EuGH, Urteil vom 07.06.2007 – C-254/05

Mit ihrer Klage beantragt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, festzustellen, dass das Königreich Belgien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 28 EG verstoßen hat, dass es verlangt, dass automatische Feuermeldesysteme mit punktförmigem Melder, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt oder in den Verkehr gebracht worden sind und nicht die Kennzeichnung „CE“ tragen,

– der belgischen Norm NBN S 21‑100 für die Gestaltung allgemeiner Einrichtungen zur automatischen Brandmeldung mit punktförmigem Melder aus dem Monat September 1986 in der durch ihren Zusatz Nr. 2 vom August 1996 geänderten Fassung (im Folgenden: Norm NBN S 21‑100 ) entsprechen,

– eine Zulassung durch die BOSEC (Belgian Organisation for Security Certification) erhalten, wobei dieses Hindernis noch durch die unverhältnismäßigen Kosten vergrößert wird, die diese Zulassung verursacht, und

– im Rahmen dieser Zulassung Tests und Prüfungen unterzogen werden, die im Wesentlichen eine Wiederholung der Kontrollen sind, die in einem anderen Mitgliedstaat im Rahmen anderer Verfahren bereits durchgeführt worden sind.

Der Arrêté de l’exécutif de la Communauté française (Erlass der Exekutive der Französischen Gemeinschaft) vom 24. Dezember 1990 zur Festlegung der Modalitäten und des Verfahrens für den Erhalt einer Bescheinigung über die Sicherheit der Beherbergungseinrichtungen, die am 1. Januar 1991 bestanden, und zur Bestimmung der Sicherheitsstandards für den spezifisch derartige Betriebe betreffenden Brandschutz ( Moniteur belge vom 21. Juni 1991, S. 13999, im Folgenden: Erlass vom 24. Dezember 1990) sieht vor:

„Eine Beherbergungseinrichtung darf erst betrieben werden, nachdem eine Bescheinigung über die Sicherheit erteilt worden ist.“

Nach Art. 3 dieses Erlasses wird diese Bescheinigung erteilt, wenn diejenigen Sicherheitsstandards beim Brandschutz eingehalten werden, die spezifisch für Beherbergungseinrichtungen festgelegt und in Anhang 1 dieses Erlasses geregelt sind.

Nach Nr. 7.4.4 dieses Anhangs wird die allgemeine Einrichtung von automatischen Brandmeldegeräten mit punktförmigem Melder gemäß der Norm NBN S 21‑100 ausgeführt und abgenommen, und für die Geräte muss bescheinigt werden, dass sie dieser Norm entsprechen.

Für die Wallonische Region wurde der Erlass vom 24. Dezember 1990 durch Art. 158 des Dekrets der Wallonischen Region vom 18. Dezember 2003 über Touristenunterkünfte aufgehoben ( Moniteur belge vom 11. März 2004, S. 13669). Die Bestimmungen des Erlasses gelten noch für die Region Brüssel.

Art. 27 des Erlasses der wallonischen Regierung vom 3. Dezember 1998 betreffend die Durchführung des Dekrets vom 5. Juni 1997 über Erholungsheime, Einrichtungen für betreutes Wohnen und Tagespflegestätten für Senioren sowie zur Schaffung des Wallonischen Seniorenrats ( Moniteur belge vom 27. Januar 1999, S. 2221, im Folgenden: Erlass vom 3. Dezember 1998) bestimmt:

„Die Normen zum Schutz gegen Brand und Panik, die in Anhang I festgelegt werden, gelten für Erholungsheime, Einrichtungen für betreutes Wohnen und Tagespflegestätten für Senioren.

…“

In Nr. 0.5 des Anhangs I des Erlasses vom 3. Dezember 1998 heißt es:

„Wenn durch beweiskräftige Unterlagen belegt wird, dass eine Ware den Anforderungen des vorliegenden Erlasses nach gleichwertigen Prüf- und Klassifikationsmethoden genügt, die in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft in Kraft sind, ist davon auszugehen, dass diese Ware den im vorliegenden Erlass festgelegten technischen Spezifikationen entspricht.“

Nr. 7.7.1 in Anhang I des Erlasses vom 3. Dezember 1998 lautet:

„Allgemeine Einrichtungen zur automatischen Brandmeldung werden gemäß der belgischen Norm NBN S 21‑100 – ‚Gestaltung von Einrichtungen zur automatischen Brandmeldung mit punktförmigen Meldern‘ – abgenommen. Die Überprüfungen müssen sich jedoch auf die gesamte Einrichtung (Melder, Vermittlungsstellen, Fernsignaltableau, Servoregelung usw.) erstrecken.“

Die belgische Norm NBN S 21‑100 legt die Regeln für die Gestaltung allgemeiner Einrichtungen zur automatischen Brandmeldung mit punktförmigem Melder fest.

Nr. 4.2 dieser Norm trägt die Überschrift „Beschreibung“ und lautet wie folgt:

„Eine automatische Brandmeldeeinrichtung umfasst im Wesentlichen:

– Melder genannte Fühler, die auf eines der spezifischen Brandmerkmale reagieren,

– ein Leitungs- und Kabelnetzwerk,

– eine Spürzentrale, die dafür bestimmt ist, den Alarm auszulösen und den aufgespürten Bereich und die Störungen anzuzeigen,

– Energiequellen.

Dieses Material entspricht seiner Art nach den Spezifikationen der europäischen CEN‑Normen oder denen der belgischen Normen, und Installateur und System müssen von der BOSEC zertifiziert werden. Alle Bestandteile eines Meldesystems müssen miteinander kompatibel sein.

Rückmelder, manuelle Warnvorrichtungen oder jede andere Form der Servoregelung können in die Einrichtung aufgenommen werden, sofern sie den Bestimmungen dieser Norm entsprechen.

Die aus Melder und Sockel bzw. Grundplatte bestehende Einheit ist mit einem optischen Alarmsignal ausgestattet.“

Nr. 4.3.1 der genannten Norm trägt die Überschrift „Melderarten“ und lautet:

„Jede Melderart entspricht den Spezifikationen der belgischen Normen.“

Die Nrn. 4.4.6 („Energiequellen“) und 4.4.8.2 („Verkabelung“) der Norm NBN S 21‑100 stellen Anforderungen für die sekundäre Energieversorgung bzw. die Kabel der Einrichtungen zur automatischen Brandmeldung mit punktförmigem Melder auf.

Nachdem die Kommission von einem britischen Wirtschaftsteilnehmer über dessen Schwierigkeiten beim Inverkehrbringen eines Brandmeldesystems in Belgien unterrichtet worden war, forderte sie das Königreich Belgien mit Mahnschreiben vom 21. Januar 2003 auf, sich zu den Modalitäten bei der Einfuhr und dem Inverkehrbringen von automatischen Brandmeldesystemen mit punktförmigem Melder in Belgien zu äußern.

Die belgischen Behörden äußerten sich mit Schreiben vom 9. September 2003.

Da die Kommission der Auffassung war, dass das Königreich Belgien gegen seine Verpflichtungen aus Art. 28 EG verstoßen habe, forderte sie Belgien mit einer mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 9. Juli 2004 auf, innerhalb von zwei Monaten ab Zustellung der Stellungnahme die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um dieser Stellungnahme nachzukommen.

Auf die mit Gründen versehene Stellungnahme antworteten die belgischen Behörden mit Schreiben vom 9. September 2004.

Da die Kommission die Antwort, die sie von den belgischen Behörden erhalten hatte, für nicht befriedigend hielt, hat sie die vorliegende Klage erhoben.

Die Kommission trägt vor, dass die Erlasse vom 24. Dezember 1990 und 3. Dezember 1998 den freien Warenverkehr bei automatischen Brandmeldesystemen mit punktförmigem Melder beschränkten, die rechtmäßig in einem anderen Mitgliedstaat hergestellt oder in den Verkehr gebracht worden seien und nicht die CE‑Kennzeichnung trügen.

Dadurch, dass sie die Einhaltung der Norm NBN S 21‑100 verlangten, schlössen die belgischen Vorschriften die Verwendung der fraglichen, nicht der genannten Norm entsprechenden Systeme von einem Teil des belgischen Marktes in Beherbergungseinrichtungen und Seniorenheimen aus. So könnten Wirtschaftsteilnehmer, die diese Waren herstellten oder vermarkteten, davon Abstand nehmen, ihre Waren auf dem belgischen Markt anzubieten, oder sich gezwungen sehen, sie anzupassen, um Zugang zu diesem Markt zu erhalten.

Gleiches gelte für die kommunalen Vorschriften zur Brandprävention, die nach den Angaben der belgischen Behörden verlangten, dass die Brandmelder der Norm NBN S 21‑100 entsprächen, sowie für die Verwaltungspraxis der Brandbekämpfungsdienste, die auf die gleichen Normen abstellten, wenn sie Maßnahmen zur Brandprävention festlegten.

Die Kommission trägt weiter vor, die Verpflichtung zur Einhaltung der in den belgischen Vorschriften vorgesehenen Norm NBN S 21‑100 führe dazu, dass die genannten Systeme einer von der BOSEC zu erteilenden Zulassung unterworfen würden.

Ein solches Zulassungsverfahren stelle nicht nur schon als solches eine Maßnahme dar, die die gleiche Wirkung wie eine von Art. 28 EG untersagte mengenmäßige Beschränkung habe, sondern dieses Hindernis werde auch durch die unverhältnismäßigen Fristen und Kosten, die mit diesem Verfahren verbunden seien, und auch durch die Tatsache verschlimmert, dass die BOSEC bereits im Rahmen anderer Verfahren in einem anderen Mitgliedstaat durchgeführte Tests und Prüfungen nicht berücksichtige.

Das Königreich Belgien bestreitet nicht, dass die Beachtung der Norm NBN S 21‑100 sowohl nach den von der Kommission genannten Rechtsvorschriften als auch in der Praxis der Brandbekämpfungsdienste gefordert werde; in Anbetracht der Änderungsvorschläge, die zwischen dem 30. März 2005 und dem 30. September 2005 Gegenstand einer öffentlichen Prüfung gewesen seien, und insbesondere angesichts des Vorschlags zur Aufgabe der Bezugnahme auf die BOSEC als Zulassungsstelle sei aber die Norm NBN S 21‑100 mit Art. 28 EG vereinbar und enthalte keine Hindernisse mehr für den freien Warenverkehr mit rechtmäßig in einem anderen Mitgliedstaat hergestellten oder in den Verkehr gebrachten automatischen Brandmeldesystemen mit punktförmigem Melder ohne CE‑Kennzeichnung.

Darüber hinaus stehe die belgische Norm mit den europäischen Normen in Einklang und enthalte keine zusätzlichen Anforderungen, die es erforderlich machten, die Waren, aus denen sich Einrichtungen zur automatischen Brandmeldung zusammensetzten, anzupassen oder abzuwandeln. Denn die von der fraglichen Norm geforderte Kontrolle betreffe nicht die Bestandteile dieser Einrichtungen, sondern lediglich deren Funktionieren als Ganzes.

Eine derartige Kontrolle sei jedenfalls aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und des Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Menschen und Tieren gerechtfertigt.

Insoweit tragen die belgischen Behörden vor, dass die Bestimmungen der Norm NBN S 21‑100 unterschiedslos gälten; die hiernach vorgeschriebene Kontrolle der Einrichtungen und Brandmeldesysteme sei erforderlich und zum verfolgten Ziel verhältnismäßig.

Was erstens das Erfordernis der Einhaltung der Norm NBN S 21‑100 betrifft, die nach den belgischen Rechtsvorschriften und in der Verwaltungspraxis bestimmter belgischer Behörden gefordert wird, ist daran zu erinnern, dass nach ständiger Rechtsprechung jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern, als gemäß Art. 28 EG verbotene Maßnahme gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen anzusehen ist (Urteile vom 11. Juli 1974, Dassonville, 8/74, Slg. 1974, 837, Randnr. 5, und vom 5. Februar 2004, Kommission/Italien, C-270/02, Slg. 2004, I‑1559, Randnr. 18).

So stellen Hindernisse für den freien Warenverkehr, die sich in Ermangelung einer Harmonisierung der Rechtsvorschriften daraus ergeben, dass Waren aus anderen Mitgliedstaaten, die dort rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden sind, bestimmten Vorschriften entsprechen müssen, selbst dann, wenn diese Vorschriften unterschiedslos für alle Erzeugnisse gelten, nach Art. 28 EG verbotene Maßnahmen gleicher Wirkung dar (Urteile vom 24. November 1993, Keck und Mithouard, C-267/91 und C-268/91, Slg. 1993, I‑6097, Randnr. 15, und vom 16. November 2000, Kommission/Belgien, C-217/99, Slg. 2000, I‑10251, Randnr. 16).

Im vorliegenden Fall ergibt sich schon aus dem Wortlaut der Nrn. 4.2, 4.3.1, 4.4.6 und 4.4.8.2 der Norm NBN S 21‑100, dass diese nicht nur Bestimmungen zur Kontrolle des Funktionierens der automatischen Brandmeldesysteme mit punktförmigem Melder als Ganze enthalten, sondern auch technische Vorschriften, denen bestimmte Bestandteile dieser Systeme entsprechen müssen.

Daraus ergibt sich, dass hinsichtlich des Inverkehrbringens in einem Mitgliedstaat von Waren und Bestandteilen, die rechtmäßig in einem anderen Mitgliedstaat hergestellt und in den Verkehr gebracht worden sind, und in Ermangelung einer Harmonisierung der Rechtsvorschriften das Erfordernis der Einhaltung der Norm NBN S 21‑100 gemäß den belgischen Rechtsvorschriften bewirken kann, dass die Wirtschaftsteilnehmer der anderen Mitgliedstaaten gezwungen werden, ihre Geräte und Anlagen den Anforderungen der Normen oder der technischen Vorschriften des Einfuhrmitgliedstaats anzupassen und die mit dieser Anpassung verbundenen zusätzlichen Kosten zu tragen (Urteile Kommission/Belgien, Randnr. 17, vom 8. Mai 2003, ATRAL, C-14/02, Slg. 2003, I‑4431, Randnr. 63, und Kommission/Italien, Randnr. 19), oder dass sie sogar davon abgehalten werden, die betreffenden Waren in Belgien in den Verkehr zu bringen (Urteile vom 22. September 1988, Kommission/Irland, 45/87, Slg. 1988, 4929, Randnr. 19, und Kommission/Belgien, Randnr. 18).

In diesem Zusammenhang geht das Vorbringen des Königreichs Belgien, wonach es nicht notwendig sei, die rechtmäßig in anderen Mitgliedstaaten hergestellten oder in den Verkehr gebrachten Waren für den belgischen Markt anzupassen, weil die Norm NBN S 21‑100 bloß die technischen Anforderungen der europäischen Normen der EN‑54‑Reihe wiederaufgreife, fehl, weil die vorliegende Klage, wie sowohl aus der mit Gründen versehenen Stellungnahme als auch aus der Klageschrift der Kommission klar hervorgeht, lediglich automatische Brandmeldesysteme mit punktförmigem Melder ohne CE‑Kennzeichnung betrifft.

Folglich behindert das Erfordernis der Einhaltung einer nationalen Norm wie der Norm NBN S 21‑100, obwohl es unterschiedslos für alle Waren gilt, den innergemeinschaftlichen Handel und stellt eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine gemäß Art. 28 EG verbotene mengenmäßige Einfuhrbeschränkung dar.

Eine solche Maßnahme kann nur durch einen der in Art. 30 EG aufgeführten Gründe des Gemeinwohls oder eines der in der Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgestellten zwingenden Erfordernisse gerechtfertigt sein; in beiden Fällen muss die Maßnahme die Erreichung des verfolgten Ziels zu gewährleisten geeignet sein und darf nicht über das hinausgehen, was für die Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (Urteile ATRAL, Randnr. 64, und vom 10. November 2005, Kommission/Portugal, C-432/03, Slg. 2005, I‑9665, Randnr. 42).

Das Königreich Belgien trägt vor, dass die Verpflichtung zur Einhaltung der Norm NBN S 21‑100 aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und des Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Menschen und Tieren gerechtfertigt sei.

Unbestreitbar gehören derartige Gründe zu denjenigen, die nach Art. 30 EG von einem Mitgliedstaat zur Rechtfertigung einer solchen Verpflichtung geltend gemacht werden können, und unbestreitbar ist es in Ermangelung von Harmonisierungsvorschriften Sache der Mitgliedstaaten, darüber zu befinden, welches Schutzniveau sie für Gesundheit und Leben der Menschen sicherstellen wollen (Urteile vom 27. Juni 1996, Brandsma, C-293/94, Slg. 1996, I‑3159, Randnr. 11, und Kommission/Portugal, Randnr. 44); dies ändert aber nichts daran, dass sich eine Ausnahme vom Grundsatz des freien Warenverkehrs nach dem genannten Artikel nur rechtfertigen lässt, wenn die nationalen Behörden dartun, dass die genannte Ausnahme zur Erreichung eines oder mehrerer der dort genannten Ziele erforderlich ist und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entspricht (Urteile vom 30. November 1983, Van Bennekom, 227/82, Slg. 1983, 3883, Randnr. 40, vom 13. März 1997, Morellato, C-358/95, Slg. 1997, I‑1431, Randnr. 14, ATRAL, Randnr. 67, und Kommission/Italien, Randnr. 22).

Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass ein Mitgliedstaat neben den Rechtfertigungsgründen, die er geltend machen kann, geeignete Beweise oder eine Untersuchung zur Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit der von ihm erlassenen beschränkenden Maßnahme vorlegen sowie genaue Angaben zur Stützung seines Vorbringens machen muss (Urteile vom 13. November 2003, Lindman, C-42/02, Slg. 2003, I‑13519, Randnr. 25, vom 18. März 2004, Leichtle, C-8/02, Slg. 2004, I‑2641, Randnr. 45, vom 7. Juli 2005, Kommission/Österreich, C-147/03, Slg. 2005, I‑5969, Randnr. 63, vom 16. Februar 2006, Rockler, C-137/04, Slg. 2006, I‑1441, Randnr. 25, und Öberg, C-185/04, Slg. 2006, I‑1453, Randnr. 22).

Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass es an einem solchen Dartun fehlt. Denn die belgischen Behörden beschränken sich auf den Vortrag, die fragliche Verpflichtung gelte unterschiedslos für nationale und eingeführte Waren und entspreche den oben genannten Voraussetzungen hinsichtlich Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit, und Ziel der Norm NBN S 21‑100 sei es, zu überprüfen, ob die Einrichtung korrekt konzipiert sei, und ein korrektes Funktionieren des Systems zu gewährleisten.

Zweitens beruft sich das Königreich Belgien hinsichtlich dessen, dass die automatischen Brandmeldesysteme mit punktförmigem Melder einer Zulassung durch die BOSEC bedürfen, auf einen Vorschlag zur Änderung der Norm NBN S 21‑100, nach dem die Bezugnahme auf diese Stelle wegfallen soll.

Hierzu genügt der Hinweis, dass nach ständiger Rechtsprechung das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen ist, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde, und dass später eingetretene Änderungen vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden können (vgl. u. a. Urteile vom 17. Januar 2002, Kommission/Belgien, C-423/00, Slg. 2002, I‑593, Randnr. 14, und vom 14. Juli 2005, Kommission/Deutschland, C-433/03, Slg. 2005, I‑6985, Randnr. 32).

Im vorliegenden Fall steht fest, dass das Königreich Belgien bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist die vorgeschlagene Änderung der Norm NBN S 21‑100 hinsichtlich des Wegfalls der Bezugnahme auf die BOSEC als Zertifizierungsstelle für automatische Brandmeldesysteme mit punktförmigem Melder noch nicht erlassen hatte.

Außerdem hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass das Erfordernis einer vorherigen Zulassung eines Produkts zur Bestätigung seiner Eignung für eine bestimmte Verwendung den Zugang zum Markt des Einfuhrmitgliedstaats beschränkt und daher als eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne von Art. 28 EG anzusehen ist (Urteil Kommission/Portugal, Randnr. 41).

Hinsichtlich der Unverhältnismäßigkeit dieses Erfordernisses ist festzustellen, dass das Königreich Belgien im Vorverfahren eingeräumt hat, dass die BOSEC zumindest in dem von der vorliegenden Klage erfassten Zeitraum bei der Erteilung der Zulassung nach der Norm NBN S 21‑100 bei Fehlen bilateraler Abkommen mit der Zertifizierungsstelle des Herkunftsmitgliedstaats einer Ware die in diesem anderen Mitgliedstaat durchgeführten Kontrollen nicht berücksichtigte. Wie die Kommission hervorhebt, hat das Königreich Belgien nichts vorgebracht, was den Schluss erlauben würde, dass diese Praxis aufgegeben worden wäre.

In Bezug auf die durch dieses Zulassungsverfahren entstandenen Kosten genügt der Hinweis, dass es ein derartiges Verfahren nicht ausschließt, dass Tests und Überprüfungen, die bereits im Herkunftsmitgliedstaat der betreffenden Ware durchgeführt worden sind, erneut verlangt werden, so dass die hiermit verbundenen Kosten als unverhältnismäßig anzusehen sind.

Daher ist die von der Kommission erhobene Klage begründet.

Folglich ist festzustellen, dass das Königreich Belgien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 28 EG verstoßen hat, dass es verlangt, dass automatische Feuermeldesysteme mit punktförmigem Melder, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt oder in den Verkehr gebracht worden sind und nicht die Kennzeichnung „CE“ tragen,

– der Norm NBN S 21‑100 entsprechen,

– eine Zulassung durch die BOSEC erhalten, wobei dieses Hindernis noch durch die unverhältnismäßigen Kosten vergrößert wird, die diese Zulassung verursacht, und

– im Rahmen dieser Zulassung Tests und Prüfungen unterzogen werden, die im Wesentlichen eine Wiederholung der Kontrollen sind, die in einem anderen Mitgliedstaat im Rahmen anderer Verfahren bereits durchgeführt worden sind.

Nach Art. 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da das Königreich Belgien mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm auf Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.