EuGH, Urteil vom 08.09.2016 – C-461/15

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 24 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278/EU der Kommission vom 27. April 2011 zur Festlegung EU-weiter Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß Artikel 10a der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates ( ABl. 2011, L 130, S. 1 ).

Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der E.ON Kraftwerke GmbH und der Bundesrepublik Deutschland wegen des Umfangs der E.ON Kraftwerke angesichts der Änderungen des Betriebs eines ihrer Kraftwerke obliegenden Informationspflicht für die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten.

Die Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates ( ABl. 2003, L 275, S. 32 ) in der durch die Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 ( ABl. 2009, L 140, S. 63 ) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2003/87) bestimmt in ihrem Art. 7 („Änderungen an Anlagen“):

„Der Betreiber unterrichtet die zuständige Behörde von allen geplanten Änderungen der Art oder Funktionsweise der Anlage sowie von einer Erweiterung oder wesentlichen Verringerung der Kapazität der Anlage, die eine Aktualisierung der Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen erfordern könnten. Gegebenenfalls aktualisiert die zuständige Behörde die Genehmigung. …“

Art. 10 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 lautet:

„Ab dem Jahr 2013 versteigern die Mitgliedstaaten sämtliche Zertifikate, die nicht gemäß Artikel 10a und 10c kostenlos zugeteilt werden. …“

In Art. 10a („Gemeinschaftsweite Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung“) der Richtlinie heißt es in Abs. 1:

„Die Kommission erlässt bis zum 31. Dezember 2010 gemeinschaftsweite und vollständig harmonisierte Durchführungsmaßnahmen für die Zuteilung der … Zertifikate …“

In Art. 7 („Erhebung von Bezugsdaten“) des Beschlusses 2011/278 heißt es:

„(1) Für jede für die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß Artikel 10a der Richtlinie 2003/87/EG in Frage kommende Bestandsanlage, einschließlich Anlagen, die nur gelegentlich betrieben werden, und insbesondere Anlagen, die in Reserve oder in Bereitschaft gehalten werden, sowie Saisonanlagen, erheben die Mitgliedstaaten für jedes Jahr des am 1. Januar 2005 beginnenden und am 31. Dezember 2008 endenden oder gegebenenfalls am 1. Januar 2009 beginnenden und am31. Dezember 2010 endenden Zeitraums, während dem die Anlage in Betrieb war, beim Anlagenbetreiber alle maßgeblichen Informationen und Daten über die in Anhang IV aufgelisteten Parameter.

(2) Die Mitgliedstaaten erheben die Daten für die einzelnen Anlagenteile getrennt. Sie können den Anlagenbetreiber erforderlichenfalls auffordern, weitere Daten zu übermitteln.

…“

Art. 10 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 lautet:

„Auf der Grundlage der gemäß Artikel 7 erhobenen Daten berechnen die Mitgliedstaaten für jedes Jahr die Anzahl der Emissionszertifikate, die jeder Bestandsanlage in ihrem Hoheitsgebiet gemäß den Absätzen 2 bis 8 ab 2013 kostenlos zugeteilt werden.“

In den Art. 19 bis 21 des Beschlusses 2011/278 werden die Bedingungen festgelegt, unter denen die Mitgliedstaaten die im Anschluss an eine wesentliche Kapazitätserweiterung oder ‑verringerung der betreffenden Anlage zu vergebenden Emissionszertifikate zuteilen.

Art. 24 („Änderungen des Betriebs einer Anlage“) des Beschlusses 2011/278 sieht vor:

„(1) Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass alle relevanten Informationen über geplante oder tatsächliche Änderungen der Kapazität, der Aktivitätsrate und des Betriebs einer Anlage vom Anlagenbetreiber bis zum 31. Dezember jedes Jahres an die zuständige Behörde übermittelt werden.

(2) Bei Änderungen der Kapazität, der Aktivitätsrate und des Betriebs einer Anlage, die die Zuteilung an diese Anlage beeinflussen, übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission anhand einer von der Kommission zur Verfügung gestellten elektronischen Vorlage alle relevanten Informationen, einschließlich der gemäß diesem Beschluss berechneten geänderten vorläufigen Jahresgesamtmenge der dieser Anlage kostenlos zuzuteilenden Emissionszertifikate, bevor die endgültige Jahresgesamtmenge der kostenlos zuzuteilenden Emissionszertifikate berechnet wird. Die Kommission kann die geänderte vorläufige Jahresgesamtmenge der dieser Anlage kostenlos zuzuteilenden Emissionszertifikate ablehnen.“

Die Verordnung (EU) Nr. 601/2012 der Kommission vom 21. Juni 2012 über die Überwachung von und die Berichterstattung über Treibhausgasemissionen gemäß der Richtlinie 2003/87 ( ABl. 2012, L 181, S. 30 ) enthält nach ihrem Art. 1 die geltenden Vorschriften für die Überwachung von und die Berichterstattung über Treibhausgasemissionen und Tätigkeitsdaten gemäß der Richtlinie 2003/87 in dem am 1. Januar 2013 beginnenden Handelszeitraum des EU-Emissionshandelssystems und den darauffolgenden Handelszeiträumen.

Art. 12 („Inhalt und Übermittlung des Monitoringkonzepts“) der Verordnung Nr. 601/2012 bestimmt:

„(1) Der Anlagen- bzw. Luftfahrzeugbetreiber legt der zuständigen Behörde ein Monitoringkonzept zur Genehmigung vor.

Das Monitoringkonzept besteht aus einer ausführlichen, vollständigen und transparenten Dokumentation der Überwachungsmethodik für eine bestimmte Anlage oder einen bestimmten Luftfahrzeugbetreiber und enthält mindestens die in Anhang I aufgeführten Angaben.

…

(2) Wird in Anhang I auf ein Verfahren verwiesen, so wird ein solches Verfahren vom Anlagen- bzw. Luftfahrzeugbetreiber vom Monitoringkonzept gesondert erstellt, dokumentiert, umgesetzt und unterhalten.

…

(3) Die Mitgliedstaaten können vorschreiben, dass in das Monitoringkonzept für Anlagen zusätzlich zu den Informationen gemäß den Absätzen 1 und 2 dieses Artikels weitere Informationen aufgenommen werden, um Artikel 24 Absatz 1 des Beschlusses 2011/278 … Genüge zu tun, einschließlich einer Zusammenfassung eines Verfahrens, das gewährleistet, dass

a) der Anlagenbetreiber regelmäßig prüft, ob Informationen über geplante oder tatsächliche Änderungen der Kapazität, des Aktivitätsniveaus und des Betriebs einer Anlage im Rahmen dieses Beschlusses relevant sind, und

b) der Anlagenbetreiber der zuständigen Behörde die Informationen gemäß Buchstabe a bis 31. Dezember jedes Jahres übermittelt.“

Am 26. September 2011 erließ die Bundesregierung die Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (BGBl. I S. 1921, im Folgenden: ZuV 2020).

§ 22 („Änderungen des Betriebs einer Anlage“) der ZuV 2020 bestimmt:

„(1) Der Anlagenbetreiber hat der zuständigen Behörde alle relevanten Informationen über geplante oder tatsächliche Änderungen der Kapazität, der Aktivitätsraten und des Betriebs der Anlage bis zum 31. Januar des Folgejahres, erstmals zum 31. Januar 2013, mitzuteilen.

(2) Im Fall einer wesentlichen Kapazitätsverringerung nach § 19 ist der Anlagenbetreiber verpflichtet, der zuständigen Behörde die stillgelegte Kapazität und die installierte Kapazität des Zuteilungselements nach der wesentlichen Kapazitätsverringerung unverzüglich mitzuteilen. Im Fall einer Betriebseinstellung nach § 20 Absatz 1 ist der Anlagenbetreiber verpflichtet, der zuständigen Behörde das Datum der Betriebseinstellung unverzüglich mitzuteilen.“

E.ON Kraftwerke ist ein Energiewirtschaftsunternehmen und betreibt in Deutschland mehrere emissionshandelspflichtige Kraftwerke. Für ihr Kraftwerk in Heyden (Deutschland) beantragte sie bei der Deutschen Emissionshandelsstelle (im Folgenden: DEHSt) eine kostenlose Zuteilung von Emissionsberechtigungen für die dritte Handelsperiode (2013 bis 2020) nach dem Wärme-Emissionswert.

E.ON Kraftwerke teilte der DEHSt mit Schreiben vom 5. September 2013 mit, dass sie – anders als von der DEHSt auf der Grundlage von § 22 Abs. 1 ZuV 2020 verlangt – dieser nur dann Angaben zu den Aktivitätsraten der jeweiligen Zuteilungselemente machen werde, wenn diese zu einer Anpassung der Zuteilungsentscheidung führen könnten.

Die DEHSt antwortete hierauf mit Schreiben vom 24. September 2013, in dem sie darauf hinwies, dass die nach § 22 Abs. 1 ZuV 2020 angeforderten relevanten Informationen nicht lediglich im Ergebnis zuteilungsändernde Informationen seien, sondern alle Informationen, die der Zuteilung zugrunde liegende Daten beträfen.

Im Formblatt zur Berichterstattung für das Jahr 2013 gab E.ON Kraftwerke die Aktivitätsrate mit „0“ an.

Mit einer am 27. November 2013 beim Verwaltungsgericht Berlin erhobenen Klage begehrt E.ON Kraftwerke die Feststellung, dass sie gemäß § 22 Abs. 1 ZuV 2020 nicht zur Übermittlung aller Daten im Zusammenhang mit der Kapazität, der Aktivitätsrate oder dem Betrieb der Anlage verpflichtet sei, sondern nur Daten übermitteln müsse, die sich auf Änderungen mit möglichen Auswirkungen auf die Zuteilung von Zertifikaten bezögen. Hierfür sprächen auch Art. 24 des Beschlusses 2011/278 der Kommission sowie deren Leitfaden Nr. 7.

Die DEHSt fasst diese Rechtsakte der Kommission anders auf und macht geltend, es sei Sache der Mitgliedstaaten, die für die Zuteilung relevanten Informationen zu bestimmen.

Unter diesen Voraussetzungen hat das Verwaltungsgericht Berlin beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:

1. Welche Informationen gehören zu den relevanten Informationen im Sinne des Art. 24 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278? Ist die Einschränkung qualitativ oder quantitativ zu verstehen, gehören dazu insbesondere auch solche Informationen über geplante oder tatsächliche Änderungen der Kapazität, der Aktivitätsrate und des Betriebs einer Anlage, die unmittelbar keine Aufhebung bzw. Anpassung der Zuteilungsentscheidung gemäß Art. 19 bis 21 des Beschlusses 2011/278 zur Folge haben und keine Übermittlungspflicht nach Art. 24 Abs. 2 des Beschlusses 2011/278 auslösen?

2. Für den Fall, dass Frage 1 zu verneinen ist: Ist Art. 24 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 dahin gehend auszulegen, dass er dem Mitgliedstaat verbietet, vom Anlagenbetreiber auch solche Informationen über geplante oder tatsächliche Änderungen der Kapazität, der Aktivitätsrate und des Betriebs der Anlage zu verlangen, die keine Aufhebung bzw. Anpassung der Zuteilungsentscheidung gemäß Art. 19 bis 21 des Beschlusses 2011/278 zur Folge haben?

Mit seinen Fragen, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 24 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 dahin auszulegen ist, dass er einen Mitgliedstaat daran hindert, von Unternehmen, die in der Union emissionshandelspflichtig sind und denen die entsprechenden Zertifikate kostenlos zugeteilt wurden, Informationen über alle geplanten oder tatsächlichen Änderungen der Kapazität, der Aktivitätsrate und des Betriebs einer Anlage zu verlangen, ohne dass diese Forderung auf Informationen über Änderungen beschränkt wird, die die Zuteilung beeinflussen.

Der Beschluss 2011/278 regelt die kostenlose Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten gemäß Art. 10a der Richtlinie 2003/87.

Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass mit der Richtlinie 2003/87 die Treibhausgasemissionen der Union bis 2020 gegenüber 1990 um insgesamt mindestens 20 % in wirtschaftlich effizienter Weise reduziert werden sollen. Um dieses Ziel zu erreichen, hat der Unionsgesetzgeber zwei Mechanismen vorgesehen. Der erste, mit Art. 9 der Richtlinie 2003/87 eingeführte Mechanismus besteht in der linearen Verringerung der verfügbaren Menge an Zertifikaten unter Anwendung eines Faktors von 1,74 %, verglichen mit der durchschnittlichen jährlichen Gesamtmenge der Zertifikate, die von den Mitgliedstaaten nach Maßgabe der Entscheidungen der Kommission über die nationalen Zuteilungspläne für den Zeitraum von 2008 bis 2012 zugeteilt wurden. Der zweite Mechanismus besteht in der Versteigerung von Zertifikaten und soll ebenfalls eine Verringerung der Treibhausgasemissionen in wirtschaftlich effizienter Weise ermöglichen (Urteil vom 28. April 2016, Borealis Polyolefine u. a., C-191/14, C-192/14, C-295/14, C-389/14 und C-391/14 bis C-393/14 , EU:C:2016:311 , Rn. 81 ).

Für die Anlagen, denen seit dem Jahr 2013 in bestimmten Wirtschaftszweigen nach Art. 10a Abs. 11 der Richtlinie 2003/87 kostenlose Treibhausgasemissionszertifikate zugutekommen, wird die zuzuteilende Menge dieser Zertifikate ab dem Jahr 2013 schrittweise mit dem Ziel reduziert, die kostenlose Zuteilung bis 2027 zu beenden (Urteil vom 28. April 2016, Borealis Polyolefine u. a., C-191/14, C-192/14, C-295/14, C-389/14 und C-391/14 bis C-393/14 , EU:C:2016:311 , Rn. 82 ).

In diesem Kontext ist in Art. 7 des Beschlusses 2011/278 vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten für jede für die kostenlose Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten in Frage kommende Bestandsanlage für jedes Jahr des am 1. Januar 2005 beginnenden und am 31. Dezember 2008 endenden oder gegebenenfalls am 1. Januar 2009 beginnenden und am 31. Dezember 2010 endenden Zeitraums, während dem die Anlage in Betrieb war, beim Anlagenbetreiber alle maßgeblichen Informationen und Daten über die in Anhang IV des Beschlusses aufgelisteten Parameter erheben, anhand deren der Umfang der Zuteilung bestimmt werden kann.

Gemäß Art. 10 des Beschlusses 2011/278 berechnen die Mitgliedstaaten auf der Grundlage der gemäß dessen Art. 7 erhobenen Daten für jedes Jahr die Anzahl der Emissionszertifikate, die jeder Bestandsanlage in ihrem Hoheitsgebiet ab 2013 kostenlos zugeteilt werden.

Wie aus dem 15. Erwägungsgrund des Beschlusses 2011/278 hervorgeht, sollten die Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen, dass die bei den Anlagenbetreibern erhobenen und für Zuteilungszwecke verwendeten Daten vollständig, kohärent und so akkurat wie möglich sind.

Im Licht dieser Erwägungen ist zur Beantwortung der Fragen des vorlegenden Gerichts zu klären, welche „relevanten Informationen“ die Mitgliedstaaten nach Art. 24 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 von den betroffenen Betreibern verlangen dürfen.

Hierbei ist erstens darauf hinzuweisen, dass der Beschluss 2011/278 den Betreibern nicht unmittelbar eine Informationspflicht vorschreibt, sondern es den Mitgliedstaaten überlässt, selbst die Mittel festzulegen, um von den Betreibern hinreichend aussagekräftige Daten für die kostenlose Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten zu erhalten.

In Bezug auf diese Daten müssen die Mitgliedstaaten nach Art. 24 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 dafür Sorge tragen, dass alle relevanten Informationen über geplante oder tatsächliche Änderungen der Kapazität, der Aktivitätsrate und des Betriebs einer Anlage vom Anlagenbetreiber bis zum 31. Dezember jedes Jahres an die zuständige Behörde übermittelt werden.

Zweitens beschränkt Art. 24 Abs. 2 des Beschlusses 2011/278, dessen Ziel die Regelung der den Mitgliedstaaten obliegenden Verpflichtung ist, der Kommission die für die Berechnung der endgültigen Jahresgesamtmenge der kostenlos zuzuteilenden Emissionszertifikate relevanten Informationen zu übermitteln, diese Verpflichtung allein auf die Fälle, in denen solche Änderungen die Zuteilung von Emissionszertifikaten an eine Anlage beeinflussen.

Dagegen beschränkt Art. 24 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278, der sich auf alle relevanten Informationen über solche Änderungen bezieht, die den Betreibern obliegende Übermittlungspflicht nicht allein auf die Fälle, in denen diese Änderungen die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten beeinflussen.

Drittens steht eine solche Auslegung von Art. 24 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 im Einklang mit der Systematik und den Zielen des Beschlusses 2011/278.

Im Zuteilungssystem für Emissionszertifikate obliegt es nämlich, wie in Rn. 26 des vorliegenden Urteils ausgeführt, den Mitgliedstaaten, auf der Grundlage der gemäß Art. 7 des Beschlusses 2011/278 erhobenen Daten für jedes Jahr die Anzahl der Emissionszertifikate zu berechnen, die jeder Bestandsanlage in ihrem Hoheitsgebiet kostenlos zugeteilt werden. Somit ist es nicht Sache der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten, anhand der bei den Betreibern erhobenen Daten zu beurteilen, ob diese die Berechnung der Anzahl der zuzuteilenden Zertifikate beeinflussen können.

Außerdem ergibt sich weder aus der Richtlinie 2003/87, insbesondere aus deren Art. 7, noch aus dem Beschluss 2011/278, dass der Unionsgesetzgeber den Betreibern hätte ermöglichen wollen, die nach diesen Vorschriften zu übermittelnden Informationen anhand dessen auszuwählen, ob sie die Zuteilung von Emissionszertifikaten beeinflussen könnten.

Aus Art. 24 des Beschlusses 2011/278 geht nämlich hervor, dass mit dieser Vorschrift Änderungen des Betriebs von Anlagen berücksichtigt werden sollen, damit zum einen die Mitgliedstaaten zunächst die Zahl der jeder Bestandsanlage in ihrem Hoheitsgebiet kostenlos zuzuteilenden Emissionszertifikate berechnen können und zum anderen die Kommission sodann die endgültige Jahresgesamtmenge der kostenlos zuzuteilenden Emissionszertifikate festlegen kann.

Vor diesem Hintergrund müssen die Mitgliedstaaten, wie bereits in Rn. 27 des vorliegenden Urteils ausgeführt, dafür Sorge tragen, dass die bei den Anlagenbetreibern erhobenen und für Zuteilungszwecke verwendeten Daten vollständig, kohärent und so akkurat wie möglich sind. Folglich haben die Mitgliedstaaten selbst zu bestimmen, welche für die zuständigen Behörden relevanten Daten bei den Betreibern zu erheben sind.

Durch die Bezugnahme auf die Relevanz der erhobenen Informationen ermächtigt Art. 24 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 die Mitgliedstaaten, zu verlangen, dass den zuständigen Behörden diejenigen relevanten Informationen zur Verfügung gestellt werden, anhand deren sie die Änderungen der fraglichen Anlage objektiv beurteilen können, und hindert sie daran, andere Informationen ohne Bezug zu dieser Beurteilung zu erheben, etwa Informationen zu den Gründen für die Änderungen oder allgemein zu deren wirtschaftlicher oder geschäftlicher Notwendigkeit; dies zu prüfen ist Sache der nationalen Gerichte. Dagegen gebietet diese Vorschrift nicht, nur solche Informationen zu liefern, die sich auf Änderungen beziehen, von denen die Betreiber annehmen, dass sie die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten beeinflussen.

Diese Feststellung kann nicht durch die Erläuterungen entkräftet werden, die in einem als „Guidance Document n o 7 on the harmonized free allocation methodology for the EU-ETS post 2012 New Entrants and Closures“ bezeichneten Dokument enthalten sind, das die Kommission auf ihrer Website veröffentlicht hat. In diesem Dokument wird nämlich ausdrücklich darauf hingewiesen, dass es rechtlich nicht verbindlich ist und nicht die offizielle Position der Kommission widerspiegelt.

Nach alledem ist auf die Vorlagefragen zu antworten, dass Art. 24 Abs. 1 des Beschlusses 2011/278 dahin auszulegen ist, dass er einen Mitgliedstaat nicht daran hindert, von Unternehmen, die in der Union emissionshandelspflichtig sind und denen die entsprechenden Zertifikate kostenlos zugeteilt wurden, Informationen über alle geplanten oder tatsächlichen Änderungen der Kapazität, der Aktivitätsrate und des Betriebs einer Anlage zu verlangen, ohne dass diese Forderung auf Informationen über Änderungen beschränkt wird, die die Zuteilung beeinflussen.

Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.