EuGH, Urteil vom 29.06.1989 – 22/88

Das College van Beroep voor het Bedrijfsleven hat mit Beschluß vom 15 . Januar 1988, beim Gerichtshof eingegangen am 20 . Januar 1988, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag eine Frage nach der Gültigkeit des durch die Verordnung Nr . 45/84 der Kommission vom 6 . Januar 1984 zur Änderung der Verordnung Nr . 1687/76 ( ABl . L 7, S . 5 ) in diese Verordnung eingefügten Artikels 13 a der Verordnung Nr . 1687/76 der Kommission vom 30 . Juni 1976 zur Festlegung der gemeinsamen Durchführungsbestimmungen für die Überwachung der Verwendung und/oder Bestimmung von Erzeugnissen aus den Beständen der Interventionsstellen ( ABl . L 190, S . 1 ) zur Vorabentscheidung vorgelegt .

Diese Frage stellt sich in einem Rechtsstreit zwischen der Industrie - en Handelsonderneming Vreugdenhil BV ( im folgenden : "Firma Vreugdenhil ") und der Gijs van der Kolk - Douane Expediteur BV ( im folgenden : "Firma van der Kolk ") und dem niederländischen Minister für Landwirtschaft und Fischerei ( im folgenden : "der Minister ") über die Wiedereinfuhr einer Partie von 211 275 kg Milchpulver unter Befreiung von den Eingangsabgaben aufgrund der Regelung für Waren, die in das Zollgebiet der Gemeinschaft zurückkehren ( sogenannte "Rückwaren ").

Diese Regelung wurde durch die Verordnung Nr . 754/76 des Rates vom 25 . März 1976 über die zollrechtliche Behandlung von Waren, die in das Zollgebiet der Gemeinschaft zurückkehren ( ABl . L 89, S . 1 ), eingeführt, die es ermöglicht, zuvor ausgeführte Waren unter Befreiung von den Eingangsabgaben wieder in die Gemeinschaft einzuführen .

Nach Artikel 2 Absatz 1 dieser Verordnung in der im Ausgangsverfahren maßgeblichen Fassung galten Waren, für die anläßlich ihrer Ausfuhr aus dem Zollgebiet der Gemeinschaft die Ausfuhrzollförmlichkeiten im Hinblick auf die Gewährung von Ausfuhrerstattungen oder die Gewährung von anderen im Rahmen der Agrarpolitik vorgesehenen Ausfuhrvergünstigungen erfuellt worden sind, nicht als Rückwaren .

Ausserdem wurden durch die aufgrund der Ermächtigungsbestimmungen in den Grundverordnungen über die gemeinsamen Marktorganisationen erlassenen Verordnung Nr . 1687/76 der Kommission Maßnahmen zur Überwachung der Verwendung und Bestimmung von Erzeugnissen aus den Beständen der Interventionsstellen getroffen . Diese Verordnung wurde durch die Verordnung Nr . 45/84 der Kommission ergänzt, durch die in sie ein Artikel 13 a eingefügt wurde; danach gelten Waren aus den Beständen der Interventionsstellen, für die eine Kaution gestellt worden ist, als Erzeugnisse, für die die Ausfuhrzollförmlichkeiten im Hinblick auf die Gewährung von Ausfuhrerstattungen erfuellt worden sind . Interventionserzeugnisse sind daher grundsätzlich gemäß Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr . 754/76 des Rates von der Rückwarenregelung ausgeschlossen; in besonderen Fällen kann diese jedoch auf sie angewandt werden, sofern die gestellte Kaution verfällt oder, wenn sie nicht nicht freigegeben worden ist, ein Betrag in Höhe der Kaution gezahlt wird .

Die im Ausgangsverfahren streitige Partie Milchpulver, die aus den Beständen der Interventionsstelle der Bundesrepublik Deutschland stammte, war aufgrund der Verordnung Nr . 3295/84 der Kommission vom 23 . November 1984 über die Lieferung verschiedener Partien Magermilchpulver im Rahmen der Nahrungsmittelhilfe ( ABl . L 309, S . 16 ) nach Jordanien ausgeführt worden . Bei der Ankunft in Akaba wurde festgestellt, daß die Ladung wegen Schimmels und einer Beschädigung der Verpackung nicht mehr als Nahrungsmittelhilfe verwendbar war .

Die Firma Vreugdenhil kaufte daraufhin die Warenpartie auf und brachte sie zunächst in die Bundesrepublik Deutschland, dann in die Niederlande zurück, wo das Milchpulver bei der Firma van der Kolk eingelagert wurde . Die beiden Unternehmen beantragten bei der niederländischen Zollverwaltung in Amersfoort die Genehmigung, die fragliche Warenpartie nach der Rückwarenregelung wiedereinführen zu dürfen .

Mit zwei namens des zuständigen Ministers erlassenen Bescheiden vom 5 . und vom 8 . Januar 1987 lehnte der Inspecteur der invoerrechten en accijnzen Amersfoort diesen Antrag ab und erlegte der Firma van der Kolk eine Einfuhrabschöpfung von 848 374,80 HFL auf . In der Begründung dieser beiden Bescheide heisst es unter anderem, daß die fragliche Ware, die aus Interventionsbeständen stamme, nach Artikel 13 a der Verordnung Nr . 1687/76 nur dann als Rückware im Sinne von Artikel 2 der Verordnung Nr . 754/76 angesehen werden könne, wenn ein Betrag in Höhe der Kaution gezahlt worden sei, die bei der zuvor erfolgten Ausfuhr freigegeben worden sei . Da dies nicht geschehen sei, könne die Rückwarenregelung nicht angewandt werden .

Die Firmen Vreugdenhil und van der Kolk beantragten daraufhin beim College van Beroep voor het Bedrijfsleven die Aufhebung dieser beiden Bescheide . Sie machten insbesondere geltend, der durch die Verordnung Nr . 45/84 in die Verordnung Nr . 1687/76 eingefügte Artikel 13 a sei ungültig, weil die Kommission nicht befugt gewesen sei, von der Verordnung Nr . 754/76 des Rates abzuweichen .

Das nationale Gericht hat das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt :

"Ist der durch die Verordnung Nr . 45/84 der Kommission eingefügte Artikel 13 a der Verordnung Nr . 1786/76 der Kommission gültig?"

Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens, der fraglichen Gemeinschaftsbestimmungen, des Verfahrensablaufs und der beim Gerichtshof eingereichten schriftlichen Erklärungen wird auf den Sitzungsbericht verwiesen . Der Akteninhalt wird im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert .

Die Firmen Vreugdenhil und van der Kolk machen geltend, der streitige Artikel 13 a enthalte faktisch eine Änderung der Verordnung Nr . 754/76 des Rates . Diese Verordnung sei auf die Artikel 28, 43 und 235 EWG-Vertrag gestützt, die alle drei ausschließlich dem Rat eine Rechtsetzungsbefugnis verliehen . Mit dem Erlaß der Verordnung Nr . 45/84 habe die Kommission in diese Befugnis des Rates eingegriffen .

Die beiden niederländischen Unternehmen räumen ein, daß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr . 754/76 des Rates die Kommission ermächtigt, Durchführungsbestimmungen zu in einigen Artikeln dieser Verordnung enthaltenen Vorschriften zu erlassen; Artikel 2 Absatz 2 gehöre aber nicht zu den Vorschriften, zu denen derartige Durchführungsbestimmungen erlassen werden könnten . Ausserdem umfasse die der Kommission erteilte Ermächtigung nicht die Befugnis zum Erlaß von Vorschriften, die der Rechtsetzung des Rates zuwiderliefen . Schließlich sei die streitige Verordnung nicht auf Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr . 754/76 gestützt, sondern beziehe sich auf ein Gebiet, das nur mittelbar in Zusammenhang mit der Rückwarenregelung stehe, nämlich auf die Überwachung der Verwendung und Bestimmung von Erzeugnissen aus den Beständen der Interventionsstellen .

Die Kommission weist dagegen vorab darauf hin, daß Interventionserzeugnisse in der Regel zu einem unter dem Marktpreis liegenden Preis geliefert würden . Es müssten daher Vorkehrungen gegen Spekulationen und Mißbräuche getroffen werden, die insbesondere darin bestehen könnten, daß die betreffenden Erzeugnisse ausgeführt und dann unter Inanspruchnahme der Rückwarenregelung wiedereingeführt würden .

Die Kommission macht weiter geltend, der angegriffene Artikel 13 a sei keine zollrechtliche Maßnahme und bewirke daher keine Änderung der Verordnung Nr . 754/76 des Rates . Er solle vielmehr im Rahmen der ihr durch die Grundverordnungen im Bereich der Landwirtschaft übertragenen Aufgabe das ordnungsgemässe Funktionieren der Interventionsregelung gewährleisten . Dabei sei der Begriff "Durchführung" im Sinne von Artikel 155 EWG-Vertrag im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik weit auszulegen .

Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes ( so zuletzt in den Urteilen vom 11 . März 1987 in den Rechtssachen 279, 280, 285 und 286/84 ( Rau u . a./Kommission, Slg . 1987, 1069, Randnr . 14, und vom 8 . Juni 1989 in der Rechtssache 167/88, Association générale des producteurs de blé et autres céréales/ONIC, Slg . 1989, 0000 ) ergibt sich aus dem Gesamtzusammenhang des Vertrages, in den Artikel 155 gestellt werden muß, und aus den Anforderungen der Praxis, daß der Begriff "Durchführung" weit auszulegen ist . Da nur die Kommission in der Lage ist, die Entwicklung der Agrarmärkte ständig und aufmerksam zu verfolgen und mit der durch die Situation gebotenen Schnelligkeit zu handeln, kann sich der Rat veranlasst sehen, ihr auf diesem Gebiet weitgehende Befugnisse zu übertragen . Daher sind die Grenzen dieser Befugnisse nach den allgemeinen Hauptzielen der Marktorganisation zu beurteilen .

Dem ist jedoch hinzuzufügen, daß eine solche weite Auslegung der Befugnisse der Kommission nur im Rahmen der Regelungen über die Agrarmärkte in Betracht kommt . Dagegen kann sie dann nicht zur Begründung von Vorschriften angeführt werden, die die Kommission aufgrund ihrer Durchführungsbefugnisse im Bereich der Landwirtschaft erlässt, wenn der Gegenstand der betreffenden Bestimmung nicht in Zusammenhang mit diesem Gebiet steht, sondern zu einem Sektor gehört, für den der Rat eine erschöpfende Regelung erlassen hat, die überdies keine Ermächtigungsbestimmung zugunsten der Kommission enthält . Daher ist zu prüfen, ob dies hinsichtlich des Artikels 13 a der Verordnung Nr . 1687/76 der Fall ist .

Mit dieser Vorschrift wollte die Kommission verhindern, daß die Rückwarenregelung zum Schaden der Gemeinschaft in betrügerischer Weise in Anspruch genommen wird, insbesondere indem Waren aus den Beständen der Interventionsstellen, die zu unter dem Marktpreis in der Gemeinschaft liegenden Preisen verkauft worden sind, unter Befreiung von den Einfuhrabgaben wieder in den Gemeinschaftsmarkt eingeführt werden .

Zu diesem Zweck hat sie Waren aus den Beständen der Interventionsstellen den Waren gleichgestellt, für die die Ausfuhrzollförmlichkeiten im Hinblick auf die Gewährung von Ausfuhrerstattungen oder von anderen Ausfuhrvergünstigungen erfuellt worden sind, Waren, die nach Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr . 754/76 grundsätzlich von der Rückwarenregelung ausgeschlossen sind . Durch die so getroffene Maßnahme wurde somit der Anwendungsbereich dieser Verordnung eingeschränkt .

In Anbetracht dessen ist festzustellen, daß die Kommission zwar nach Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr . 754/76 befugt ist, die zur Durchführung bestimmter Artikel dieser Verordnung erforderlichen Bestimmungen zu erlassen, daß aber Artikel 2 Absatz 1, in dem die von der Rückwarenregelung ausgeschlossenen Erzeugnisse aufgezählt sind, nicht zu diesen Artikeln gehört . Da die Kommission somit nicht zum Erlaß von Durchführungsbestimmungen zu dieser Vorschrift befugt war, durfte sie auch deren Anwendungsbereich nicht ausdehnen .

Ausserdem hat sich die Kommission selbst beim Ausschluß von Waren aus den Beständen der Interventionsstellen von der Rückwarenregelung nicht auf Artikel 15 der Verordnung Nr . 754/76 gestützt . Sie macht vielmehr geltend, ihre Befugnis ergebe sich aus den Grundverordnungen über die gemeinsamen Marktorganisationen, die zum Erlaß von Durchführungsbestimmungen für Waren aus Interventionsbeständen ermächtigten .

Dieser Auffassung der Kommission kann nicht gefolgt werden . Zunächst ist festzustellen, daß der Rat, der für die Einführung oder Änderung der Zollsätze und der anderen Eingangsabgaben zuständig ist, auch die den Gemeinsamen Zolltarif abändernde Rückwarenregelung erlassen und die Ausnahmen von dieser Regelung in erschöpfender Weise geregelt hat .

Sodann ist darauf hinzuweisen, daß Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr . 754/76 ausdrücklich die Erzeugnisse von der Rückwarenregelung ausschließt, für die Ausfuhrerstattungen gewährt werden, während die Kommission nach den von ihr angeführten Agrarverordnungen befugt ist, die zur Durchführung der Regelung über die Ausfuhrerstattungen erforderlichen Bestimmungen zu erlassen .

Jedenfalls kann sich aus dem Einfluß, den die Inanspruchnahme der Rückwarenregelung möglicherweise auf das Funktionieren der Interventionsmechanismen hat, und aus der Notwendigkeit, aus dieser Inanspruchnahme möglicherweise resultierenden betrügerischen Handlungen vorzubeugen, für die Kommission nicht die Befugnis ergeben, ohne jede entsprechende Ermächtigung den Anwendungsbereich einer Verordnung des Rates zu ändern, den dieser umfassend festgelegt hat .

Der streitige Artikel 13 a enthält aber nicht nur eine Rechtsetzung im Anwendungsbereich der Verordnung Nr . 754/76 des Rates, sondern ändert auch die durch diese Verordnung getroffene Regelung . Wenn es auch zu bedauern sein mag, daß der Rat bestimmte Situationen, die in der Praxis auftreten können, nicht vorhergesehen hat, so ist doch festzustellen, daß die Kommission mit dem Erlaß des genannten Artikels 13 a die Grenzen ihrer Befugnisse überschritten hat .

Daher ist auf die vom College van Beroep voor het Bedrijfsleven gestellte Frage zu antworten, daß der durch die Verordnung Nr . 45/84 der Kommission vom 6 . Januar 1984 zur Änderung der Verordnung Nr . 1687/76 der Kommission vom 30 . Juni 1976 zur Festlegung der gemeinsamen Durchführungsbestimmungen für die Überwachung der Verwendung und/oder Bestimmung von Erzeugnissen aus den Beständen der Interventionsstellen in diese Verordnung eingefügte Artikel 13 a ungültig ist .

Die Auslagen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht hat, sind nicht erstattungsfähig . Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts .