VerfGH Saarland, Beschluss vom 05.08.2024 – Lv 1/23, Lv 1/24

Die Antragstellerin wendet sich im Wege des Organstreitverfahrens gegen die vom Antragsgegner zu 1. im Haushaltsgesetz 2023 (Lv 1/23) und im Haushaltsgesetz 2024 (Lv 1/24) festgesetzte Verteilung der Fraktionszuschüsse sowie gegen die Höhe der von der Antragsgegnerin zu 2. für das Haushaltsjahr 2023 zur Auszahlung gebrachten Beträge.

Die Antragstellerin ist die Fraktion der AfD im Landtag des Saarlandes, die aus drei Mitgliedern besteht. Neben der Antragstellerin sind im 17. Landtag des Saarlandes als weitere Oppositionsfraktion die CDU-Fraktion mit 19 Mitgliedern sowie die die Regierung allein tragende SPD-Fraktion mit 29 Mitgliedern vertreten.

Die Fraktionen im Landtag des Saarlandes haben zur Erfüllung ihrer parlamentarischen Aufgaben Anspruch auf Geld- und Sachleistungen aus dem Landeshaushalt (§ 5 des Fraktionsrechtsstellungsgesetzes – SFrReStG). Nach § 5 Abs. 2 S. 1 SFrReStG setzen sich die Geldleistungen zusammen aus einem Grundbetrag für jede Fraktion, aus einem Betrag für jedes Mitglied der Fraktionen und aus einem Zuschlag für jede Fraktion, die nicht die Landesregierung trägt (Oppositionsbonus). Die Höhe dieser Beträge und des Oppositionsbonus legt der Landtag im Haushaltsgesetz fest. Ausdrückliche Regelungen zu Art und Weise der Verteilung des Oppositionsbonus enthält das Haushaltsgesetz nicht. In der Praxis wurde der Oppositionsbonus in den Jahren 1996 bis 1999 in gleicher Höhe an die beiden damaligen Oppositionsfraktionen (CDU und GRÜNE) ausgezahlt. Mit dem Zusammentritt des 12. Landtags 1999 stellte sich die Frage nach dem Verteilungsmodus nicht, weil nur eine Oppositionsfraktion bestand. Seit dem Zusammentritt des 13. Landtages im Jahr 2004 wird der Oppositionsbonus nach Fraktionsstärke, also nach der Zahl der fraktionsangehörigen Abgeordneten, verteilt. Das ergab sich auch in diesen Jahren zwar nicht ausdrücklich aus dem Haushaltsplan, ließ sich aber eindeutig aus der dortigen Auflistung der im Haushaltsjahr an die Fraktionen auszuzahlenden Jahresbeträge erkennen.

Im Haushaltsplan für das Jahr 2023 wurde von dieser Handhabung insofern abgewichen, als nun nicht mehr die Jahresbeträge für die einzelnen Fraktionen aufgelistet wurden. Daher konnte auch der Verteilungsmodus nicht mehr errechnet werden. Grund dafür war die Gründung einer neuen Fraktion (Saar-Linke) im November 2021 während der laufenden Legislaturperiode. Ein solches Geschehen hatte der Haushaltsgesetz im Doppelhaushalt 2001/2022 geber – anders als eine etwaige Änderung der Zahl der Mitglieder einer Fraktion – nicht vorausgesehen. In der Folge verzichtete er von nun an auf eine fraktionsgenaue Aufschlüsselung der Beträge und bestimmte, dass die Zuweisungsbeträge bei Veränderungen der Mitgliederzahlen und der Zahl der Fraktionen durch eine Entscheidung des Präsidiums des Parlaments „entsprechend fortgeschrieben“ werden müssten.

Mit Schreiben vom 03.05.2022 teilte der Direktor beim Landtag der Antragstellerin mit, dass ihr mit Beginn der 17. Wahlperiode ab Mai 2022 ein monatlicher Fraktionszuschuss in Höhe von 45.940,35 € gezahlt werde.

Am 07.09.2022 beschloss das Erweiterte Präsidium des Landtags des Saarlandes den von der Landtagsverwaltung erstellten – entsprechend dem bisherigen Gebrauch fortgeschriebenen – Haushaltsentwurf, der sodann als Entwurf des Einzelplans 01 sowie der Kapitel 1601 und 1701 an das Ministerium für Finanzen und Wissenschaft weitergeleitet wurde und Eingang in den Regierungsentwurf fand.

Nach dem Haushaltsentwurf (LT-Drs. 17/66 Seite 138) wurden die Fraktionszuschüsse für das Haushaltsjahr 2023 wie folgt veranschlagt:

Zuweisungen und Zuschüsse

(ohne Ausgaben für Investitionen)

684 02 011 Kosten der Fraktionen bzw. Abgeordneten

Ansatz 2023: 3 618 000, Ansatz 2022: 3 602 500; Mehransatz 2023: +15 500…

1. Die Mittel dürfen zur Selbstbewirtschaftung zugewiesen werden. 2. Sie werden monatlich abgerufen.

3. Die Mittel sind übertragbar.

4. Die Erläuterungen sind verbindlich.

Zu Titel 684 02:

Grundlage für die Zuschüsse an die Fraktionen ist § 5 des Fraktionsrechtsstellungsgesetzes vom 13. November 1996.

Monatsbeträge ab 01.01.2023:

Grundbetrag je Fraktion 33.643

Kopfbetrag für bis zu 51 Abgeordnete 3.761

Oppositionsbonus 7.441

Monatsbeträge ab 01.10.2023

Grundbetrag je Fraktion 34.232

Kopfbetrag für bis zu 51 Abgeordnete 3.827

Oppositionsbonus 7.571

Im Ergebnis entsprachen die im Haushaltsentwurf 2023 angesetzten Beträge dem seit Mai 2022 an die Antragstellerin ausgezahlte Betrag.

In der Folge legten die Fraktionen der SPD und der CDU – auf Anregung der Fraktion der CDU, die eine „Unwucht“ der Verteilung des Oppositionsbonus beanstandete – im Ausschuss für Haushalt und Finanzen einen nicht mit einer Begründung versehenen Abänderungsantrag vor, der anstelle des Regierungsentwurfs folgende Aufteilung vorsah:

Monatsbeiträge ab 1.01.2023

Grundbetrag je Fraktion 25.016 Kopfbeiträge für bis zu 51 Abgeordnete 4.061 Oppositionsbonus 18.011 Monatsbeiträge ab 1.10.2023

Grundbetrag je Fraktion 25.453 Kopfbeiträge für bis zu 51 Abgeordnete 4.132 Oppositionsbonus 18.326 Der Ausschuss für Haushalt und Finanzen billigte diesen Abänderungsantrag mit den Stimmen der Mitglieder der SPD-Fraktion und der CDU-Fraktion am 05.12.2022 zu Kapitel 01 01 Titel 684 02 des Haushaltsplans (LT-Drs. 17/211 (17/66)). Dem folgte das Plenum des Parlaments am 07./ 08.12.2022 mit den Stimmen der SPD-Fraktion und der CDU-Fraktion gegen die Stimmen der AfD-Fraktion, ohne dass in der Debatte auf diese Änderungen eingegangen wurde. In dem mit dem Haushaltsgesetz beschlossenen Haushaltsplan 2023 (Amtsbl. vom 23.12.2022 S. 1689) heißt es – nach Darstellung der beschlossenen, auf dem Abänderungsantrag des Ausschusses für Haushalt und Finanzen beruhenden Zuweisungsbeträge – :

„Durch die Tarifsteigerung am 01.10.2023 in Höhe von 2,5 % wird der Planansatz für den Anteil der Personalkosten der Fraktionszuschüsse angehoben.

Des Weiteren werden den Fraktionen des Landtages des Saarlandes die zur ordnungsgemäßen Aufgabenerledigung benötigten Räume sowie die dazu notwendigen Sach- und Dienstleistungen nach Maßgabe des Haushaltsplans unentgeltlich überlassen.

Hierzu gehört die Bereitstellung insbesondere folgender Leistungen: Möblierung der Sitzungsräume, Beheizung, Beleuchtung und Reinigung der Büro- und Sitzungsräume einschließlich Fenster, Instandhaltung der überlassenen Räume sowie Umbaumaßnahmen.

Nutzung zentraler Einrichtungen (z.B. Poststelle, Archiv, Bibliothek sowie Gastronomie).

Überlassung sonstiger Landtagsräume für Veranstaltungen der Fraktionen sowie die Bereitstellung von technischem Hauspersonal im Bedarfsfalle.

Bezug von Landtagsdrucksachen für die übliche Fraktionsarbeit.

Nutzung der Informations- und Telekommunikationseinrichtungen des Landtags, insbesondere der EDV-Infrastruktur.

Bei Veränderungen der Mitgliederzahlen und Anzahl der Fraktionen müssen die Beträge entsprechend fortgeschrieben werden

Über das Nähere entscheidet das Landtagspräsidium.“

Mit Schreiben vom 09.01.2023 teilte der Direktor beim Landtag der Antragstellerin mit, dass ihr für das Rechnungsjahr 2023 Fraktionszuschüsse in Höhe von nur noch 39.655,05 € monatlich ausgezahlt werden. Dieser Berechnung liegt zugrunde, dass der Oppositionsbonus entsprechend der Kopfstärke der jeweiligen Fraktion auf die Oppositionsfraktionen verteilt wird.

Mit Schreiben vom 02.02.2023 widersprach die Antragstellerin dieser Berechnung, machte geltend, dass der Oppositionsbonus richtiger Ansicht nach auf alle Oppositionsfraktionen gleichmäßig zu verteilen sei und forderte eine Neuberechnung der der Antragstellerin zustehenden Fraktionszuschüsse für das Jahr 2023. Das Verlangen wies der Direktor beim Landtag unter Berufung auf die Bindung der Landtagsverwaltung an die seit Jahrzehnten geübte Rechtspraxis zurück.

Die finanziellen Zuweisungen an die Fraktionen der Parlamente sind in Bund und Bundesländern auf unterschiedlicher Grundlage und in unterschiedlicher Weise geregelt. Neben ihrer Gewährleistung als solcher – in wenigen Fällen durch die Landesverfassung, regelmäßig durch Abgeordneten- oder Fraktionsrechtsstellungsgesetze – und der typischerweise erfolgenden normativen Unterscheidung zwischen einem Grundbetrag, einem Betrag je Mandatsträgerin oder Mandatsträger und einem Zuschlag für Oppositionsfraktionen finden sich zum Verteilungsmodus für den Oppositionszuschlag gleichfalls ganz unterschiedliche Modelle. Er wird in einzelnen Bundesländern offen gelassen oder erfolgt in der Mehrzahl der Bundesländer im jeweiligen Haushaltsgesetz; in manchen Bundesländern ist eine Verteilung nach Köpfen vorgesehen, in anderen erfolgt sie nach einem Mischsystem aus einem (weiteren) Grundbetrag und einem Kopfbetrag, in wieder anderen pauschal je Oppositionsfraktion. Verfassungsgerichtlich streitig geworden ist die Verteilung der Fraktionszuwendungen bislang, soweit ersichtlich, nicht.

Die Antragstellerin rügt mit ihren am 06.03.2023 und 11.02.2024 eingegangenen Anträgen im Organstreitverfahren die Verfassungswidrigkeit der gegenwärtigen Fraktionsfinanzierung. Sie hält eine „verschärfte verfassungsgerichtliche Kontrolle“ angesichts der Entscheidung des Parlaments in eigenen Angelegenheiten für notwendig. Ferner meint sie, es sei erforderlich, dass die Verteilung des „Oppositionsbonus“ gesetzlich geregelt wird, dass die erfolgten Änderungen der Zuweisung zu den einzelnen Bestandteilen der Zuweisungen begründungsbedürftig sei und sieht sich durch die konkrete Verteilung des Oppositionsbonus nach der Zahl der Mitglieder einer Fraktion unangemessen benachteiligt.

Die Antragstellerin beantragt in dem Verfahren Lv 1/23,

1. festzustellen, dass der Antragsgegner zu 1. durch den am 08.12.2022 erfolgten Beschluss des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans des Saarlandes für das Rechnungsjahr 2023 (Amtsblatt 2022, Teil I, Seite 1570) die Rechte der Antragstellerin aus Artikel 66 Absatz 2 Satz 1, Artikel 63 Absatz 1, Artikel 12 Absatz 1 der Verfassung des Saarlandes insoweit verletzt hat, als im Einzelplan 01, Kapitel 01 01, Titel 684 02 (Kosten der Fraktionen und Abgeordneten) des Haushaltsplans des Saarlandes für das Rechnungsjahr 2023

a) ein Verteilungsmodus für die Fraktionszuschüsse gewählt wurde, welcher zu einer gleichheitswidrigen Benachteiligung kleiner und zu einer Bevorzugung großer Fraktionen führt,

b) keine ausdrückliche Regelung über den Verteilungsmodus hinsichtlich des Oppositionsbonus auf die Oppositionsfraktionen erfolgt ist,

2. festzustellen, dass die Antragsgegnerin zu 2. die Rechte der Antragstellerin aus Artikel 66 Absatz 2 Satz 1, Artikel 63 Absatz 1, Artikel 12 Absatz 1 der Verfassung des Saarlandes dadurch verletzt hat, dass sie für die Monate Januar, Februar und März 2023 Fraktionszuschüsse lediglich in Höhe von jeweils € 39.655,05 an die Antragstellerin gezahlt hat. Die Antragstellerin beantragt in dem Verfahren Lv 1/24,

1. festzustellen, dass der Antragsgegner durch den am 18.12.2023 erfolgten Beschluss des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans des Saarlandes für die Rechnungsjahre 2024/2025 (Amtsblatt 2023, Teil I, Seite 1195) die Rechte der Antragstellerin aus Artikel 66 Absatz 2 Satz 1, Artikel 63 Absatz 1, Artikel 12 Absatz 1 der Verfassung des Saarlandes insoweit verletzt hat, als im Einzelplan 01, Kapitel 01 01, Titel 684 02 (Kosten der Fraktionen und Abgeordneten) des Haushaltsplans des Saarlandes für die Rechnungsjahre 2024/2025 ein Verteilungsmodus für die Fraktionszuschüsse gewählt wurde, welcher zu einer gleichheitswidrigen Benachteiligung kleiner und zu einer Bevorzugung großer Fraktionen führt,

Die Antragsgegner beantragen,

die Anträge zu 1.b) und zu 2. in dem Verfassungsstreitverfahren Lv 1/23 zu verwerfen und den Antrag zu 1.a) zurückzuweisen, den Antrag in dem Verfassungsstreitverfahren Lv 1/24 zurückzuweisen.

Die Antragsgegner sind im Wesentlichen der Auffassung, die verfassungsrechtlich gebotene Gleichbehandlung der Fraktionen des Landtags stehe einer Differenzierung der Fraktionszuwendungen nach den unterschiedlichen Zwecken der Finanzierungselemente nicht entgegen. Dem Landtag, der nicht zu einer einzelfallbezogenen Bedarfsanalyse und Bedarfsprognose verpflichtet sei, komme ein Typisierungen und Pauschalierungen einschließender Beurteilungsspielraum bei der Verteilung der Zuwendungen zu.

I. Antrag zu 1.b) gegen Landtag des Saarlandes in dem Verfassungsstreitverfahren Lv 1/23

Der Antrag zu 1.b) ist unzulässig. Mit dem Antrag zu 1.b) verfolgt die Antragstellerin bei verständiger Auslegung das Ziel festgestellt zu sehen, der Antragsgegner habe das Recht der Antragstellerin auf gleichberechtigte Mitwirkung an der Gesetzgebung dadurch verletzt, dass das Haushaltsgesetz 2023 keine ausdrückliche Regelung über die Verteilung des „Oppositionsbonus“ getroffen habe. Damit ist seines Erachtens der Vorbehalt des parlamentarischen Gesetzes missachtet worden.

Eine solche Rüge ist im Organstreitverfahren nicht zulässig.

Ein Antrag im Organstreitverfahren ist gemäß § 40 Abs. 1 SVerfGHG nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, dass der Antragsgegner ihn oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung in seinen ihm oder diesem durch die Verfassung übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet hat. Das Organstreitverfahren dient als kontradiktorisches Verfahren der verfassungsgerichtlichen Sicherung organschaftlicher, durch die Verfassung gewährleisteter Rechte eines Verfassungsorgans oder seiner Teile gegenüber einem anderen Verfassungsorgan. Es dient nicht der Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit der Akte eines Verfassungsorgans (vgl. u.a. BVerfGE 104, 151 (193 f.); 118, 244 (257); 126, 55 (67 f.); 140, 1 ff.; 143, 1 ff.; 150, 194).

Einer Fraktion im Landtag des Saarlandes steht aber gegenüber dem Landtag des Saarlandes kein Recht darauf zu, dass letzterer sein Gesetzgebungsrecht wahrnimmt. Die gesetzgebende Gewalt – also auch die Beachtung des Grundsatzes des Vorbehalts des parlamentarischen Gesetzes – steht dem Parlament in seiner Gesamtheit als originäre, eigene Befugnis zu. Eine Fraktion als Teil des Parlaments mag zwar prozessstandschaftlich die Verletzung von Rechten des Parlaments gegenüber anderen Verfassungsorganen – also auch des Gesetzgebungsrechts des Parlaments gegenüber einer es leugnenden oder missachtenden Regierung – geltend machen können, nicht aber dessen Rechte gewissermaßen als sein Repräsentant gegenüber dem Parlament selbst (vgl. zur Zulässigkeit des Organstreitverfahrens gegenüber der Bundesregierung unter Berufung auf die Verletzung des Gesetzgebungsrechts BVerfGE 123, 267 ff., - juris Tz. 203 ff.; BVerfG NVwZ 2016, 922; vgl. i.Ü. SVerfGH vom 12.12.2005 – Lv 4/05). Um nichts Anderes aber geht es, wenn eine Fraktion wie die Antragstellerin beanstandet, das Parlament habe seine – von ihr behaupteten – Aufgaben und Befugnisse zur Gesetzgebung nicht wahrgenommen.

II. Antrag zu 2.) gegen die Präsidentin des Landtags des Saarlandes in dem Verfassungsstreitverfahren Lv 1/23

Der Antrag zu 2. gegen die Antragsgegnerin zu 2. ist unzulässig. Der Antragstellerin fehlt insoweit – unabhängig davon, ob Handlungen rein vollziehenden Charakters stets und von vornherein kein Gegenstand eines Organstreitverfahren sein können (vgl. BVerfG NVwZ 2023, 586 Rn. 41) – im konkreten Streitfall ein Rechtsschutzbedürfnis. Denn die Antragsgegnerin zu 2) hat durch die Auszahlung von 39.655,05 € ausschließlich das vollzogen, was im Haushaltsgesetz und Haushaltsplan für das Rechnungsjahr 2023 vorgesehen war und Gegenstand der weiteren Anträge der Antragstellerin ist. Eine diesen Regelungen gegenüber eigenständige Beschwer der Antragstellerin durch die Auszahlung des im Haushaltsplan genau bezifferten Betrages ist nicht erkennbar.

III. Antrag zu 1.a) in dem Verfassungsstreitverfahren Lv 1/23 und Antrag in dem Verfassungsstreitverfahren Lv 1/24

Im Übrigen sind die Anträge zulässig.

Der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes ist gemäß Art. 97 Nr. 1 SVerf, § 9 Nr. 5 VerfGHG zur Entscheidung von Organstreitigkeiten zuständig. Die Antragstellerin ist Teil des obersten Landesorgans „Landtag" und somit als sonstiger Beteiligter, der durch die Landesverfassung sowie durch die Geschäftsordnung des Landtags mit eigenen Rechten ausgestattet ist, im Organstreitverfahren beteiligungsfähig (vgl. nur SVerfGH Beschl. v. 28.03.2011 – Lv 15/10). Der Antragsgegner zu 1. ist als oberstes Landesorgan beteiligungsfähig.

Zulässiger Antragsgegenstand nach § 40 Abs. 1 SVerfGHG ist die Verabschiedung des Haushaltsgesetzes 2023 durch den Landtag des Saarlandes. Der von dem Antragsgegner zu 1. gefasste Beschluss über das Haushaltsgesetz 2023 i.V.m dem Einzelplan 01, Kapitel 01 01, Titel 684 02 (Kosten der Fraktionen bzw. Abgeordneten) im Haushaltsplan des Saarlandes für das Rechnungsjahr 2023 ist eine rechtserhebliche Maßnahme, die tauglicher Antragsgegenstand in einem Organstreitverfahren sein kann (BVerfG BeckRS 2023, 2258 Rn. 132). Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt. Der Antrag enthält die nach § 40 Abs. 2 SVerfGHG erforderliche Bezeichnung der Vorschriften der Verfassung, gegen die nach Auffassung der Antragstellerin durch die beanstandete Maßnahme verstoßen worden ist. Es ist auf der Grundlage ihres Vorbringens nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die verfahrensgegenständliche Verteilung der Fraktionszuschüsse und insbesondere des Oppositionsbonus sie in ihrem organschaftlichen Recht auf Gleichbehandlung und gleichberechtigte parlamentarische Mitwirkung (Art. 66 Abs. 2 S. 1, Art. 63 Abs. 1) verletzt.

Richtiger Antragsgegner ist dasjenige Organ, welches die beanstandete rechtserhebliche Maßnahme vorgenommen hat. Dies ist der Landtag, der den Beschluss über das Haushaltsgesetz gefasst hat.

Die Antragsfrist von drei Monaten nach § 40 VerfGHG ist in beiden Streitfällen eingehalten.

Die Anträge sind, soweit sie zulässig sind, nicht begründet.

Maßstab der verfassungsgerichtlichen Kontrolle der Zuweisung von finanziellen Mitteln an die Fraktionen des Landtags ist allein die Verfassung des Saarlandes mit ihren Artikeln 60 Abs. 1, 61 Abs. 1 und 66 Abs. 1 und Abs. 2. Ihre Auslegung und Anwendung folgt keinen anderen Grundsätzen als jenen, die der Verfassungsgerichtshof in allen Streitfällen anwendet. Eine von der Antragstellerin verlangte, wenn auch in keiner Weise konkretisierte, „verschärfte verfassungsgerichtliche Kontrolle“ ist schon deshalb nicht geboten, weil der Verfassungsgerichtshof die ihm vorgegebenen Maßstäbe der Verfassung stets genau, strikt und streng beachtet.

Zwar hat die Verfassungsrechtsprechung gelegentlich in Fällen, in denen ein Parlament gewissermaßen „in eigener Sache“ tätig wird wie bei der Gestaltung des Wahlrechts oder der Abgeordnetenentschädigung von einer „strengen Prüfung“ oder einer „strikten Kontrolle“ gesprochen und auch darauf hingewiesen, dass einem Parlament insoweit kein freies Ermessen zukommt (vgl. BVerfG NVwZ 2008, 407; NJW 1992, 2545; BVerfGE 40, 296). Ob dadurch tatsächlich ein anderer Maßstab gesetzt werden sollte oder – „lediglich“ – eine sprachliche Betonung der Genauigkeit verfassungsgerichtlicher Prüfung und ein Hinweis auf das weitgehende Fehlen diskretionärer Spielräume beabsichtigt war, kann dahinstehen. Denn Hintergrund dieser vermeintlichen „Verschärfung“ der verfassungsgerichtlichen Kontrolle ist es im Übrigen, Transparenz, Nachvollziehbarkeit der Gründe und der Fairness von Entscheidungen gerade auch in den Fällen zu gewährleisten, in denen eine kontroverse parlamentarische Debatte und eine Beobachtung und Kritik durch eine parlamentarische Opposition nicht uneingeschränkt zu erwarten sein mag, weil alle parlamentarischen Kräfte gleiche oder ähnliche Interessen verfolgen.

Davon kann im Streitfall keine Rede sein. Die Zuweisung von finanziellen Mitteln an die Fraktionen des Landtags des Saarlandes und die Zuweisung von Mitteln für die Opposition sowie ihr Verhältnis zueinander kann von der Opposition und auch von verschiedenen Oppositionsfraktionen jederzeit zum Gegenstand öffentlicher Debatten gemacht und jeder Kritik unter den Gesichtspunkten des Ausgleichs von Macht- und Informationsungleichgewichten unterzogen werden. Die Mechanismen der repräsentativen Demokratie bedürfen insoweit keiner ergänzenden größeren verfassungsgerichtlichen Unterstützung, als sie ohnehin gewährleistet ist.

Die Zuweisung von Geldbeträgen an die Fraktionen des Antragsgegners durch die Haushaltsgesetze und Haushaltspläne 2023 und 2024 zur Finanzierung ihrer parlamentarischen Arbeit verletzt weder der Höhe der Beträge noch ihrer Verteilung nach Verfassungsrechte der Antragstellerin. Die Verfassung des Saarlandes gewährleistet den Fraktionen des Parlaments keine bestimmte geldliche Unterstützung noch fordert sie eine bestimmte Konzeption der Aufteilung der im Haushalt des Landes ausgewiesenen Mittel, noch verbürgt sie – grundsätzlich – Vertrauen in den Fortbestand einer einmal für ein Haushaltsjahr getroffenen Regelung. Die Verfassung des Saarlandes verlangt allerdings dann, wenn Fraktionen Zuwendungen gewährt werden, eine von jeglichem Ermessen freie Gleichheit bei der Verteilung. Dieses Verfassungsrecht ist nicht verletzt.

a.

Die Verfassung des Saarlandes lässt die Finanzierung der parlamentarischen Arbeit der Fraktionen des Landtags zwar zu, wie § 5 SFraktRStG es auch vorsieht, verbürgt – wie das Grundgesetz und die Mehrzahl der anderen Verfassungen der Bundesländer auch – indessen keinen Anspruch darauf (vgl. inzident BVerfGE 84, 304, 324; so Austermann/Schmahl/Waldhoff, Abgeordnetenrecht, 2. Aufl. 2023, § 58; Hölscheid, DÖV 2000, 712 ff.; Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Staatliche Finanzierung der Parlamentsfraktionen, 2009, WD 3-3000-225/09).

b.

Aus der Verfassung des Saarlandes folgende organschaftliche Rechte der Antragstellerin sind nicht deshalb verletzt, weil der Antragsgegner zu 1. verpflichtet gewesen wäre, die bisherige Art und Höhe der Finanzierung der Fraktionsarbeit aus Gründen des rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes in den Haushaltsjahren 2023 und 2024 fortzuführen. Einen Rechtssatz, nach dem eine in einer Legislaturperiode einmal getroffene Regelung über Geldleistungen an Fraktionen in derselben oder auch nur einer im Wesentlichen gleichen Weise für die gesamte Dauer der Legislaturperiode Bestand haben muss, gibt es nicht.

Vielmehr bestimmt § 5 Abs. 2 S. 1 SFraktRStG ausdrücklich, dass die Höhe des Oppositionszuschlags „im Haushaltsgesetz“ festgelegt wird. Das steht einem den zeitlichen Geltungsbereich des Haushaltsgesetzes überschreitenden Vertrauen auf die künftige Weitergewährung der für ein Haushaltsjahr eingestellten Mittel oder auch auf die künftige Beibehaltung der Struktur der Aufteilung des Gesamtbetrages auf Grundbetragssumme, Kopfbetragssumme und Oppositionszuschlag entgegen. Eine davon abweichende Annahme wäre auch mit der grundsätzlichen Freiheit des Parlaments zur konkreten Gestaltung des Haushalts außerhalb zwingend nach Art und Höhe gesetzlich gebotener Ausgabetitel unvereinbar. Demgemäß hat auch die Verwaltungsrechtsprechung für den Bereich der Zuweisungen an Fraktionen in kommunalen Parlamenten einen Schutz des Vertrauens in die Beibehaltung bisheriger Mittelgewährungen abgelehnt (vgl. OVG Münster BeckRS 2011, 48016; BeckRS 2014, 52296). Nichts Anderes gilt für das Parlamentsrecht des Landes.

c.

Die Antragstellerin kann nicht geltend machen dadurch in ihren verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechten verletzt zu sein, dass der Gesetz gewordene Abänderungsantrag des Ausschusses für Haushalts- und Finanzfragen keine Begründung enthält. Ein solches – organschaftliches – Recht sieht die Verfassung des Saarlandes nicht vor.

Die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes, die allerdings nicht Gegenstand dieser Organstreitverfahren ist, ist nicht davon abhängig, dass dem Gesetz eine Begründung beigefügt ist (BVerfGE 157, 30 Rn. 241; 140, 1 Rn. 82; 133, 1 Rn. 46; ThürVerfGH NVwZ-RR 2003, 793, 794). Ob aus dem Fehlen von – von der Mehrheit eines Gesetzgebungsorgans erkennbar geteilten – Gründen einer gesetzlichen Regelung Folgerungen für deren verfassungsgerichtliche Kontrolle entstehen können, kann dahinstehen. In einem Organstreitverfahren geht es ausschließlich um die Frage, ob verfassungsmäßige Rechte eines Verfassungsorgans oder von Teilen eines Verfassungsorgans durch rechtserhebliche Maßnahmen eines anderen Verfassungsorgans objektiv beeinträchtigt worden sind. Ob diesen Maßnahmen eine Begründung beigegeben worden ist oder nicht ist unerheblich.

Das Recht der Antragstellerin auf Gleichbehandlung der Fraktionen des Parlaments ist nicht verletzt.

a.

Art. 66 Abs. 2 S.1 SVerf verbürgt nicht nur ein Recht auf Gleichbehandlung aller Abgeordneten des Landtags des Saarlandes, sondern auch ein solches Recht ihrer parlamentarischen Zusammenschlüsse in Fraktionen (BVerfG NVwZ 2022, 640; BVerfGE 135, 317, 396; 93, 195, 204), die in den Art. 70, Art. 77 SVerf ausdrücklich als Teile der verfassungsrechtlichen Ordnung anerkannt werden. Während allerdings für die Rechte der einzelnen Abgeordneten, ihren verfassungsrechtlichen Status und ihr parlamentarischen Teilhabe- und Mitwirkungsrechte – auch für ihr Rechte auf Zugang zu den finanziellen, sachlichen und informationellen Ressourcen, die das Parlament für seine Mitglieder vorhält – ein Gebot der streng formalen Gleichbehandlung gilt, ist das für ihre Zusammenschlüsse notwendigerweise dort anders, wo es nicht um die organschaftlichen, aus dem Status der den Fraktionen angehörigen Abgeordneten abgeleiteten Teilhabe- und Mitwirkungsrechte geht (SVerfGH Urt.v. 03.12.2007 Lv 12/07). Gleichbehandlung von Fraktionen kann dort, wo Verteilungsentscheidungen zu treffen sind, von vornherein nur „proportionale“ Gleichbehandlung heißen (Dürig/Scholz/Klein/Schwarz, GG, Art. 38 Rn. 283). Das folgt im Übrigen schon aus Art. 77 Abs. 1 S. 2 SVerf, der Differenzierungen nach der Größe der Fraktionen selbst im Bereich der Teilhabe- und Mitwirkungsrechte ausdrücklich vorsieht.

b.

Die Antragstellerin wird in diesem Sinn formal gleichbehandelt. Sie erhält – neben den ihr in gleichem Maße wie den anderen Fraktionen zustehenden sachlichen und informationellen Leistungen der Verwaltung des Landtags des Saarlandes – den gleichen Grundbetrag, der anderen Fraktionen zugestanden wird, den gleichen Kopfbetrag für jedes ihrer Mitglieder und wird – als Oppositionsfraktion – nicht anders behandelt als die andere im Landtag vertretene Oppositionsfraktion der CDU.

Der Grundsatz der Gleichbehandlung von Fraktionen – auch wenn er von der Verfassungsrechtsprechung gelegentlich gleichfalls „formal“ genannt wird – leitet sich aus dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Abgeordneten „lediglich“ ab. Er verbürgt daher keinen originären Anspruch einer jeden Fraktion als einer von ihren Mitgliedern getrennten eigenständigen Einheit als solcher. Daher kann die Gleichbehandlung von Fraktionen deren Größe, also die Zahl ihrer Mitglieder, nicht ausblenden. Würde sie das, wäre der Grundsatz der Gleichbehandlung der Abgeordneten gerade verletzt, indem eine geringere Zahl von Abgeordneten im Ergebnis eine umfassendere Unterstützung erhielte als eine größere. Letztlich würde das auch die Entscheidung der Wählerinnen und Wähler missachten, auf der die unterschiedliche Größe und Wirkmächtigkeit der Fraktionen beruht.

Größere Oppositionsfraktionen haben auf der Hand liegende höhere sachliche und vor allem auch personelle Kosten als kleinere. Aufgrund der höheren Zahl ihrer Mitglieder fallen nachvollziehbar höhere Aufwendungen für wissenschaftliche und nichtwissenschaftliche Mitarbeitende, für die Darstellung ihrer Arbeit in der Öffentlichkeit und für die Kommunikation mit ihren Wahlkreisen an. Daher spricht alles dafür, die Verteilung des Oppositionsbonus „nach Köpfen“ als sachgerecht anzusehen. Im Übrigen beruht auch die Größe von Oppositionsfraktionen auf der Entscheidung von Wählerinnen und Wählern. Daher kann eine kleine Oppositionsfraktion nicht erwarten, finanziell einer größeren in einer Weise gleichgestellt zu werden, dass sie trotz einer erheblich geringeren Zahl von Abgeordneten die gleiche oder eine ähnliche parlamentarische Arbeit wie eine größere allein durch eine vergleichbare Größe ihres Stabes leisten kann. Das würde nämlich gerade wiederum zu einer die Wahlentscheidung missachtenden Ungleichbehandlung einer größeren Oppositionsfraktion führen. Die Verfassung garantiert auch keinen parlamentsorganisatorischen oder finanziellen Ausgleich für das Erzielen einer nur geringeren Stimmenzahl.

Daher ist unter dem Gesichtspunkt der formalen Gleichbehandlung der Fraktionen nicht zu beanstanden, wenn die Verteilung des „Oppositionsbonus“ zur Verwirklichung der „proportionalen Gleichheit“ das Größenverhältnis der Oppositionsfraktionen abbildet.

Von der Verfassung gewährleistete Rechte der Antragstellerin werden auch nicht dadurch verletzt, dass der Antragsgegner die Verteilung des Gesamtbetrages der Zuweisungen für Fraktionen auf die einzelnen Bestandteile der Finanzierung – Grundbetrag, Kopfbetrag, Oppositionsbonus – in den Jahren 2023 und 2024 gegenüber früheren Jahren der Höhe nach verändert hat.

Zwar ist nicht auszuschließen, dass es auch bei gleicher Gewährung desselben Grundbetrages, derselben Kopfbeträge und bei Anwendung desselben Maßstabs für die Aufteilung des Oppositionsbonus zu einer verfassungsrechtlich relevanten Beeinträchtigung der Rechtsstellung einer Fraktion kommen kann. Das könnte jedoch nur dann in Betracht zu ziehen sein, wenn der Grundbetrag zugunsten der Kopfbeträge oder des nach der Zahl der Abgeordneten verteilten Oppositionsbonus derart stark verringert würde, dass er zur Deckung des von jeder Fraktion als solcher, unabhängig von ihrer Größe, zu deckenden Grundbedarfs nicht ausreichen würde. Dies könnte dann bei einem erheblichen Größenunterschied von wenigen Oppositionsfraktionen die Fähigkeit einer von ihnen zur Leistung der für jede Fraktion gleichermaßen anfallenden parlamentarischen Arbeit ganz oder zu erheblichen Teilen ausschließen und trotz formaler Gleichbehandlung materielle Ungleichheit bewirken.

Im Streitfall ist die Annahme einer Art erdrosselnden Kleinhaltung der Antragstellerin nicht erkennbar und von ihr auch nicht konkret nachvollziehbar vorgetragen. Sie hat nicht – wie ihr als derjenigen, die die Verletzung ihrer organschaftlichen Rechte geltend macht, obliegt – dargelegt, dass und wodurch sie durch die Veränderung des Verteilungsmodus in ihrer Arbeitsfähigkeit nachhaltig beeinträchtigt ist.

Das gilt zunächst, weil ihr Sachleistungen – Räume, Informationsmaterial, digitale Dienstleistungen – in uneingeschränktem Umfang zur Verfügung stehen. Dass die darüber hinaus zur Verfügung gestellten Geldmittel den Grundbedarf für ihre parlamentarische Arbeit nicht decken, ist nicht erkennbar. Der in der mündlichen Verhandlung – in tatsächlicher Hinsicht einzig – vorgetragene Umstand, sie könne nicht an Veranstaltungen von Fraktionen gleichen politischen Grundverständnisses in anderen Bundesländen teilnehmen, überzeugt von vornherein nicht. Die Antragstellerin hat schon nicht dargelegt, welche konkreten Möglichkeiten des persönlichen Austauschs ihr entgangen sind oder mangels finanzieller Mittel abgesagt werden mussten und inwiefern dies für ihre parlamentarische Arbeit im Saarland – der allein die Zuweisungen an parlamentarische Fraktionen dienen dürfen – von Relevanz gewesen sein könnte. Ein Informations- und Erfahrungsaustausch ist unter den gegenwärtigen Bedingungen der Informationsgesellschaft im Übrigen unschwer auch ohne zusätzlichen finanziellen Aufwand möglich.

Dass eine willkürliche Diskriminierung der Antragstellerin nicht anzunehmen ist, folgt im Übrigen allein schon daraus, dass sie bezogen auf den einzelnen Abgeordneten einen mehr als doppelt so hohen Zuweisungsbetrag (rund 13.200 €) erhält wie die um ein mehr als sechsfaches größere Oppositionsfraktion der CDU (rund 6.200 €).

Eine Auslagenentscheidung ist nicht veranlasst.

gez.: Prof. Dr. Rixecker Prof. Dr. Wendt

Prof. Dr. Bartone Freymann Dr. Marsch Trenz JR. Warken Witsch

Ausgefertigt:

(Ernst)

Justizamtsinspektor

als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle