneten als stellvertretende Fraktionsvorsitzende berührt. Im Übrigen sei die Verfassungsbeschwerde auch unbegründet.

Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig.

Insoweit kann dahinstehen, ob das von der Beschwerdeführerin angegriffene Gesetz überhaupt die von ihr beanstandete Regelung, die Vergütung der stellvertretenden Vorsitzenden der im Landtag vertretenen Fraktionen, enthält. Es muss auch nicht geklärt werden, ob die Beschwerdeführerin, was Voraussetzung der Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde gegen einen Rechtssatz ist, durch das Gesetz selbst, gegenwärtig und unmittelbar verletzt oder gefährdet wird.

Die Beschwerdeführerin kann nämlich unter keinem denkbaren Gesichtspunkt in ihrem Grundrecht der Gleichheit der Wahl nach Art. 63 Abs. 1 SVerf oder in ihrem Grundrecht der Gleichheit vor dem Gesetz nach Art. 12 Abs. 1 SVerf berührt sein.

Das Grundrecht der Gleichheit der Wahl nach Art. 63 Abs. 1 SVerf verbürgt – nicht anders als Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG –, dass alle Wahlberechtigten ihr Recht zu wählen und gewählt zu werden in formal gleicher Weise ausüben können. Es sichert folglich die von dem Demokratieprinzip vorausgesetzte Egalität aller Bürgerinnen und Bürger und gewährleistet, dass die Stimme einer jeden wahlberechtigten Person grundsätzlich den gleichen Zählwert und die gleiche rechtliche Erfolgschance hat (BVerfGE 129, 300 [317]). Diese grundrechtliche Garantie bleibt von einer Regelung besonderer Vergütungen für Abgeordnete mit besonderen Aufgaben unberührt.

Die Beschwerdeführerin vertritt – insoweit durchaus zutreffend – die Auffassung, dass aus den wahlrechtlichen Gewährleistungen der Art. 63 Abs. 1 SVerf und Art. 66 Abs. 2 S. 1 SVerf (den Garantien des Art. 38 Abs. 1 GG entsprechend) der Grundsatz der Statusgleichheit aller Abgeordneten folgt. Daraus leitet sie – weiterhin zutreffend – ab, Abhängigkeiten und Hierarchisierungen von und unter den Abgeordneten eines Parlaments seien damit grundsätzlich unvereinbar.

Wenn sie indessen daraus weiter folgert, der Grundsatz der Statusgleichheit aller Abgeordneten sei Inhalt eines Grundrechts der Wahlrechtsgleichheit einer jeden Wahlbürgerin und eines jeden Wahlbürgers, unterliegt sie einem Denkfehler.

Die Verfassungsrechtsprechung des Bundes, der der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes folgt, hat aus dem formal-egalitären Charakter des Wahlrechts abgeleitet, nicht nur den Wahlbürgerinnen und Wahlbürgern stehe das aktive und passive Wahlrecht in gleicher Weise zu. Vielmehr setze sich die Wahlrechtsgleichheit in der formal-egalitären Statusgleichheit der Abgeordneten fort (BVerfGE 102, 224). Damit hat sie jedoch lediglich den Schutzbereich des organschaftlichen Rechts aller Abgeordneten auf ein freies und gleiches Mandat und die aus ihm folgenden Befugnisse auf ein allgemeines Prinzip, die verfassungsrechtlichen Wurzeln der Wahlrechtsgleichheit, zurückgeführt. Das freie und gleiche Mandat und seine Gewährleistungen beruhen also – letztlich – auf der Wahlrechtsgleichheit.

Das bedeutet indessen nicht – gewissermaßen umgekehrt –, dass die Wahlrechtsgleichheit auf dem freien und gleichen Mandat aller Abgeordneten beruht. Das organschaftliche Recht aller Abgeordneten auf Gleichbehandlung mag die gleichen inhaltlichen Wurzeln wie das Grundrecht aller Wahlbürgerinnen und aller Wahlbürger auf Wahlrechtsgleichheit haben. Sie werden damit indessen nicht gewissermaßen zum grundrechtlichen Treuhänder der Statusrechte von Abgeordneten ernannt. Das Gebot der Statusgleichheit der Abgeordneten als Ausdruck und Fortsetzung der formalen Gleichheit der Wahl ist allein den Abgeordneten zur Verteidigung anvertraut, nicht den Wählerinnen und Wählern und jenen, die mehr oder weniger aussichtsreich ein Mandat erst erwerben wollen. Die unterschiedliche Vergütung von Abgeordneten mit unterschiedlichen parlamentarischen Funktionen mag das organschaftliche Recht auf Statusgleichheit von Abgeordneten berühren und daher rechtfertigungsbedürftig – und in manchen Fällen auch rechtfertigungsfähig – sein. Die Ausübung des aktiven oder passiven Wahlrechts als solche bleibt von ihr rechtlich und faktisch unangetastet. Weder werden Wahlbürgerinnen und Wahlbürger durch eine solche Vergütungsregelung bei der Abgabe und Bewertung ihrer Stimme unterschiedlich behandelt noch hat sie in irgendeiner Hinsicht einen unterschiedlichen Einfluss auf alle gegenwärtigen oder potenziellen Kandidatinnen und Kandidaten einer Landtagswahl.

Die angegriffene Regelung ist auf der Grundlage des Vorbringens der Beschwerdeführerin an dem Grundrecht der Gleichheit vor dem Gesetz (Art. 12 Abs. 1 SVerf) schon deshalb nicht zu messen, weil das Grundrecht der Wahlrechtsgleichheit nach Art. 63 As. 1 SVerf ihm als speziellere Regelung vorgeht.

Soweit die Beschwerdeführerin – möglicherweise – meint, ihre Freiheit der Wahl sei durch eine solche Vergütungsregelung berührt, weil sie nicht bereit sei, sich in ein Zwei-Klassenparlament wählen zu lassen, in dem „eine finanzielle Hierarchisierung der Abgeordneten betrieben werde“, das sei auch mit ihren „sozialistischen Grundüberzeugungen“ unvereinbar, verkennt sie die Verfassungsrechtsprechung gleichfalls grundlegend.

Dass ihr in rechtlicher Hinsicht genommen wäre, ihre Stimme abzugeben oder für ein Mandat zu kandidieren, trägt sie selbst nicht vor. Allerdings können Regelungen des Status von Abgeordneten tatsächlich dazu beitragen, potenzielle Bewerberinnen und Bewerber davon abzuhalten, sich um ein Mandat zu bemühen. Das gilt vor allem dort, wo mit dem Erwerb des Amtes eines Abgeordneten, berufliche, wirtschaftliche oder persönliche Nachteile verbunden werden, die nicht nur die Übernahme eines Mandats, sondern schon eine Bewerbung um ein Mandat unzumutbar erscheinen lassen und die „nach Struktur und Inhalt“ (BVerfGE 64, 301 [319]) geeignet sind, die grundrechtliche Position einer Wahlbürgerin oder eines Wahlbürgers – verglichen mit anderen – zu ihrem Nachteil zu verändern, ohne dass Gründe solcher Art und solchen Gewichts vorlägen, die eine solche Folge rechtfertigten (BVerfGE 38, 326 ff.).

Solche Konsequenzen hat die von der Beschwerdeführerin angegriffene Vergütungsregelung, die den Fraktionen des Landtags des Saarlandes erlaubt, stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden eine zusätzliche Entschädigung zu gewähren, nicht; sie werden von der Beschwerdeführerin auch nicht aufgezeigt. Anders als in den von der Verfassungsrechtsprechung des Bundes bislang entschiedenen Streitfällen, in denen potenzielle Kandidatinnen und Kandidaten einer staatlichen Wahl davon ausgehen mussten, bei Fortgeltung der bestehenden normativen Grundlagen des Abgeordnetenstatus anders als andere potenzielle Kandidatinnen und Kandidaten berufliche, wirtschaftliche oder persönliche Einbußen zu erleiden, geht es der Beschwerdeführerin darum, nach einem etwaigen Mandatserwerb sicherzustellen, selbst in dem dann errungenen Status anderen Abgeordneten gleich behandelt zu werden. Das berührt aber ihre Freiheit zu wählen und gewählt zu werden nicht einmal am Rande.

gez.: Prof. Dr. Rixecker Prof. Dr. Wendt Crauser Dr. Eckstein-Puhl Haan Hilpert-Zimmer JR. Hübinger Trenz

Ausgefertigt:

(Dörr)

Justizamtsinspektor

als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle