VerfGH Saarland, Beschluss vom 21.02.1980 – Lv 1/80

Der Antrag, eine einstweilige Anordnung zu erlassen, wird abgelehnt.

G R O N D E

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Am 27.4.1980 finden im Saarland Landtagswahlen statt. Der Termin hierzu ist seit mehreren Monaten festgesetzt. Mitte Januar 1980 hat die Regierung des Saarlandes eine Druckschrift "Saarland Heute" mit der Nummer 24 herausgegeben. Sie ist als Beilage zur "Saar brUcker Zeitung" verbreitet worden. Die meh~farbige, mit zahlreichen Fotos versehene Schrift, ~ie insgesamt acht Seiten im Format von ca. 60 x 40 cm umfaßt, enthält auf Seite 1 einen mit "Unser Land auf gutem Wege" Uberschriebenen Artikel, in dem der Ministerpräsi dent des Saarlandes "einige Schwerpunkte seiner Politik fUr die 80iger Jahre" darstellt. Der Artikel umfaßt ca 2/3 der Titelseite. Auf Seite 2 ist auf etwa 1/6 der Seite der Landeshaushalt unter AnfUhrung einzelner Positionen positiv herausgestellt, wobei es an einer Stelle heißt: "Gegen die Stimmen der SPD-Opposition wurde das wichtigste Gesetz· eines jeden Jahres nach 2tägigen Beratungen von den Koalitionsfraktionen CDU und FDP verabschiedet." Weiter enthält die Druckschrift, die wie eine Zeitung aufgemacht ist, auf das Ge biet des Saarlandes bezogene Artikel über die Zukunft der Kohle ("Die Kohle hat wieder Zukunft"), Uber Entwicklungen in der Stahl industrie ("Keine Krise mehr in der Stahlindustrie"), Uber den Bau von Fernstraßen und Schienenwegen in Vergangenheit und Zukunft und über den Ausb~u der Saar zur Großschiffahrtsstraße ("Sprung Uber alle Grenzen"), Uber Bemühungen im Umweltschutz in Vergangenheit und Zukunft ("Region mit gesunden Umweltverhältnissen"), Uber

Familien- und Jugendpolitik, über .Maßnahmen des Innenministers im Bereich der Verkehrssicherheit und anderes. Auf mehreren der 22 Fotos des Druckwerks ist der Ministerpräsident abgebildet, außerdem sind der Finanzminister, der Wirtschaftsminister, die Ministerin für Arbeit, Gesundheit und Soziales, der Kultusminister, der Innen

minister und der Rechtspflegeminister zu sehen.

Mit einer am 22.1.1980 bei dem Verfassungsgerichtshof eingegangenen Schrift hat die Sozialdemokratische Partei Deutschlands,Landes

verband Saar, vertreten durch den Landesvorsitzenden, gegen die Regierung des Saarlandes unter Berufung auf§ 7 Nr. 5 VGHG "Klage" erhoben. Unter Berufung auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 2.3.1977 (BVerfGE 44,125) macht sie geltend, die Landesregierung habe durch die Herausgabe und Verbreitung der Druckschrift werbend und parteiergreifend in den Wahlkampf eingegriffen. Hierdurch sei sie, die Antragstellerin, in ihrem Recht auf Chancengleichheit ver letzt worden.

Gleichzeitig hat die Antragstellerin einen Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung gestellt. Hierzu trägt sie vor: Sie ersuche den Gerichtshof um vorläufigen Rechtsschutz vor weiteren Eingriffen. Sie begehre die Verhinderung weiterer Rechtsverletzungen. Die Be sorgnis der Wiederholung von Rechtsverletzungen gehe aus der Tat sache des stattgefundenen Eingriffs hervor. Das Verhalten der Landes regierung gebe keine sichere Gewähr dafür, daß in Zukunft weitere Eingriffe unterblieben. Es seien im Gegenteil weitere Rechtsver letzungen zu befürchten, da, wie aus einer Antwort der Regierung auf eine Abgeordnetenanfr~ge im Jahre 1977 hervorgehe, der Regierung die Grundsätze der vorgenannten Entscheidung des Bundesverfassungs gerichts bekannt gewesen seien und sie dennoch die rrruckschrift her ausgegeben habe.

Die Antragstellerin b e a n t r a g t ,

im Wege der einstweiligen Anordnung gern. § 21 VGHG der Antragsgegnerin zu untersagen, vor der Landtagswahl vom '27.4.1980 durch Druck schriften, Anzeigenserien, Faltblätter und sonstige Publikationen werbend in den Wahl kampf einzugreifen.

Die Antragsgegnerin b e a n t r a g t ,

den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen An ordnung zu verwerfen.

Sie meint, der Antrag sei unzulässig, da in einer einstweiligen Anordnung nichts weitergehendes angeordnet werden -könne als in der Hauptsache; Hauptsache sei ein Organstreitverfahren, das im Er folgsfalle nur ein Feststellungsurteil zum Ergebnis haben könne. Die Druckschrift "Saarland Heute" komme in unregelmäßigen Abständen heraus; die Herausgabe im Januar 1980 habe sich an den üblichen Turnus gehalten. Die Herstellung und Verbreitung weiterer Ausgaben vor dem 27.4.1980 sei nicht voigesehen und auch nicht vorgesehen gewesen. Es fehle auch ein Rechtsschutzbedürfnis. Da die Heraus gabe der Druckschrift im Januar ein bereits abgeschlossener Vor gang sei, könne eine auf diesen Vorgang bezogene einstweilige An ordnung nicht mehr vollzogen werden. Soweit sich der Antrag auf künftige Druckwerke beziehe, stehe er in keinem sachlichen und recht liehen Z.U.SQmmenhang mit dem Verfassungsstreit und sei deshalb nicht geeignet, der Sicherung der Hauptsache zu dienen.

-Der Landtag des Saarlandes hat von der Einleitung des Verfahrens Kenntnis erhalten.

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Der Antrag ist unzulässig.

1. Der Verfassungsgerichtshof ist ordnungsgemäß besetzt. Die Neu fassung von Art. 96 der Verfassung des Saarlandes (SVerf) durch das Gesetz Nr. 1102 zur Änderung der Verfassung des Saarlandes vom 4.7.1979 (Amtsblatt des Saarlandes S. 650), die am 28.7.1979 in Kraft getreten ist, hat die Zusammensetzung des Verfassungs gerichtshofes auf der Grundlage des Gesetzes über den Verfassungs gerichts-hof vom 17.7.1958 (Amtsblatt S. 735, zuletzt geändert durch Gesetz Nr. 740 vom 8.2.1961, Amtsblatt S. 121) nicht ge ändert.

2. Die Antragstellerin ist -ebenso wie in der Hauptsache- fähig, in dem vorliegenden Verfahren Beteiligte zu sein.

Das von der Antragstellerin in der Hauptsache eingeleitete Ver fahren ist ein Organstreit gemäß Art. 97 Nr. 1 SVerf. Die Antrag· stellerin ist "andere Beteiligte" im Sinne dieser Vorschrift. Der Verfassungsgerichtshof schließt sich der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an, wonach Art. 21 GG, der den politischen Parteien das Recht auf Mitwirkung bei der politischen Willensbildung aes Volkes zuspricht, Bestandteil aller Länder verfassungen der Bundesrepublik Deutschland ist {BVerfGE 1, 208 (227); 4, 375 (378); 6, 367 (375); 23, 33 {39); 27, 10 {17); so auch Bad.-Württ.StGH ESVGH 12 II, 10 {11) und BayVerfGH 22,· 80 (84). Die politischen Parteien sind deshalb insbesondere berechtigt, eine Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Status im Bereich des Wahlrechts im Wege der Organklage zu rügen (so BVerfGE 44, 124 (137) unter Hinweis auf die st. Rspr. seit

BVerfGE 4, 27 (30 f.)). In diesem Zusammenhang kommt dem Umstand daß in Art. 97 SVerf, anders als in Art. 93 Nr. 1 GG, nicht von der Notwendigkeit der Ausstattung der ~anderen Beteiligten" mit "Rechten11 sondern mit ~eigenen Zuständigkeiten" die Rede ist, ,

keine Bedeutung zu.

3. Es kann dahinstehen, ob die Antragstellerin ordnungsgemäß ver treten ist.

Die Antragstellerin läßt ihre Rechte - insoweit gern. § 13 Abs. 1 VGHG in zulässiger Weise - durch einen Rechtsanwalt wahrnehmen. In einem solchen Fall muß die Vollmacht des Rechtsanwaltes schrift lich erteilt werden (§ 13 Abs. 2 VGHG). Es ist zweifelhaft, ob dieses Erfordernis erfüllt ist. Zwar hat die Antragstellerin 16 Vollmachts urkunden, jede unterschrieben von einem Mitglied ihres Landesvor standes, vorgelegt; jedoch ist fraglich, ob dies ausreicht. Vieles spricht dafür, daß die Antragstellerin, um eine wirksame Bevoll mächtigung ihres Rechtsanwaltes nachzuweisen, entweder schriftliche Vollmachten von allen 19 Mitgliedern ihres Landesvorstandes oder eine Niederschrift des Beschlusses ihres Vorstandes über die Voll machtserteilung hätte vorlegen müssen. Dies ergibt sich aus folgen den Oberlegungen: Ein Verfahrensbeteiligter, der nicht als natür liche Person prozeßfähig ist, muß die Vollmacht seines Verfahrens bevollmächtigten durch seinen gesetzlichen Vertreter erteilen. lassen oder sie zumindest auf eine wirksame Willenserklärung seines gesetz lichen Vertreters zurückführen können. Wer gesetzlicher Vertreter einer politischen Partei ist, bestimmt§ 11 Abs. 3 ParteienG. Danach ist auf Parteien die Vorschrift des§ 26 Abs. 2 BGB entsprechend anzuwenden. Das bedeutet, daß die Gebietsverbände von Parteien wie rechtsfähige Vereine gerichtlich und außergerichtlich durch ihre Vorstände handeln, denen die Stellung gesetzlicher Vertreter beige legt ist. Eine abweichende Regelung kann nur durch Satzung getroffen werden (§ 11 Abs. 3 S. 2 ParteienG). In der Satzung der Antrag stellerin ist eine solche abweichende Regelung nicht vorhanden. Demnach wird die Antragstellerin gerichtlich und außergerichtlich durch ihren Landesvorstand vertreten. Es kann dahinstehen, ob dies bedeutet, daß der Vorstand nach außen nur durch gleichlautende Willenserklärungen aller seiner Mitglieder handeln kann oder ob -so die herrschende Meinung im Vereinsrecht- eine Mehrheitsent scheidung des beschlußfähigen Vorstandes genügt. Diese Bedenken wären zweifelsfrei ausgeräumt, wenn schriftliche Vollmachten aller 19 Vorstandsmitglieder vorgelegt würden.

4. Der Antrag ist jedenfalls deshalb unzulässig, weil er seinem In halt nach auf etwas gerichtet ist, was nicht Gegenstand einer einstweiligen Anordnung in dem anhängigen Hauptverfahren sein kann.

a) Die Befugnis der Verfassungsgerichte, nach Maßgabe besonderer Ermächtigung unter Durchbrechung des Systems der Gewaltenteilung in die Kompetenzausübung anderer Staatsorgane korrigierend einzu greifen, erfährt ihre Rechtfertigung und zugleich ihre Begrenzung durch den Zweck, verfassungswidriger Ausübung von Hoheitsmacht zu wehren.

Mit dem Erlaß einer einstweiligen Anordnung fällt der Verfassungs gerichtshof anderen Trägern staatlicher Hoheitsmacht in den Arm, ohne daß die Verfassungswidrigkeit des damit jedenfalls vorläufig unterbundenen Verhaltens bereits geklärt wäre und verbindlich fest stünde. Diese die Gewaltenteilung und Gewaltenbalance in besonderem Maße berührende außerordentliche Maßnahme bedarf besonderer Recht fertigung. Der-Verfassungsgerichtshof darf daher von seiner Befugnis, im Rahmen eines anhängigen Verfahrens auf Antrag hin eine einst

weilige Anordnung zu erlassen, nur mit größter Zurückhaltung Ge brauch machen. Die Gründe müssen so schwerwiegend sein, daß der Er laß der einstweiligen Anordnung unabweisbar ist. Ob daher die Vor aussetzungen für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung vorliegen, hat der Verfassungsgerichtshof nach einem strengen Maßstab zu prüfen (so auch die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts: vgl. z.B. BVerfGE 3, 41 (44); 3, 52 (56); 31, 381 (386); 40, 7 (9)). Zweck einer verfassungsgerichtlichen einstweiligen Anordnung ist nicht, bis zur Entscheidung in der Hauptsache zukünftiges Verhalten eines Trägers von Staatsgewalt im Hinblick auf dessen mögliche und vom Antragsteller behauptete Verfassungswidrigkeit zu unterbinden. Eine solche isolierte Verfassungsschutzfunktion kommt dem Anordnungs verfahren nicht zu. Die einstweilige Anordnung hat vielmehr den Zweck die Entscheidung in der Hauptsache offenzuhalten, den Vollzug der Endentscheidung zu sichern, unter besonderen Voraussetzungen durch die vorläufige Regelung eines Zustandes dafür zu sorgen, daß die Entscheidung in der Hauptsache nicht ins leere geht (vgl. ERICHSEN, Die einstweilige Anordnung, in: Bundesverfassungsgericht und Grund gesetz. Festgabe aus Anlaß des 25-jährigen Bestehens des Bundesver fassungsgerichts, 1976, Band I, S. 170 ff, 181; Klein, in: Maunz/ Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG, Stand: September 1979, § 32 RdNr. 9 und 10; Kretschmer, Justizblatt des Saarlandes 1961, 195 ff, 197).

Der Zweck der einstweiligen Anordnung, unter besonderen Voraus setzungen den ungeschmälerten Eintritt der Rechtswirkungen einer antragsgemäßen Entscheidung in der Hauptsache sicherzustellen, ist vom Verfassungsgerichtshof umso mehr zu beachten, als§ 21 Abs. 1 VGHG das Verfahren der einstweiligen Anordnung mit dem Hauptsache verfahren gesetzlich verzahnt. Es kommt hinzu, daß die einstweilige Anordnung nur auf Antrag ergehen kann (§ 21 Abs. 1 VGHG}. Das macht es beispielsweise dem Verfassungsgerichtshof unmöglich, selbst evidenten und schwerwiegenden Verfassungsbrüchen im Rahmen eines anhängigen Hauptsa~heverfahrens mit dem Instrument der einst

weiligen Anordnung entgegenzutreten, wenn der Antragsteller einen entsprechenden Antrag nicht stellt. Durch beide Regelungen, durch.· die sich das Verfassungsprozeßrecht des Saarlandes von dem des Bunde (§ 32 BVerfGG} abhebt, wird der Funktionszusammenhang der einst weiligen Anordnung mit der Hauptsacheentscheidung besonders hervor gehoben. Die einstweilige Anordnung steht im Dienste des Haupt sacheantrags. Sie dient der Sicherung der Effektivität einer antrags gemäßen Entscheidung der Hauptsache.

Die Frage der Zulässigkeit und der Gebotenheit einer einstweiligen Anordnung ist daher im Blick auf die jeweilige Verfahrensart und auf das.konkrete Hauptsacheverfahren zu beantworten, in dessen Rahmen sie ergehen soll. Denn der Sicherungszweck der einstweiligen Anordnung wird bestimmt und begrenzt durch die Art und das Maß der Kontrollbefugnisse, die Verfassung und Gesetz dem Verfass~ngs gerichtshof für das Verfahren in der Hauptsache geben. Für die Be antwortung der Frage, ob eine einstweilige Anordnung ergehen darf und welchen Regelungsinhalt sie haben kann, ist daher zuerst maß gebend, welchen Inhalt und welche Rechtswirkungen eine antragsgemäße Hauptsacheentscheidung in der gewählten Verfahrensart

haben kann und ob zu deren Sicherung eine vorläufige Regelung

überhaupt notwendig ist. Keinesfalls kann der durch die einst

weilige Anordnung zu bewirkende vorläufige Rechtsschutz über das Maß hinausgehen, das eine antragsgemäße Entscheidung der Hauptsache dem Antragsteller gewähren könnte.

Diese Gesichtspunkte sind in besonderem Maße bei einer einstweiligen Anordnung zu beachten, die im Rahmen eines Organstreites beantragt wird. Zwar ist der Organstreit ein kontradiktorisches Verfahren (§§ 37, 39 Abs. 1 VGHG). Auch läßt seine einfachgesetzliche Ausge staltung {§§ 38, 40 VGHG) deutlicher als seine verfassungsgesetz liche Grundlage {Art. 97 Nr. 1 SVerf) als ein Ziel des Organstreit verfahrens den Zweck erkennen, dem Antragsteller gegenüber ver fassungswidrigen Maßnahmen oder Unterlassungen des Antragsgegners Rechtsschutz zu gewähren.

Dieser Rechtsschutz wird aber nur durch äie Feststellung gewährt, die vom Antragsteller beanstandete Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners verstoße gegen eine bestimmte Vorschrift der Ver fassung (§ 40 Satz 1 VGHG). Die den Organstreit abschließende Fest stellungsentscheidung ist bezogen auf ein abgeschlossenes, zumindest aber bereits in Gang befindliches konkretes Verhalten des Antrtgs gegners und ist insofern retrospektiver (repressiver) Rechtsschutz. § 40 VGHG erlaubt es nicht, prospektiven {präventiven) verfassungs gerichtlichen Rechtsschutz dadurch zu gewähren, daß die Verfassungs widrigkeit etwaiger künftiger Maßnahmen oder Unterlassungen des An tragsgegners, die den Antragsteller in seinen ihm durch die Ver fassung übertragenen Rechten oder Pflichten verletzen oder unmittel bar gefährden könnten, festgestellt wird. Das Organstreitverfahren ermöglicht keine verfassungsgerichtliche vorbeugende Unterlassungs klage. Die Präventionswirkungen der Feststellungsentscheidung er schöpfen sich in der Bindungswirkung, die ihr nach Maßgabe des§ 8 Abs. 1 VGHG zukommt. Die Entscheidung im Organstreitverfahren kann schließli.ch auch keine Folgenbeseitigungsanordnung treffen, durch die festgelegt würde, ob und in welcher Weise behebbare Folgen einer verfassungswidrigen konkreten Maßnahme oder Unterlassung des Antrags gegners zu beseitigen sind.

Es mag zwar auch nach saarländischem Verfassungsprozeßrecht nicht allgemein ausgeschlossen sein, daß eine auf ein Unterlassen zielende einstweilige Anordnung auch im Rahmen eines Verfahrens ergehen kann, das mit einer bloßen Feststellungsentscheidung endet. In welchen Fällen und unter welchen besonderen Voraussetzungen eine solche im Rahmen eines verfassungsgerichtlichen Feststellungsverfahrens ergehende und ein Unterlassen gebietende einstweilige Anordnung zulässig sein kann, braucht hier nicht entschieden zu werden. Denn jedenfalls dann, wenn das im verfassungsrechtlichen Organstreit befindliche Verhalten des Antragsgegners bereits abgeschlossen ist, würde eine einstweilige Anordnung, die zukünftiges gleich artiges oder vergleichbares Verhalten dem Antragsgegner zu unter lassen gebietet, einer vorbeugenden Unterlassungsentscheidung gleich kommen, die nicht einmal im Hauptsacheverfahren ergehen kann. Eine solche einstweilige Anordnung würde außerhalb des Streitgegenstandes des Hauptsacheverfahrens liegen und daher sachlich auch nicht mehr "in einem anhängigen Verfahren", wie§ 21 Abs. 1 VGHG dies verlangt, ergehen. Sie wäre daher unzulässig.

b) So aber liegt es bei der von der Antragstellerin beantragten einstweiligen Anordnung.

Der Landesregierung soll untersagt werden, vor der Landtagswahl vom 27. April 1980 durch Druckschriften, Anzeigenserien, Faltblätter und sonstige Publikationen werbend in den Wahlkampf einzugreifen. Mit diesem Antrag verläßt die Antragstellerin den Rahmen ihres Hauptsacheantrags, mit dem sie die Feststellung begehrt, daß die Landesregierung durch Herausgabe und Verbreitung der Druckschrift "Saarland Heute", Nr. 24, Januar 1980, 7. Jahrgang, in unzulässiger Weise werbend in den Wahlkampf eingegriffen und damit gegen be stimmte - näher bezeichnete - Vorschriften der Verfassung verstoßen hat. Dieser Hauptsacheantrag bezieht sich auf eine bestimmte, in der Vergangenheit liegende und abgeschlossene Maßnahme der Landesre gierung. Einen zulässigen Inhalt hätte der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung nur dann, wenn er darauf gerichtet wäre, der Landesregierung aufzugeben, die weitere Verbreitung der frag lichen Ausgabe Nr. 24 der Druckschrift "Saarland Heute~ bis zur Entscheidung der Hauptsache zu unterlassen.

Darauf zielt aber der Antrag im Verfahren auf Erlaß einer einst weiligen Anordnung nicht. Auch die Antragstellerin geht davon aus, daß die Verbreitung der Ausgabe Nr. 24 von "Saarland Heute" bereits abgeschlossen ist. Sie ersucht den Verfassungsgerichtshof um "vor läufigen Rechtsschutz vor weiteren Eingriffen", sie "begehrt die Verhinderung weiterer Rechtsbeeinträchtigungen". Im Rahmen eines Organstreites über die Verfassungsmäßigkeit einer abgeschlossenen Maßnahme ist ein solch umfassender, auf ein etwaiges künftiges

Verhalten der Antragsgegnerin bezogener Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung unzulässig. Losgelöst vom Hauptsacheantrag und -verfahren soll die Landesregierung im Wege der einstweiligen Anordnung dazu angehalten werden, durch kUnftige Publikationen aller Art nicht in verfassungswidriger Weise in den Wahlkampf einzu greifen. Mit diesem Antrag wird ein genereller vorbeugender Unter lassungsanspruch gerichtlich verfolgt, der jenseits des im Haupt sacheverfahren verfolgten Feststellungsanspruchs bezüglich der Ver breitung der Ausga~e Nr. 24 von "Saarland Heute" und damit außerhalb des auf die ~ögliche ~auptsacheentscheidung bezogenen und durch sie begrenzten Sicherungszweckes der einstweiligen Anordnung liegt. Der Antrag bezweckt also nicht die Offenhaltung der Lage im Blick auf die begehrte Hauptsacheentscheidung. Eine antragsgemäß erlassene einstweilige Anordnung würde etwas anordnen, was nicht implicite Inhalt der Feststellungsentscheidung im Hauptsacheverfahren sein kann (vgl. dazu BVerfGE 16, 220 (226)).

Der Rechtsschutz, den äie Antragstellerin im Hauptsacheverfahren begehrt, wird im Falle, daß ihr Antrag zulässig und begründet ist, gewährt durch die verfassungsgerichtliche Feststellung, die Landes regierung habe mit der Veröffentlichung und Verbreitung der

Ausgabe Nr. 24 von "Saarland Heute" gegen bestimmte Vorschriften der Verfassung des Saarlandes verstoßen. Eine solche Feststellung ist dem Verfassungsgerichtshof weiterhin jederzeit und uneinge schränkt möglich. In dieser vergangenheitsbezogenen Feststellung würde sich die unmittelbare Rechtswirkung der Entscheidung im Falle eines erfolgreichen Antrags erschöpfen. Die Entscheidung ist einer weiteren Vollstreckung nicht fähig. Der ungeschmälerte Eintritt ihr: Urteilswirkungen bedarf also keiner Sicherung durch einstweilige Anordnung. Es kann nicht Inhalt einer einstweiligen Anordnung sein, einem obersten Landesorgan mit der Autorität des Verfassungsgerichts hofs bestimmte verfassungsrechtliche Normen noch einmal vor Augen zu führen und die daraus sich ergebenden verfassungsrechtlichen Pflichten wiederholend einzuschärfen. Darin läge keine Regelung eines Zustandes, die mit einer einstweiligen Anordnung erfolgen muß(§ 21 Abs. 1 VGHG).

gez.: Gehrlein Kretschmer Dr. Senssfelder Dr. Geck Dr. Knies Dr. Walter

Dr. Winter

Ausgefertigt:

(Diesel)

Justizamtsinspektor

als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle